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摘 要：该文以杭黄铁路为例，分析了重大铁路建设项目耕地占补平衡的现状和存在的问题，并提出了相应的对策建议，主要包括：实行重大项目占用耕地指标跨区域调剂制度；国土、水利、规划和建设等部门要参与到重大项目规划设计选址工作当中；积极研究优化铁路建设项目建设用地综合评价指标体系等。
关键词：重大项目；耕地占补；杭黄铁路
中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）19-0007-02
伴随着中国进入快速城镇化的新时期，大量建设项目占用耕地，据国土资源部公布的数据，2012—2017年，全国耕地面积由1.351亿hm2下降到1.349亿hm2，仅占全部农用地面积的20.9%，是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一，同时，截至2017年末，我国人均耕地面积已由1995年的1060.53m2减少到933.8m2，仅为世界人均耕地2501.25m2水平的40%。为了遏制耕地面积快速减少的势头，守住“18亿亩”耕地红线不动摇，国家早在1998年就对土地管理法进行了修订，提出了“耕地占补平衡制度、土地利用规划管理制度以及土地用途管制制度”，严格控制农用地转为建设用地。
目前，国内众多学者从多学科角度探讨了耕地占补平衡工作的必要性、存在的问题和对策，但是对占用耕地数量巨大的国家重点项目占用耕地的补偿问题却并没有给予足够重视。国家重点项目的占补平衡工作的完成程度对全面耕地占补平衡工作的实施效果起着至关重要的作用，有必要对其实现机制进行深入研究。本文以杭黄铁路为例，分析了其落实耕地占补平衡任务的主要途径、存在的困难，并且针对这些问题提出了相应的对策建议。
1 杭黄铁路项目概况
杭黄铁路客专项目是国家重点工程，属路地合资项目，该项目东起浙江省杭州市，西至安徽省黄山市，途径浙江省杭州市萧山区、富阳区、桐庐县、建德市、淳安县。浙江省境内184.728km。沿线地形复杂多样，山地丘陵较多，居民点较集中。土地资源稀缺，地类以林地、园地、旱地、坑塘水面为主。
2 该项目涉及占用耕地基本情况
杭黄铁路用地面积369.6277hm2，其中萧山区36.4715hm2、富阳区82.2590hm2、桐庐县98.7477hm2、建德市101.2426hm2、淳安县50.9069hm2。该项目共涉及占用耕地162.3253hm2，其中萧山区18.4504hm2、富阳区49.7592hm2、桐庐县56.1619hm2、建德市24.9022hm2、淳安县13.0516hm2。全线占用耕地率达43.91%。
3 实现耕地占补平衡的主要途径和困难
《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。根据上述法律规定，杭黄铁路有限公司是落实耕地占补平衡任务的责任主体，该项目共涉及占用耕地162.3253hm2（其中水田130.0950hm2）。另据《浙江省国土资源厅关于做好建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的通知》（浙土资函〔2015〕48号），该项目根据规定可以实行补改结合，但是一方面沿线政府新增耕地储备库中优质耕地数量严重短缺，省统筹和异地调剂指标当中也没有水田指标；另一方面，杭黄公司又对水田补充调剂价格不认同，在项目总投资中没有充分考虑补充耕地所需费用，占补平衡难以落实。
4 对策建议
铁路建设是国家基础性、公益性、战略性的重要举措，对于涉及项目建设占用耕地必须认真研究加以解决，从土地行政管理的角度，提出如下的对策建议：
4.1 实行重大项目占用耕地指标跨区域调剂制度 近年来，随着经济社会的不断快速向前发展，耕地农转非的速度也在不断加快，十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出了建设美丽中国的目标。为此，国土资源部专门下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），浙江省于2015年下发了《浙江省国土资源厅关于做好建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的通知》（浙土资函〔2015〕48号），通知要求：全面落实“占优补优”制度，建设项目确需占用耕地的，要按照“占優补优”、“占水田补水田”的要求，补充耕地质量等级不得低于占用耕地质量等级，占用水田必须补充同等数量的水田。对交通、能源、水利等基础设施项目，教育、医疗、城市道路等城市基础设施项目，以及军事项目，因受客观条件限制，确实无法直接做到“占优补优”、“占水田补水田”的，允许采取“补改结合”方式，以补充耕地项目新增的旱地和“旱地改水田”耕地质量提升项目增加的水田共同落实占水田补水田任务，实现耕地数量和质量占补平衡。然而浙江省耕地储备库中没有水田指标，旱改水任务也是十分艰巨，沿海省份都具有类似情况——耕地占补难度很大。建议对于基础性、公益性的国家重大项目实行耕地占补国家统筹调剂机制，项目业主对落实占补平衡的地区进行资金扶持，包括补充耕地开发、管理补偿和发展权补偿。
4.2 国土、水利、规划和建设等部门要参与到重大项目规划设计选址工作当中 从杭黄铁路项目来看，业主提供的设计图纸是铁四院利用2003年的数据建成的，数据的现实性较差，很多土地利用类型已经不能与实地相符。与此同时，铁路项目因前期工作时间紧，设计院与地方政府未能进行充分有效的沟通与协调，设计单位对于取、弃土（渣）场在没有取得地方政府协议、没有确定地类、勘察不清的情况下，先行设计，并纳入水土保持方案和环境影响评价报告设计评审。一般也只征求县级以上水保、环保部门的意见，不征求国土、水利、规划、建设等部门以及地方政府的意见，导致很多设计脱离实际。规划选址如果有国土等部门的直接参与，就能够很好的避免过多占用耕地的现象发生，为业主单位减少大量的耕地占补资金，减轻业主自身实现耕地占补平衡的压力。建议国土、水利、规划和建设等部门要参与到重大项目规划设计选址工作当中。
4.3 积极研究优化铁路建设项目建设用地综合评价指标体系 一个国家的经济起飞的初始条件源于最低限度社会管理资本的先行建设，并为必不可少的扩散效应准备前提条件（罗斯托）。铁路建设项目所带来的便捷程度决定着一个区域的空间状态，铁路设计部门在项目设计过程中一定要坚持节约集约用地的原则，要对目前的建设用地综合评价指标体系进行再优化，充分利用农用地分等定级成果确定项目占用耕地的等级和规模，注重评价指标的现实性和可操作性。
（责编：张宏民）
关键词：重大项目；耕地占补；杭黄铁路
中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）19-0007-02
伴随着中国进入快速城镇化的新时期，大量建设项目占用耕地，据国土资源部公布的数据，2012—2017年，全国耕地面积由1.351亿hm2下降到1.349亿hm2，仅占全部农用地面积的20.9%，是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一，同时，截至2017年末，我国人均耕地面积已由1995年的1060.53m2减少到933.8m2，仅为世界人均耕地2501.25m2水平的40%。为了遏制耕地面积快速减少的势头，守住“18亿亩”耕地红线不动摇，国家早在1998年就对土地管理法进行了修订，提出了“耕地占补平衡制度、土地利用规划管理制度以及土地用途管制制度”，严格控制农用地转为建设用地。
目前，国内众多学者从多学科角度探讨了耕地占补平衡工作的必要性、存在的问题和对策，但是对占用耕地数量巨大的国家重点项目占用耕地的补偿问题却并没有给予足够重视。国家重点项目的占补平衡工作的完成程度对全面耕地占补平衡工作的实施效果起着至关重要的作用，有必要对其实现机制进行深入研究。本文以杭黄铁路为例，分析了其落实耕地占补平衡任务的主要途径、存在的困难，并且针对这些问题提出了相应的对策建议。
1 杭黄铁路项目概况
杭黄铁路客专项目是国家重点工程，属路地合资项目，该项目东起浙江省杭州市，西至安徽省黄山市，途径浙江省杭州市萧山区、富阳区、桐庐县、建德市、淳安县。浙江省境内184.728km。沿线地形复杂多样，山地丘陵较多，居民点较集中。土地资源稀缺，地类以林地、园地、旱地、坑塘水面为主。
2 该项目涉及占用耕地基本情况
杭黄铁路用地面积369.6277hm2，其中萧山区36.4715hm2、富阳区82.2590hm2、桐庐县98.7477hm2、建德市101.2426hm2、淳安县50.9069hm2。该项目共涉及占用耕地162.3253hm2，其中萧山区18.4504hm2、富阳区49.7592hm2、桐庐县56.1619hm2、建德市24.9022hm2、淳安县13.0516hm2。全线占用耕地率达43.91%。
3 实现耕地占补平衡的主要途径和困难
《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。根据上述法律规定，杭黄铁路有限公司是落实耕地占补平衡任务的责任主体，该项目共涉及占用耕地162.3253hm2（其中水田130.0950hm2）。另据《浙江省国土资源厅关于做好建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的通知》（浙土资函〔2015〕48号），该项目根据规定可以实行补改结合，但是一方面沿线政府新增耕地储备库中优质耕地数量严重短缺，省统筹和异地调剂指标当中也没有水田指标；另一方面，杭黄公司又对水田补充调剂价格不认同，在项目总投资中没有充分考虑补充耕地所需费用，占补平衡难以落实。
4 对策建议
铁路建设是国家基础性、公益性、战略性的重要举措，对于涉及项目建设占用耕地必须认真研究加以解决，从土地行政管理的角度，提出如下的对策建议：
4.1 实行重大项目占用耕地指标跨区域调剂制度 近年来，随着经济社会的不断快速向前发展，耕地农转非的速度也在不断加快，十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出了建设美丽中国的目标。为此，国土资源部专门下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），浙江省于2015年下发了《浙江省国土资源厅关于做好建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的通知》（浙土资函〔2015〕48号），通知要求：全面落实“占优补优”制度，建设项目确需占用耕地的，要按照“占優补优”、“占水田补水田”的要求，补充耕地质量等级不得低于占用耕地质量等级，占用水田必须补充同等数量的水田。对交通、能源、水利等基础设施项目，教育、医疗、城市道路等城市基础设施项目，以及军事项目，因受客观条件限制，确实无法直接做到“占优补优”、“占水田补水田”的，允许采取“补改结合”方式，以补充耕地项目新增的旱地和“旱地改水田”耕地质量提升项目增加的水田共同落实占水田补水田任务，实现耕地数量和质量占补平衡。然而浙江省耕地储备库中没有水田指标，旱改水任务也是十分艰巨，沿海省份都具有类似情况——耕地占补难度很大。建议对于基础性、公益性的国家重大项目实行耕地占补国家统筹调剂机制，项目业主对落实占补平衡的地区进行资金扶持，包括补充耕地开发、管理补偿和发展权补偿。
4.2 国土、水利、规划和建设等部门要参与到重大项目规划设计选址工作当中 从杭黄铁路项目来看，业主提供的设计图纸是铁四院利用2003年的数据建成的，数据的现实性较差，很多土地利用类型已经不能与实地相符。与此同时，铁路项目因前期工作时间紧，设计院与地方政府未能进行充分有效的沟通与协调，设计单位对于取、弃土（渣）场在没有取得地方政府协议、没有确定地类、勘察不清的情况下，先行设计，并纳入水土保持方案和环境影响评价报告设计评审。一般也只征求县级以上水保、环保部门的意见，不征求国土、水利、规划、建设等部门以及地方政府的意见，导致很多设计脱离实际。规划选址如果有国土等部门的直接参与，就能够很好的避免过多占用耕地的现象发生，为业主单位减少大量的耕地占补资金，减轻业主自身实现耕地占补平衡的压力。建议国土、水利、规划和建设等部门要参与到重大项目规划设计选址工作当中。
4.3 积极研究优化铁路建设项目建设用地综合评价指标体系 一个国家的经济起飞的初始条件源于最低限度社会管理资本的先行建设，并为必不可少的扩散效应准备前提条件（罗斯托）。铁路建设项目所带来的便捷程度决定着一个区域的空间状态，铁路设计部门在项目设计过程中一定要坚持节约集约用地的原则，要对目前的建设用地综合评价指标体系进行再优化，充分利用农用地分等定级成果确定项目占用耕地的等级和规模，注重评价指标的现实性和可操作性。
（责编：张宏民）