摘 要：建立健全反腐倡廉制度是做好党风廉政建设的重要保证。十八届中纪委五全会着重阐述了加强反腐倡廉制度建设的重要性和紧迫性。近年来，检察机关积极探索执法办案内部监督的新途径，以重点部门、重点案件、重点人员为监督对象，在群众最不满、最关切、最盼望的地方来推进，从制度上规范检察权在阳光下运行。其中，检察干警执法档案制度从诞生到发展，在进一步规范干警执法行为中发挥着越来越重要的作用。笔者籍此对其进行探讨，意在戳戳其在反腐倡廉建设中的缺失之痛，并希望对其功能完善与构建有所裨益。
　　关键词：检察；执法档案；内部监督；
　　文章编号：1674-3520（2015）-12-00-02
　　一、检察干警执法档案制度的内涵
　　检察干警执法档案制度的涵义可以从三个方面阐释：一是“检察干警”，体现其对象的针对性与具体性，在实际操作中范围有所限定，指检察机关重点部门的重点人员，包括反贪、反渎、公诉、侦监、监所等业务部门的办案人员。二是“执法档案”，突出其存在性质与载体，它是以执法考核表的形式，对干警的执法过程、执法作风、执法质量、执法效果全面准确地记录。三是“制度”，表明其是一个综合性的概 念，实行的是一人一档、专人负责、定期检查的机制。多年来，检察机关坚持“以人定档、定期检查、动态管理、跟踪考核”的原则，重点监督初查后决定不立案的具有较大影响的职务犯罪案件、侦查机关或者侦查部门持有异议的不予逮捕或者不予起诉的刑事案件等9类重点案件，将反贪、反渎、公诉、侦监、控申、民行、监所、案管等8个部门的执法干警全部纳入为考核对象，层层建立目标责任制，形成较具体系的检察干警执法档案检查考评机制。
　　二、检察干警执法档案制度的缺陷
　　检察机关干警执法档案制度规范了执法行为，促进了办案质量，强化了内部监督，实现了由个案监督向人案共同监督的转变。但对执法档案的履行通常以自觉为基础，执法人员的素质成为关键的影响因素。另外，作为一项制度，它缺乏与其它制度必要而紧密的衔接与联动，所以在推行过程中，存在某些缺失之处。
　　（一）从存在的载体看：过于单一
　　检察干警执法档案以执法考核表为存在形式，通常以一、两张纸质订本，易造成丢失和污损，且往往导致规范执法办案的制度体系成为流于形式的填表行为。因此，这样过于单一的存在载体，对于规范执法办案工作需时时重视、处处提示的要求来说，所能起到的警示、规范作用并不能充分展示。
　　（二）从记述的内容上看：范围较窄
　　检察干警执法档案重点记录办理9类重点案件过程中的执法作风、执法质量等情况，未能实现全方位监督模式，如执法人员在办案过程中的廉洁自律情况、被举报投诉情况等未一并列入执法档案范围。
　　（三）从落实的程度上看，执行乏力
　　检察干警执法档案制度在实际操作过程中易出现三大病害：有制难依、执制不严、违制不究。通过调查，我们发现出现该现象的原因有很多，概括而言有以下三种：一是工作积极性、主动性缺乏。执法档案制度只是写在文件上、喊在口头上，而没有落实在行动上，相关部门的有些工作人员甚至不了解其内容；二是责任追究制度流于形式。有的院未出台相应责任追究实施意见，即使有相应制度也未能与其紧密衔接，存在不愿追究、不善追究、不敢追究的问题。三是程序制度建设的严重滞后。有的院只有实体性制度，没有相配套的程序性制度，一旦违反，由谁管？通过怎样的程序来管？没有明确的规定以作为执行该项制度的依据，造成制度形同虚设的不良局面。
　　（四）从考核的运用上看：效果较差
　　事实上，检察干警执法档案是考核的重要内容，考核结果将运用于对所在部门、干警整体情况的评价中，作为年终考核、评先、晋升、晋级的重要依据。然而有些院对档案的管理不够到位，填写主体不符合要求，应有部门填写的内容交给干警自己填写，或者由某个干警突击填写，内容千篇一律，为考核而考核，无法真实反映干警的执法动态。同时，执法档案考核部门事多人少的现状不仅使“一案一表、一事一表、每季一评、年度综合考评”制度难以达到全面落实，更使得执法档案在干警考核中的作用大打折扣。
　　三、检察干警执法档案制度的完善
　　党的十七大明确提出要“形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。”十八大继续强调反腐倡廉制度完善的重要意义。我们认为，作为内部监督产物的执法档案制度要得到充分运行，就要以“健全和完善教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”为制度创新和改革的导向，作进一步完善和发展。
　　（一）增强警示教育功能，规范执法行为
　　一是将执法档案分为考核表和附件两部分，其中考核表以电子档案的形式存档，按部门、干警和案件分别建档，对执法的每个环节和办案流程进行跟踪；附件为对执法人员行为规范的具体规定和相关党纪国法选摘，增强其教育功能。二是充分利用检察机关党组中心组学习、四季度廉政教育、支部讨论等平台，运用典型案例和有关素材，定期开展集中教育。总之，以执法档案的填写为契机，加强思想道德教育，筑牢拒腐防變的思想道德防线。
　　（二）构建廉政制度体系，重视制度执行
　　在加强制度执行中，要十分注重加强衔接配套，着力解决“制度博弈”问题，既要重视执法档案制度的建设，又要健全和完善违纪违法线索初核备案、情况分析、案件剖析和重大违纪违法案件通报等制度，做到执法档案实体性制度与程序性制度的配套，形成有机整体，发挥制度体系的集合效应和整体功能。一是加强执法档案制度执行的组织领导。各级院党组要充分认识执法档案制度建设的重要性和必要性，领导支持该项工作的开展；反贪等办案部门要克服执法档案“无用论”和纪检部门“多事论”的错误思想，纠正以侦查保密为由概不填写执法档案的不良行为；纪检监察部门也要熟悉掌握执法档案内容，增强工作积极性，确保制度真正落到实处。二是加强执法档案制度执行的监督检查。以检务督察为契机，加强日常督查和专项检查，并把制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容。三是加强违反执法档案制度行为的查处。教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，在执行制度上率先垂范，对贯彻落实执法档案制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门，根据具体情况追究有关领导的责任。四是加强执法档案登记表的限时填写。要求执法干警在办结案件之后的10日内，及时填报材料，对不及时填报资料的干警予以督促，对少数不按期办理的干警及时通报批评，以点带面，以点促面，着力提高干警建立执法档案管理的认识。
　　（三）加大执法监督力度，前移监督关口
　　制度建立后，其落实过程应当成为一种有效的动态过程，这种过程，仅靠自觉是不够的，必须有一种强制力和推动力，而经常性的监督检查就成为一种关键手段。一是拓宽监督渠道。一方面，加强内部监督。纪检监察部门是反腐倡廉制度的专门监督部门，要加强对执法档案制度的落实情况的督促检查，逐步完善惩处机制，及时发现和纠正违反制度、破坏制度的行为，坚决维护该项制度的严肃性。另一方面，引进外部监督。积极接受和依靠群众监督、舆论监督及社会各界的监督，及时向社会公开受“违规”处理的人员及情况，提高执法人员和领导干部的重视度。二是转变监督模式。针对执法办案部门实行网上办案的情况，及时建立干警执法办案电子档案，在各部门负责人对干警执法情况进行初评提出等次建议，纪检监察部门对执法办案纪律进行评价，考核组综合评定后，将干警的执法办案情况分部门存入到院档案室。同时，充分利用电子执法档案对执法的每个环节和办案流程进行跟踪，将考核、评估、监督、检查结果向执法部门和执法人员反馈和予以公示，从而实现对干警办案的考核由过去的阶段性考核变为经常性考核，对执法活动的监督由过去的事后监督变为同步监督。
　　在当前新形势下，抓制度建设就是从源头上防止腐败，执法档案制度作为对执法办案活动监督的新举措，以后往哪个方向走，建议上级检察机关在积累各地经验的基础上，有一个战略上的统筹考虑。在此，也希望在运用执法档案上能褪尽“虚华”，真正担负起监督之责，在推进检察机关自身反腐倡廉建设的道路上越走越远。