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摘 要 近年以来，在建设服务型政府的政策影响下，政府与社会组织的互动日益增加。政府通过向有实力、有信誉的社会组织购买公共服务，将部分事项转移给社会，取得了良好效果。其中，政府购买法律服务便是极为突出的一点。湖北省恩施州鹤峰县邬阳乡由政府牵头，通过“律师进村、法律便民”的形式，结合当地的村情民意和地区特色，在实现“法治入乡”的同时，以法治为引领，同时注重“以德促法”，实现了“法治”与“德治”的良好互动。既解决了当地突出的法律纠纷问题，也提供了法治建设“恩施样本”。
关键词 政府 法律服务 基层治理 法律便民 鹤峰邬阳
基金项目：本课题受中南民族大学大学生科研创新项目基金支持，课题组成员：王杰（项目负责人）、赵彧、刘杨、沈晓娟、张英。
作者简介：王杰，中南民族大学法学院政治学与行政学专业2014级本科生；赵彧，中南民族大学法学院法学专业2014级本科生；刘杨、沈晓娟，中南民族大学法学院政治学与行政学专业2014级本科生。
中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.381
鶴峰县，地处武陵山恩施土家族苗族自治州东南部，邬阳乡是其所属4乡之一，地处鹤峰县东北边界，山高林密，距县城60公里。文化方面，受土司遗风、村寨观念和山民意识的影响，村民信权不信法、信力不信法、信访不信法，各种矛盾冲突问题呈频繁性、周期性出现。加之于经济发展相对滞后，法治资源匮乏，服务质量低，法治建设的“最后一公里”问题始终难以解决。
2013年以来，鹤峰县结合本地区法治建设实际情况，提出了“律师进村，法律便民”政策，发展至今，先后实现了“乡有一个法律顾问团、村有一个法务工作联络员、组有一个矛盾纠纷义务调解员、户有一个法律明白人”的建设工作，在法治建设取得突出成效的同时，当地还注重将村规民约、乡贤道德等德治层面的内容引入到法治建设中来，通过群众组织将法治融入生活，得到当地农民群众的积极支持，法律意识提高了，矛盾纠纷减少了，社会风气也改变很多。
一、邬阳乡当地的法治环境
（一）农民法治意识淡薄
在土司遗风、山民观念、村寨意识的影响下，“遇事就围、有事就闹、有求就访”成为当地农民解决问题的常用手段，导致矛盾纠纷愈演愈烈。
（二）山区法治服务不畅
邬阳乡山高路险、村大人散，进一步阻碍了律师进村。一是法治服务难以纵向贯彻。在邬阳，由乡到村都要花上几个小时；二是法治服务难以横向推行。邬阳本地大村多、小村少，造成法治服务单元面积过大，律师很难深入到每个村，更别提深入到户了；三是法治服务难以组织。邬阳是山区农村，山高路远，村民们多散居深山，出行联系都很不方便。
（三）山林确权引起大量山林纠纷
因为山区地理环境较为复杂，精确标记山林权属地界本身难度就大。再加上确权时，工作人员多指山为界以树为记，很少到实地考察，或进入实地后也没有确切划出界址，由此出现大量权属纠纷，部分争议至今无法处理。农民因山林土地权属的事，经常找乡政府“说理”。这些历史遗留问题的处理难度很大，稍有偏差农民就要跑去上访、找领导讨说法，只有让村中说话算数的人、专业律师等多方力量参与进来，注意工作的方式方法，才能更准确弄清情况，让矛盾双方心服口服。
二、律师进村、法律便民的具体措施
（一）引导机制
1.政府搭台，律师进村
邬阳乡政府通过购买律师服务形式，将律师从利润高的城市引入农村，通过开展“七巧板”、上演法治“话剧”等普法活动组织当地村民学习法律知识，为农民和基层政府提供免费咨询、调解服务，实现了律师服务的转型，开创了为农民免费打官司的创举，降低了法律使用门槛，将农民维权行为纳入到法治化的轨道中来。
2.载体丰富，途径多样
法德培训大讲堂、好视通网络平台、建立QQ群、微信群、法治“七巧板”、法治“话剧”、发放宣传卡片等。
（二）激励机制
为充分调动律师顾问团的工作积极性，邬阳乡对各级矛盾纠纷调解处理后不上访和不反弹的，归档记录在案，按照案件的難易程度分别给予50元、100元、300元、500元不等的奖励。同时为了更好的鼓励律师顾问团融入到基层治理中，让律师顾问团兼任村委会领导班子或当选人大代表，工作积极性得到极大发挥。
（三）律师的具体工作
1.参与政府决策
在乡党委、政府作出重大决策、重大行政作为时，请法律顾问团先拿脉会诊，进行风险评估，确保依法行政；即，不能让决策人员拍拍头就做决定，要咨询律师顾问团，提高效益。
2.法治宣讲
涉及与法律相关的工作培训时，请法律顾问团的律师授课，力求精准专业；即请律师对村干部，户法律明白人，党员等进行法律知识培训，将发生在身边的事情编著成“案例故事”，让法律知识更浅显易懂，更容易让人们接受。
3.法律咨询服务
协助政府了解社情民意，提供法律服务，法律顾问团制作了“便民服务卡”，规范了便民服务的主要内容，公布了律师的专业擅长及联系方式，为群众提供便捷的法律咨询服务。律师在进入到村庄后，并非单纯地协助村干部调解矛盾纠纷、提供法律咨询，还利用自身专业优势，在村干部进行调解前，全面深入地对案件进行调查，了解案件原委，从而为公正处理案件提供最有力的保障。
三、律师进村、法律便民措施取得的成效
（一）规范行政决策
一是请律师把关，让政府行为有依据。对政府出具的行政文件、重大项目文书进行评议和审核，列席政府的常务会议，监督政府的行为，使群众对政府更有信心；二是按程序办事，让政府行为守规则。矛盾纠纷须经法律明白人、矛盾义务调解员、法务工作联络者、法律顾问团调解，农民办事有法可循；三是有法治监督，让政府行为有责任。群众依照相关程序申请法律援助，律师参与全过程，切实解决农民打不起官司的后顾之忧。 （二）维护村庄和谐
法律顾问团积极参与村委会的调节工作，特别是在征地拆迁、占地补偿、房屋买卖等矛盾纠纷集中的领域，通过法律宣讲会和法律解读的方式，使当事人遵守法律法规，通过合法的方式解决。有效化解了农村社会矛盾，有力维护了鹤峰县本地的社会稳定。
（三）助推基层治理
邬阳乡以建设“和谐邬阳、平安邬阳”为重点，以“律师进村、便民服务”为依托，普遍建立法律顾问制度，大力开展法治乡村建设，收到了良好的社会效果。2015年，全乡排查矛盾纠纷104起，调解102起，调解率达98%。
（四）提高村民法治意识
鹤峰县自开展法律服务进村以来，共开展217场“法律进乡村”宣传培训活动，受教育村民达2万多人次：免费提供法律咨询服务280起，接待村民200人次，为村民节约法律服务费20多万元。为减轻村民寻求法律帮助的负担，邬阳乡建立“好视通”网络平台，使农民足不出村就可与律师进行“面对面”交流，克服了因交通困难而带来的难题。
四、律师进村、法律便民举措存在的问题
（一）律师资源不足
鹤峰县共9个乡镇22万多人，只有两个律师事务所、12名执业律师，9名驻村律师，律师资源很难实现“律师进村、法律便民”制度。对于规模较小和矛盾纠纷较少的村庄，由于对法律顾问的需求较小，法律资源基本处于“空置”状态，并未充分发挥作用。但对于规模较大、矛盾纠纷较多的村庄来说，法律顾问根本不够用，律师资源融入度不够。聘用的律师不仅要处理好律师事务所自己本职及相关的工作，同时也要负责好所分配片区的法律咨询业务，工作任务量大，往往两头无法顾及，致使律师参与村庄法治建设度不够。
（二）律师基层经验不足
虽然法律顾问自身掌握着较为专业的法律知识，将矛盾纠纷调解作为本职工作，但对于乡村的一些矛盾纠纷，有很多是法律顾问力不从心的，在村民看来，利用乡土力量和乡土手段来处理这些矛盾纠纷往往效果更好。同时，部分律师不愿意参与法律顾问制度建设，认为事多钱少，存在狭隘的利己主义思想。
（三）政府财政压力大
邬阳是鹤峰最小的乡镇，乡镇财政压力很大，乡政府在设立专项资金来支付律师的费用后，再向县财政局进行申报款项，中间步骤较为繁琐，时间也可能拖拉较长，导致律师的费用不能长期得到保障。
五、关于加强基层治理法治化的若干建议
基层治理是重点也是难点，不容忽视，不可懈怠。我们要实现基层治理法治化的有效推进，需要各方主体共同努力。
（一）坚持各级党委统一领导
我国各级党委政府应该高度重视，坚持统一、协调、开放的理念，制定出有针对性的路线、方针和政策，指明农村法治建设的发展方向，又以稳扎稳打的作风，确保各项措施的落地生根，如党中央、国务院针对我国法治建设实情，提出普遍建立法律制度的决策
（二）进一步完善农村自治管理模式
基层自治组织和人民团体要在拥护和执行党委政府决定的同时，坚持创新、发展、共享的理念，主动思考，积极实践，探索出一套符合本地区发展特色的农村自治管理模式，并不断完善优化，与此同时，要加强地区交流和沟通，搞好经验共享，实现共同发展，如恩施州鹤峰县邬阳乡在贯彻执行上级决定的同时，大胆探索，勇于實践，发挥先贤模范作用，激发基层活力，谱写出本地区法治化治理的美好篇章。
（三）社会各界的大力支持
社会各界人士的鼎力支持也十分重要，学者专家们给予科学的理论指导，发挥“智囊团”的作用，如吴汉东教授、黄进教授、李仁真教授等一大批学者专家积极投身于恩施州的法治建设，提供法治建议；企业家主动支援基层建设，给予物质援助，改善基层自理的条件和方式，如全国优秀企业家陶全清女士无偿捐赠邬阳乡20余万元，助力“邬阳乡法德教育培训基地”的建设；法务工作者们自愿投身到基层法治建设中去，缓解基层法治资源不足，如鹤峰县白兴律师事务所、立鹤律师事务所的律师们积极配合政府号召，为县直单位、乡镇政府、村居担任法律顾问，提供法律援助和咨询服务。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社.2013.
[2]藺丰奇、李佳航.论政府购买公共服务的规范化建设——基于社会学制度主义的分析视角.经济与管理.2014（2）.
[3]叶国平.“送法下乡”还是“迎法入乡”——农村法治教育的路径研究.法学研究.2014（9）.
[4][美]罗伯特·C·克里斯著.苏力译.无需法律的秩序—邻人如何解决纠纷.北京：中国政法大学出版社.2003.
[5]苏力.法治及其本土资源.中国政法大学出版社.1996.
关键词 政府 法律服务 基层治理 法律便民 鹤峰邬阳
基金项目：本课题受中南民族大学大学生科研创新项目基金支持，课题组成员：王杰（项目负责人）、赵彧、刘杨、沈晓娟、张英。
作者简介：王杰，中南民族大学法学院政治学与行政学专业2014级本科生；赵彧，中南民族大学法学院法学专业2014级本科生；刘杨、沈晓娟，中南民族大学法学院政治学与行政学专业2014级本科生。
中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.381
鶴峰县，地处武陵山恩施土家族苗族自治州东南部，邬阳乡是其所属4乡之一，地处鹤峰县东北边界，山高林密，距县城60公里。文化方面，受土司遗风、村寨观念和山民意识的影响，村民信权不信法、信力不信法、信访不信法，各种矛盾冲突问题呈频繁性、周期性出现。加之于经济发展相对滞后，法治资源匮乏，服务质量低，法治建设的“最后一公里”问题始终难以解决。
2013年以来，鹤峰县结合本地区法治建设实际情况，提出了“律师进村，法律便民”政策，发展至今，先后实现了“乡有一个法律顾问团、村有一个法务工作联络员、组有一个矛盾纠纷义务调解员、户有一个法律明白人”的建设工作，在法治建设取得突出成效的同时，当地还注重将村规民约、乡贤道德等德治层面的内容引入到法治建设中来，通过群众组织将法治融入生活，得到当地农民群众的积极支持，法律意识提高了，矛盾纠纷减少了，社会风气也改变很多。
一、邬阳乡当地的法治环境
（一）农民法治意识淡薄
在土司遗风、山民观念、村寨意识的影响下，“遇事就围、有事就闹、有求就访”成为当地农民解决问题的常用手段，导致矛盾纠纷愈演愈烈。
（二）山区法治服务不畅
邬阳乡山高路险、村大人散，进一步阻碍了律师进村。一是法治服务难以纵向贯彻。在邬阳，由乡到村都要花上几个小时；二是法治服务难以横向推行。邬阳本地大村多、小村少，造成法治服务单元面积过大，律师很难深入到每个村，更别提深入到户了；三是法治服务难以组织。邬阳是山区农村，山高路远，村民们多散居深山，出行联系都很不方便。
（三）山林确权引起大量山林纠纷
因为山区地理环境较为复杂，精确标记山林权属地界本身难度就大。再加上确权时，工作人员多指山为界以树为记，很少到实地考察，或进入实地后也没有确切划出界址，由此出现大量权属纠纷，部分争议至今无法处理。农民因山林土地权属的事，经常找乡政府“说理”。这些历史遗留问题的处理难度很大，稍有偏差农民就要跑去上访、找领导讨说法，只有让村中说话算数的人、专业律师等多方力量参与进来，注意工作的方式方法，才能更准确弄清情况，让矛盾双方心服口服。
二、律师进村、法律便民的具体措施
（一）引导机制
1.政府搭台，律师进村
邬阳乡政府通过购买律师服务形式，将律师从利润高的城市引入农村，通过开展“七巧板”、上演法治“话剧”等普法活动组织当地村民学习法律知识，为农民和基层政府提供免费咨询、调解服务，实现了律师服务的转型，开创了为农民免费打官司的创举，降低了法律使用门槛，将农民维权行为纳入到法治化的轨道中来。
2.载体丰富，途径多样
法德培训大讲堂、好视通网络平台、建立QQ群、微信群、法治“七巧板”、法治“话剧”、发放宣传卡片等。
（二）激励机制
为充分调动律师顾问团的工作积极性，邬阳乡对各级矛盾纠纷调解处理后不上访和不反弹的，归档记录在案，按照案件的難易程度分别给予50元、100元、300元、500元不等的奖励。同时为了更好的鼓励律师顾问团融入到基层治理中，让律师顾问团兼任村委会领导班子或当选人大代表，工作积极性得到极大发挥。
（三）律师的具体工作
1.参与政府决策
在乡党委、政府作出重大决策、重大行政作为时，请法律顾问团先拿脉会诊，进行风险评估，确保依法行政；即，不能让决策人员拍拍头就做决定，要咨询律师顾问团，提高效益。
2.法治宣讲
涉及与法律相关的工作培训时，请法律顾问团的律师授课，力求精准专业；即请律师对村干部，户法律明白人，党员等进行法律知识培训，将发生在身边的事情编著成“案例故事”，让法律知识更浅显易懂，更容易让人们接受。
3.法律咨询服务
协助政府了解社情民意，提供法律服务，法律顾问团制作了“便民服务卡”，规范了便民服务的主要内容，公布了律师的专业擅长及联系方式，为群众提供便捷的法律咨询服务。律师在进入到村庄后，并非单纯地协助村干部调解矛盾纠纷、提供法律咨询，还利用自身专业优势，在村干部进行调解前，全面深入地对案件进行调查，了解案件原委，从而为公正处理案件提供最有力的保障。
三、律师进村、法律便民措施取得的成效
（一）规范行政决策
一是请律师把关，让政府行为有依据。对政府出具的行政文件、重大项目文书进行评议和审核，列席政府的常务会议，监督政府的行为，使群众对政府更有信心；二是按程序办事，让政府行为守规则。矛盾纠纷须经法律明白人、矛盾义务调解员、法务工作联络者、法律顾问团调解，农民办事有法可循；三是有法治监督，让政府行为有责任。群众依照相关程序申请法律援助，律师参与全过程，切实解决农民打不起官司的后顾之忧。 （二）维护村庄和谐
法律顾问团积极参与村委会的调节工作，特别是在征地拆迁、占地补偿、房屋买卖等矛盾纠纷集中的领域，通过法律宣讲会和法律解读的方式，使当事人遵守法律法规，通过合法的方式解决。有效化解了农村社会矛盾，有力维护了鹤峰县本地的社会稳定。
（三）助推基层治理
邬阳乡以建设“和谐邬阳、平安邬阳”为重点，以“律师进村、便民服务”为依托，普遍建立法律顾问制度，大力开展法治乡村建设，收到了良好的社会效果。2015年，全乡排查矛盾纠纷104起，调解102起，调解率达98%。
（四）提高村民法治意识
鹤峰县自开展法律服务进村以来，共开展217场“法律进乡村”宣传培训活动，受教育村民达2万多人次：免费提供法律咨询服务280起，接待村民200人次，为村民节约法律服务费20多万元。为减轻村民寻求法律帮助的负担，邬阳乡建立“好视通”网络平台，使农民足不出村就可与律师进行“面对面”交流，克服了因交通困难而带来的难题。
四、律师进村、法律便民举措存在的问题
（一）律师资源不足
鹤峰县共9个乡镇22万多人，只有两个律师事务所、12名执业律师，9名驻村律师，律师资源很难实现“律师进村、法律便民”制度。对于规模较小和矛盾纠纷较少的村庄，由于对法律顾问的需求较小，法律资源基本处于“空置”状态，并未充分发挥作用。但对于规模较大、矛盾纠纷较多的村庄来说，法律顾问根本不够用，律师资源融入度不够。聘用的律师不仅要处理好律师事务所自己本职及相关的工作，同时也要负责好所分配片区的法律咨询业务，工作任务量大，往往两头无法顾及，致使律师参与村庄法治建设度不够。
（二）律师基层经验不足
虽然法律顾问自身掌握着较为专业的法律知识，将矛盾纠纷调解作为本职工作，但对于乡村的一些矛盾纠纷，有很多是法律顾问力不从心的，在村民看来，利用乡土力量和乡土手段来处理这些矛盾纠纷往往效果更好。同时，部分律师不愿意参与法律顾问制度建设，认为事多钱少，存在狭隘的利己主义思想。
（三）政府财政压力大
邬阳是鹤峰最小的乡镇，乡镇财政压力很大，乡政府在设立专项资金来支付律师的费用后，再向县财政局进行申报款项，中间步骤较为繁琐，时间也可能拖拉较长，导致律师的费用不能长期得到保障。
五、关于加强基层治理法治化的若干建议
基层治理是重点也是难点，不容忽视，不可懈怠。我们要实现基层治理法治化的有效推进，需要各方主体共同努力。
（一）坚持各级党委统一领导
我国各级党委政府应该高度重视，坚持统一、协调、开放的理念，制定出有针对性的路线、方针和政策，指明农村法治建设的发展方向，又以稳扎稳打的作风，确保各项措施的落地生根，如党中央、国务院针对我国法治建设实情，提出普遍建立法律制度的决策
（二）进一步完善农村自治管理模式
基层自治组织和人民团体要在拥护和执行党委政府决定的同时，坚持创新、发展、共享的理念，主动思考，积极实践，探索出一套符合本地区发展特色的农村自治管理模式，并不断完善优化，与此同时，要加强地区交流和沟通，搞好经验共享，实现共同发展，如恩施州鹤峰县邬阳乡在贯彻执行上级决定的同时，大胆探索，勇于實践，发挥先贤模范作用，激发基层活力，谱写出本地区法治化治理的美好篇章。
（三）社会各界的大力支持
社会各界人士的鼎力支持也十分重要，学者专家们给予科学的理论指导，发挥“智囊团”的作用，如吴汉东教授、黄进教授、李仁真教授等一大批学者专家积极投身于恩施州的法治建设，提供法治建议；企业家主动支援基层建设，给予物质援助，改善基层自理的条件和方式，如全国优秀企业家陶全清女士无偿捐赠邬阳乡20余万元，助力“邬阳乡法德教育培训基地”的建设；法务工作者们自愿投身到基层法治建设中去，缓解基层法治资源不足，如鹤峰县白兴律师事务所、立鹤律师事务所的律师们积极配合政府号召，为县直单位、乡镇政府、村居担任法律顾问，提供法律援助和咨询服务。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社.2013.
[2]藺丰奇、李佳航.论政府购买公共服务的规范化建设——基于社会学制度主义的分析视角.经济与管理.2014（2）.
[3]叶国平.“送法下乡”还是“迎法入乡”——农村法治教育的路径研究.法学研究.2014（9）.
[4][美]罗伯特·C·克里斯著.苏力译.无需法律的秩序—邻人如何解决纠纷.北京：中国政法大学出版社.2003.
[5]苏力.法治及其本土资源.中国政法大学出版社.1996.