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摘 要 生态文明是资源节约型社会和环境友好型社会的文明形态和文化形式。在生态文明建设的各项措施中，法治建设居于核心的基础地位。本文通过深入分析环境法治建设存在的突出问题，从建设生态文明的视角，提出了加强环境法治建设的对策措施。
关键词 生态文明 环境法治 建设
基金项目：山东全省党校系统课题。
作者简介：崔文华，中共淄博市委党校副教授，主要从事行政法学研究。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-082-02
建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，是党的十七大提出的重要战略任务，是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。生态文明是资源节约型社会和环境友好型社会的文明形态和文化形式，在生态文明建设的各项措施中，法治建设居于核心的基础地位。因此加强环境法治建设，对于实现生态文明的新跨越意义重大而深远。
淄博市作为老工业城市，重化工业所占比重较大，经济结构战略性调整和发展方式的根本转变还需要较长时间。全市总量减排、环境质量改善和环境安全防范面临的形势十分严峻。因此加强环境法治建设，对于实现淄博市生态文明的新跨越，意义重大而深远。
一、淄博市环境法治建设的主要成效
近年来，淄博市高度重视环境法治的重要作用，环境法治建设取得积极成效，为生态文明建设提供了基本条件和法律保障。初步走出了一条老工业城市依托环境法治促进生态文明建设的路子。
（一）环境立法成效显著
淄博市结合本地实际，制定了一系列环保法律规范，为生态文明建设提供了有力的法律支持。一是制定了一系列环保法律规范。目前已经制定了《淄博市节能减排综合性工作实施方案》、《淄博市节能降耗奖励办法》、《淄博市主要污染物减排实施意见》、《淄博市节能降耗目标考核办法》和《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》、《淄博市工业炉窑大气污染防治办法》、《淄博市人民政府办公厅关于印发淄博市节能降耗奖励办法通知》、《淄博市机动车排气污染防治管理办法》、《淄博市扬尘污染防治管理办法》、《环境生态补偿管理暂行办法》，等二十几部法规规章。二是注重地方环境立法的区域性、实践性。紧扣淄博市环境保护和生态建设的中心任务，明确地方环境立法的重点。立足全市产业结构和污染防治重点，先后出台了建陶企业、化工企业、石灰和碳酸钙企业、焦化行业、钢铁行业、露天矿山、煤炭经营等7个领域的《环境保护管理规范》。三是注重地方环境立法的创新性和前瞻性，在全省率先出台了节能降耗目标考核办法，明确了对区县、重点用能企业的考核内容和要求。
（二）环境执法能力显著增强
淄博市环境行政执法能力进一步加强，已基本形成了较为完备的执法监管体系。一是以环境问责为龙头，强化官员的环境政治责任。《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》明确各区（县）委书记、区（县）长是辖区内环保工作的第一责任人和直接责任人，把污染治理作为各级政府、领导干部政绩考核的重要内容，对各区（县）政府、市直各部门、企事业单位在评先树优、年度考核等方面实施环境保护“一票否决”。二是形成了环保执法的长效监管机制。切实加大环保执法力度，对各类违反环保法律法规的“土政策”进行了全面清理。立足于环境违法案件的超前预防、及时发现、果断处置，对各类环境违法行为依法实施“顶格处罚”。三是构建了政府与社会联动的监管新格局。全面启动了绿色环保志愿者行动，建立了环境污染有奖举报制度。四是专设机构全省领先。在全省第一个成立了环境保护工作委员会、市政府节能办（挂市节能执法大队牌子）；全省第一家在市统计局设立了能源统计科；全省率先成立节能标准委员会。
（三）公众环保意识明显提高
通过宣传引导，公众保护环境的自觉性有了很大提高。一是加强环境法律法规的宣传，提高环境法治意识。在报纸、电台、电视台、市政府网站等媒体设立专栏，深入宣传节能环保政策法规。二是培育典型，以点带面。集中报道全市节能、节水、循环经济、资源综合利用、清洁生产等方面的先进典型。三是开展环保宣传活动，营造珍爱环境的良好社会氛围。通过实施“节能宣传周”、“降耗增效月”、“节能减排农村行·淄博在行动”等系列活动，推进了节能减排进社区、进家庭、进学校，增强了全社会的节能环保意识。
二、从构建生态文明的角度看环境法治建设存在的问题
（一）环境立法不完善
一是地方综合性环境保护法缺位。环境立法的发展战略研究不够，头痛医头、脚痛医脚的问题比较突出，环境方面的具有支架性作用的法律至今仍没有制定出来。地方综合性环境保护法缺位，导致地方环境单行法规缺乏统一性和协调性。二是立法内容过于倾斜。注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少。三是环境立法缺乏可操作性。例如，《淄博市扬尘污染防治管理办法》共有十六条，大部分内容规定的是企业和管理部门应当怎么做，如果不这么做，相应的法律责任却只有第16条做了个原则规定：“违反本办法规定，导致环境污染的，由相关部门依据有关法律法规进行处理”。法律规范只有行为模式，缺乏相应的法律后果，使得看似很好的法律在执行中表现出显著的不足。另外国家的环境立法往往比较粗糙、框架性的内容多，需要地方立法做出细化的规定。
（二）环境执法能力较弱
一是环保部门统一监管职能薄弱。横向职能分散，上下级环保部门纵向分离，难以发挥整体监管效果，部门之间的联动机制尚不完善。二是环保部门自身的不足。环境执法部门人员数量少，素质不高。行政执法队伍存在着执法不公、执法不严、执法不力等现象。个别单位仍然存在乱执法、乱罚款，甚至以罚代教、以罚代刑等问题。三是环境执法能力较弱。淄博铁鹰钢铁有限公司事件就是一个显著的例子，该公司属于未经环保审批的违法建设项目。淄博市环保局于2005年曾对铁鹰公司进行了处罚，并限期整改。但直到2008年环境保护部环境监察局依法督察前，该公司的环保状况并无明显改观。四是环境法律监督机制不够完善。公众参与的广度和深度不够；社会监督机制也不完善，难以发挥应有的作用。 （三）环境司法面临的困境
一是强制执行难保障。环保部门对企业违法行为的处罚，企业若不执行，环保部门可申请法院强制执行。但由于这类执行案件收益少，且不纳入法院的考评机制，所以强制执行难以到位。二是司法救济不到位。由于污染企业能向地方贡献GDP，许多环境损害赔偿案件在立案之初就遭遇重重困难，再加之取证难、鉴定难、胜诉难、执行难等实际困难，一般污染受害者宁愿选择上访通过行政处理，而不愿耗时耗力去打环境诉讼。三是环境公益诉讼存在立法空白。我国对于公益诉讼没有明确的法律规定，以至于在社会环境公共利益遭受污染侵害时，没有适格的主体为其主张权利，击鼓伸冤。司法作为解决污染问题的最后一道屏障，理应具有很强的威慑效果。然而我国目前的现状是司法保护环境的力度远远不够。
（四）环境法治中的公众参与不足
在政府环境管理活动中，公众参与在平衡各利益群体的诉求、促进决策的科学化和民主化、弥补行政资源的不足等方面起着极其重要的作用。但我国环保中的公众参与没有和环保执法形成良好的互动态势。一是公众参与意愿缺乏。公众对于其自我理解的与切身利益密切相关的环境问题可能有较高的参与度，而在那些与自己并不直接存在利益关系环境问题上参与的意愿似乎并不是很高。二是公众参与深度不够。公众参与的深度比较低，主要局限于利用地球日、世界环境日等各种节日开展宣传教育或者组织环保人物评选等，而较少触及政府环境决策领域。而且，公众参与的阶段比较滞后，往往是末端参与，在源头参与方面表现薄弱，处于被告知的地位。这其中固然有公众自身环境法治意识不高有关，但主要原因还是政府在环保执法的过程中，没有足够的勇气“发动群众”，以致法律规定中的公众参与有名无实。
三、以生态文明为导向，着力强化环境法治建设
法律作为社会治理的工具，对于实现生态文明起着非常重要的作用。环境法治建设不仅可以通过自身体现生态文明的内在需求，而且还可以通过法律的强制手段、激励手段来建设生态文明。以生态文明为导向，我们主要应从以下几个方面加强环境法治建设。
（一）完善环境法律法规，为生态文明建设提供法律保障
健全的生态法律制度不仅是生态文明的标志，而且是生态保护的最后屏障。一是制定地方综合性环境保护法，保障地方环境单行法规的统一性和协调性。二是注重增强法律的可操作性。如环境保护的公众参与在整个环境法中是被作为一项基本原则来对待的，但是这个原则在中国的环境立法中有原则条款而无制度规定。再如，环境影响评价法规定，国家鼓励公众以适当的方式参与环评。什么叫适当方式？如何参与？参与的效力如何？这些都可以在地方立法中予以细化，使法律规定落到实处。三是注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合。改变立法内容过于倾斜；注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少的状况。四是根据实际情况，出台切实可行的法规。
（二）加强环境执法，为生态文明建设提供行动支持
一是强化环保部门统一监管职能。一方面强化环保部门的职能和地位；另一方面，地方可以尝试将林业、水利等与环保有关的职能纳入“大环保”体系中，以期提高环保机构对淄博经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力，强化环保执法的权力。二是提高执法人员的素质。要通过法律培训不断加强对环境保护行政执法机关的执法能力建设，增强执法人员的法治观念，提高执法人员的执法水平。三是完善环境执法监督机制，建立健全环境问责机制以及行政执法错案追究制度。扩大公民行使参政权的途径，监督环境行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的合法权益。
（三）完善环境司法，为生态文明建设提供司法保障
一是加大司法机关对环保执法的支持力度，保障环保部门作出的合法决定得以不折不扣的执行。二是强化司法机关处理环境争议纠纷的途径和方法。三是建立环境公益诉讼制度。8月刚刚修订的《民事诉讼法》首次以法律的形式规定了环境公益诉讼。建议在司法领域进行一些必要的尝试，明确公益环境诉讼的受案范围并建立以有关机关和社会组织为主体的公益诉讼制度，从而解决环境污染损害的对象众多且不特定和不利于提起诉讼的难题。
（四）普及环保教育，完善公众参与制度，为生态文明建设提供社会支持
一是要弘扬环境法治文化，开展经常性的全民环境法制宣传。多形式、多方位、多层次宣传环境保护知识。例如淄博市把培育市民的生态意识和倡导环保行为作为工作着力点，一方面结合“生态淄博”建设实际调整充实市民公约、学生守则等行为规范，在中小学生中普及“生态文明”知识；另一方面以“清洁环境、美化家园”为切入点，宣传生态文明建设的目标、任务和内容，进一步统一思想，凝聚力量。二是通过法律和政策手段促进消费者、银行、股东等利益相关者在环保领域发挥应有的作用，推动企业承担环保社会责任，完善企业环保制度。三是完善公众参与环境决策的机制、途径和方法，保障公众的环境知情权，加强环境决策的科学性和民主性。
参考文献：
[1]闫继红.我国实施绿色消费的难点与对策.合作经济与科技.2004.
[2]汪劲.环境法治的中国路径：反思与探索.北京：中国环境科学出版社.2011.
关键词 生态文明 环境法治 建设
基金项目：山东全省党校系统课题。
作者简介：崔文华，中共淄博市委党校副教授，主要从事行政法学研究。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-082-02
建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，是党的十七大提出的重要战略任务，是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。生态文明是资源节约型社会和环境友好型社会的文明形态和文化形式，在生态文明建设的各项措施中，法治建设居于核心的基础地位。因此加强环境法治建设，对于实现生态文明的新跨越意义重大而深远。
淄博市作为老工业城市，重化工业所占比重较大，经济结构战略性调整和发展方式的根本转变还需要较长时间。全市总量减排、环境质量改善和环境安全防范面临的形势十分严峻。因此加强环境法治建设，对于实现淄博市生态文明的新跨越，意义重大而深远。
一、淄博市环境法治建设的主要成效
近年来，淄博市高度重视环境法治的重要作用，环境法治建设取得积极成效，为生态文明建设提供了基本条件和法律保障。初步走出了一条老工业城市依托环境法治促进生态文明建设的路子。
（一）环境立法成效显著
淄博市结合本地实际，制定了一系列环保法律规范，为生态文明建设提供了有力的法律支持。一是制定了一系列环保法律规范。目前已经制定了《淄博市节能减排综合性工作实施方案》、《淄博市节能降耗奖励办法》、《淄博市主要污染物减排实施意见》、《淄博市节能降耗目标考核办法》和《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》、《淄博市工业炉窑大气污染防治办法》、《淄博市人民政府办公厅关于印发淄博市节能降耗奖励办法通知》、《淄博市机动车排气污染防治管理办法》、《淄博市扬尘污染防治管理办法》、《环境生态补偿管理暂行办法》，等二十几部法规规章。二是注重地方环境立法的区域性、实践性。紧扣淄博市环境保护和生态建设的中心任务，明确地方环境立法的重点。立足全市产业结构和污染防治重点，先后出台了建陶企业、化工企业、石灰和碳酸钙企业、焦化行业、钢铁行业、露天矿山、煤炭经营等7个领域的《环境保护管理规范》。三是注重地方环境立法的创新性和前瞻性，在全省率先出台了节能降耗目标考核办法，明确了对区县、重点用能企业的考核内容和要求。
（二）环境执法能力显著增强
淄博市环境行政执法能力进一步加强，已基本形成了较为完备的执法监管体系。一是以环境问责为龙头，强化官员的环境政治责任。《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》明确各区（县）委书记、区（县）长是辖区内环保工作的第一责任人和直接责任人，把污染治理作为各级政府、领导干部政绩考核的重要内容，对各区（县）政府、市直各部门、企事业单位在评先树优、年度考核等方面实施环境保护“一票否决”。二是形成了环保执法的长效监管机制。切实加大环保执法力度，对各类违反环保法律法规的“土政策”进行了全面清理。立足于环境违法案件的超前预防、及时发现、果断处置，对各类环境违法行为依法实施“顶格处罚”。三是构建了政府与社会联动的监管新格局。全面启动了绿色环保志愿者行动，建立了环境污染有奖举报制度。四是专设机构全省领先。在全省第一个成立了环境保护工作委员会、市政府节能办（挂市节能执法大队牌子）；全省第一家在市统计局设立了能源统计科；全省率先成立节能标准委员会。
（三）公众环保意识明显提高
通过宣传引导，公众保护环境的自觉性有了很大提高。一是加强环境法律法规的宣传，提高环境法治意识。在报纸、电台、电视台、市政府网站等媒体设立专栏，深入宣传节能环保政策法规。二是培育典型，以点带面。集中报道全市节能、节水、循环经济、资源综合利用、清洁生产等方面的先进典型。三是开展环保宣传活动，营造珍爱环境的良好社会氛围。通过实施“节能宣传周”、“降耗增效月”、“节能减排农村行·淄博在行动”等系列活动，推进了节能减排进社区、进家庭、进学校，增强了全社会的节能环保意识。
二、从构建生态文明的角度看环境法治建设存在的问题
（一）环境立法不完善
一是地方综合性环境保护法缺位。环境立法的发展战略研究不够，头痛医头、脚痛医脚的问题比较突出，环境方面的具有支架性作用的法律至今仍没有制定出来。地方综合性环境保护法缺位，导致地方环境单行法规缺乏统一性和协调性。二是立法内容过于倾斜。注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少。三是环境立法缺乏可操作性。例如，《淄博市扬尘污染防治管理办法》共有十六条，大部分内容规定的是企业和管理部门应当怎么做，如果不这么做，相应的法律责任却只有第16条做了个原则规定：“违反本办法规定，导致环境污染的，由相关部门依据有关法律法规进行处理”。法律规范只有行为模式，缺乏相应的法律后果，使得看似很好的法律在执行中表现出显著的不足。另外国家的环境立法往往比较粗糙、框架性的内容多，需要地方立法做出细化的规定。
（二）环境执法能力较弱
一是环保部门统一监管职能薄弱。横向职能分散，上下级环保部门纵向分离，难以发挥整体监管效果，部门之间的联动机制尚不完善。二是环保部门自身的不足。环境执法部门人员数量少，素质不高。行政执法队伍存在着执法不公、执法不严、执法不力等现象。个别单位仍然存在乱执法、乱罚款，甚至以罚代教、以罚代刑等问题。三是环境执法能力较弱。淄博铁鹰钢铁有限公司事件就是一个显著的例子，该公司属于未经环保审批的违法建设项目。淄博市环保局于2005年曾对铁鹰公司进行了处罚，并限期整改。但直到2008年环境保护部环境监察局依法督察前，该公司的环保状况并无明显改观。四是环境法律监督机制不够完善。公众参与的广度和深度不够；社会监督机制也不完善，难以发挥应有的作用。 （三）环境司法面临的困境
一是强制执行难保障。环保部门对企业违法行为的处罚，企业若不执行，环保部门可申请法院强制执行。但由于这类执行案件收益少，且不纳入法院的考评机制，所以强制执行难以到位。二是司法救济不到位。由于污染企业能向地方贡献GDP，许多环境损害赔偿案件在立案之初就遭遇重重困难，再加之取证难、鉴定难、胜诉难、执行难等实际困难，一般污染受害者宁愿选择上访通过行政处理，而不愿耗时耗力去打环境诉讼。三是环境公益诉讼存在立法空白。我国对于公益诉讼没有明确的法律规定，以至于在社会环境公共利益遭受污染侵害时，没有适格的主体为其主张权利，击鼓伸冤。司法作为解决污染问题的最后一道屏障，理应具有很强的威慑效果。然而我国目前的现状是司法保护环境的力度远远不够。
（四）环境法治中的公众参与不足
在政府环境管理活动中，公众参与在平衡各利益群体的诉求、促进决策的科学化和民主化、弥补行政资源的不足等方面起着极其重要的作用。但我国环保中的公众参与没有和环保执法形成良好的互动态势。一是公众参与意愿缺乏。公众对于其自我理解的与切身利益密切相关的环境问题可能有较高的参与度，而在那些与自己并不直接存在利益关系环境问题上参与的意愿似乎并不是很高。二是公众参与深度不够。公众参与的深度比较低，主要局限于利用地球日、世界环境日等各种节日开展宣传教育或者组织环保人物评选等，而较少触及政府环境决策领域。而且，公众参与的阶段比较滞后，往往是末端参与，在源头参与方面表现薄弱，处于被告知的地位。这其中固然有公众自身环境法治意识不高有关，但主要原因还是政府在环保执法的过程中，没有足够的勇气“发动群众”，以致法律规定中的公众参与有名无实。
三、以生态文明为导向，着力强化环境法治建设
法律作为社会治理的工具，对于实现生态文明起着非常重要的作用。环境法治建设不仅可以通过自身体现生态文明的内在需求，而且还可以通过法律的强制手段、激励手段来建设生态文明。以生态文明为导向，我们主要应从以下几个方面加强环境法治建设。
（一）完善环境法律法规，为生态文明建设提供法律保障
健全的生态法律制度不仅是生态文明的标志，而且是生态保护的最后屏障。一是制定地方综合性环境保护法，保障地方环境单行法规的统一性和协调性。二是注重增强法律的可操作性。如环境保护的公众参与在整个环境法中是被作为一项基本原则来对待的，但是这个原则在中国的环境立法中有原则条款而无制度规定。再如，环境影响评价法规定，国家鼓励公众以适当的方式参与环评。什么叫适当方式？如何参与？参与的效力如何？这些都可以在地方立法中予以细化，使法律规定落到实处。三是注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合。改变立法内容过于倾斜；注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少的状况。四是根据实际情况，出台切实可行的法规。
（二）加强环境执法，为生态文明建设提供行动支持
一是强化环保部门统一监管职能。一方面强化环保部门的职能和地位；另一方面，地方可以尝试将林业、水利等与环保有关的职能纳入“大环保”体系中，以期提高环保机构对淄博经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力，强化环保执法的权力。二是提高执法人员的素质。要通过法律培训不断加强对环境保护行政执法机关的执法能力建设，增强执法人员的法治观念，提高执法人员的执法水平。三是完善环境执法监督机制，建立健全环境问责机制以及行政执法错案追究制度。扩大公民行使参政权的途径，监督环境行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的合法权益。
（三）完善环境司法，为生态文明建设提供司法保障
一是加大司法机关对环保执法的支持力度，保障环保部门作出的合法决定得以不折不扣的执行。二是强化司法机关处理环境争议纠纷的途径和方法。三是建立环境公益诉讼制度。8月刚刚修订的《民事诉讼法》首次以法律的形式规定了环境公益诉讼。建议在司法领域进行一些必要的尝试，明确公益环境诉讼的受案范围并建立以有关机关和社会组织为主体的公益诉讼制度，从而解决环境污染损害的对象众多且不特定和不利于提起诉讼的难题。
（四）普及环保教育，完善公众参与制度，为生态文明建设提供社会支持
一是要弘扬环境法治文化，开展经常性的全民环境法制宣传。多形式、多方位、多层次宣传环境保护知识。例如淄博市把培育市民的生态意识和倡导环保行为作为工作着力点，一方面结合“生态淄博”建设实际调整充实市民公约、学生守则等行为规范，在中小学生中普及“生态文明”知识；另一方面以“清洁环境、美化家园”为切入点，宣传生态文明建设的目标、任务和内容，进一步统一思想，凝聚力量。二是通过法律和政策手段促进消费者、银行、股东等利益相关者在环保领域发挥应有的作用，推动企业承担环保社会责任，完善企业环保制度。三是完善公众参与环境决策的机制、途径和方法，保障公众的环境知情权，加强环境决策的科学性和民主性。
参考文献：
[1]闫继红.我国实施绿色消费的难点与对策.合作经济与科技.2004.
[2]汪劲.环境法治的中国路径：反思与探索.北京：中国环境科学出版社.2011.