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调解是权利义务关系发生争议的双方当事人，在纠纷当事人之外的中立的第三方调和下，就相互之间实体权利、义务的安排进行自愿协商，合意解决纠纷的行为和过程。在我国当前社会实践中，人民调解在妥善解决纠纷，促进社会和谐方面发挥着重要作用，因此，我们有必要加强相关问题研究，不断丰富人民调解理论，完善相关制度。
一、人民调解制度概述
（一）人民调解制度的特征
1.人民性。人民调解员是由人民群众推选信得过的、热心为群众服务、有政策法律知识的人担任的；他们调解的纠纷是人民内部矛盾，服务的宗旨在于为人民群众排忧解难，平息人民群众之间的纷争，增强内部团结，维护社会稳定。
2.自治性。人民调解通过人民群众自我教育、自我管理、自我服务，化解内部矛盾纠纷，增进人民内部团结，人民调解组织和人民调解员接受群众的监督，群众有权撤换他们认为不称职的调解人员。
3.群众司法性。人民调解是在法定的组织形式下进行的司法活动，不是群众自发的活动，它是依法调解。人民调解接受司法行政部门和人民法院的指导与监督。
4.先期介入性。人民调解适用于纠纷产生的初期，其先期介入的特殊方式能够有效预防纠纷升级，把矛盾和纠纷消灭在萌芽阶段，有效预防民转刑案件的发生。
（二）人民调解制度的原则
1.平等自愿原则。平等自愿原则体现在三个方面：一是纠纷的受理必须是基于当事人自愿，如果当事人不愿意接受调解，或者不愿意接受某个组织和个人的调解，或者有一方当事人不愿意接受调解，均不能强行调解。二是当事人接受调解自愿，一方面要求人民调解委员会要对当事人进行耐心细致的劝解、开导、疏导，不允许采取歧视、强迫、偏袒和压制的方法，另一方面当事人在调解中可以随时拒绝调解。三是调解达成的协议必须出自当事人自愿，人民调解委员会不得把调解意见强加于当事人。
2.合法合理原则。合法合理原则也体现在三个方面：一是人民调解委员会受理和调解的矛盾纠纷范围要符合法律、法规和规章的规定。二是人民调解委员会在缺少相关法律、法规、规章规定的情况下，可依据社会公德进行调解。三是达成调解协议的内容要符合法律、法规、规章和政策的规定，对不符合法律、法规、规章、政策和违背社会公德的调解协议，当事人可以要求重新调解，基层人民政府和基层人民法院也可以予以纠正。
3.不限制当事人诉讼权利原则。人民调解不是诉讼的必经程序，不得因未调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。当事人在纠纷发生后有权直接向人民法院提起诉讼。经调解达成协议的纠纷，当事人仍然有权利提起诉讼，请求人民法院对纠纷及其协议予以裁判。
二、国外调解制度与比较
（一）国外调解制度
一些西方国家为了避免和弥补诉讼本身的弊端和不足，从上个世纪60年代开始，在寻求替代性争议解决办法方面进行了积极的探索并取得了长足的进步。西方国家的法学界和社会民众普遍认为法院诉讼程序繁琐、费用昂贵、时间太长，相反，ADR由于其本身所固有的经济性、便民性、简捷性而受到了各国政府和民众的高度评价，在社会管理实践中也产生了很好的成效。因此，他们把ADR引入民商事司法制度的范畴，并且以法律的形式予以肯定。如，挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行；瑞典95%的民事纠纷都是依靠调解手段（含诉讼外调解和诉讼调解）来解决；澳大利亚把推进调解等诉讼替代方式作为司法改革的重要内容之一，成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制订政策，指导调解工作；美国制定了《ADR法》，鼓励各地成立民间调解组织，大力推行民间调解制度。联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。
（二）国外调解制度与人民调解制度的比较
我国的人民调解制度与英国民事司法改革中所设立的ADR机制在本质上是相同的，都是在法院裁判之外为民事纠纷当事人提供的替代性纠纷解决方法，但在具体的实施运作上，仍然有很大的不同。表现在：
1.实施机构不同。我国的人民调解委员会是村居民委员会下设的群众自治组织，组成方式以村居委会干部兼职为主，并选聘一些“长者”和热心人等志愿者参与。英国ADR机制中的ADR提供者即调解人员是得到纠纷当事人双方认可的专业组织或人士，如专家协会（Academyof Experts）、ADR集团（ADR Group）和争议公平解决中心（Center for Equity Dispute Resolution）。两相比较，其素质不可同日而语。
2.指导方式不同。在我国，司法行政机关对调解工作的指导主要表现在对调解人员的选拔培训、调解组织建设和业务指导；人民法院对当事人反悔的调解协议进行审查或者对调解员进行培训。英国法院对ADR机制运作的指导则主要表现在对调解协议进行审查，并试图通过经济杠杆包括法律援助经费和诉讼费促使当事人自觉地采取A D R。
3.必要程度不同。人民调解与英国ADR机制同样都不属于诉讼前的必经程序。但不同的是，在英国，如果一方当事人提出调解而另一方拒绝或经调解达成协议后一方反悔，拒绝或反悔的一方在法院裁判时所负担的诉讼费用比例将会很高。
4.法律效力不同。经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容、并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。而在英国ADR机制中，当事人双方达成的调解协议，一方拒不履行时，另一方当事人即可向法院申请强制执行。
三、人民调解制度尚存在的缺陷
1.从理论上正确认识人民调解的局限性
我国现在的人民调解以教化型为主，加入了合法性原则以做修正。也就是说，我们主要是注重共同体关系的恢复，同时出于便捷——与可能的终局解决即诉讼结果保持一致，人民调解主要是以法律法规为依据的。注重共同体关系的恢复，那么相对来说就会更注重和平相安，而忽视个人权利保护、忽略程序对公正结果的保障作用。同时我们可以看到人民调解制度总是不可避免地受到政策的影响，受到社会法律文化的影响，受到司法环境的影响。 2.影响调解发挥的现实因素
（1）当事人一方态度消极，没有耐心进行协商，或是斤斤计较，或是恶意借此拖延纠纷解决过程，导致调解程序的滥用；（2）人民调解由于具有较大的随意性，可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障。（3）调解员的法律政策水平低，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。（4）调解机关或调解人缺乏权威性和解决纠纷的能力。（5）没有明确的法律规则或原则，当事人无法准确作出结果预测，不惜承担诉讼风险以博取更好的结果。（6）当事人对最终结案过高希望，使交易难以达成。
四、完善人民调解制度的对策
1.完善人民调解立法。
作为社会主义民主与法制建设的重要组成部分的人民调解工作在社会主义法制不断加强的同时，还没有取得应有的法律地位，没有上升为国家的基本法律，这与人民调解工作在社会主义民主与法制建设中的作用不相适应，也使得本应完整的法律体系出现了断层。
2.建立高素质的人民调解员队伍。
要推行民主选举与聘任相结合的方法，拓宽人民调解员的选拔渠道，将有一定法律知识和政策水平、热心调解工作、公道正派的同志充实到人民调解员队伍中来。要大力加强人民调解员的培训工作，通过举办培训班、考试考核、经验交流等多种方式，提高运用法律政策水平和调解工作技能。要建立健全人民调解员“持证上岗”制度，逐步推行“首席调解员制”和“调解员等级评定制”。要加强思想、道德、作风建设，努力造就一支政治合格、业务精通、高素质的人民调解员队伍。
3.保障人民调解制度所需经费。
各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解委员会的补贴经费，将人民调解组织的工作经费作为一项专项公益经费列入政府的财政预算。另外，有条件的地方可以设立奖励或工作基金，作为人民调解工作健康、顺利发展的保障。
4.加强人民法院的指导。
（1）人民法院特别是人民法庭设立固定的场所，保证固定人员、时间负责指导调解组织的业务；（2）建立民事纠纷分类处理及信息反馈的机制；（3）对事关全局由调解组织办理的民事纠纷，实行派员参与，提前介入，就案指导；（4）对人民调解组织调处的纠纷实行个案讲评制度。
5.加强基层政府支持。
我国民事诉讼法第16条规定：人民调解委员会是在基层人民政府与基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。在法治国家及强调人民法院的审判权时，基层人民法院的指导主要是限于业务上的指导，相对而言，基层政府的指导工作则要细致与实际得多。新形势下出现的复杂性、群体性的纠纷和矛盾，单纯依靠人民调解工作委员会做工作是难以凑效的。只有政府的支持以及相关职能部门的参与，才能使调解组织的地位在群众的心目中得到认同和提高。
（作者通讯地址：天津市河西区人民检察院，天津 河西区 300202）
一、人民调解制度概述
（一）人民调解制度的特征
1.人民性。人民调解员是由人民群众推选信得过的、热心为群众服务、有政策法律知识的人担任的；他们调解的纠纷是人民内部矛盾，服务的宗旨在于为人民群众排忧解难，平息人民群众之间的纷争，增强内部团结，维护社会稳定。
2.自治性。人民调解通过人民群众自我教育、自我管理、自我服务，化解内部矛盾纠纷，增进人民内部团结，人民调解组织和人民调解员接受群众的监督，群众有权撤换他们认为不称职的调解人员。
3.群众司法性。人民调解是在法定的组织形式下进行的司法活动，不是群众自发的活动，它是依法调解。人民调解接受司法行政部门和人民法院的指导与监督。
4.先期介入性。人民调解适用于纠纷产生的初期，其先期介入的特殊方式能够有效预防纠纷升级，把矛盾和纠纷消灭在萌芽阶段，有效预防民转刑案件的发生。
（二）人民调解制度的原则
1.平等自愿原则。平等自愿原则体现在三个方面：一是纠纷的受理必须是基于当事人自愿，如果当事人不愿意接受调解，或者不愿意接受某个组织和个人的调解，或者有一方当事人不愿意接受调解，均不能强行调解。二是当事人接受调解自愿，一方面要求人民调解委员会要对当事人进行耐心细致的劝解、开导、疏导，不允许采取歧视、强迫、偏袒和压制的方法，另一方面当事人在调解中可以随时拒绝调解。三是调解达成的协议必须出自当事人自愿，人民调解委员会不得把调解意见强加于当事人。
2.合法合理原则。合法合理原则也体现在三个方面：一是人民调解委员会受理和调解的矛盾纠纷范围要符合法律、法规和规章的规定。二是人民调解委员会在缺少相关法律、法规、规章规定的情况下，可依据社会公德进行调解。三是达成调解协议的内容要符合法律、法规、规章和政策的规定，对不符合法律、法规、规章、政策和违背社会公德的调解协议，当事人可以要求重新调解，基层人民政府和基层人民法院也可以予以纠正。
3.不限制当事人诉讼权利原则。人民调解不是诉讼的必经程序，不得因未调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。当事人在纠纷发生后有权直接向人民法院提起诉讼。经调解达成协议的纠纷，当事人仍然有权利提起诉讼，请求人民法院对纠纷及其协议予以裁判。
二、国外调解制度与比较
（一）国外调解制度
一些西方国家为了避免和弥补诉讼本身的弊端和不足，从上个世纪60年代开始，在寻求替代性争议解决办法方面进行了积极的探索并取得了长足的进步。西方国家的法学界和社会民众普遍认为法院诉讼程序繁琐、费用昂贵、时间太长，相反，ADR由于其本身所固有的经济性、便民性、简捷性而受到了各国政府和民众的高度评价，在社会管理实践中也产生了很好的成效。因此，他们把ADR引入民商事司法制度的范畴，并且以法律的形式予以肯定。如，挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行；瑞典95%的民事纠纷都是依靠调解手段（含诉讼外调解和诉讼调解）来解决；澳大利亚把推进调解等诉讼替代方式作为司法改革的重要内容之一，成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制订政策，指导调解工作；美国制定了《ADR法》，鼓励各地成立民间调解组织，大力推行民间调解制度。联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。
（二）国外调解制度与人民调解制度的比较
我国的人民调解制度与英国民事司法改革中所设立的ADR机制在本质上是相同的，都是在法院裁判之外为民事纠纷当事人提供的替代性纠纷解决方法，但在具体的实施运作上，仍然有很大的不同。表现在：
1.实施机构不同。我国的人民调解委员会是村居民委员会下设的群众自治组织，组成方式以村居委会干部兼职为主，并选聘一些“长者”和热心人等志愿者参与。英国ADR机制中的ADR提供者即调解人员是得到纠纷当事人双方认可的专业组织或人士，如专家协会（Academyof Experts）、ADR集团（ADR Group）和争议公平解决中心（Center for Equity Dispute Resolution）。两相比较，其素质不可同日而语。
2.指导方式不同。在我国，司法行政机关对调解工作的指导主要表现在对调解人员的选拔培训、调解组织建设和业务指导；人民法院对当事人反悔的调解协议进行审查或者对调解员进行培训。英国法院对ADR机制运作的指导则主要表现在对调解协议进行审查，并试图通过经济杠杆包括法律援助经费和诉讼费促使当事人自觉地采取A D R。
3.必要程度不同。人民调解与英国ADR机制同样都不属于诉讼前的必经程序。但不同的是，在英国，如果一方当事人提出调解而另一方拒绝或经调解达成协议后一方反悔，拒绝或反悔的一方在法院裁判时所负担的诉讼费用比例将会很高。
4.法律效力不同。经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容、并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。而在英国ADR机制中，当事人双方达成的调解协议，一方拒不履行时，另一方当事人即可向法院申请强制执行。
三、人民调解制度尚存在的缺陷
1.从理论上正确认识人民调解的局限性
我国现在的人民调解以教化型为主，加入了合法性原则以做修正。也就是说，我们主要是注重共同体关系的恢复，同时出于便捷——与可能的终局解决即诉讼结果保持一致，人民调解主要是以法律法规为依据的。注重共同体关系的恢复，那么相对来说就会更注重和平相安，而忽视个人权利保护、忽略程序对公正结果的保障作用。同时我们可以看到人民调解制度总是不可避免地受到政策的影响，受到社会法律文化的影响，受到司法环境的影响。 2.影响调解发挥的现实因素
（1）当事人一方态度消极，没有耐心进行协商，或是斤斤计较，或是恶意借此拖延纠纷解决过程，导致调解程序的滥用；（2）人民调解由于具有较大的随意性，可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障。（3）调解员的法律政策水平低，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。（4）调解机关或调解人缺乏权威性和解决纠纷的能力。（5）没有明确的法律规则或原则，当事人无法准确作出结果预测，不惜承担诉讼风险以博取更好的结果。（6）当事人对最终结案过高希望，使交易难以达成。
四、完善人民调解制度的对策
1.完善人民调解立法。
作为社会主义民主与法制建设的重要组成部分的人民调解工作在社会主义法制不断加强的同时，还没有取得应有的法律地位，没有上升为国家的基本法律，这与人民调解工作在社会主义民主与法制建设中的作用不相适应，也使得本应完整的法律体系出现了断层。
2.建立高素质的人民调解员队伍。
要推行民主选举与聘任相结合的方法，拓宽人民调解员的选拔渠道，将有一定法律知识和政策水平、热心调解工作、公道正派的同志充实到人民调解员队伍中来。要大力加强人民调解员的培训工作，通过举办培训班、考试考核、经验交流等多种方式，提高运用法律政策水平和调解工作技能。要建立健全人民调解员“持证上岗”制度，逐步推行“首席调解员制”和“调解员等级评定制”。要加强思想、道德、作风建设，努力造就一支政治合格、业务精通、高素质的人民调解员队伍。
3.保障人民调解制度所需经费。
各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解委员会的补贴经费，将人民调解组织的工作经费作为一项专项公益经费列入政府的财政预算。另外，有条件的地方可以设立奖励或工作基金，作为人民调解工作健康、顺利发展的保障。
4.加强人民法院的指导。
（1）人民法院特别是人民法庭设立固定的场所，保证固定人员、时间负责指导调解组织的业务；（2）建立民事纠纷分类处理及信息反馈的机制；（3）对事关全局由调解组织办理的民事纠纷，实行派员参与，提前介入，就案指导；（4）对人民调解组织调处的纠纷实行个案讲评制度。
5.加强基层政府支持。
我国民事诉讼法第16条规定：人民调解委员会是在基层人民政府与基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。在法治国家及强调人民法院的审判权时，基层人民法院的指导主要是限于业务上的指导，相对而言，基层政府的指导工作则要细致与实际得多。新形势下出现的复杂性、群体性的纠纷和矛盾，单纯依靠人民调解工作委员会做工作是难以凑效的。只有政府的支持以及相关职能部门的参与，才能使调解组织的地位在群众的心目中得到认同和提高。
（作者通讯地址：天津市河西区人民检察院，天津 河西区 300202）