水土保持方案落实阶段若干问题的探讨

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  【摘 要】 我国的水土流失现象十分严重,在现有的土地中,无论是城市农村,还是山区丘陵,都有不同程度的水土流失。造成水土流失现象的主要原因有风力侵蚀,水力侵蚀,以及混合侵蚀等。水土流失所呈现的规律是覆盖面积比较广,流失量大。水土流失不仅对环境造成了极大的影响,由此带来的自然灾害危及了人们的生命财产安全,对我国的经济发展有极大的影响。
  【关键词】 水土保持;方案落实;问题探讨
  1、水土保持方案落实阶段存在的问题
  1.1组织机构流于形式
  经过批准的水土保持方案报告是建设单位落实方案的依据。建设单位应当按照方案报告落实组织机构,并设立专人负责。在实际落实工作中,这种组织机构、专人管理往往流于形式,或“在其位而不谋其政”,对项目的水土保持工作知之甚少或很少过问,主要用于应付监督检查;有些项目所落实的组织机构和专人等内容甚至只会出现在验收阶段的总结报告中。这种现象在生产建设过程中可以直接表现为:在建设单位组织的各类会议上,建设单位可以花大量时间听取建设各方对工程进度、质量、资金、周边协调等一系列主体工程建设的问题汇报,却极少听取监测单位对水土流失情况、水土保持措施的具体建议。
  1.2设计衔接难以保障
  随着各地加大对生产建设项目水土保持方案编制作为生产建设项目立项为前置条件的政策出台,在促进水土保持方案编制工作的同时,也给方案编制尤其是措施设计提出了更高的要求;因为此时的主体工程设计阶段处于项目建议书或可行性研究阶段,随主体工程设计阶段编制的生产建设项目水土保持方案也处于可行性研究阶段。随着主体工程立项批复的完成,同步进行的设计工作在接下来的工作中却呈现出截然不同的状况:一方面是主体工程根据可行性研究报告细化并完成主体工程初步设计,随后会进一步细化为施工图设计;另一方面是水土保持措施设计仍然维持在可行性研究阶段,无法达到或满足建设单位实施水土流失防治措施的要求。
  1.3施工组织落实不到位
  施工企业是生产建设项目扰动破坏土地的直接实施者,而施工企业对于水土流失防治工作的认识和重视程度不够,特别是在施工组织方面,难以从预防为主的原则出发落实水土流失防治任务。施工投标文件中很少有水土保持相关篇章,或所写的水土保持实施内容很少从水土保持方案报告的具体内容出发,或很少联系本项目的实际情况,水土保持内容“只言片语,千篇一律,放之四海皆准”。对施工隊伍水土保持知识、法规、政策的宣传普及上远不及对本企业商业广告宣传的力度。在施工过程中,还没有从水土流失预防的大局出发,将水土保持方案报告的各项防治措施融入到施工现场的管理制度建设、规程建设当中去。最终形成的结果只能是水土流失防治措施在施工中难以落实。
  1.4监理管理严重缺失
  从预防为主的水土流失防治原则出发,监理单位应当成为水土保持方案落实保障的主要力量。但在实际工作中,监理单位对主体工程的施工管理通常能够严格履行自身的职责,而对水土保持措施的落实,往往“敬而远之”或者“信手拈来”。最直接的体现是:监理例会、监理月报、监理月支付证书几乎没有水土保持的相关内容;水土保持措施实施数量和质量缺乏监理单位的认证;水土保持投资无法从监理资料中获得。这种管理形成的结果是:整个生产建设过程中应当发挥的水土保持监理职能不能发挥或部分职能由监测单位甚至行政监督管理部门代劳,对水土保持方案的完成投资难以找到相应的监理文件,导致生产建设项目水土保持监理工作的任务就成了在验收阶段编制一份并不合格的监理工作报告。
  1.5监测工作脱离预防为主的原则
  从预防为主的水土流失防治原则出发,监测单位应当履行其“对水土流失防治责任范围内的水土流失数量、强度、成因及动态变化进行监测,并将监测情况定期上报当地水行政主管部门”的重要职则,但在实际工作中,水土流失监测工作与主体工程开工、水土保持方案批复等时序难以同步,造成水土保持监测工作往往滞后于主体工程实施。水土保持监测方法仍然沿用科学研究的方式方法,造成在项目建设期内,对水土流失实际情况、水土保持措施的不落实情况等难以及时监测、实时监测。对已经发生的水土流失事件进行的监测,也仅仅是为了给下一步行政处罚提供依据,对于已经发生的水土流失已经于事无补,无法满足水土保持法以预防为主的根本要求。
  1.6监督管理鞭长莫及
  对于已经批复水土保持方案报告的生产建设项目,水行政主管部门应依据《中华人民共和国水土保持法》履行监督检查职能;但实际情况是,水行政主管部门日常的监督检查所闻所见的往往是结果,并且监督管理的直接对象是建设单位,对于项目建设的设计、施工、监理等单位往往是鞭长莫及,难以直接管理。对于水土保持措施没有落实、水土流失已经发生的事件,水行政主管部门对建设单位的停止违反行为和处罚往往只是亡羊补牢,未能真正实现以预防为主的水土流失防治目标。
  2、落实水土保持方案的对策和建议
  2.1加强建设单位的水土保持管理工作
  应当说,建设单位在水土保持方案的落实工作中具有管理的双重角色,第一是对于建设单位自身的管理,即在建设单位自身的组织机构中,落实水土保持工作的任务机构和管理人员,并且这种机构和人员必须是固定的和专门的,这是建设单位做好水土保持的首要工作。第二是在项目建设的整个过程,要从预防为主的原则出发“一手托起四家”,要从防治水土流失的大局出发,将整个项目水土保持工作的设计、施工、监理、监测4家参建单位全部纳入水土流失防治的管理体系当中去。要将批复后的水土保持方案报告落实到每个参建单位,并协调各单位的工作联系,使其各尽其职、各负其责。更重要的是要将水土保持工作的落实情况作为重要考核指标,纳入对各单位的绩效管理、经济管理工作之中。
  2.2强化水土保持设计
  1)强化水土保持设计工作。如前所述,由于设计任务差异性、设计领域差异性的存在,造成水土保持方案设计与方案落实阶段设计之间的衔接成为薄弱环节,避免这一问题的关键在于从制度上落实设计任务的责任主体。笔者认为,作为水土流失防治各项措施的方案提出者---方案编制单位,应责无旁贷地承担方案落实阶段的各项设计。同时,仅仅依靠现有的设计规范、部委文件尚不能在各类生产建设项目中实现预防为主的水土流失防治目标,因此,需要针对不同行业进一步细化和完善水土保持设计规范。   2)强化水土保持设计行业管理。近年来,水土保持方案编制工作的开展在《中华人民共和国水土保持法》、各级水行政主管部门及相关部门的鼎力支持下有了较大的发展;但不能否认方案编制文件、设计文件在规范化、技术水平方面与其他专业存在的差距,不能否认水土保持设计与其他行业设计在社会认同上的差距。如果不能从水土保持行业自身尽快加以解决,在不久的将来,水土保持设计行业将会在方案、设计领域逐步被其他设计行业吸收和归并,在市场竞争中难以立足甚至成为主体工程设计的附属产品;因此,应当强化水土保持方案编制、水土保持设计的资质管理。对没有勘察资质、设计资质及相应技术人员的编制单位,从资质等级、从事业务范围等方面加以约束。对编制单位而言,要更多地吸收岩土、结构等非水土保持专业设计人员,吸收设计领域先进的管理方式。唯此方能提高行业的竞争能力,在众多的勘察设计行业中免遭淘汰。
  2.3加强施工企业对水土保持工作的管理
  1)建立企业水土保持资信评级体系。将企业水土保持资信评级作为企业招投标等市场竞争行为的参考评价依据,在开工前就确立施工企业具有水土保持规范化管理,这是促进企业进行水土保持管理工作的重要途径。
  2)增强施工企业的水土保持责任意识。从法规上、制度上明确施工企业在水土流失防治工作中的地位和任务,强化施工企业对水土流失防治的技术、经济投入,从而在施工建设过程中严格施工企业的水土保持规范化管理。
  3)建立水土流失的处罚机制。从法规上、制度上对未能落实水土保持方案要求,造成水土流失的行为要在建设过程中进行行政处罚、经济处罚,从而提高施工企业对水土保持管理工作的自觉性。
  4)纳入项目建设的全过程管理。不仅要在施工招投标阶段落实施工企业的水土保持方案落实责任,在施工过程中落实施工企业的水土流失防治责任,而且要把施工企业纳入项目验收阶段的管理工作之中,从而使施工企业参与到水土保持工作的全过程管理当中。
  2.4强化监理在水土保持方案落实阶段的工作
  1)严格推行水土保持监理的专业化建设。近年来,北京市及部分省市都将水土保持方案作为项目审批的前置条件,为推动水土保持方案编制和落实提供了契机。在批复的下一阶段,即招投标阶段中,建议出台相关规定,将水土保持监理工作也纳入专业监理招标的范围。这不仅可在建设程序上明确监理单位对水土流失防治工作的职责和义务,而且可促进各行业监理单位对水土保持监理工作的认知,拓宽监理业务,从本行业的建设特点出发推动生产建设项目水土保持监理工作走向专业化、规范化、市场化。
  2)严格落实水土保持监理责任。如前所述,监理单位对水土保持措施数量、质量、投资等活动不能加以很好的控制,将使得水土保持方案不落实、水土流失发生成为必然。就现阶段生产建设项目的水土保持监理工作而言,严格落实监理单位、监理人员对水土流失的防治责任也是当务之急。按照监理单位职责,不仅要依据水土保持监理工作规范对水土保持措施进行项目划分,更重要的是要对水土保持措施的实施进行“三控、两管、一协调”的全过程管理。其工作的核心是从监理工作的本质出发,对水土保持措施落实的数量、质量、投资等要素实施直接监管,并建立健全水土流失监理责任追究制度。
  2.5保证监测工作的独立性、科学性和有效性
  1)保证监测工作的独立性。生产建设项目水土流失监测工作是防治水土流失的最后一道防线,在发现隐患和采取補救措施方面发挥着不可替代的作用,要保证监测工作的独立性,必须从法律、法规上明确水土流失监测工作独立于生产建设项目开展工作,通过独立工作,才能保证不受制于建设单位的管理和经济制约。
  2)保证监测工作的科学性和有效性。生产建设项目的水土流失监测工作的科学性和有效性应当立足于事前评估、事后评价。首先是对可能发生的水土流失事件、事故进行前置评估,对可能造成的水土流失灾害提出预警、预报,对可能造成的水土流失危害程度、危害事件、危害区域进行事前评估,为设计单位拿出防治措施提供可靠依据,为施工企业提供准确的防范信息,为建设单位尽快落实方案提供可信的依据,从而促进方案的落实。其次是对建设单位落实水土保持方案的预防成果、预防效果进行事后的评价,为今后类似项目采用水土流失防治措施或改进和提供措施设计提供可以借鉴的技术。
  2.6行业监督管理工作应更加全面
  水行政主管部门、水土保持监督管理部门对于水土保持方案落实的管理工作应当更加广泛和严格。在监督管理工作中,不仅要重视水土保持措施实施数量和质量的优劣等“硬件”方面的管理,也要对生产建设项目参建各方水土保持工作管理的资质水平、管理机构、管理人员、管理制度等“软件”管理实施评价,对参建各方的过程管理落实责任追究制度。其作用是从源头上、过程中对水土保持方案的落实进行监督。在对主体工程设计实施的纳入水土保持方案的措施进行监督管理中,还可以借助工程质量监督部门的介入监督,将更有利于落实预防为主的水土流失防治目标,从而成为水土保持方案落实的重要环节。
  2.7逐步建立水土保持方案落实的补偿机制
  水土流失防治经费的投入是影响措施落实的重要经济因素,在目前严格落实水土保持法律法规的基础上,逐步建立水土保持方案落实的补偿机,不失为一种达到预防为主的水土流失防治目的的重要手段。目前,我国生态补偿机制的建立和实施,对增强全社会的水土保持意识,加大对以牺牲资源与环境换取经济收益行为的经济约束起到了重要的作用,极大地促进了生态脆弱地区的生态恢复。在部分省市实施的污水处理费返还制度,也极大地提高了企业单位投资进行污水处理的积极性,达到了利用社会资金进行污水治理的目的。这些都是生产建设项目水土流失防治工作实施补偿机制的有益借鉴。
  我们一定要认清形势,利用水土保持改善生态环境,促进经济可持续发展,统筹规划,求真务实,做好水土保持工作,使我国早日呈现出河流清澈、山川秀美的大好景象。
  参考文献:
  [1]王飞.人类活动对区域水土流失影响的定量评价[D].西安:西北农林科技大学,2004.
  [2]田均良,刘普灵,张翼,等.治理水土流失再造山川秀美延安--对中尺度生态环境建设中落实总理指示的认识与思考[J].水土保持研究,2000.
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