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[摘要]城市环境治理是一项长期、艰巨而又复杂的工程。地方政府在环境建设中担当着重要角色，在当地环境治理过程当中，政府扮演何种角色，采取什么样的策略选择，对于一个地方的环境治理成功与否起着重要的作用。
[关键词]地方政府；环境治理；策略选择
[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)49-0086-03
汾河全长710公里，是黄河的第二大支流。汾河流域是山西省工业集中、农业发达的地区，这一地区长期以来侧重发展粗放型的资源加工型工业，生态环境遭到严重破坏，沿河人民生活受到极大影响，汾河环境的恶化对居民已构成严重威胁，影响到流域范围内人民群众的生活质量。开展汾河流域生态环境治理修复与保护，改善水源涵养条件、保持河道水质清洁成为建设资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐发展。
1 汾河水污染治理实践
为了从根本上解决汾河问题，经过反复调查研究，根据实际情况，太原市在不断创新中逐渐探索政府微观服务机制的建构模式，扩展并丰富了地方政府环境管理经验，创造了汾河治理的新型模式。这一模式以政府为主导，市场为手段，社会参与为力量，形成了一种政府、市场、社会三位一体的新型治理新模式。
1.1 政府主导
政府的一项重要职责就是进行环境建设，政府在环境治理中具有举足轻重的作用。政府的政策、法令、规章制度等对环境保护进行直接干预，为环境治理投入大量资金，这些也对经济发展模式、公众行为发挥影响的同时又间接影响生态环境保护。政府可以把各种资源有效结合起来，在环境治理中处于主导地位。
汾河流域生态治理与修复保护工程是山西省第一个跨区域最大、实施内容最多、时间最长、受益面最广的一项综合治理工程，除了水利部门、环保部门，还涉及林业、国土、扶贫等十多个部门，因此需要各部门互相协调、通力合作。太原市对汾河源头和汾河沿岸3公里范围内污染企业和污染项目彻底取缔；对破坏汾河生态环境及水质的资源开发活动和不符合国家产业政策的企业、工艺、设备，进行关停和淘汰；对即使合法但影响汾河水质的企业，也实施关停或搬迁；对汾河水源地核心区和沿河村庄分步实行生态移民，抓紧治理生活污染。
太原市在汾河治理中对自身职能重新定位，主要是：①职能由划桨转向掌舵，由唱戏转向搭台，变指挥为协调，变管理为治理；②供给与生产分开，公共设施的建设推行市场化生产模式；③建设与管理并重，从以管理为主转变到服务和管理并重；④实现了管理的社会化，通过行政委托，部分服务职能向社会中介机构转移；⑤私营监理和政府监督结合，职能转变后，政府相应加强了监督职能；⑥进行了公用事业改革，经营权有偿出让给社会。
1.2 市场调节
在汾河治理工程中以及太原市城市管理中，太原市引入市场竞争的因素，使得政府提供公共物品效率低下、资源浪费的现象得到遏制，政府服务社会的能力得到提高，效果显著。
汾河治理工程从工程方案设计、施工队伍选择和建筑材料供应人手，不断引入市场运作手段，向社会公开招标，政府从参加竞标的企业中选择最优者，与其签订生产合同，全方位进行市场化运作。
1.3 社会参与
环境污染最终和最直接的受害人都是个人，群众的发动程度和社会各界的参与程度，直接关系到城市环境综合整治的成败。太原市在汾河治理工程中发动社会积极参与，主要包括市民参与和媒体监督。在汾河治理过程方案设计阶段，太原市积极开展设计方案展评活动，广泛征求广大市民意见。在汾河治理工程施工阶段，太原市一方面广泛动员全社会的力量积极参与汾河主河道的治理，另一方面积极组织媒体组成新闻采访团，每天深入整治一线跟踪采访，及时报道整治进展情况，公布整治结果，宣传先进典型，对干扰阻碍整治工作的不良现象进行曝光批评。
2 “三位一体”的新型治理模式分析
2.1 模式的基本特征
第一，主体多元化。在“三位一体”的新型城市环境治理模式中，改变过去单一主体参与的状况，多个主体共同参与。充分调动政府、市场和社会公众的积极性，在政府主导、市场调节和社会公众参与下，有条理有组织地进行城市环境治理，充分发挥各个主体的力量，体现出整体的巨大力量。
第二，结构网络化。治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统，新型城市环境治理模式中的治理是政府与公众建立在信任和互利基础上的协调网络。在治理过程中，政府征求广大民众的意见，从政府方面来说体现了对民众的信任，从民众方面来说也感受到了政府的尊重，双方达成了一致，加上政府充分发挥市场机制，使三者之间的联系和作用呈现出网络化的特征。
第三，过程互动化。在新型模式中，政府、市场和社会公众在进行城市环境治理的过程中是合作与互动的。政府从人民的根本利益出发，除了运用经济、法律、行政等手段治理外，还充分发挥市场机制，发动公众参与，政府尊重公众，公众理解和支持政府，具有很强的互动性。
第四，方式协调化。在城市环境治理中，如果各个参与主体之间没有分工合作、综合协调，那么效果是极其有限的。在新型治理模式中，政府行政管理权的内容并没有泛泛化，也不是环境治理的唯一主角。它明确自身的角色，仅仅充当了引导者和监督者的角色，让市场机制和公众有效参与环境治理，协调参与方式，起到了很好的作用。
2.2 模式的主要优势
太原市汾河治理模式——政府、市场和公众“三位一体”的新型治理模式取得了极大的成功，究其原因，主要有：第一，与政府直控型环境治理模式相比，弥补了政府失灵的缺陷。首先，太原市从社会需求出发，实地考察，获得充足的关于环境污染的信息，对这些信息进行整合分析，从而制定合理的环境政策和制度，如出台了《汾河流域生态环境治理修复与保护工程方案》等，真正克服了信息不对称的弱点。其次，太原市意识到汾河治理和城市环境的重要关系，和中央政府政策保持一致，以远期的生态环境效益作为最终目标，切切实实行使地方环境管理权，将汾河治理作为工作重点，在委托代理上不存在问题。最后，政府在参与汾河治理的过程中，有效发挥了市场、企业社会组织和公民等参与环境治理的作用，大大提高了环境治理的效率。第二，与市场化环境治理模式相比，在政府的有效调控下发挥市场的调节作用，纠正了市场失灵。太原市政府采取公开向社会招标的方法进行汾河治理工程，一方面弥补了政府在推进城市化、建设大量的环境基础设施中资金短缺的问题；另一方面通过政府调控和市场调节，优胜劣汰，资源优化配置，增强了管理和创新的动力，运营效率得到较大提升，服务质量相应提高。第三，与自愿性环境治理模式相比，在政府的有效引导下，企业和公众参与的积极性和程度空前高涨，也更加有组织有秩序。太原市政府制定了相关的环保规划和产业发展政策、财政政策以扶持环保型企业，并对汾河沿岸污染 企业进行适当限制、改造或实行淘汰，以实现更清洁和更安全的生产方式，对未达标的企业建立了相应的惩罚机制，让企业在环境污染治理中逐渐成为主体，自我约束加强，努力将污染降低到最低限度，“搭便车”的行为减少了；政府向社会公众提供环境信息、分配环境权利以及进行环境教育等方式，从侧面反映出政府赋予公众一定的环境治理权利，动员社会力量参与汾河主河道的治理，利用新闻媒体进行宣传，也在一定程度上对社会公众进行环境教育，在政府和市场力量的作用下，共同推进城市环境治理。第四，在政府管理上引入市场机制，以政府职能的公共性为基础，在这个基础上确定政府的工作目标。政府、市场、社会三位一体的综合治理模式既利用了政府的优势，又利用了市场竞争带来的效率改进，同时培育中介机构担负起政府的部分管理与服务职能，因而具有综合优势。群众评价和专家评价结合，组成了政府决策科学的反馈机制，有利于政府不断调整政策和管理方式，提高政府的回应性和政府的决策质量，减少了由于决策失误导致的费用损失，使汾河的治理取得了可喜的成绩。
3 政府在城市治理中的策略选择
3.1 政府的角色选择
在传统的城市环境治理模式下，政府管理的内容泛泛化，并且由于存在信息失灵、委托代理人等问题，使得政府在城市环境治理中面临重重困境。因此，明确政府角色，清晰界定政府该做什么、不该做什么以及如何做等问题，才能提高政府在城市环境治理中的作用。在“三位一体”的新型环境治理模式中，政府与社会多元环境治理主体之间不再是传统的上下级管理关系，而是形成一种以协商合作为特征的关系。在汾河治理的过程中，政府扮演着引导者、协调者和监督者等方面的角色，完全打破了在原来治理中“唱独角戏”的局面，这种角色的改变收到了更好的效果。
3.2 政府治理形式选择
政府管得太多，会影响政府自身的信誉，出现力不从心、管不到位的情况。因此，政府必须选择适当的治理形式——放松管制。市场能办好的事交给市场去办，公众能做好的事交给公众去办。我国政府职能正在由管制性政府向服务性政府转变，通过提供公共服务，制定公共政策服务。城市环境治理是政府的一项公共职能，政府应该健全法律法规，制定切实可行的措施，既要适应社会主义市场经济发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善环境保护制度，又要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。
3.3 政府与市场关系定位
从经济学角度看，政府是一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组织都可能走向低效率，只有引入创新、激励和竞争机制，才能激发活力，提高效率。因此，公共服务的提供应该主要依靠市场机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，打破政府对公共服务的行政垄断，将原来的公共服务行政配置模式转变为市场主导模式。政府不再直接经营服务的生产和供给，让市场去生产和供给竞争f生的产品和服务，并应在公共产品和服务的生产和供给方面安排可供选择的多样化模式。政府应该将其精力高度集中在规则的制定和实施上，建立健全有关公共服务市场化的法律法规体系和标准体系，营造一个公开、公正、公平的激励和约束环境，以一种复合的制度安排解决不同属性和形式的公共产品和服务的供给问题。
3.4 政府与企业关系定位
在城市环境治理中，推行企业化经营，政府与企业职权清晰：政府的职能变成了更高层次的监督者、仲裁者和规则制定者，只需要根据地区经济发展需求和区域环境自净能力，制定该区域环境污染容量的总指标及各种企业的排污标准，使环境能在排污指标条件下保持一定状态。
3.5 政府与社会关系定位
城市环境治理是一项长期、艰巨而又复杂的任务，必须动员全社会力量共同参与。在汾河治理模式中，政府、市场和社会公众在进行城市环境治理的过程中是合作与互动的。政府除了运用经济、法律、行政等手段治理，还充分发挥市场机制，发动公众参与，在这个过程中，政府尊重公众，公众理解和支持政府，具有很强的互动性。
[关键词]地方政府；环境治理；策略选择
[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)49-0086-03
汾河全长710公里，是黄河的第二大支流。汾河流域是山西省工业集中、农业发达的地区，这一地区长期以来侧重发展粗放型的资源加工型工业，生态环境遭到严重破坏，沿河人民生活受到极大影响，汾河环境的恶化对居民已构成严重威胁，影响到流域范围内人民群众的生活质量。开展汾河流域生态环境治理修复与保护，改善水源涵养条件、保持河道水质清洁成为建设资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐发展。
1 汾河水污染治理实践
为了从根本上解决汾河问题，经过反复调查研究，根据实际情况，太原市在不断创新中逐渐探索政府微观服务机制的建构模式，扩展并丰富了地方政府环境管理经验，创造了汾河治理的新型模式。这一模式以政府为主导，市场为手段，社会参与为力量，形成了一种政府、市场、社会三位一体的新型治理新模式。
1.1 政府主导
政府的一项重要职责就是进行环境建设，政府在环境治理中具有举足轻重的作用。政府的政策、法令、规章制度等对环境保护进行直接干预，为环境治理投入大量资金，这些也对经济发展模式、公众行为发挥影响的同时又间接影响生态环境保护。政府可以把各种资源有效结合起来，在环境治理中处于主导地位。
汾河流域生态治理与修复保护工程是山西省第一个跨区域最大、实施内容最多、时间最长、受益面最广的一项综合治理工程，除了水利部门、环保部门，还涉及林业、国土、扶贫等十多个部门，因此需要各部门互相协调、通力合作。太原市对汾河源头和汾河沿岸3公里范围内污染企业和污染项目彻底取缔；对破坏汾河生态环境及水质的资源开发活动和不符合国家产业政策的企业、工艺、设备，进行关停和淘汰；对即使合法但影响汾河水质的企业，也实施关停或搬迁；对汾河水源地核心区和沿河村庄分步实行生态移民，抓紧治理生活污染。
太原市在汾河治理中对自身职能重新定位，主要是：①职能由划桨转向掌舵，由唱戏转向搭台，变指挥为协调，变管理为治理；②供给与生产分开，公共设施的建设推行市场化生产模式；③建设与管理并重，从以管理为主转变到服务和管理并重；④实现了管理的社会化，通过行政委托，部分服务职能向社会中介机构转移；⑤私营监理和政府监督结合，职能转变后，政府相应加强了监督职能；⑥进行了公用事业改革，经营权有偿出让给社会。
1.2 市场调节
在汾河治理工程中以及太原市城市管理中，太原市引入市场竞争的因素，使得政府提供公共物品效率低下、资源浪费的现象得到遏制，政府服务社会的能力得到提高，效果显著。
汾河治理工程从工程方案设计、施工队伍选择和建筑材料供应人手，不断引入市场运作手段，向社会公开招标，政府从参加竞标的企业中选择最优者，与其签订生产合同，全方位进行市场化运作。
1.3 社会参与
环境污染最终和最直接的受害人都是个人，群众的发动程度和社会各界的参与程度，直接关系到城市环境综合整治的成败。太原市在汾河治理工程中发动社会积极参与，主要包括市民参与和媒体监督。在汾河治理过程方案设计阶段，太原市积极开展设计方案展评活动，广泛征求广大市民意见。在汾河治理工程施工阶段，太原市一方面广泛动员全社会的力量积极参与汾河主河道的治理，另一方面积极组织媒体组成新闻采访团，每天深入整治一线跟踪采访，及时报道整治进展情况，公布整治结果，宣传先进典型，对干扰阻碍整治工作的不良现象进行曝光批评。
2 “三位一体”的新型治理模式分析
2.1 模式的基本特征
第一，主体多元化。在“三位一体”的新型城市环境治理模式中，改变过去单一主体参与的状况，多个主体共同参与。充分调动政府、市场和社会公众的积极性，在政府主导、市场调节和社会公众参与下，有条理有组织地进行城市环境治理，充分发挥各个主体的力量，体现出整体的巨大力量。
第二，结构网络化。治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统，新型城市环境治理模式中的治理是政府与公众建立在信任和互利基础上的协调网络。在治理过程中，政府征求广大民众的意见，从政府方面来说体现了对民众的信任，从民众方面来说也感受到了政府的尊重，双方达成了一致，加上政府充分发挥市场机制，使三者之间的联系和作用呈现出网络化的特征。
第三，过程互动化。在新型模式中，政府、市场和社会公众在进行城市环境治理的过程中是合作与互动的。政府从人民的根本利益出发，除了运用经济、法律、行政等手段治理外，还充分发挥市场机制，发动公众参与，政府尊重公众，公众理解和支持政府，具有很强的互动性。
第四，方式协调化。在城市环境治理中，如果各个参与主体之间没有分工合作、综合协调，那么效果是极其有限的。在新型治理模式中，政府行政管理权的内容并没有泛泛化，也不是环境治理的唯一主角。它明确自身的角色，仅仅充当了引导者和监督者的角色，让市场机制和公众有效参与环境治理，协调参与方式，起到了很好的作用。
2.2 模式的主要优势
太原市汾河治理模式——政府、市场和公众“三位一体”的新型治理模式取得了极大的成功，究其原因，主要有：第一，与政府直控型环境治理模式相比，弥补了政府失灵的缺陷。首先，太原市从社会需求出发，实地考察，获得充足的关于环境污染的信息，对这些信息进行整合分析，从而制定合理的环境政策和制度，如出台了《汾河流域生态环境治理修复与保护工程方案》等，真正克服了信息不对称的弱点。其次，太原市意识到汾河治理和城市环境的重要关系，和中央政府政策保持一致，以远期的生态环境效益作为最终目标，切切实实行使地方环境管理权，将汾河治理作为工作重点，在委托代理上不存在问题。最后，政府在参与汾河治理的过程中，有效发挥了市场、企业社会组织和公民等参与环境治理的作用，大大提高了环境治理的效率。第二，与市场化环境治理模式相比，在政府的有效调控下发挥市场的调节作用，纠正了市场失灵。太原市政府采取公开向社会招标的方法进行汾河治理工程，一方面弥补了政府在推进城市化、建设大量的环境基础设施中资金短缺的问题；另一方面通过政府调控和市场调节，优胜劣汰，资源优化配置，增强了管理和创新的动力，运营效率得到较大提升，服务质量相应提高。第三，与自愿性环境治理模式相比，在政府的有效引导下，企业和公众参与的积极性和程度空前高涨，也更加有组织有秩序。太原市政府制定了相关的环保规划和产业发展政策、财政政策以扶持环保型企业，并对汾河沿岸污染 企业进行适当限制、改造或实行淘汰，以实现更清洁和更安全的生产方式，对未达标的企业建立了相应的惩罚机制，让企业在环境污染治理中逐渐成为主体，自我约束加强，努力将污染降低到最低限度，“搭便车”的行为减少了；政府向社会公众提供环境信息、分配环境权利以及进行环境教育等方式，从侧面反映出政府赋予公众一定的环境治理权利，动员社会力量参与汾河主河道的治理，利用新闻媒体进行宣传，也在一定程度上对社会公众进行环境教育，在政府和市场力量的作用下，共同推进城市环境治理。第四，在政府管理上引入市场机制，以政府职能的公共性为基础，在这个基础上确定政府的工作目标。政府、市场、社会三位一体的综合治理模式既利用了政府的优势，又利用了市场竞争带来的效率改进，同时培育中介机构担负起政府的部分管理与服务职能，因而具有综合优势。群众评价和专家评价结合，组成了政府决策科学的反馈机制，有利于政府不断调整政策和管理方式，提高政府的回应性和政府的决策质量，减少了由于决策失误导致的费用损失，使汾河的治理取得了可喜的成绩。
3 政府在城市治理中的策略选择
3.1 政府的角色选择
在传统的城市环境治理模式下，政府管理的内容泛泛化，并且由于存在信息失灵、委托代理人等问题，使得政府在城市环境治理中面临重重困境。因此，明确政府角色，清晰界定政府该做什么、不该做什么以及如何做等问题，才能提高政府在城市环境治理中的作用。在“三位一体”的新型环境治理模式中，政府与社会多元环境治理主体之间不再是传统的上下级管理关系，而是形成一种以协商合作为特征的关系。在汾河治理的过程中，政府扮演着引导者、协调者和监督者等方面的角色，完全打破了在原来治理中“唱独角戏”的局面，这种角色的改变收到了更好的效果。
3.2 政府治理形式选择
政府管得太多，会影响政府自身的信誉，出现力不从心、管不到位的情况。因此，政府必须选择适当的治理形式——放松管制。市场能办好的事交给市场去办，公众能做好的事交给公众去办。我国政府职能正在由管制性政府向服务性政府转变，通过提供公共服务，制定公共政策服务。城市环境治理是政府的一项公共职能，政府应该健全法律法规，制定切实可行的措施，既要适应社会主义市场经济发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善环境保护制度，又要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。
3.3 政府与市场关系定位
从经济学角度看，政府是一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组织都可能走向低效率，只有引入创新、激励和竞争机制，才能激发活力，提高效率。因此，公共服务的提供应该主要依靠市场机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，打破政府对公共服务的行政垄断，将原来的公共服务行政配置模式转变为市场主导模式。政府不再直接经营服务的生产和供给，让市场去生产和供给竞争f生的产品和服务，并应在公共产品和服务的生产和供给方面安排可供选择的多样化模式。政府应该将其精力高度集中在规则的制定和实施上，建立健全有关公共服务市场化的法律法规体系和标准体系，营造一个公开、公正、公平的激励和约束环境，以一种复合的制度安排解决不同属性和形式的公共产品和服务的供给问题。
3.4 政府与企业关系定位
在城市环境治理中，推行企业化经营，政府与企业职权清晰：政府的职能变成了更高层次的监督者、仲裁者和规则制定者，只需要根据地区经济发展需求和区域环境自净能力，制定该区域环境污染容量的总指标及各种企业的排污标准，使环境能在排污指标条件下保持一定状态。
3.5 政府与社会关系定位
城市环境治理是一项长期、艰巨而又复杂的任务，必须动员全社会力量共同参与。在汾河治理模式中，政府、市场和社会公众在进行城市环境治理的过程中是合作与互动的。政府除了运用经济、法律、行政等手段治理，还充分发挥市场机制，发动公众参与，在这个过程中，政府尊重公众，公众理解和支持政府，具有很强的互动性。