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摘要公共选择理论的“经济人”范式对人类在社会生活中的行为动机进行了一般性阐释,但自身也存在一定的理论缺陷。本文在对其进行批判性分析的基础上,对我国行政伦理失范现象产生的原因进行了分析,并针对解决行政伦理失范这一问题提出了相关对策。
关键词行政伦理失范公共选择理论“经济人”范式
我国目前正处于经济、政治发展的转型期,在公共权力运行的过程中,行政伦理失范成为一个突出的、亟待解决的问题,引起了党和国家的高度重视以及社会的广泛关注。公共选择理论形成和发展于二十世纪五六十年代,它在“经济人”的基本假定下,将经济学理论应用到政治行为、政治市场的运行机制等方面的研究和分析中。
1 我国行政伦理失范的形成及概念界定
在现代社会,“无论是担任一定官职的行政人员还是普通的行政人员,都不同程度地掌握行政权力,并根据国家意志行使权力”①。公众的社会生活和行政权力的运用息息相关。然而,由于传统的“官本位”意识,公共信仰的尚未完全建立,以及法律法规制度的不健全等,公共权力的运行出现了一些问题,这些现象产生的根源在于行政“权力主体放弃或违背行政权力的公共性,进行非公共的活动,实现非公共的利益”②。学者张国庆对“行政伦理失范”的定义是,在行政权力运行的过程中,行政主体置行政伦理的规范和原则于不顾,损害公共利益,假公权以济私利,从而导致公共权力的滥用和腐败。
2 对“经济人”范式的批判性分析
2.1 “经济人”范式对行政伦理失范原因的解释
公共选择理论认为人类社会由经济市场和政治市场两个市场组成。该理论将“经济人”假说运用到政治领域,认为政治市场上的行为发生和过程控制同样以成本——收益分析为前提。“从本质上说,政治家、官僚或国家代理人同私人经济中的个人一样,也是一种‘经济人’,他们同样是个人私利的追求者。在公共选择领域作出决定的人和其他人没有差别,既不更好,也不更坏,这些人一样会犯错误。”③
中国传统的政治文化往往乐于给政治家、官僚贴上道德的标签,从“公而忘私”,“毫不利己、专门利人”之类的词语可以看出人们对为官者至高的道德评价。这些观点“在相当程度上把个人利益放在非常次要的地位”④。然而,传统的“公仆”要求与“经济人”的现实在我国的公职人员身上形成了矛盾的统一体。一方面,在职业规范的约束之下,行政人员行政行为的目标理应是公共利益最大化;另一方面,基于个人利益最大化动机,他们常常面临着角色转换、个人与集体之间的冲突等等。一旦谋取私利的思想占据主导地位,行政人员往往将“肮脏之手”伸向公共领域。由此看来,把政府公职人员作为“经济人”看待是谋求公共管理良性运行、进而采取更加有效的规范措施的一个必要前提。
“经济人”范式至少说明,在某些时候,公职人员是理性的,同样追求个人效用。但是,该理论用“追求个人利益最大化”来概括任何人在任何场合的行为动机是存在一定的理论缺陷的。
2.2 “经济人”范式的理论缺陷分析
“经济人”范式用“追求个人利益最大化”来解释所有人的行为动机是过于片面的。“人作为处于一定的社会关系中的高等动物,他的行为动机是由人的动物本能和社会属性相互作用而形成的,因而人的本性既有动物性的一面,也有社会性的一面,只强调其中的哪一方面都是片面的。”⑤人并不是在任何时候都是自私、自利的,很多情况下也有自我牺牲、利他主义的表现。现实生活里,我们可以看到执掌权力的公职人员中,有贪污腐败者,但也不乏廉洁奉公者。因此,完全忽视伦理因素对行政人员行政行为的影响,是有失偏颇的。行政人员的道德品质、职业素养等会对其行政行为产生重要影响。因此,并不是所有行政人员在任何时间任何地点都表现为纯粹的“经济人”。“德性行政人”⑥是存在的,是值得期待的。
3 解决行政伦理失范的对策措施
基于以上的论述,在运用“经济人”范式对行政伦理失范现象进行阐释时,我们应该进行批判性分析,既要关注“理性人”的存在,又要考虑文化、道德等因素对行政行为的影响,从而采取全面措施引导行政人员的利益选择,更好地推进公共管理和服务。具体建议如下:
3.1 严格依法行政,确立制度和程序规范
在现实生活中,行政人员在执行公务的同时,难免受到各种利益因素的影响,其为了一己私利甚至可能不惜违法乱纪,践踏公共利益。推进依法行政,从法律和制度层面规范和约束公职人员的行政行为,确立足以约束行政权力的规则和程序,是解决问题之根本。我国长期以来缺乏宪政精神和法律的绝对权威性传统。因此,当务之急应是尽快完善相关行政法律、法规,严格规范行政程序,推进制度建设,建立健全权力制衡机制,完善监督体制,使行政人员的公共管理和服务行为在法律、制度和程序的框架下合理而有效地运作。
3.2 加大行政行为的奖罚力度
行政人员是社会成员的一份子,如果其在工作中将个人利益因素带到行政行为当中,那么以权谋私行为发生的可能性将非常之大。如果说其没有滥用职权的行为,这在很大程度上是由于畏惧可能发生的外在惩罚的威慑力。一旦确信外在惩罚不可能发生或发生几率很小时,行政人员往往抵不住利欲熏心的诱惑,以身试法。因此,建立健全严格的奖罚制度是规范行政行为的重要手段。就我国情况而言,在不忽视行政人员现实的物质需求基础上,建立合理的绩效考核体系,奖优罚劣,提高合法行为的收益和不法行为的成本,是可行之道。
3.3 转变政府职能,完善市场经济体制
传统政府机构对于公共物品的生产具有垄断性,加之政府对经济干预过度,对社会事务的诸多方面进行管理,不仅降低了行政效率,而且使公共行政在运行的过程中相对增添了人为因素,为腐败行为的产生埋下了隐患。因此,转变政府职能,完善市场经济体制,可以提高政府机关的办事效率,更好地满足公共需求。如引入竞争机制,积极发展第三部门,打破行政垄断;精简政府机构,缩小政府管理权限,降低公共支出;实施阳光政府工
程,提高信息透明度等都是行之有效的方法。
3.4 加大行政伦理建设
从以上对“经济人”范式理论缺陷的分析中可以看出,行政伦理的建设在规范行政行为、制约行政权力的过程中将发挥重要作用。 “用理性的力量塑造行政人员的人格和职业意识,培养行政人员善的信念”⑦,使行政人员更加宽容,更具同情心,是行政伦理建设的重要内容。在改革制度、规范程序层面的基础上,如能选拔、任用德才兼备的优秀人才,加强行政人员的个人思想品德建设和行政职业道德建设,提升其道德修养和职业素养,使外在约束与内在德性相结合,可以促使行政主体在多种利益冲突面前,作出正确的抉择,更好地维护公共权力的权威性,实现公共利益。
关键词行政伦理失范公共选择理论“经济人”范式
我国目前正处于经济、政治发展的转型期,在公共权力运行的过程中,行政伦理失范成为一个突出的、亟待解决的问题,引起了党和国家的高度重视以及社会的广泛关注。公共选择理论形成和发展于二十世纪五六十年代,它在“经济人”的基本假定下,将经济学理论应用到政治行为、政治市场的运行机制等方面的研究和分析中。
1 我国行政伦理失范的形成及概念界定
在现代社会,“无论是担任一定官职的行政人员还是普通的行政人员,都不同程度地掌握行政权力,并根据国家意志行使权力”①。公众的社会生活和行政权力的运用息息相关。然而,由于传统的“官本位”意识,公共信仰的尚未完全建立,以及法律法规制度的不健全等,公共权力的运行出现了一些问题,这些现象产生的根源在于行政“权力主体放弃或违背行政权力的公共性,进行非公共的活动,实现非公共的利益”②。学者张国庆对“行政伦理失范”的定义是,在行政权力运行的过程中,行政主体置行政伦理的规范和原则于不顾,损害公共利益,假公权以济私利,从而导致公共权力的滥用和腐败。
2 对“经济人”范式的批判性分析
2.1 “经济人”范式对行政伦理失范原因的解释
公共选择理论认为人类社会由经济市场和政治市场两个市场组成。该理论将“经济人”假说运用到政治领域,认为政治市场上的行为发生和过程控制同样以成本——收益分析为前提。“从本质上说,政治家、官僚或国家代理人同私人经济中的个人一样,也是一种‘经济人’,他们同样是个人私利的追求者。在公共选择领域作出决定的人和其他人没有差别,既不更好,也不更坏,这些人一样会犯错误。”③
中国传统的政治文化往往乐于给政治家、官僚贴上道德的标签,从“公而忘私”,“毫不利己、专门利人”之类的词语可以看出人们对为官者至高的道德评价。这些观点“在相当程度上把个人利益放在非常次要的地位”④。然而,传统的“公仆”要求与“经济人”的现实在我国的公职人员身上形成了矛盾的统一体。一方面,在职业规范的约束之下,行政人员行政行为的目标理应是公共利益最大化;另一方面,基于个人利益最大化动机,他们常常面临着角色转换、个人与集体之间的冲突等等。一旦谋取私利的思想占据主导地位,行政人员往往将“肮脏之手”伸向公共领域。由此看来,把政府公职人员作为“经济人”看待是谋求公共管理良性运行、进而采取更加有效的规范措施的一个必要前提。
“经济人”范式至少说明,在某些时候,公职人员是理性的,同样追求个人效用。但是,该理论用“追求个人利益最大化”来概括任何人在任何场合的行为动机是存在一定的理论缺陷的。
2.2 “经济人”范式的理论缺陷分析
“经济人”范式用“追求个人利益最大化”来解释所有人的行为动机是过于片面的。“人作为处于一定的社会关系中的高等动物,他的行为动机是由人的动物本能和社会属性相互作用而形成的,因而人的本性既有动物性的一面,也有社会性的一面,只强调其中的哪一方面都是片面的。”⑤人并不是在任何时候都是自私、自利的,很多情况下也有自我牺牲、利他主义的表现。现实生活里,我们可以看到执掌权力的公职人员中,有贪污腐败者,但也不乏廉洁奉公者。因此,完全忽视伦理因素对行政人员行政行为的影响,是有失偏颇的。行政人员的道德品质、职业素养等会对其行政行为产生重要影响。因此,并不是所有行政人员在任何时间任何地点都表现为纯粹的“经济人”。“德性行政人”⑥是存在的,是值得期待的。
3 解决行政伦理失范的对策措施
基于以上的论述,在运用“经济人”范式对行政伦理失范现象进行阐释时,我们应该进行批判性分析,既要关注“理性人”的存在,又要考虑文化、道德等因素对行政行为的影响,从而采取全面措施引导行政人员的利益选择,更好地推进公共管理和服务。具体建议如下:
3.1 严格依法行政,确立制度和程序规范
在现实生活中,行政人员在执行公务的同时,难免受到各种利益因素的影响,其为了一己私利甚至可能不惜违法乱纪,践踏公共利益。推进依法行政,从法律和制度层面规范和约束公职人员的行政行为,确立足以约束行政权力的规则和程序,是解决问题之根本。我国长期以来缺乏宪政精神和法律的绝对权威性传统。因此,当务之急应是尽快完善相关行政法律、法规,严格规范行政程序,推进制度建设,建立健全权力制衡机制,完善监督体制,使行政人员的公共管理和服务行为在法律、制度和程序的框架下合理而有效地运作。
3.2 加大行政行为的奖罚力度
行政人员是社会成员的一份子,如果其在工作中将个人利益因素带到行政行为当中,那么以权谋私行为发生的可能性将非常之大。如果说其没有滥用职权的行为,这在很大程度上是由于畏惧可能发生的外在惩罚的威慑力。一旦确信外在惩罚不可能发生或发生几率很小时,行政人员往往抵不住利欲熏心的诱惑,以身试法。因此,建立健全严格的奖罚制度是规范行政行为的重要手段。就我国情况而言,在不忽视行政人员现实的物质需求基础上,建立合理的绩效考核体系,奖优罚劣,提高合法行为的收益和不法行为的成本,是可行之道。
3.3 转变政府职能,完善市场经济体制
传统政府机构对于公共物品的生产具有垄断性,加之政府对经济干预过度,对社会事务的诸多方面进行管理,不仅降低了行政效率,而且使公共行政在运行的过程中相对增添了人为因素,为腐败行为的产生埋下了隐患。因此,转变政府职能,完善市场经济体制,可以提高政府机关的办事效率,更好地满足公共需求。如引入竞争机制,积极发展第三部门,打破行政垄断;精简政府机构,缩小政府管理权限,降低公共支出;实施阳光政府工
程,提高信息透明度等都是行之有效的方法。
3.4 加大行政伦理建设
从以上对“经济人”范式理论缺陷的分析中可以看出,行政伦理的建设在规范行政行为、制约行政权力的过程中将发挥重要作用。 “用理性的力量塑造行政人员的人格和职业意识,培养行政人员善的信念”⑦,使行政人员更加宽容,更具同情心,是行政伦理建设的重要内容。在改革制度、规范程序层面的基础上,如能选拔、任用德才兼备的优秀人才,加强行政人员的个人思想品德建设和行政职业道德建设,提升其道德修养和职业素养,使外在约束与内在德性相结合,可以促使行政主体在多种利益冲突面前,作出正确的抉择,更好地维护公共权力的权威性,实现公共利益。