论文部分内容阅读
森林生态系统对于维护全球生命支持系统具有不可替代的重要作用，森林生态系统的局部消失或退化将对水土流失加剧、生物多样性降低、水源涵养能力下降、荒漠化扩展、二氧化碳浓度增高等产生不利影响。根据国家“十一五”规划纲要中关于推进形成主体功能区的要求，要对我国不同类型的限制开发区域和禁止开发区域建立相应的补偿机制，森林生态功能区是限制开发区域中的重要组成部分，维护和修复森林的生态功能，加快建立并不断完善森林生态效益补偿机制，对于贯彻落实科学发展观和推进我国可持续发展具有重要意义。
一、森林生态效益补偿的内涵及其计算标准
1992年，林业部门就会同相关部门，就建立森林生态效益补偿基金问题，对国内9省（区、市）进行了深入调研。党中央、国务院高度重视建立森林生态效益补偿基金问题，并多次将其纳入党中央、国务院有关文件。1998年森林法修正案明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。至此，森林生态效益补偿机制在法律上得到确认和保障，并相应建立了森林生态效益补偿基金由国家财政预算直接拨款方式建立的资金渠道。中央森林生态效益补偿基金制度的建立，结束了我国长期无偿使用森林生态效益的历史，开始进入了有偿使用森林生态效益的新阶段。但是，由于我国森林类型多样，区域分布很不均衡，生态效益大小不一，对于有关森林生态效益补偿中的“谁来补、补给谁、补多少、如何补”等问题，一直有不少争议。因此，界定森林生态效益补偿的内涵，明确补偿标准的计算，是推进我国森林生态效益补偿的基本前提。
（一）森林生态效益补偿的内涵
1、狭义的森林生态效益补偿
对于森林生态效益补偿的狭义理解，主要是考虑有关森林营造方面的投入和管护成本，以及非生态用林转变为生态用林后所丧失的应得收益。在市场经济条件下，公益林生产经营者投入的成本，在提供生态服务时，不能通过商品交换取得相应报酬，在经营者与受益者、当代人与后代人之间形成不合理的经济利益关系，为了扭转这种不合理利益关系，需要对生态用林的营造、抚育、保护和管理付出给予一定补偿，以及对由经济用林转为生态用林而丧失的经济收益给予相应补偿。这种理解基本与现行的公益林生态效益补偿基金制度所涵盖的内容相吻合。
2、广义的森林生态效益补偿
对于森林生态效益补偿的广义理解是将森林生态公共服务功能市场化，同时考虑到将非生态用林转变为生态用林后所丧失的机会成本。广义的补偿内容除了包括狭义的补偿内容外，还包括对生态公益林所提供生态服务的补偿以及非生态用林转变为生态用林后所丧失发展机会成本的补偿。这种理解的补偿在我国部分生态受益主体比较明确的少数流域正在进行试点探索。
森林生态效益补偿的目的在于通过调整保护与利用森林生态功能的相关主体间的利益关系，促进我国的森林生态建设和保护。但是考虑我国当前的实际情况，森林生态效益补偿的内容应在涵盖狭义概念的基础上，适当向广义概念拓展。
（二）森林生态效益补偿标准
在界定了森林生态效益补偿内涵以后，就可以对森林生态效益补偿标准进行计算。从理论层面来看，森林生态效益补偿标准的计算要考虑以下几个方面的因素：一是营造生态林地的直接投入，包括营造、抚育、管理和看护等方面的投入。二是用途转变成本，即由非生态用林转变为生态用林后所丧失的相关收益，包括前期的营造林投入以及应得的林产品收入。三是为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本。由于生态效益保护的要求，当地必须放弃一些林业产业发展机会，从而影响当地经济社会发展水平。四是森林生态系统服务功能的效益。根据生态系统服务功能理论，研究人员采用不同的指标及不同的计算方法，所计算的结果不一样。根据相关文献统计，生态系统服务功能的效益约为直接效益(木材价值)的8—20倍左右。在实践层面，对于森林的营造管护投入和森林用途转变成本的补偿比较容易测算，而且与现行的公益林生态效益补偿基金制度中的补偿内容基本一致，是我国开展森林生态效益补偿标准计算的基本内容。对于机会成本和生态服务市场化价值，由于很难进行定量测算，在森林生态效益补偿标准计算过程中，可以采取市场谈判等灵活措施进行处理，而很难根据其理论值进行计算。
二、森林生态效益补偿原则
（一）循序渐进，突出重点
森林生态效益补偿概念的提出，在我国仅仅只有10多年的历史，学术机构、政府部门、社会民众对此的认识也不一致，特别是对于补偿的主体、补偿的客体、补偿的手段等关键问题，现在还没有统一的认识。因此，构建我国森林生态效益补偿机制，不可能一蹴而就，需要循序渐进地逐步推进。目前，要针对森林生态效益补偿中的关键环节，抓紧解决其中的突出问题，比如森林生态效益补偿资金渠道问题，要在稳定既有的森林生态效益补偿基金基础上，逐步扩大规模，并探索其他可行的多样化资金渠道。
（二）先行试点，逐步推广
国外一般采取生态付费的方式来解决生态投入与生态收益之间的关系，但是由于体制机制不同，国情相差很大，国外的经验很难照搬照用，我国只能根据具体实际情况进行探索。我国森林类型多样，地域分布不均，而且所在地经济社会发展差异很大，全国很难建立一个统一的森林生态效益补偿模式，而是要在一个基本森林生态效益补偿模式指导下，根据各地的具体情况，建立适合当地实际的森林生态效益补偿模式。这就要求在具备条件的地方积极开展森林生态效益补偿试点，通过试点，发现问题，总结经验，为在更大范围内推进森林生态效益补偿提供有益的借鉴。
（三）综合配套，统筹兼顾
我国很多森林生态功能区往往也是经济贫困落后地区，因此，国家的扶贫政策、生态移民政策、农村“一池三改”工程也与森林生态功能区具有比较密切的联系。对于重点的森林生态功能区，如果能够整合相关政策，则可以有效弥补当前森林生态效益补偿标准偏低的问题，起到较好的综合效果。可以按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、各记其功”的原则，整合相关政策，集中向重点森林生态保护区倾斜，实现相关政策的综合效果。
（四）完善立法，规范运作
我国森林生态效益补偿机制，已经在1998年的森林法修正案中进行了明确规定，为森林生态效益补偿基金制度提供了法律认可和保障。与此相关的，我国还有不少其他的相关法律法规，如《中华人民共和国森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》等，这些法律法规对于加强我国的森林保护工作起到了很大促进作用。随着我国经济的不断发展和人们对森林生态功能认识的不断加深，一些法律法规可以根据具体情况不断完善，以适应新形势下森林生态建设和保护的需要。比如，可以就森林生态效益补偿基金的规模增长机制以及不同类型、不同层级森林生态效益补偿模式做出更为详尽的规定。通过完善相关的法律法规，规范推进我国森林生态效益补偿机制建设。
三、森林生态效益补偿基本思路
（一）建立分级分类补偿机制
由于森林规模和地理区位不同，森林生态功能的重要意义也不一样。国家应该根据森林生态功能的重要性，建立相应的分级分类补偿机制。一是建立森林生态效益补偿分级管理机制。对于那些具有全国意义而且跨省级行政区的重点生态公益用林，主要由中央财政进行相关补偿，对于那些具有省级意义而且主要在省内行政区的生态公益用林，则主要由省级财政负责补偿。二是建立森林生态效益补偿分类管理机制。按照林区的生态区位、立地条件、林地生产力水平、林区的人口分布、林分质量和所发挥的生态效益状况等因素，对应进行补偿的公益林进行分类，确定切合实际的补偿标准类型，避免一刀切。
（二）完善森林生态效益补偿基金
为了切实解决好生态公益林管护、抚育资金缺乏问题，并在一定程度上解决管护人员的经济收益问题，1998年通过的《中华人民共和国森林法（修正）》规定，国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。随后，在2000年发布的《森林法实施条例》中明确规定，防护林、特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权力。2001年，财政部会同林业局下发《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》。2004年，财政部又会同林业局印发了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，明确提出建立中央森林生态效益补偿基金。森林生态效益补偿基金的建立，对于推进我国的森林生态保护工作发挥了巨大作用，今后要根据具体情况，对生态公益林范围认定、森林生态效益补偿基金规模扩大、补偿标准调整等进一步完善，以适应森林保护工作进展的实际需要。
（三）探索市场化运作方式
除了由国家设立森林生态效益补偿基金对生态用林的营造和管护给予补偿外，在受益主体相对比较明确的情况下，可以探索市场化的运作方式，制定由受益单位承担相应补偿的政策和办法，建立多渠道筹集公益林补偿资金的机制。通过对直接受益主体收取适当的费用，充实到相应的生态补偿基金中，可以大大缓解当前生态建设资金匮乏问题。一是允许向森林生态效益的直接受益单位征收森林生态效益补偿费，如从利用森林生态效益的水电、水利、旅游等直接受益行业的经营收入中安排一定资金用于公益林生态效益补偿或提取一定的生态保护专项基金。二是探索建立江河下游对上游的生态公益林补偿制度，处于下游的经济发达地区通过转移支付向流域源头及上游地区的生态公益林建设支付生态效益补偿金。通过市场化运作方式，拓展森林生态效益补偿的资金渠道，真正形成多层次、多渠道的森林生态效益补偿机制。
（四）扶持特色产业
森林生态效益补偿作为促进森林生态建设和保护的重要手段，其最终目的是要实现人与自然的和谐发展，而达到这样的目的，简单的生态效益补偿是很难达到的，也不利于调动森林生态功能区内居民的积极性。要在保护森林生态环境的同时，兼顾地方发展经济的需要。在不妨害森林生态功能的前提下，积极利用当地独特的自然资源优势，大力开发乡村观光、森林之家、农家乐等生态旅游，开发林下经济，实行林菌、林草、林药、林牧结合，发展木本粮油、竹藤花卉、野生动植物繁育，妥善处理森林生态保护与经济发展之间的关系。对于森林生态功能区内不妨碍其生态功能的产业，可以积极推行生态标记，享受财政和税收优惠政策，提高其市场竞争力。同时，考虑到森林生态功能区内不适合大规模集聚产业和人口，可以探索在适宜发展产业的森林生态受益区设立“产业飞地”，森林生态功能区与受益区之间实行合理的税收分成，促进生产要素的合理配置，平衡森林生态保护区与森林生态受益区之间的利益关系。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
一、森林生态效益补偿的内涵及其计算标准
1992年，林业部门就会同相关部门，就建立森林生态效益补偿基金问题，对国内9省（区、市）进行了深入调研。党中央、国务院高度重视建立森林生态效益补偿基金问题，并多次将其纳入党中央、国务院有关文件。1998年森林法修正案明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。至此，森林生态效益补偿机制在法律上得到确认和保障，并相应建立了森林生态效益补偿基金由国家财政预算直接拨款方式建立的资金渠道。中央森林生态效益补偿基金制度的建立，结束了我国长期无偿使用森林生态效益的历史，开始进入了有偿使用森林生态效益的新阶段。但是，由于我国森林类型多样，区域分布很不均衡，生态效益大小不一，对于有关森林生态效益补偿中的“谁来补、补给谁、补多少、如何补”等问题，一直有不少争议。因此，界定森林生态效益补偿的内涵，明确补偿标准的计算，是推进我国森林生态效益补偿的基本前提。
（一）森林生态效益补偿的内涵
1、狭义的森林生态效益补偿
对于森林生态效益补偿的狭义理解，主要是考虑有关森林营造方面的投入和管护成本，以及非生态用林转变为生态用林后所丧失的应得收益。在市场经济条件下，公益林生产经营者投入的成本，在提供生态服务时，不能通过商品交换取得相应报酬，在经营者与受益者、当代人与后代人之间形成不合理的经济利益关系，为了扭转这种不合理利益关系，需要对生态用林的营造、抚育、保护和管理付出给予一定补偿，以及对由经济用林转为生态用林而丧失的经济收益给予相应补偿。这种理解基本与现行的公益林生态效益补偿基金制度所涵盖的内容相吻合。
2、广义的森林生态效益补偿
对于森林生态效益补偿的广义理解是将森林生态公共服务功能市场化，同时考虑到将非生态用林转变为生态用林后所丧失的机会成本。广义的补偿内容除了包括狭义的补偿内容外，还包括对生态公益林所提供生态服务的补偿以及非生态用林转变为生态用林后所丧失发展机会成本的补偿。这种理解的补偿在我国部分生态受益主体比较明确的少数流域正在进行试点探索。
森林生态效益补偿的目的在于通过调整保护与利用森林生态功能的相关主体间的利益关系，促进我国的森林生态建设和保护。但是考虑我国当前的实际情况，森林生态效益补偿的内容应在涵盖狭义概念的基础上，适当向广义概念拓展。
（二）森林生态效益补偿标准
在界定了森林生态效益补偿内涵以后，就可以对森林生态效益补偿标准进行计算。从理论层面来看，森林生态效益补偿标准的计算要考虑以下几个方面的因素：一是营造生态林地的直接投入，包括营造、抚育、管理和看护等方面的投入。二是用途转变成本，即由非生态用林转变为生态用林后所丧失的相关收益，包括前期的营造林投入以及应得的林产品收入。三是为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本。由于生态效益保护的要求，当地必须放弃一些林业产业发展机会，从而影响当地经济社会发展水平。四是森林生态系统服务功能的效益。根据生态系统服务功能理论，研究人员采用不同的指标及不同的计算方法，所计算的结果不一样。根据相关文献统计，生态系统服务功能的效益约为直接效益(木材价值)的8—20倍左右。在实践层面，对于森林的营造管护投入和森林用途转变成本的补偿比较容易测算，而且与现行的公益林生态效益补偿基金制度中的补偿内容基本一致，是我国开展森林生态效益补偿标准计算的基本内容。对于机会成本和生态服务市场化价值，由于很难进行定量测算，在森林生态效益补偿标准计算过程中，可以采取市场谈判等灵活措施进行处理，而很难根据其理论值进行计算。
二、森林生态效益补偿原则
（一）循序渐进，突出重点
森林生态效益补偿概念的提出，在我国仅仅只有10多年的历史，学术机构、政府部门、社会民众对此的认识也不一致，特别是对于补偿的主体、补偿的客体、补偿的手段等关键问题，现在还没有统一的认识。因此，构建我国森林生态效益补偿机制，不可能一蹴而就，需要循序渐进地逐步推进。目前，要针对森林生态效益补偿中的关键环节，抓紧解决其中的突出问题，比如森林生态效益补偿资金渠道问题，要在稳定既有的森林生态效益补偿基金基础上，逐步扩大规模，并探索其他可行的多样化资金渠道。
（二）先行试点，逐步推广
国外一般采取生态付费的方式来解决生态投入与生态收益之间的关系，但是由于体制机制不同，国情相差很大，国外的经验很难照搬照用，我国只能根据具体实际情况进行探索。我国森林类型多样，地域分布不均，而且所在地经济社会发展差异很大，全国很难建立一个统一的森林生态效益补偿模式，而是要在一个基本森林生态效益补偿模式指导下，根据各地的具体情况，建立适合当地实际的森林生态效益补偿模式。这就要求在具备条件的地方积极开展森林生态效益补偿试点，通过试点，发现问题，总结经验，为在更大范围内推进森林生态效益补偿提供有益的借鉴。
（三）综合配套，统筹兼顾
我国很多森林生态功能区往往也是经济贫困落后地区，因此，国家的扶贫政策、生态移民政策、农村“一池三改”工程也与森林生态功能区具有比较密切的联系。对于重点的森林生态功能区，如果能够整合相关政策，则可以有效弥补当前森林生态效益补偿标准偏低的问题，起到较好的综合效果。可以按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、各记其功”的原则，整合相关政策，集中向重点森林生态保护区倾斜，实现相关政策的综合效果。
（四）完善立法，规范运作
我国森林生态效益补偿机制，已经在1998年的森林法修正案中进行了明确规定，为森林生态效益补偿基金制度提供了法律认可和保障。与此相关的，我国还有不少其他的相关法律法规，如《中华人民共和国森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》等，这些法律法规对于加强我国的森林保护工作起到了很大促进作用。随着我国经济的不断发展和人们对森林生态功能认识的不断加深，一些法律法规可以根据具体情况不断完善，以适应新形势下森林生态建设和保护的需要。比如，可以就森林生态效益补偿基金的规模增长机制以及不同类型、不同层级森林生态效益补偿模式做出更为详尽的规定。通过完善相关的法律法规，规范推进我国森林生态效益补偿机制建设。
三、森林生态效益补偿基本思路
（一）建立分级分类补偿机制
由于森林规模和地理区位不同，森林生态功能的重要意义也不一样。国家应该根据森林生态功能的重要性，建立相应的分级分类补偿机制。一是建立森林生态效益补偿分级管理机制。对于那些具有全国意义而且跨省级行政区的重点生态公益用林，主要由中央财政进行相关补偿，对于那些具有省级意义而且主要在省内行政区的生态公益用林，则主要由省级财政负责补偿。二是建立森林生态效益补偿分类管理机制。按照林区的生态区位、立地条件、林地生产力水平、林区的人口分布、林分质量和所发挥的生态效益状况等因素，对应进行补偿的公益林进行分类，确定切合实际的补偿标准类型，避免一刀切。
（二）完善森林生态效益补偿基金
为了切实解决好生态公益林管护、抚育资金缺乏问题，并在一定程度上解决管护人员的经济收益问题，1998年通过的《中华人民共和国森林法（修正）》规定，国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。随后，在2000年发布的《森林法实施条例》中明确规定，防护林、特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权力。2001年，财政部会同林业局下发《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》。2004年，财政部又会同林业局印发了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，明确提出建立中央森林生态效益补偿基金。森林生态效益补偿基金的建立，对于推进我国的森林生态保护工作发挥了巨大作用，今后要根据具体情况，对生态公益林范围认定、森林生态效益补偿基金规模扩大、补偿标准调整等进一步完善，以适应森林保护工作进展的实际需要。
（三）探索市场化运作方式
除了由国家设立森林生态效益补偿基金对生态用林的营造和管护给予补偿外，在受益主体相对比较明确的情况下，可以探索市场化的运作方式，制定由受益单位承担相应补偿的政策和办法，建立多渠道筹集公益林补偿资金的机制。通过对直接受益主体收取适当的费用，充实到相应的生态补偿基金中，可以大大缓解当前生态建设资金匮乏问题。一是允许向森林生态效益的直接受益单位征收森林生态效益补偿费，如从利用森林生态效益的水电、水利、旅游等直接受益行业的经营收入中安排一定资金用于公益林生态效益补偿或提取一定的生态保护专项基金。二是探索建立江河下游对上游的生态公益林补偿制度，处于下游的经济发达地区通过转移支付向流域源头及上游地区的生态公益林建设支付生态效益补偿金。通过市场化运作方式，拓展森林生态效益补偿的资金渠道，真正形成多层次、多渠道的森林生态效益补偿机制。
（四）扶持特色产业
森林生态效益补偿作为促进森林生态建设和保护的重要手段，其最终目的是要实现人与自然的和谐发展，而达到这样的目的，简单的生态效益补偿是很难达到的，也不利于调动森林生态功能区内居民的积极性。要在保护森林生态环境的同时，兼顾地方发展经济的需要。在不妨害森林生态功能的前提下，积极利用当地独特的自然资源优势，大力开发乡村观光、森林之家、农家乐等生态旅游，开发林下经济，实行林菌、林草、林药、林牧结合，发展木本粮油、竹藤花卉、野生动植物繁育，妥善处理森林生态保护与经济发展之间的关系。对于森林生态功能区内不妨碍其生态功能的产业，可以积极推行生态标记，享受财政和税收优惠政策，提高其市场竞争力。同时，考虑到森林生态功能区内不适合大规模集聚产业和人口，可以探索在适宜发展产业的森林生态受益区设立“产业飞地”，森林生态功能区与受益区之间实行合理的税收分成，促进生产要素的合理配置，平衡森林生态保护区与森林生态受益区之间的利益关系。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）