【摘 要】农村综合改革因涉及众多领域成为一场重大的制度创新和社会变革，在各地受到关注和重视。一直走在改革前列的南海为破解“政经合一”带来的组织职能混乱、地方冲突不断等难题，积极实践“政经分离”。以“村改居”方案拉开改革序幕，明晰基层组织关系，形成了多方力量参与的基层管理新机制。南海“政经分离”的改革兼顾了效率、平等和社会稳定，为农村基层治理创新打开了新思路。
　　【关键词】广东南海；政经合一；政经分离；组织职能
　　农村综合改革是继家庭联产承包责任制和税费改革后农村改革的第三步，是一场涉及经济、政治、社会、文化等多领域的重大制度创新和社会变革。1987年经国务院批准成为农村改革试验区的广东南海，在历经农村股份改革的首创后，开始探索以“政经分离”解决长期以来“政经合一”带来的弊端，推动社会主义新农村建设和城乡一体化进程。
　　一、“政经分离”改革的背景
　　1992年起源于南海农村的股份制改造，促进了农村集体经济大繁荣，也埋下了矛盾的种子。党组织、自治组织、经济组织“三位一体”的管理模式限制了组织职能的发挥，也冲击着基层民主建设，与快速推进的城镇化进程不相适应。
　　1.三大组织混淆影响职能发挥。在“政经合一”管理模式下，所有权与管理权、交易权未能有效分离，土地和利益分配成为争夺焦点，集体经济组织“绑架”了党组织和自治组织。南海股份制改革，将包产到户的分散经营转变为村经联社的集体经营，农村集体资产迅速发展和壮大，2011年南海区村组两级经营性资产接近260亿元，村组两级可支配收入到达50亿元。一方面，由于财政拨款有限，行政开支大头仍来源于集体资产积累，使得其他两大组织依附拥有庞大经济总量的集体经济组织运行，导致经济发展与公共服务、社会管理失衡。另一方面，集体经济组织完全受命于行政领导，僵化低效的管理体制和非专业化的决策使得集体经济失去原本的优势和活力。一旦经济组织遭受冲击，很容易诱发基层运营组织瘫痪等连锁反应。
　　2.权力过于集中引发地方冲突。“三位一体”的管理模式中，同一人担任三大组织领导成为常态，造成权力独大，基层民主成为“鸡肋”。股份制改造后，村组两级经济组织的领导成员，均不需另行选举，直接由村支书、村组长担任。为控制集体经济组织，3年一度的民主选举中以贿赂、威胁等非法手段拉选票的行径越发嚣张，甚至在当选后个人欲望膨胀，相互勾结的贪腐行为不仅损害了村集体和村民的利益，也违背了村民自治的初衷，成为矛盾冲突的导火索。土地引发的群体性事件，村民集体反抗导致干部辞职、组织陷入无人管理困境等成为影响南海和谐的最大因素。
　　3.快速推进的城市化。“政经合一”成为南海城市化优势的掣肘。工业化和城市化带动了劳动力向经济发达地区的大量转移，南海农村户籍人口为73万多，外来人口却超过130万，224个行政村占据佛山全市总数的近一半。城中有村、村中有城的乱象是南海的真实写照，这给城镇管理带来挑战和压力。如公共基础设施遵循“自建自享”的原则，仅对村民或股东开放，由于涉及集体利益，外来人员想要加入经济组织本地人会有意见。带有明显封闭性和排外性的乡村社会管理，不仅无法满足外来人员的诉求，使他们难以融入城市生活，面临边缘化的危机，也阻碍了城乡之间合适过渡带的形成，乡村社会很难与开放的城市社区真正结合在一起。
　　二、“政经分离”的实践
　　2010年末，《关于深化农村体制综合改革的若干意见》开启南海农村改革的序幕，实行了20年的“政经合一”正逐步被“政经分离”所取代。
　　1.“村改居”拉开改革序幕。2011年1月，《南海区推进村改居工作实施方案》出炉，提出要坚持四大原则，即原农村集体经济组织资产产权权属不变、原村民享受的优惠、权益不变、以人为本、服务群众、让利于民，充分体现了造福城乡居民的服务宗旨。根据方案设计，涉及123个村的南海区“村改居”，揭开了南海农村综合改革的序幕。丹灶镇石联社区作为首个试点，于去年4月15日采取“直选+间选”的方式顺利完成了经联社换届选举，今年6月夏西村村民又用直选方式选出经联社委员会成员和领导。
　　2.三大组织找准定位独立运行。引导基层中共党组织回归党建主业，自治组织回归社会管理和服务职能，集体经济组织回归集体资产经营管理职能，打破原来“三位一体”的格局。集体经济组织独立选举作为“政经分离”的重要前提，是实现自治职能与经济职能分离的关键。经联社本着民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则，代表成员集体依法经营管理村集体资产，为确保交易公开透明和资产财政安全，积极打造农村集体资产交易平台和财务监管平台。社区党组织主要负责自治组织和经济组织及其人员的管理监督，实行党务公开，接受党员和群众监督，重视党员队伍和干部队伍建设。村居委员负责农村公共服务和社会管理，发挥社会组织和群团组织的补充作用，社区服务中心承担政社保、人口流动管理等社会事务方面的工作，配合村居委会开展社区村民自治，深入推进社区建设。
　　三、“政经分离”的成果
　　1.激发三大组织的活力和潜力。“政经分离”在体制上理顺了基层治理格局，三大组织的分工和职能更加明确。党组织发挥领导核心作用，从战略高度上决定本村重大发展事项；以村居委会为主体、村（居）民小组和各社区服务中心协助补充的自治组织，关注民情民意；经济组织面向市场独立运行，坚持村民股东直选出经联社代表的方式，真正落实“政经分离”。
　　2.促进城乡公共服务均等化和城乡一体化。“村改居”方案改变了原来城乡混杂的局面，有利于激活集体经济的活力，进而推动新农村建设和城乡一体化进程。南海区出台的《关于深化农村综合体制改革的若干意见》中提出，要适度调整财政向农村倾斜。2010年南海用于民生领域的财政支出达80亿元，占到财政总支出的80%，为实现农村社区和服务对象的公共服务全覆盖提供了财力支持。“村改居”后，农村实行社区化管理，社区服务中心将城市社区的先进管理模式延伸到农村，基本满足了农民群众的日常需要。随着《村民委员会组织法》的修订和“村改居”方案的实施，目前越来越多的外来人员参加居委会选举，这既提升了他们参与自治组织管理的热情，使他们更好地融入当地生活，又为自治组织注入了新鲜血液，有力地推动了南海地区的民主政治建设。