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新一轮制度建设走的是“下行上效”的路线。这种以“打苍蝇”倒逼“打老虎”的机制究竟能否切实奏效,还需拭目以待
要不要建立党政官员财产公示制度?在这个问题上,说“不”的人一定很少。理由很简单,面对政治伦理的滑坡、结构性腐败的蔓延、群众的尖锐质疑,征诸各国的经验和教训,这种“阳光法案”的必要性不言而喻。
但现阶段的中国究竟能不能真正做到财产公示,还难容乐观。从1988年提出这项立法动议到现在,已历时20年,恍若隔代。从中办和国办1995年颁布关于县处级以上党政领导干部申报收入的内部规定到现在,已经过了13年;从2001年中央纪委和中组部联合制定省部级高官家庭财产报告的党规15条到现在,也已经有相当于“八年抗战”的光阴汩汩流逝。一切却都没有实质性的变化——内部制度几乎形同虚设,外部监督始终法无实据。
进入2008年到2009年间,情况突然开始改观。先是西北的阿勒泰,后是东南的慈溪,开始试行党政官员财产公示制度。一般而言,在发达国家,财产公示制主要针对政界和官界的高层,因为下级干部的越轨行为比较容易通过自上而下的监督和司法手段来防止。
目前中国的实践却相反,新一轮制度建设走的是“下行上效”的路线,很有特色。这种以“打苍蝇”倒逼“打老虎”的机制究竟能否切实奏效,恐怕还需要有一段时间拭目以待。
不难想象,如果上层领导率先垂范,一清二白地公布自己的资产,然后再敦促下属依样画葫芦,有关的改革措施就可以雷厉风行而不引起强烈反弹。“做秀”之类的讥评、“瞒报”之类的猜测,也就未必会像现在这样甚嚣尘上。
尽管还存在这样那样的局限,我们还是应该充分承认阿勒泰和慈溪试验难能可贵的意义,并倾力支持诸如此类的创举。
与过去的两个中央规定相比,慈溪和阿勒泰的地方性制度设计还是颇有新意的。最大的进步在于引进外部监督这个要素。无论把党政机关和国有企业的现任领导的详细财产信息在公告栏里张贴,抑或把新提拔干部的收入项目作为初任申报内容在廉政网站上传,都要向当地有关公民公开公仆的经济收入,以接受群众检查来获取群众信任。
但是,披露的对象、程度以及方式,在这里仍然还有推敲的余地。两个地方分别提到干部隐私权问题,说明这正是财产公示制成败的一个关键,值得进一步推敲。实际上,社会监督的力度是应该与对象的公共性成正比。也就是说,官位越高,公共性也就越大,对其隐私权的限制自然就会更多些。
慈溪公布的财产范围是领导干部本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车以及亲属出国(境)求学(定居)、经商办企业等方面情况,然而银行存款、信托资金、股票和其他有价证券、借出款和借入款、美术工艺品等并没有包括其中。阿勒泰公布的信息更少,主要是本人的工资等收入现状,至于财产以及家庭成员的相关信息,出于“保护领导干部的合法财产、人身安全以及隐私权”的需要,统统都被列入秘密申报、内部掌握的范畴,外界根本就无从知晓。
阿勒泰有关部门的顾虑当然不是没有道理的。怎样保护官员的隐私、防止绑架等犯罪行为的发生,这些问题的确有必要纳入制定规则者的视野,预设对策。但在实践中,阿勒泰的盲点是把公示的范围与公示的方式混为一谈了。慈溪市之所以出现怀疑资产申报真实性的舆论,根源也在此处,仅凭改革推动者们那种无奈的“低调”也是无济于事的。
其实,要避免干部的个人信息泄露过度而诱发某些侵害财产和人身安全的犯罪或者社会动荡,大可不必采取掩盖财产数量和内容的态度,只须对公示方式进行某些技术性调整就可以达到目的。例如,为了保护隐私、防止诱拐、阻遏谣传,可以把申报的不动产所在地仅公示到市、区、镇、乡的层面,不详细记载街道和门牌号码;不采取广告专栏、廉政网站之类的信息发布方式,申报资料全部集中保存在指定的机构(例如纪检监察部门的档案室),容许任何公民随时在登记身份和联络地址的前提条件下自由查阅,等等。
通过2008年底出台的《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定》,还可以发现中国有关制度设计上的另一个盲点,这就是对财产公示之后的处理虎头蛇尾,很容易流于形式。按照这个规定,财产公示情况将作为考评和提拔干部的一项重要内容,申报不实的一经查清就由纪检部门从严处理。虽然这样的条款倒是的确有点把不太干净的干部们逼到“囚徒困境”、不得不在坦白与隐瞒之间进行艰难的博弈的意思,却依然没有打破内部监督的窠臼,从而也就为“官官相护”预留了方便之门。
显而易见,慈溪的制度设计在财产申报与组织测验之间还缺乏一个极其重要的环节。这就使得某种制度化通道,能够把向社会公布与受社会监督结合起来,在不同部门之间发挥媒介功能。正因为存在这样的空白,当有人对领导干部们的“两房两车”提出质疑时,当大多数人都认为领导干部并不会填写真实的财产信息时,纪检部门才会陷入无言以对的尴尬,只好保持“低调”。
倘若慈溪或者阿勒泰的改革者们不满足于一时、一地、一部分地公布申报信息,能够及时补充那个缺失的环节,情况就会进一步发生实质性变化。比如说,设立由各界代表组成的官员财产公示审议会,通过这项制度正式受理质疑者们的审查请求以及第三者通报,并有权敦促纪检监察部门进行查处,那么对公示情况进行民主测验的现行规定就有了付诸施行的客观的、恒久的基础,各种情绪化的非议也就会转化成理性的投诉。何乐而不为?■
作者为上海交通大学凯原法学院院长、本刊法学顾问
背景
官员财产公示基层探路
从西北边陲新疆阿勒泰到东部富裕小城浙江慈溪,官员财产公示的“星星之火”已经出现。夹杂在外界的鼓励与质疑声中,这样的尝试正在小心谨慎地进行。
今年1月中旬,慈溪的不少党政机关和国有企业的内部公告栏里,张贴出了一些单位领导的个人财产详细信息——其中包括领导干部本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况,以及出国(境)求学(定居)、经商办企业等方面情况;在执行廉政方面,领导干部因公、因私出国(境)、有否借婚丧嫁娶之机大操大办、收受钱财,以及参与赌博等五方面情况;以及遵守廉洁从政准则的情况,有否利用职权职务便利或影响,为本人、配偶、子女及配偶,以及特定关系人谋取利益等11个方面的情况。
慈溪市纪委上报给上级宁波市纪委的一份材料显示,其公示范围覆盖该市所有的市管现职副局(镇)级以上党政领导干部,以及国有(控股)企业负责人,涉及人数达700余名。而市级领导则未在公示之列,原因在于市委书记、市长等是省管干部,他们的重大事项向省里报告,市纪委没有相关权限。
宁波市纪委相关人士表示,慈溪的这一尝试并非自上而下的试点,而是该市在贯彻中央纪委《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》时所作的探索,为此该市纪委、组织部等部分单位在2008年底联合制订出台了《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定》(下称《规定》)。
《规定》要求,未来将每年年初举行一次公示,公示时间不少于三天。至于公示后的后续处理机制,《规定》称,对公示中能主动说明问题,并认真纠正的,原则上不予追究或从轻处理;对有问题且不主动向组织说明的,一经查实从严处理。领导干部廉情公示情况,作为党风廉政建设责任制考核民主测评的一项重要内容,作为干部提拔使用的重要依据之一。市纪委、市委组织部将对公示内容的真实性进行测评,测评不满意票达三分之一以上,经核查属实的,按有关规定予以追究。
这一尝试,在获得外界赞扬的同时,也在社会上引起了轩然大波。
在“慈溪论坛”上多个相关话题的讨论帖里,充斥着“做秀”的批评声,既有人一一指摘这次的廉情公示在制度设计上的缺陷,也有人对领导干部们的“两房两车”提出质疑,大多数人都认为领导干部并不会在公示时填写真实的财产信息。为此,慈溪市纪委副书记范伟明无奈地表示,现在还是起步探索阶段,希望保持“低调”。
宁波市纪委相关人士亦坦言,这项探索性工作还不够完美,制度和操作上存在不足,公示对象、公示内容以及方式方法均有待改进。但其亦强调,既然已经迈出第一步,就不会倒退,下一步要考虑的是如何做得更好。范伟明称,今年公示所获得的经验将在明年的公示中予以体现。
事实上,慈溪并不是第一个“吃螃蟹”者。新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区,在2008年5月即开始试行官员财产申报制度,并在2009年年初对55名刚提拔的县处级“新官”的财产及廉政信息予以公示。
与慈溪的操作方式有所不同的是,阿勒泰的公示虽然是在当地廉政网面向社会公开,但公示信息比慈溪更少,主要包括的是工资等收入情况,关于家庭财产以及家庭成员职务、收入等信息,出于“保护领导干部的合法财产、人身安全以及隐私权”的需要,均为秘密申报,仅限于纪检部门掌握。
虽然上述两地的破冰之举尚有很多不尽如人意之处,但依然为诸多宪政学者所肯定,认为这是中国建立官员财产公开制度的“良好范本”,对推动中国的“党政官员财产公开”立法具有积极意义。
中国现行的官员财产申报制度,主要基于中共的两份文件——1995年5月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,以及2001年6月,中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但这份文件在实际操作中存在各种不足,鲜有实效。
而各界有关真正践行该制度的吁请,多年来经久不息。如今个别地区的尝试,成为更多地区尝试的推动力量。宁波市纪委相关人士表示,从慈溪这个点到宁波这个面的拓展,是趋势所在。■
本刊记者 陈中小路/文
要不要建立党政官员财产公示制度?在这个问题上,说“不”的人一定很少。理由很简单,面对政治伦理的滑坡、结构性腐败的蔓延、群众的尖锐质疑,征诸各国的经验和教训,这种“阳光法案”的必要性不言而喻。
但现阶段的中国究竟能不能真正做到财产公示,还难容乐观。从1988年提出这项立法动议到现在,已历时20年,恍若隔代。从中办和国办1995年颁布关于县处级以上党政领导干部申报收入的内部规定到现在,已经过了13年;从2001年中央纪委和中组部联合制定省部级高官家庭财产报告的党规15条到现在,也已经有相当于“八年抗战”的光阴汩汩流逝。一切却都没有实质性的变化——内部制度几乎形同虚设,外部监督始终法无实据。
进入2008年到2009年间,情况突然开始改观。先是西北的阿勒泰,后是东南的慈溪,开始试行党政官员财产公示制度。一般而言,在发达国家,财产公示制主要针对政界和官界的高层,因为下级干部的越轨行为比较容易通过自上而下的监督和司法手段来防止。
目前中国的实践却相反,新一轮制度建设走的是“下行上效”的路线,很有特色。这种以“打苍蝇”倒逼“打老虎”的机制究竟能否切实奏效,恐怕还需要有一段时间拭目以待。
不难想象,如果上层领导率先垂范,一清二白地公布自己的资产,然后再敦促下属依样画葫芦,有关的改革措施就可以雷厉风行而不引起强烈反弹。“做秀”之类的讥评、“瞒报”之类的猜测,也就未必会像现在这样甚嚣尘上。
尽管还存在这样那样的局限,我们还是应该充分承认阿勒泰和慈溪试验难能可贵的意义,并倾力支持诸如此类的创举。
与过去的两个中央规定相比,慈溪和阿勒泰的地方性制度设计还是颇有新意的。最大的进步在于引进外部监督这个要素。无论把党政机关和国有企业的现任领导的详细财产信息在公告栏里张贴,抑或把新提拔干部的收入项目作为初任申报内容在廉政网站上传,都要向当地有关公民公开公仆的经济收入,以接受群众检查来获取群众信任。
但是,披露的对象、程度以及方式,在这里仍然还有推敲的余地。两个地方分别提到干部隐私权问题,说明这正是财产公示制成败的一个关键,值得进一步推敲。实际上,社会监督的力度是应该与对象的公共性成正比。也就是说,官位越高,公共性也就越大,对其隐私权的限制自然就会更多些。
慈溪公布的财产范围是领导干部本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车以及亲属出国(境)求学(定居)、经商办企业等方面情况,然而银行存款、信托资金、股票和其他有价证券、借出款和借入款、美术工艺品等并没有包括其中。阿勒泰公布的信息更少,主要是本人的工资等收入现状,至于财产以及家庭成员的相关信息,出于“保护领导干部的合法财产、人身安全以及隐私权”的需要,统统都被列入秘密申报、内部掌握的范畴,外界根本就无从知晓。
阿勒泰有关部门的顾虑当然不是没有道理的。怎样保护官员的隐私、防止绑架等犯罪行为的发生,这些问题的确有必要纳入制定规则者的视野,预设对策。但在实践中,阿勒泰的盲点是把公示的范围与公示的方式混为一谈了。慈溪市之所以出现怀疑资产申报真实性的舆论,根源也在此处,仅凭改革推动者们那种无奈的“低调”也是无济于事的。
其实,要避免干部的个人信息泄露过度而诱发某些侵害财产和人身安全的犯罪或者社会动荡,大可不必采取掩盖财产数量和内容的态度,只须对公示方式进行某些技术性调整就可以达到目的。例如,为了保护隐私、防止诱拐、阻遏谣传,可以把申报的不动产所在地仅公示到市、区、镇、乡的层面,不详细记载街道和门牌号码;不采取广告专栏、廉政网站之类的信息发布方式,申报资料全部集中保存在指定的机构(例如纪检监察部门的档案室),容许任何公民随时在登记身份和联络地址的前提条件下自由查阅,等等。
通过2008年底出台的《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定》,还可以发现中国有关制度设计上的另一个盲点,这就是对财产公示之后的处理虎头蛇尾,很容易流于形式。按照这个规定,财产公示情况将作为考评和提拔干部的一项重要内容,申报不实的一经查清就由纪检部门从严处理。虽然这样的条款倒是的确有点把不太干净的干部们逼到“囚徒困境”、不得不在坦白与隐瞒之间进行艰难的博弈的意思,却依然没有打破内部监督的窠臼,从而也就为“官官相护”预留了方便之门。
显而易见,慈溪的制度设计在财产申报与组织测验之间还缺乏一个极其重要的环节。这就使得某种制度化通道,能够把向社会公布与受社会监督结合起来,在不同部门之间发挥媒介功能。正因为存在这样的空白,当有人对领导干部们的“两房两车”提出质疑时,当大多数人都认为领导干部并不会填写真实的财产信息时,纪检部门才会陷入无言以对的尴尬,只好保持“低调”。
倘若慈溪或者阿勒泰的改革者们不满足于一时、一地、一部分地公布申报信息,能够及时补充那个缺失的环节,情况就会进一步发生实质性变化。比如说,设立由各界代表组成的官员财产公示审议会,通过这项制度正式受理质疑者们的审查请求以及第三者通报,并有权敦促纪检监察部门进行查处,那么对公示情况进行民主测验的现行规定就有了付诸施行的客观的、恒久的基础,各种情绪化的非议也就会转化成理性的投诉。何乐而不为?■
作者为上海交通大学凯原法学院院长、本刊法学顾问
背景
官员财产公示基层探路
从西北边陲新疆阿勒泰到东部富裕小城浙江慈溪,官员财产公示的“星星之火”已经出现。夹杂在外界的鼓励与质疑声中,这样的尝试正在小心谨慎地进行。
今年1月中旬,慈溪的不少党政机关和国有企业的内部公告栏里,张贴出了一些单位领导的个人财产详细信息——其中包括领导干部本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况,以及出国(境)求学(定居)、经商办企业等方面情况;在执行廉政方面,领导干部因公、因私出国(境)、有否借婚丧嫁娶之机大操大办、收受钱财,以及参与赌博等五方面情况;以及遵守廉洁从政准则的情况,有否利用职权职务便利或影响,为本人、配偶、子女及配偶,以及特定关系人谋取利益等11个方面的情况。
慈溪市纪委上报给上级宁波市纪委的一份材料显示,其公示范围覆盖该市所有的市管现职副局(镇)级以上党政领导干部,以及国有(控股)企业负责人,涉及人数达700余名。而市级领导则未在公示之列,原因在于市委书记、市长等是省管干部,他们的重大事项向省里报告,市纪委没有相关权限。
宁波市纪委相关人士表示,慈溪的这一尝试并非自上而下的试点,而是该市在贯彻中央纪委《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》时所作的探索,为此该市纪委、组织部等部分单位在2008年底联合制订出台了《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定》(下称《规定》)。
《规定》要求,未来将每年年初举行一次公示,公示时间不少于三天。至于公示后的后续处理机制,《规定》称,对公示中能主动说明问题,并认真纠正的,原则上不予追究或从轻处理;对有问题且不主动向组织说明的,一经查实从严处理。领导干部廉情公示情况,作为党风廉政建设责任制考核民主测评的一项重要内容,作为干部提拔使用的重要依据之一。市纪委、市委组织部将对公示内容的真实性进行测评,测评不满意票达三分之一以上,经核查属实的,按有关规定予以追究。
这一尝试,在获得外界赞扬的同时,也在社会上引起了轩然大波。
在“慈溪论坛”上多个相关话题的讨论帖里,充斥着“做秀”的批评声,既有人一一指摘这次的廉情公示在制度设计上的缺陷,也有人对领导干部们的“两房两车”提出质疑,大多数人都认为领导干部并不会在公示时填写真实的财产信息。为此,慈溪市纪委副书记范伟明无奈地表示,现在还是起步探索阶段,希望保持“低调”。
宁波市纪委相关人士亦坦言,这项探索性工作还不够完美,制度和操作上存在不足,公示对象、公示内容以及方式方法均有待改进。但其亦强调,既然已经迈出第一步,就不会倒退,下一步要考虑的是如何做得更好。范伟明称,今年公示所获得的经验将在明年的公示中予以体现。
事实上,慈溪并不是第一个“吃螃蟹”者。新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区,在2008年5月即开始试行官员财产申报制度,并在2009年年初对55名刚提拔的县处级“新官”的财产及廉政信息予以公示。
与慈溪的操作方式有所不同的是,阿勒泰的公示虽然是在当地廉政网面向社会公开,但公示信息比慈溪更少,主要包括的是工资等收入情况,关于家庭财产以及家庭成员职务、收入等信息,出于“保护领导干部的合法财产、人身安全以及隐私权”的需要,均为秘密申报,仅限于纪检部门掌握。
虽然上述两地的破冰之举尚有很多不尽如人意之处,但依然为诸多宪政学者所肯定,认为这是中国建立官员财产公开制度的“良好范本”,对推动中国的“党政官员财产公开”立法具有积极意义。
中国现行的官员财产申报制度,主要基于中共的两份文件——1995年5月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,以及2001年6月,中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但这份文件在实际操作中存在各种不足,鲜有实效。
而各界有关真正践行该制度的吁请,多年来经久不息。如今个别地区的尝试,成为更多地区尝试的推动力量。宁波市纪委相关人士表示,从慈溪这个点到宁波这个面的拓展,是趋势所在。■
本刊记者 陈中小路/文