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推进基本公共文化服务均等化是我国一项重要的发展战略，也是建设公共服务型政府的重要举措。近年来，秦皇岛市积极贯彻落实国家的政策部署，基本公共文化服务均等化发展取得了一定成效。“十三五”时期，我国进入全面深化改革的新时期，政府服务将更讲求高效、高水平。本文从基本公共服务均等化、公共产品、公共服务供给理论中研究用“文化精准帮扶”理念推进秦皇岛市基本公共文化服务均等化，并通过对一些国外文化建设经验的分析，为秦皇岛市推进基本公共文化服务均等化提供有益的借鉴。
一、秦皇岛市基本公共文化服务均等化发展成效概述
“十二五”时期，秦皇岛市以创建首批国家公共文化服务体系示范区为契机，按照国家和省关于文化建设总体部署，围绕文化铸市战略，深化发展，开拓创新，全面掀起公共文化建设的新高潮，推进基本公共文化服务均等化取得了一定成效。
（1）深入开展制度设计研究，全市公共文化服务体系建设呈现出整体推进、全面提升的良好发展态势。从2013年11月被命名为首批“国家公共文化服务体系示范区”，到2015年陆续出台了《秦皇岛市国家公共文化服务体系示范区后续建设规划》《秦皇岛市文化生态保护传承涵养培育规划》《关于进一步加强全市公共文化服务体系建设的意见》《关于促进社会力量参与公共文化服务的实施意见》《秦皇岛市关于进一步发展全市社区（村）和广场文化的实施意见》等一系列推进公共文化发展的举措，秦皇岛市一直走在不断完善公共文化建设工作长效机制、构建秦皇岛特色的现代公共文化服务体系的道路上。2016年是“十三五”的开局之年，文化建设进入一个新阶段。年初，按照国家对示范区新的建设标准，又制定了《秦皇岛市国家公共文化服务体系示范区建设规划（2016-2018年）》。規划从设施建设、服务供给、与科技融合发展、社会化建设、体制机制建设、服务保障等方面，提出了新的标准要求，并根据2015年底公共文化服务体系建设调研现状，分解出明确的发展目标和具体工作举措。公共文化服务定位逐渐科学合理化，均等化观念日趋深入人心。
（2）对公共文化服务的资金投入不断增加，公共文化机构标准化建设效果明显，稳步推进了基本公共文化服务均等化的构建。在经济下行、财政压力较大的情况下，市财政保障了文化事业的相关投入，并积极争取上级资金支持。到2015年底，秦皇岛市已全面达到国家公共文化服务体系示范区的30条创建标准、90项验收指标，建成了覆盖市、县、乡、村的文化设施网络、文化队伍网络。县区现有“两馆”全部达到部颁三级以上标准，85%的行政村和社区建有达标的文化活动室；四级文化设施全部免费开放；市图书馆分馆、图书流动站、群文培训基地、文化示范村、农村文化大院建设从整体来看逐年增加。全市文化产品和服务供给日益繁荣，产品服务供给不断优化，城乡间公共文化服务水平的差距逐渐缩小，群众文化需求不断满足。
（3）对基本公共文化服务公平的重视程度逐渐提升，服务供给日趋丰富和多样化。除了对文化场所的使用之外，秦皇岛市深化文化惠民工程，还实施了一系列如“政府买单·百姓看戏”演出、流动图书车深入基层开展流动图书服务、流动舞台车开展流动演出服务、万名群文骨干艺术培训工程、文化志愿者交流服务等多项流动文化服务举措，尽力做到服务到基层、服务到“远乡”，使“送文化”成为工作常态。
二、秦皇岛市基本公共文化服务均等化发展的局限
由于历史、经济、自然、人口和体制等复杂因素，目前秦皇岛市基本公共文化服务体系建设仍比较薄弱，城乡发展不均等问题依然突出，距离群众的期盼与诉求还存在一定差距。
（一）基本公共文化服务资源配置仍显不足
首先，基本公共文化服务设施还不完善，公共文化场所建设有待进一步推进和落实。市博物馆、美术馆尚在筹建中；一些乡镇综合文化站、农家书屋受面积所限，功能空间未能有效拓展，与政府办公场地共用的实际情况也较为普遍。此外，根据全市文化文物统计有关数据显示，全市公共文化基础设施的使用面积、硬件配套、组织活动、服务人次等指标总体来看均有所增长，但相对地区、人口来讲人均供给还是显得不足，这样的问题在乡村更加明显。
其次，配套服务不够完善。基层公共文化服务队伍配置薄弱，特别是乡镇文化站。不少人虽然占用文化站编制，却不只从事文化站的工作，还要为信访、防火、包村等其他工作所累，造成看似有编但实则无人的现实。另外，基层乡镇服务队伍老化，后续乏力以及职称评聘受限等现有体制问题都影响了基层人才队伍建设，造成服务水平和供给的不足，城乡公共文化服务水平差异显著。
（二）基本公共文化服务财政投入不足，城乡投入不均
多年来，经济建设领域一直是秦皇岛市财政资金的主要投资方向，尽管近年来市财政对公共文化支出呈现持续快速增长的态势，但在基本公共文化服务领域的公共财政基础仍是薄弱的。从全市财政总预算执行情况报告和决算公开情况看，文化事业的财政投入总量逐年涨幅明显，但在市财政支出结构中的比重仍然偏低。此外，人均文化事业费也明显偏低，以2015年为例，全市全年文化支出（不包括文物、广电和新闻出版）为1.3亿元，而相对于全市300多万人口的基本公共文化服务需求来说，人均文化事业费明显不足。
另外，存在的问题是城乡投入不均衡。近年来，市财政不断优化支出结构，也加大了市级财政专项转移支付力度，但农村公共文化投入的整体水平仍然偏低，从近几年全市财政支出公开情况和全市文化文物统计的数据看，在全市文化事业费中，农村文化事业的投入仍落后于城市。此外，财政资金的使用效率还存在一些问题，一些文化事业项目资金的预算支出进度和完成度并不十分理想，有些专项资金甚至连续结转多年而未完成支用。
（三）标准化促进均等化过程中，出现项目化建设和供给的负效应
从全市公共文化服务体系标准化建设实践看，虽然市政府引导和鼓勵社会力量参与公共文化服务，也积极促进文化部门从“办文化”向“管文化”的回归，但目前还处于鼓励、培植阶段，政府部门仍是基本公共文化服务最主要的、具有垄断地位的供给者。而现代公共服务供给理论认为，如果只由政府垄断公共产品的供给，那么由于没有与政府竞争的对手，政府就可能为了追求政绩而超出公众的实际需求来提供公共服务，从而导致公共产品供给成本的提高，生产公共产品的资源配置不当，造成社会财富的巨大浪费。这里讲的负效应即由此而产生，主要表现为两个方面： 1.供给过剩与资源浪费
从现实角度讲，标准化、项目化建设是基本公共文化服务供给的必然途径，也从根本上促进了均等化发展。但在实践中，目标管理往往是自上而下的，不仅针对性和实用性不强，而且容易急功近利，产生面子工程。从近年来全市文化文物统计看，有些公共文化设施的利用率并不高，相对区域人口来讲，年平均使用人次较低。同时，全市文化设施及活动的群众参与度总体偏低，这不仅说明存在文化资源浪费的现象，而且也表明全市的公共文化服务供给与真正的群众需求之间还存在一定差距。
2.重建设轻管理，服务效能未能得到充分发挥
从文化统计以及《秦皇岛年鉴》中看，图书馆分馆、文化馆（站）、图书流动站、群文培训基地等文化阵地数量逐年递增，成果喜人。但实际了解中发现，某些建成的流动站由于自然原因已经撤销不存在，某些场所活动匮乏难以为继，总之各自发展参差不齐。全市在对公共文化设施使用的管理和监督上，还没有一整套严格、完备的机制，其实际发挥的效应和影响也没有成熟可行的指标评价体系去评测和参考。此外，尽管目标明确、效率高，但标准化建设中往往倾向于像连锁经营开店一样，更注重对薄弱地区硬件设施的补充和建设，而人员队伍建设等软件配备又凸现短板。
三、“文化精准帮扶”理念引领秦皇岛基本公共文化服务均等化发展
推进基本公共文化服务均等化是一项持续性的长期系统工程。对秦皇岛来讲，当前仅是推进此项工程的前期和夯实基础阶段，面对实践中的问题，一方面是资源不足，另一方面则可能是过剩和浪费，我们更应在合理配置资源方面的决策设计和思路方法上多下工夫。认真把脉，对症下药，开源节流，提升绩效即是关键之钥。
（一）供给精准化
精准，就是目标和范围要明确。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，首先政府应进一步提升对公共文化服务供给公平的重视程度，与民众进行有效沟通，建立由需求决定供给的机制。加强对目标群体的深入调研，了解公共文化服务各项供给的满意度，以及群众最新的、真正的文化需求状况。并根据需求差异，进行评价预测，有针对性地进行服务供给。比如居民听讲座、看演出、看展览、参加培训等文娱活动的开展，以及公共文化设施建设数量、规模及网点分布等，都可以充分汲取公众资料、意见和反馈，这是服务供给分配的前提和基础。特别是针对一些农村地区的现实情况，我们应积极探索具有其地方特色的文化生态，重点投入，积极引导。另外，大数据时代，统计数据越来越成为我们认识文化发展现状、研究文化问题、制定文化政策的重要依据，我们应充分发挥文化文物统计及其他有关统计工作的咨询、服务、监督作用。
其次，科学细化基本公共文化服务供给范围。政府应根据基本公共文化服务均等化发展阶段的实施重点，按照产品和服务的性质，细化文化服务供给菜单。比如哪些是基本性的，哪些是基本之上的，像基础公共文化设施建设、免费开放等纯公益类供给项目，应由公共财政承担；像文艺创作和研究、文化交流方面等准公共产品类的，可以根据具体效应和“谁受益谁负担”原则进行资金分配，优化支出结构。自制定2016年预算项目起，市财政明确规定了市级各预算部门严格按照其职责编报工作活动列表，其中就包括了绩效目标、指标以及相应的评价查验标准。这是市财政加强资金监管使用的重要举措，也有利用于公共财政投入的合理配置，政府应进一步加强对公共文化服务体系标准化建设和有关项目建设评价体系科学性、实用性的论证，并随着市财政负担水平的变化，适时地调整基本公共文化服务供给水平，逐渐形成基本公共文化服务投入的长效机制。
（二）供给效率化
打铁还需自身硬。精准帮扶的内涵不仅体现在目标对象，还在于自身建设上。木桶原理告诉我们，要提高水位，就必须加长最短的那一块木板，因此只有不断缩小公共文化服务水平的差距，提高公共文化服务均衡发展水平和效能，才能更好地推进基本公共文化服务均等化发展。
首先，开源。独木不成林，我们应探寻更多的源头活水，挖掘创新公共文化服务供给模式，开拓多元化投入渠道，不断提高服务运营效率。一是引导、鼓励、整合各类社会资源参与公共文化服务供给，促进公共文化服务队伍的市场化运作；二是引入公开透明的竞争机制，放宽公共文化服务领域准入条件，通过招租、合约、特许经营、招标等方式，将政府部分公共职能交由市场主体实施。在一些发达国家改革文化管理体制和完善公共服务方面的经验中，大多采取了“市场分散式”或“民间主导式”，责任主体依旧是政府，但更多的是引入市场机制和顾客导向，使公共文化行政管理与服务供给之间实现体制上的分离，即所有权和经营权分开，从而实现用市场手段来克服政府供给的低效率，再用政府的支持来克服市场供给的失灵。比如创新公共文化服务企业制度，一方面使公共部门通过商业化经营来提高运营和服务效率，另一方面在政府的监管和指导下提供公益服务。另外，与我国主要依靠公共财政拨款不同，国外公共服务的资金供给模式大多遵循资本的基本运作规律。比如美国，税收和社会募捐是公共文化服务机构经费的主要来源，文化机构经营收入做补充。这些都值得我们借鉴和思考。
其次，节流。即盘活现有资源，注重避免资源供给过剩，减少资源配置不当产生的浪费。一是要建立健全公共文化服务均等化发展绩效考核评价体系，将绩效考核与公共文化服务水平挂钩，强化对各级部门在基本公共文化服務供给过程中的约束引导。二是提高财政资金的使用效率，加强对预算项目的可行性审查以及财政支出进度的监管和奖惩，加强结转结余资金统筹使用，进一步健全规范转移支付制度，不断优化支出结构。三是注重对已建成的公共文化设施及其配套的后续管理，提高公共文化设施使用率，提升公民参与度，充分发挥设施应有的作用。四是建立人才流动机制，缩小城乡间公共文化服务水平的差距。
（秦皇島市文化艺术研究所）
一、秦皇岛市基本公共文化服务均等化发展成效概述
“十二五”时期，秦皇岛市以创建首批国家公共文化服务体系示范区为契机，按照国家和省关于文化建设总体部署，围绕文化铸市战略，深化发展，开拓创新，全面掀起公共文化建设的新高潮，推进基本公共文化服务均等化取得了一定成效。
（1）深入开展制度设计研究，全市公共文化服务体系建设呈现出整体推进、全面提升的良好发展态势。从2013年11月被命名为首批“国家公共文化服务体系示范区”，到2015年陆续出台了《秦皇岛市国家公共文化服务体系示范区后续建设规划》《秦皇岛市文化生态保护传承涵养培育规划》《关于进一步加强全市公共文化服务体系建设的意见》《关于促进社会力量参与公共文化服务的实施意见》《秦皇岛市关于进一步发展全市社区（村）和广场文化的实施意见》等一系列推进公共文化发展的举措，秦皇岛市一直走在不断完善公共文化建设工作长效机制、构建秦皇岛特色的现代公共文化服务体系的道路上。2016年是“十三五”的开局之年，文化建设进入一个新阶段。年初，按照国家对示范区新的建设标准，又制定了《秦皇岛市国家公共文化服务体系示范区建设规划（2016-2018年）》。規划从设施建设、服务供给、与科技融合发展、社会化建设、体制机制建设、服务保障等方面，提出了新的标准要求，并根据2015年底公共文化服务体系建设调研现状，分解出明确的发展目标和具体工作举措。公共文化服务定位逐渐科学合理化，均等化观念日趋深入人心。
（2）对公共文化服务的资金投入不断增加，公共文化机构标准化建设效果明显，稳步推进了基本公共文化服务均等化的构建。在经济下行、财政压力较大的情况下，市财政保障了文化事业的相关投入，并积极争取上级资金支持。到2015年底，秦皇岛市已全面达到国家公共文化服务体系示范区的30条创建标准、90项验收指标，建成了覆盖市、县、乡、村的文化设施网络、文化队伍网络。县区现有“两馆”全部达到部颁三级以上标准，85%的行政村和社区建有达标的文化活动室；四级文化设施全部免费开放；市图书馆分馆、图书流动站、群文培训基地、文化示范村、农村文化大院建设从整体来看逐年增加。全市文化产品和服务供给日益繁荣，产品服务供给不断优化，城乡间公共文化服务水平的差距逐渐缩小，群众文化需求不断满足。
（3）对基本公共文化服务公平的重视程度逐渐提升，服务供给日趋丰富和多样化。除了对文化场所的使用之外，秦皇岛市深化文化惠民工程，还实施了一系列如“政府买单·百姓看戏”演出、流动图书车深入基层开展流动图书服务、流动舞台车开展流动演出服务、万名群文骨干艺术培训工程、文化志愿者交流服务等多项流动文化服务举措，尽力做到服务到基层、服务到“远乡”，使“送文化”成为工作常态。
二、秦皇岛市基本公共文化服务均等化发展的局限
由于历史、经济、自然、人口和体制等复杂因素，目前秦皇岛市基本公共文化服务体系建设仍比较薄弱，城乡发展不均等问题依然突出，距离群众的期盼与诉求还存在一定差距。
（一）基本公共文化服务资源配置仍显不足
首先，基本公共文化服务设施还不完善，公共文化场所建设有待进一步推进和落实。市博物馆、美术馆尚在筹建中；一些乡镇综合文化站、农家书屋受面积所限，功能空间未能有效拓展，与政府办公场地共用的实际情况也较为普遍。此外，根据全市文化文物统计有关数据显示，全市公共文化基础设施的使用面积、硬件配套、组织活动、服务人次等指标总体来看均有所增长，但相对地区、人口来讲人均供给还是显得不足，这样的问题在乡村更加明显。
其次，配套服务不够完善。基层公共文化服务队伍配置薄弱，特别是乡镇文化站。不少人虽然占用文化站编制，却不只从事文化站的工作，还要为信访、防火、包村等其他工作所累，造成看似有编但实则无人的现实。另外，基层乡镇服务队伍老化，后续乏力以及职称评聘受限等现有体制问题都影响了基层人才队伍建设，造成服务水平和供给的不足，城乡公共文化服务水平差异显著。
（二）基本公共文化服务财政投入不足，城乡投入不均
多年来，经济建设领域一直是秦皇岛市财政资金的主要投资方向，尽管近年来市财政对公共文化支出呈现持续快速增长的态势，但在基本公共文化服务领域的公共财政基础仍是薄弱的。从全市财政总预算执行情况报告和决算公开情况看，文化事业的财政投入总量逐年涨幅明显，但在市财政支出结构中的比重仍然偏低。此外，人均文化事业费也明显偏低，以2015年为例，全市全年文化支出（不包括文物、广电和新闻出版）为1.3亿元，而相对于全市300多万人口的基本公共文化服务需求来说，人均文化事业费明显不足。
另外，存在的问题是城乡投入不均衡。近年来，市财政不断优化支出结构，也加大了市级财政专项转移支付力度，但农村公共文化投入的整体水平仍然偏低，从近几年全市财政支出公开情况和全市文化文物统计的数据看，在全市文化事业费中，农村文化事业的投入仍落后于城市。此外，财政资金的使用效率还存在一些问题，一些文化事业项目资金的预算支出进度和完成度并不十分理想，有些专项资金甚至连续结转多年而未完成支用。
（三）标准化促进均等化过程中，出现项目化建设和供给的负效应
从全市公共文化服务体系标准化建设实践看，虽然市政府引导和鼓勵社会力量参与公共文化服务，也积极促进文化部门从“办文化”向“管文化”的回归，但目前还处于鼓励、培植阶段，政府部门仍是基本公共文化服务最主要的、具有垄断地位的供给者。而现代公共服务供给理论认为，如果只由政府垄断公共产品的供给，那么由于没有与政府竞争的对手，政府就可能为了追求政绩而超出公众的实际需求来提供公共服务，从而导致公共产品供给成本的提高，生产公共产品的资源配置不当，造成社会财富的巨大浪费。这里讲的负效应即由此而产生，主要表现为两个方面： 1.供给过剩与资源浪费
从现实角度讲，标准化、项目化建设是基本公共文化服务供给的必然途径，也从根本上促进了均等化发展。但在实践中，目标管理往往是自上而下的，不仅针对性和实用性不强，而且容易急功近利，产生面子工程。从近年来全市文化文物统计看，有些公共文化设施的利用率并不高，相对区域人口来讲，年平均使用人次较低。同时，全市文化设施及活动的群众参与度总体偏低，这不仅说明存在文化资源浪费的现象，而且也表明全市的公共文化服务供给与真正的群众需求之间还存在一定差距。
2.重建设轻管理，服务效能未能得到充分发挥
从文化统计以及《秦皇岛年鉴》中看，图书馆分馆、文化馆（站）、图书流动站、群文培训基地等文化阵地数量逐年递增，成果喜人。但实际了解中发现，某些建成的流动站由于自然原因已经撤销不存在，某些场所活动匮乏难以为继，总之各自发展参差不齐。全市在对公共文化设施使用的管理和监督上，还没有一整套严格、完备的机制，其实际发挥的效应和影响也没有成熟可行的指标评价体系去评测和参考。此外，尽管目标明确、效率高，但标准化建设中往往倾向于像连锁经营开店一样，更注重对薄弱地区硬件设施的补充和建设，而人员队伍建设等软件配备又凸现短板。
三、“文化精准帮扶”理念引领秦皇岛基本公共文化服务均等化发展
推进基本公共文化服务均等化是一项持续性的长期系统工程。对秦皇岛来讲，当前仅是推进此项工程的前期和夯实基础阶段，面对实践中的问题，一方面是资源不足，另一方面则可能是过剩和浪费，我们更应在合理配置资源方面的决策设计和思路方法上多下工夫。认真把脉，对症下药，开源节流，提升绩效即是关键之钥。
（一）供给精准化
精准，就是目标和范围要明确。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，首先政府应进一步提升对公共文化服务供给公平的重视程度，与民众进行有效沟通，建立由需求决定供给的机制。加强对目标群体的深入调研，了解公共文化服务各项供给的满意度，以及群众最新的、真正的文化需求状况。并根据需求差异，进行评价预测，有针对性地进行服务供给。比如居民听讲座、看演出、看展览、参加培训等文娱活动的开展，以及公共文化设施建设数量、规模及网点分布等，都可以充分汲取公众资料、意见和反馈，这是服务供给分配的前提和基础。特别是针对一些农村地区的现实情况，我们应积极探索具有其地方特色的文化生态，重点投入，积极引导。另外，大数据时代，统计数据越来越成为我们认识文化发展现状、研究文化问题、制定文化政策的重要依据，我们应充分发挥文化文物统计及其他有关统计工作的咨询、服务、监督作用。
其次，科学细化基本公共文化服务供给范围。政府应根据基本公共文化服务均等化发展阶段的实施重点，按照产品和服务的性质，细化文化服务供给菜单。比如哪些是基本性的，哪些是基本之上的，像基础公共文化设施建设、免费开放等纯公益类供给项目，应由公共财政承担；像文艺创作和研究、文化交流方面等准公共产品类的，可以根据具体效应和“谁受益谁负担”原则进行资金分配，优化支出结构。自制定2016年预算项目起，市财政明确规定了市级各预算部门严格按照其职责编报工作活动列表，其中就包括了绩效目标、指标以及相应的评价查验标准。这是市财政加强资金监管使用的重要举措，也有利用于公共财政投入的合理配置，政府应进一步加强对公共文化服务体系标准化建设和有关项目建设评价体系科学性、实用性的论证，并随着市财政负担水平的变化，适时地调整基本公共文化服务供给水平，逐渐形成基本公共文化服务投入的长效机制。
（二）供给效率化
打铁还需自身硬。精准帮扶的内涵不仅体现在目标对象，还在于自身建设上。木桶原理告诉我们，要提高水位，就必须加长最短的那一块木板，因此只有不断缩小公共文化服务水平的差距，提高公共文化服务均衡发展水平和效能，才能更好地推进基本公共文化服务均等化发展。
首先，开源。独木不成林，我们应探寻更多的源头活水，挖掘创新公共文化服务供给模式，开拓多元化投入渠道，不断提高服务运营效率。一是引导、鼓励、整合各类社会资源参与公共文化服务供给，促进公共文化服务队伍的市场化运作；二是引入公开透明的竞争机制，放宽公共文化服务领域准入条件，通过招租、合约、特许经营、招标等方式，将政府部分公共职能交由市场主体实施。在一些发达国家改革文化管理体制和完善公共服务方面的经验中，大多采取了“市场分散式”或“民间主导式”，责任主体依旧是政府，但更多的是引入市场机制和顾客导向，使公共文化行政管理与服务供给之间实现体制上的分离，即所有权和经营权分开，从而实现用市场手段来克服政府供给的低效率，再用政府的支持来克服市场供给的失灵。比如创新公共文化服务企业制度，一方面使公共部门通过商业化经营来提高运营和服务效率，另一方面在政府的监管和指导下提供公益服务。另外，与我国主要依靠公共财政拨款不同，国外公共服务的资金供给模式大多遵循资本的基本运作规律。比如美国，税收和社会募捐是公共文化服务机构经费的主要来源，文化机构经营收入做补充。这些都值得我们借鉴和思考。
其次，节流。即盘活现有资源，注重避免资源供给过剩，减少资源配置不当产生的浪费。一是要建立健全公共文化服务均等化发展绩效考核评价体系，将绩效考核与公共文化服务水平挂钩，强化对各级部门在基本公共文化服務供给过程中的约束引导。二是提高财政资金的使用效率，加强对预算项目的可行性审查以及财政支出进度的监管和奖惩，加强结转结余资金统筹使用，进一步健全规范转移支付制度，不断优化支出结构。三是注重对已建成的公共文化设施及其配套的后续管理，提高公共文化设施使用率，提升公民参与度，充分发挥设施应有的作用。四是建立人才流动机制，缩小城乡间公共文化服务水平的差距。
（秦皇島市文化艺术研究所）