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“当官不要当重要岗位上的官。”这是国家药监局原局长郑筱萸在临刑前发出的感慨。
2006年12月28日,国家药监局原局长郑筱萸,因涉嫌收受贿赂,被中纪委“双规”。根据法庭公开审理时出示、质证的证据认定:在1997年中至2006年年底担任国家药监局局长等职务期间,郑筱萸在审批八家药厂的药品和医疗器械过程中,直接或者通过妻子和儿子,受贿649万多元人民币。
同样是新药审批,以2004年为例,中国药监局受理了10009种新药申请,而美国FDA仅受理了148种。这一数字差异的背后,是二者对新药认定和新药审批权力的差异。
正是因为掌握了众多新药的审批大权,使郑在利益诱惑面前,流露出贪婪的一面。
然而,郑的死并没有震慑住继任者。2010年5月,就在郑筱萸被执行死刑后的2年零11个月,同样的地点又发生了同样的故事,这一次的主角是药监局原副局长张敬礼。
行贿权力
自2005年药监局医疗器械司原司长郝和平涉案被捕之后,张敬礼就成了国家药监局负责医疗器械的最高领导。由于张掌握着医疗器械注册的生杀大权,企业为了加速抢占市场,往往会把张敬礼作为首要的公关对象。
从郑筱萸、郝和平到张敬礼,为何药监局频发官员受贿案?
国家药监局在1998年由原国家医药管理局、卫生部药政司、国家中医药管理局三个部门合并而成。国家医药管理局管企业,药政司负责审批新药,合并后的药监局大大强化了审批新药的能力,却没有切断和企业的联系。
分析人士认为,2002年开始,国家药监局由属地管理变为垂直管理,此次改革虽然解决了职能重叠、政出多门、监管分散的弊端,但硬币的另一面是权力过度集中,且没有管理控制和监督,这正是药监局频发腐败的根本原因。
权利过度集中的不只药监局一个部门。匡新案发前是发改委基础产业司综合处处长,此前曾任民航处处长超过10年,该职务是“中国十大最有权力处长”之一。在匡任民航处处长期间,所有机场的规划建设和航空公司购买飞机,在报经民航总局批准后,都要报国家发改委批准。匡的权利大到机场规划建设的审批,小到每个航空公司可以购买几架飞机。可以说,这种不合理的权力配置葬送了匡的前程。
“过多的权力腐败案件的发生是源于制度上的缺陷和缺失。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。
汪玉凯认为,权力配置不合理的问题主要体现在政府的权力过多、过大,市场权力过小,如果政府把权力交给市场和社会,就可以解决这个问题。但是,在多次政府机构改革中避重就轻,部门设置仍不合理,政府设置的门槛过高,市场和社会的门槛就越高,政府的权力也就越大。
反思民航腐败案、药监局腐败案等,不难发现,政府部门权力过大,且过度集中,更容易造成寻租的机会。
过度集中的审批权,必然导致部分企业通过利益交换来获取更大的利益。以医疗器械为例,药监局对医疗器械的审批分为三类:一类和二类是属地化管理,由所在地的省级药监局审批;三类和进口医疗器械由国家药监局审批,每隔4年还要到国家药监局重新报批,时间需要12个月到24个月。
但药监局每年审批的产品数量过大,新药或者医疗器械产品为了通过国家药监局的注册,要等相当长的时间。于是,在审批速度的快与慢之间就有了很大的“弹性”。许可证决定着产品的市场占有率,在急于抢占市场的企业眼中,握有医疗器械注册大权的官员就是他们首要的“公关”对象,这种“公关”一旦成功,就成为其加速扩张的捷径。
类似这样的“公关”在多个行业内并不罕见。
资源诱因
由于占有了某种垄断资源,便可以用其手中的权利进行交换,换取经济利益。力拓行贿案和中移动李向东案,是较为典型的注解。
中国钢铁行业产能严重过剩,需要大量的原材料铁矿石。由于三大铁矿石巨头掌握了世界上四分之三的市场份额,钢铁企业相对处于弱势地位。一直以来,由于受到进口数量、产能等门槛限制,中小企业和民营钢企无法获得铁矿石进口资质,也无法拿到价格优惠的长协矿,只能从有进口资质的贸易商手中获得二手价格。国内有进口资质的贸易商拿到进口额度后不是赚取佣金,而是以现货高价出售,这使得小钢铁企业和民营钢铁企业的生产状况比国有企业更加恶劣。为了生存,他们不得不行贿力拓。
在行贿力拓的21家企业中,除日照钢铁、河北敬业钢铁、唐山国丰钢铁和天津轧一钢铁花钱买到了长协资质外,其他17家企业仅仅是为了挤进力拓的现货竞标序列或购买现货矿。
在中移动腐败案中,原四川移动数据部总经理李向东出逃海外,揭开了其利用无线音乐基地寻租的冰山一角。由李向东在成都建立的中国移动音乐基地,已是中国最大正版音乐库网站,有98%的新歌选择其作为首发平台。2009年,无线音乐基地带动的全网收入超过220亿元——这一数字是中移动全年收入的4.2%,增值业务收入的16.8%,甚至超过了四川移动的传统收入总额。
这个体态庞大、权力集中、监管体制却尚存漏洞的平台,对于位于产业链下游的分销商和收费渠道来说,他们的业务和内容能否进入无线音乐产业链,完全由中移动说了算。面对这样一个垄断了市场资源的国有企业,分销商们已经丧失话语权。地位上的严重不平等为权力的寻租预留了极大的空间。李向东正是利用了国有企业的资源垄断,炮制了诸多的“影子公司”,并获取巨额收益。
此外,从已经发生的一些案例看,垄断行业和政府严格管制行业正成为跨国公司在华的行贿重灾区,如医疗、电信、金融、房地产、资源开发、工程建设等行业。在这些行业中,当权力稀缺加重了资源稀缺的时候,商业贿赂的可能性会被成倍放大。
“目前,跨国公司的行贿对象大多集中在国有企业和国家机关工作人员。”商务部跨国公司研究中心主任王志乐认为,“由于政企分开尚不彻底等因素的影响,公共权力在国有企业还发挥着一定作用。”
国有企业的垄断地位早已被社会诟病,但这也是无奈之举,像电信、石油、石化等领域,由于投入过大,民营资本很难介入。而在国外,经过充分的市场竞争后,已进入到寡头垄断阶段。中国目前的市场经济相当于国外市场经济的初级阶段,但是中国却已无法重复走国外的老路,因为全球化时代已经进入了市场经济的高级阶段,国资专家周放生称之为“阶段错位”。
周放生认为,要解决国有企业的垄断问题,除继续开放产业进入外,最好的办法是开放国有企业股权,除军工企业外,能开放的行业都允许民资参股。
从2005年开始,国资委实施了董事会试点工作,实行集体决策,避免了企业一把手权力过大,有效抑制了腐败的产生。但是,央企仍然缺乏一套完整的预防腐败的合规经营和内控体系,一旦出事,只能亡羊补牢。
建立“合规体系”
透明国际(Transparency International)近几年的数据显示,在清廉指数排行榜上,中国的整体排名处于上升阶段,但中国仍属于“存在严重腐败的国家”。
自建国初期,中国即在全国范围内开展旨在惩治贪污贿赂等腐败行为的多次运动,并颁布多项法规。1952年颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》;1996年发布了《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》,对《反不正当竞争法》内容进行了细化,首次提出“商业贿赂”这个法律术语,并明确了商业贿赂的内涵和外延,为执法提供了法律依据。2008年10月,全国人大通过了《企业国有资产法》,为防止国有资产流失,减少企业领导人的腐败起到了积极作用。
但汪玉凯认为,这些都是体制内的反腐,是上级对下级的反腐,而且成本高、效果差,中国体制外的反腐机制并不完善。
2007年9月13日,国家预防腐败局成立,以加强对权力运行监督制约为重点,从源头上解决腐败问题,并建立了社会领域的预防腐败机制。在国家预防腐败局的网站上,任何人都可以在网上举报腐败行为。
汪玉凯指出,近年来的网络举报和媒介举报,与体制内的反腐制度相比仍然显得比较弱,而权钱交易发生在高层,老百姓没有手段可以监督,这远远超出了个人的行为。
从透明国际1995年~2009年的整体数据看,1995年~1998年中国清廉指数增长速度较快。从行业看,金融行业走在了前面。
银监会纪委副书记黄家全向《财经国家周刊》记者介绍说,银监会成立后,明确提出了“管法人、管风险、管内控,提高透明度”的监管理念。
2006年10月25日,银监会发布了《商业银行合规风险管理指引》,要求各银行建立与其经营范围、组织结构和业务规模相适应的合规风险管理体系,并建立合规绩效考核制度、合规问责制度和诚信举报制度等三项基本制度。
同时,银监会纪委还加强了对监管部门的监管,并约法三章,向社会公布;清理了工作人员的个人贷款、经商办企业和入股农村信用社等行为,维护了监管的公信力;实施监管履职回避制度和全员问责制,并建立内部监督制度体系。
经过国际金融危机的考验后,银监会的监管与内控体系得到了国际上的肯定,2009年,总部设在美国的全球风险协会将该组织的年度风险管理者大奖授予中国银监会及其主席刘明康。
“在国外的大型跨国公司里,合规经营已经成为企业的首要社会责任,中国企业也应该如此。”王志乐建议。
经过深入研究,王志乐总结出跨国公司合规体系主要有三部分:一是预防出现违规。企业最高领导明确把合规经营放在首位,并由公司副总裁担任首席合规官,把合规体系从上至下,从海内到海外公司推广,并加强员工培训;二是公司除了设有首席合规官,还邀请第三方机构核查,设立咨询和举报热线;三是在公司出现违规行为后,处理绝不手软,并在事后找出漏洞,完善合规体系。
目前,在大型跨国公司里,已经形成了对违规事件的“零容忍”,即使没有造成后果的不合规行为也要受到处罚。
2008年,一名雅芳员工致信雅芳CEO钟彬娴(Andrea Jung),称在中国境内的经营机构内或存在与经营相关的不适当的差旅费、招待费和其他费用,这些费用与中国政府官员旅游有关。2008年6月,雅芳总部开始对雅芳(中国)有限公司展开内部调查,并就此内部调查主动知会美国证券交易委员会及美国司法部。
根据美国《反海外腐败法》,向外国官员行贿的行为可能受到严厉的刑事和民事的双重制裁。企业一旦卷入丑闻,面临的不仅仅是法律责任,由此造成的负面影响会对企业造成致命打击。因此企业都会自我约束,不惜成本建立内部合规部门,日常自查,防止和发现员工或代理人支付任何不当款项。
美国法律对商业贿赂有着严格的惩罚机制,但欧洲在这方面的法律规定却宽松得多。欧洲法律规定,企业可以通过第三方中介代替公司去做一些事情,并且中介费可以计入成本。
专家认为,治理权力腐败,更要从政府行为的透明与公开入手,这才能最大限度地消除腐败的土壤。同时,中国应该尽快出台《反腐败法》等法律,加大惩处力度,让腐败行为付出巨大代价。
“如果政府强势,与民争利,就创造了权力集中的基础。”在行政管理方面,汪玉凯认为,分权改革可以减少政府对市场的干预,政府主导社会管理和公共服务,在经济建设上发挥市场作用,摆正政府定位、政府与市场的关系。
2006年12月28日,国家药监局原局长郑筱萸,因涉嫌收受贿赂,被中纪委“双规”。根据法庭公开审理时出示、质证的证据认定:在1997年中至2006年年底担任国家药监局局长等职务期间,郑筱萸在审批八家药厂的药品和医疗器械过程中,直接或者通过妻子和儿子,受贿649万多元人民币。
同样是新药审批,以2004年为例,中国药监局受理了10009种新药申请,而美国FDA仅受理了148种。这一数字差异的背后,是二者对新药认定和新药审批权力的差异。
正是因为掌握了众多新药的审批大权,使郑在利益诱惑面前,流露出贪婪的一面。
然而,郑的死并没有震慑住继任者。2010年5月,就在郑筱萸被执行死刑后的2年零11个月,同样的地点又发生了同样的故事,这一次的主角是药监局原副局长张敬礼。
行贿权力
自2005年药监局医疗器械司原司长郝和平涉案被捕之后,张敬礼就成了国家药监局负责医疗器械的最高领导。由于张掌握着医疗器械注册的生杀大权,企业为了加速抢占市场,往往会把张敬礼作为首要的公关对象。
从郑筱萸、郝和平到张敬礼,为何药监局频发官员受贿案?
国家药监局在1998年由原国家医药管理局、卫生部药政司、国家中医药管理局三个部门合并而成。国家医药管理局管企业,药政司负责审批新药,合并后的药监局大大强化了审批新药的能力,却没有切断和企业的联系。
分析人士认为,2002年开始,国家药监局由属地管理变为垂直管理,此次改革虽然解决了职能重叠、政出多门、监管分散的弊端,但硬币的另一面是权力过度集中,且没有管理控制和监督,这正是药监局频发腐败的根本原因。
权利过度集中的不只药监局一个部门。匡新案发前是发改委基础产业司综合处处长,此前曾任民航处处长超过10年,该职务是“中国十大最有权力处长”之一。在匡任民航处处长期间,所有机场的规划建设和航空公司购买飞机,在报经民航总局批准后,都要报国家发改委批准。匡的权利大到机场规划建设的审批,小到每个航空公司可以购买几架飞机。可以说,这种不合理的权力配置葬送了匡的前程。
“过多的权力腐败案件的发生是源于制度上的缺陷和缺失。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。
汪玉凯认为,权力配置不合理的问题主要体现在政府的权力过多、过大,市场权力过小,如果政府把权力交给市场和社会,就可以解决这个问题。但是,在多次政府机构改革中避重就轻,部门设置仍不合理,政府设置的门槛过高,市场和社会的门槛就越高,政府的权力也就越大。
反思民航腐败案、药监局腐败案等,不难发现,政府部门权力过大,且过度集中,更容易造成寻租的机会。
过度集中的审批权,必然导致部分企业通过利益交换来获取更大的利益。以医疗器械为例,药监局对医疗器械的审批分为三类:一类和二类是属地化管理,由所在地的省级药监局审批;三类和进口医疗器械由国家药监局审批,每隔4年还要到国家药监局重新报批,时间需要12个月到24个月。
但药监局每年审批的产品数量过大,新药或者医疗器械产品为了通过国家药监局的注册,要等相当长的时间。于是,在审批速度的快与慢之间就有了很大的“弹性”。许可证决定着产品的市场占有率,在急于抢占市场的企业眼中,握有医疗器械注册大权的官员就是他们首要的“公关”对象,这种“公关”一旦成功,就成为其加速扩张的捷径。
类似这样的“公关”在多个行业内并不罕见。
资源诱因
由于占有了某种垄断资源,便可以用其手中的权利进行交换,换取经济利益。力拓行贿案和中移动李向东案,是较为典型的注解。
中国钢铁行业产能严重过剩,需要大量的原材料铁矿石。由于三大铁矿石巨头掌握了世界上四分之三的市场份额,钢铁企业相对处于弱势地位。一直以来,由于受到进口数量、产能等门槛限制,中小企业和民营钢企无法获得铁矿石进口资质,也无法拿到价格优惠的长协矿,只能从有进口资质的贸易商手中获得二手价格。国内有进口资质的贸易商拿到进口额度后不是赚取佣金,而是以现货高价出售,这使得小钢铁企业和民营钢铁企业的生产状况比国有企业更加恶劣。为了生存,他们不得不行贿力拓。
在行贿力拓的21家企业中,除日照钢铁、河北敬业钢铁、唐山国丰钢铁和天津轧一钢铁花钱买到了长协资质外,其他17家企业仅仅是为了挤进力拓的现货竞标序列或购买现货矿。
在中移动腐败案中,原四川移动数据部总经理李向东出逃海外,揭开了其利用无线音乐基地寻租的冰山一角。由李向东在成都建立的中国移动音乐基地,已是中国最大正版音乐库网站,有98%的新歌选择其作为首发平台。2009年,无线音乐基地带动的全网收入超过220亿元——这一数字是中移动全年收入的4.2%,增值业务收入的16.8%,甚至超过了四川移动的传统收入总额。
这个体态庞大、权力集中、监管体制却尚存漏洞的平台,对于位于产业链下游的分销商和收费渠道来说,他们的业务和内容能否进入无线音乐产业链,完全由中移动说了算。面对这样一个垄断了市场资源的国有企业,分销商们已经丧失话语权。地位上的严重不平等为权力的寻租预留了极大的空间。李向东正是利用了国有企业的资源垄断,炮制了诸多的“影子公司”,并获取巨额收益。
此外,从已经发生的一些案例看,垄断行业和政府严格管制行业正成为跨国公司在华的行贿重灾区,如医疗、电信、金融、房地产、资源开发、工程建设等行业。在这些行业中,当权力稀缺加重了资源稀缺的时候,商业贿赂的可能性会被成倍放大。
“目前,跨国公司的行贿对象大多集中在国有企业和国家机关工作人员。”商务部跨国公司研究中心主任王志乐认为,“由于政企分开尚不彻底等因素的影响,公共权力在国有企业还发挥着一定作用。”
国有企业的垄断地位早已被社会诟病,但这也是无奈之举,像电信、石油、石化等领域,由于投入过大,民营资本很难介入。而在国外,经过充分的市场竞争后,已进入到寡头垄断阶段。中国目前的市场经济相当于国外市场经济的初级阶段,但是中国却已无法重复走国外的老路,因为全球化时代已经进入了市场经济的高级阶段,国资专家周放生称之为“阶段错位”。
周放生认为,要解决国有企业的垄断问题,除继续开放产业进入外,最好的办法是开放国有企业股权,除军工企业外,能开放的行业都允许民资参股。
从2005年开始,国资委实施了董事会试点工作,实行集体决策,避免了企业一把手权力过大,有效抑制了腐败的产生。但是,央企仍然缺乏一套完整的预防腐败的合规经营和内控体系,一旦出事,只能亡羊补牢。
建立“合规体系”
透明国际(Transparency International)近几年的数据显示,在清廉指数排行榜上,中国的整体排名处于上升阶段,但中国仍属于“存在严重腐败的国家”。
自建国初期,中国即在全国范围内开展旨在惩治贪污贿赂等腐败行为的多次运动,并颁布多项法规。1952年颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》;1996年发布了《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》,对《反不正当竞争法》内容进行了细化,首次提出“商业贿赂”这个法律术语,并明确了商业贿赂的内涵和外延,为执法提供了法律依据。2008年10月,全国人大通过了《企业国有资产法》,为防止国有资产流失,减少企业领导人的腐败起到了积极作用。
但汪玉凯认为,这些都是体制内的反腐,是上级对下级的反腐,而且成本高、效果差,中国体制外的反腐机制并不完善。
2007年9月13日,国家预防腐败局成立,以加强对权力运行监督制约为重点,从源头上解决腐败问题,并建立了社会领域的预防腐败机制。在国家预防腐败局的网站上,任何人都可以在网上举报腐败行为。
汪玉凯指出,近年来的网络举报和媒介举报,与体制内的反腐制度相比仍然显得比较弱,而权钱交易发生在高层,老百姓没有手段可以监督,这远远超出了个人的行为。
从透明国际1995年~2009年的整体数据看,1995年~1998年中国清廉指数增长速度较快。从行业看,金融行业走在了前面。
银监会纪委副书记黄家全向《财经国家周刊》记者介绍说,银监会成立后,明确提出了“管法人、管风险、管内控,提高透明度”的监管理念。
2006年10月25日,银监会发布了《商业银行合规风险管理指引》,要求各银行建立与其经营范围、组织结构和业务规模相适应的合规风险管理体系,并建立合规绩效考核制度、合规问责制度和诚信举报制度等三项基本制度。
同时,银监会纪委还加强了对监管部门的监管,并约法三章,向社会公布;清理了工作人员的个人贷款、经商办企业和入股农村信用社等行为,维护了监管的公信力;实施监管履职回避制度和全员问责制,并建立内部监督制度体系。
经过国际金融危机的考验后,银监会的监管与内控体系得到了国际上的肯定,2009年,总部设在美国的全球风险协会将该组织的年度风险管理者大奖授予中国银监会及其主席刘明康。
“在国外的大型跨国公司里,合规经营已经成为企业的首要社会责任,中国企业也应该如此。”王志乐建议。
经过深入研究,王志乐总结出跨国公司合规体系主要有三部分:一是预防出现违规。企业最高领导明确把合规经营放在首位,并由公司副总裁担任首席合规官,把合规体系从上至下,从海内到海外公司推广,并加强员工培训;二是公司除了设有首席合规官,还邀请第三方机构核查,设立咨询和举报热线;三是在公司出现违规行为后,处理绝不手软,并在事后找出漏洞,完善合规体系。
目前,在大型跨国公司里,已经形成了对违规事件的“零容忍”,即使没有造成后果的不合规行为也要受到处罚。
2008年,一名雅芳员工致信雅芳CEO钟彬娴(Andrea Jung),称在中国境内的经营机构内或存在与经营相关的不适当的差旅费、招待费和其他费用,这些费用与中国政府官员旅游有关。2008年6月,雅芳总部开始对雅芳(中国)有限公司展开内部调查,并就此内部调查主动知会美国证券交易委员会及美国司法部。
根据美国《反海外腐败法》,向外国官员行贿的行为可能受到严厉的刑事和民事的双重制裁。企业一旦卷入丑闻,面临的不仅仅是法律责任,由此造成的负面影响会对企业造成致命打击。因此企业都会自我约束,不惜成本建立内部合规部门,日常自查,防止和发现员工或代理人支付任何不当款项。
美国法律对商业贿赂有着严格的惩罚机制,但欧洲在这方面的法律规定却宽松得多。欧洲法律规定,企业可以通过第三方中介代替公司去做一些事情,并且中介费可以计入成本。
专家认为,治理权力腐败,更要从政府行为的透明与公开入手,这才能最大限度地消除腐败的土壤。同时,中国应该尽快出台《反腐败法》等法律,加大惩处力度,让腐败行为付出巨大代价。
“如果政府强势,与民争利,就创造了权力集中的基础。”在行政管理方面,汪玉凯认为,分权改革可以减少政府对市场的干预,政府主导社会管理和公共服务,在经济建设上发挥市场作用,摆正政府定位、政府与市场的关系。