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（辽阳市宏伟区财政监督检查局 辽宁 辽阳 111003）
从调研情况看，当前县级财政运行困难具有普遍性。笔者从财政收入、可支配财力与必保刚性支出缺口以及财政资金周转困难情况等入手，剖析各县普遍存在的欠拨上级专项转移支付资金、占压国库资金、政府债务包袱沉重以及企业养老金缺口等日渐突出的问题成因，进而提出相关对策及建议。
一、财政运行中存在的主要问题及原因
（一）受经济下行压力加大和做实收入等影响，财政收入大幅缩水。
由于目前县域经济发展进入新常态，受宏观经济持续下行、落实结构性减税和普遍性降费等政策性因素影响，以及各县落实实事求是组织收入原则，挤出水份等多重因素共同作用，县财政收入降幅达43.4%、探至历史谷底。从收入内部结构看，表现为共享五税、涉土税收、非税收入全面下降，其中尤以涉土税收和非税收入最为明显。
1.经济下行因素影响。财政是经济运行结果的综合反映。县域财源结构多以矿产资源和房地产为主导产业，极易受宏观经济形势影响而引起收入大起大落。以某县例，该县收入结构呈现“一铁独大”的特点，来自采矿业的收入占县财政收入70%。由于目前铁精粉价格下滑，企业开工严重不足，严重制约了财政收入增长，受此影响，财政收入同比下降56.1%，其中，与采矿业相关的收入下降61%，减收2.66亿元，占减收额的30.7%。
2.落实上级决策做实收入对降幅的影响。按照中央和省要求，各县继续严格收入管理，坚决杜绝虚增、空转等收入不实现象，进一步夯实收入基础，也成为大多数县财政收入下降的主要原因。
此外，全面实施“营改增”，减半征收企业所得税扩围，降低免征增值税和营业税门槛、实施小微企业税收优惠等政策性因素影响，也成为县级收入减收的因素之一。
（二）县级保刚性支出任务繁重，财政收支缺口明显放大。
目前县级财政收支两级化趋势明显，一方面收入大幅下滑，后续财源增长动力明显不足，可支配财力进一步减少；另一方面，去年以来国家陆续出台的机关事业单位工资和养老保险制度并轨改革等一系列增支政策，加上偿付地方政府到期债务及弥补养老金缺口及利息等，造成县级财政保刚性支出任务艰巨，财力缺口进一步放大。
可支配财力缺口增大的负面影响是极其明显和突出的，不仅助长了挤占挪用上级专项等违反财经纪律现象的滋生漫延，更重要的表现在经济、政治社会方面。如：乡镇拖欠工资问题严重，县本级公用经费停拨，公积金、医疗保险停拨，70%乡镇因财力不足不能实行养老保险、医疗保险及公积金政策。更为严重的是，各县为了保吃饭，不断大量挤占挪用专项资金，使一些用于促进本地财源建设的项目无法落实，进而影响县域经济发展的深层次问题也不容忽视。
（三）欠拨上级专项十分普遍，国库资金占压现象严重。
1.欠拨上级专项转移支付资金主要集中在农林水、教育、社保、节能环保、住房保障等方面，具有普遍性且数额较大。如此多领域、大数额欠拨专项，使一些本该实施的项目不能如期完成甚至无法实施，对未来经济和社会发展的影响也是极为严重和深远的。
2.国库资金占压情况。截至2015年末，各县占压国库资金超过百亿元，县均几亿元。主要是历年财力不足超支挂账，也包括垫付养老金收支缺口、城市基础设施维护改造、资源枯竭破产矿山企业职工安置费、县域工业产业园区基础设施建设投入、各类开发区建设用款及以前年度成立的融资平台借款等，且绝大部分项目回收难度极大。
（四）县级政府债务包袱沉重，偿债压力巨大。
从当年到期债务应偿还额看，据各县上报数据统计，应偿还额过亿的有几十个县。从到期债务占可用财力比重看政府到期债务占全年预计可用财力的比重超过50%以上的有十几个县，超过100%的有7个县。有的县反映，现阶段政府承担的高额债务及利息以及每年几亿元的养老金缺口兜底将进一步加剧国库资金支付风险和政府信用危机。
（五）企业养老金普遍收不抵支，财政兜底压力较大。
随着領取养老金人数逐年增加、以及大部分企业由于效益不佳导致养老保费收缴困难、自由从业者缴费人数也大幅下降等状况不断出现，县级养老金收支缺口日益加大的矛盾突显。目前各市对县养老金缺口解决方式大体有以下几种，一是实行市级统筹政策，各县养老金缺口由市财政统一向省养老金个人账户申请借款，县承担借款利息。此做法虽可暂时缓解县级财政资金周转压力，但对缺口额较大的县逐年增加的巨额养老金借款利息仍使其不堪重负。二是有些市虽然也实行市级统筹，但都对县缺口部分制定了按比例分级负担政策，相应减少了县级财力。三是实行由县自行征收和发放的办法，因此各县只能对缺口部分采取财政兜底的办法，为此各县需用大量的自身财力安排。
综上，目前县级财政运行困难程度前所未有，既有当年可支配财力严重不足、大量占压国库资金、政府债务包袱沉重、养老金缺口财政兜底压力巨大造成日子难过的现实，又有县域经济发展内生动力弱化的深层次隐患。
二、化解财政运行困难的对策
化解上述矛盾和问题，需要各级政府和财政部门在科学判断形势、厘清思路、凝聚共识的基础上，采取有力措施，逐步加以解决。
（一）县级财政首先应立足自身解决实际问题。一是规范收支预算编制。实事求是编制收入预算，提高预算收入完整性，缩小与决算收入的差距；支出预算要量力而行，必须足额安排“保工资、保运转、保民生”支出预算，严格控制一般性支出，本着“先生产、后生活，先个人支出、后事业支出”的原则，区分经重缓急安排项目支出预算。二是規范财政预算执行。严格财税收入管理，依照法律法规及时足额组织各项收入，做到依法征收、应收尽收，提高收入质量，坚决遏制收入征管中的弄虚作假现象，做实财政收入。硬化支出预算约束，按照《预算法》要求，本着“先有预算、后有支出；无预算、不支出”的原则，减少预算随意性，严禁超预算或无预算安排支出。三是加强财政借垫款管理，及时清理被占压的国库资金。要对各类国库资金占压款项进行全面清理，分类制定回收计划，确保国库资金安全运行。应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。四是采取有效措施逐步解决欠拨上级专项问题。严格按照国家文件有关规定，认真清理上级专项转移支付资金，提高财政资金使用效益。
（二）市级财政要强化市管县责任。工作层面要加强对县的具体指导，帮助县级财政研究问题，并提出措施建议；政策层面要充分考虑县级所处的区位、经济基础、发展条件以及所承载的功能作用不同，同等情况下市出台的优惠政策要向县倾斜；补助资金安排上也要尽量将财力下移。切实承担起管县、带县的职责，防止刮县、啃县，促进县级实现良性发展。
（三）省级财政要进一步完善上级转移支付补助办法。鉴于虚增收入问题在我省各县具有普遍性，建议本着实事求是的原则，按照夯实后的财政收入数额，适时重新核定上级对下转移支付补助金额，缓解县级刚性支出压力；另外，在不减少现有转移支付补助规模的基础上逐步提高财力性转移支付所占比重，降低专项转移支付占比；进一步加大县级基本财力保障机制与县级财政管理绩效挂钩的力度，对主动改革创新化解历史挂账成效突出的给予奖励。
此外，对进一步可能引发县级财政国库支付危机、财政风险的政府债务和养老金缺口等问题，建议本着实事求是的原则，重新核定各县政府债务实际负担情况。
从调研情况看，当前县级财政运行困难具有普遍性。笔者从财政收入、可支配财力与必保刚性支出缺口以及财政资金周转困难情况等入手，剖析各县普遍存在的欠拨上级专项转移支付资金、占压国库资金、政府债务包袱沉重以及企业养老金缺口等日渐突出的问题成因，进而提出相关对策及建议。
一、财政运行中存在的主要问题及原因
（一）受经济下行压力加大和做实收入等影响，财政收入大幅缩水。
由于目前县域经济发展进入新常态，受宏观经济持续下行、落实结构性减税和普遍性降费等政策性因素影响，以及各县落实实事求是组织收入原则，挤出水份等多重因素共同作用，县财政收入降幅达43.4%、探至历史谷底。从收入内部结构看，表现为共享五税、涉土税收、非税收入全面下降，其中尤以涉土税收和非税收入最为明显。
1.经济下行因素影响。财政是经济运行结果的综合反映。县域财源结构多以矿产资源和房地产为主导产业，极易受宏观经济形势影响而引起收入大起大落。以某县例，该县收入结构呈现“一铁独大”的特点，来自采矿业的收入占县财政收入70%。由于目前铁精粉价格下滑，企业开工严重不足，严重制约了财政收入增长，受此影响，财政收入同比下降56.1%，其中，与采矿业相关的收入下降61%，减收2.66亿元，占减收额的30.7%。
2.落实上级决策做实收入对降幅的影响。按照中央和省要求，各县继续严格收入管理，坚决杜绝虚增、空转等收入不实现象，进一步夯实收入基础，也成为大多数县财政收入下降的主要原因。
此外，全面实施“营改增”，减半征收企业所得税扩围，降低免征增值税和营业税门槛、实施小微企业税收优惠等政策性因素影响，也成为县级收入减收的因素之一。
（二）县级保刚性支出任务繁重，财政收支缺口明显放大。
目前县级财政收支两级化趋势明显，一方面收入大幅下滑，后续财源增长动力明显不足，可支配财力进一步减少；另一方面，去年以来国家陆续出台的机关事业单位工资和养老保险制度并轨改革等一系列增支政策，加上偿付地方政府到期债务及弥补养老金缺口及利息等，造成县级财政保刚性支出任务艰巨，财力缺口进一步放大。
可支配财力缺口增大的负面影响是极其明显和突出的，不仅助长了挤占挪用上级专项等违反财经纪律现象的滋生漫延，更重要的表现在经济、政治社会方面。如：乡镇拖欠工资问题严重，县本级公用经费停拨，公积金、医疗保险停拨，70%乡镇因财力不足不能实行养老保险、医疗保险及公积金政策。更为严重的是，各县为了保吃饭，不断大量挤占挪用专项资金，使一些用于促进本地财源建设的项目无法落实，进而影响县域经济发展的深层次问题也不容忽视。
（三）欠拨上级专项十分普遍，国库资金占压现象严重。
1.欠拨上级专项转移支付资金主要集中在农林水、教育、社保、节能环保、住房保障等方面，具有普遍性且数额较大。如此多领域、大数额欠拨专项，使一些本该实施的项目不能如期完成甚至无法实施，对未来经济和社会发展的影响也是极为严重和深远的。
2.国库资金占压情况。截至2015年末，各县占压国库资金超过百亿元，县均几亿元。主要是历年财力不足超支挂账，也包括垫付养老金收支缺口、城市基础设施维护改造、资源枯竭破产矿山企业职工安置费、县域工业产业园区基础设施建设投入、各类开发区建设用款及以前年度成立的融资平台借款等，且绝大部分项目回收难度极大。
（四）县级政府债务包袱沉重，偿债压力巨大。
从当年到期债务应偿还额看，据各县上报数据统计，应偿还额过亿的有几十个县。从到期债务占可用财力比重看政府到期债务占全年预计可用财力的比重超过50%以上的有十几个县，超过100%的有7个县。有的县反映，现阶段政府承担的高额债务及利息以及每年几亿元的养老金缺口兜底将进一步加剧国库资金支付风险和政府信用危机。
（五）企业养老金普遍收不抵支，财政兜底压力较大。
随着領取养老金人数逐年增加、以及大部分企业由于效益不佳导致养老保费收缴困难、自由从业者缴费人数也大幅下降等状况不断出现，县级养老金收支缺口日益加大的矛盾突显。目前各市对县养老金缺口解决方式大体有以下几种，一是实行市级统筹政策，各县养老金缺口由市财政统一向省养老金个人账户申请借款，县承担借款利息。此做法虽可暂时缓解县级财政资金周转压力，但对缺口额较大的县逐年增加的巨额养老金借款利息仍使其不堪重负。二是有些市虽然也实行市级统筹，但都对县缺口部分制定了按比例分级负担政策，相应减少了县级财力。三是实行由县自行征收和发放的办法，因此各县只能对缺口部分采取财政兜底的办法，为此各县需用大量的自身财力安排。
综上，目前县级财政运行困难程度前所未有，既有当年可支配财力严重不足、大量占压国库资金、政府债务包袱沉重、养老金缺口财政兜底压力巨大造成日子难过的现实，又有县域经济发展内生动力弱化的深层次隐患。
二、化解财政运行困难的对策
化解上述矛盾和问题，需要各级政府和财政部门在科学判断形势、厘清思路、凝聚共识的基础上，采取有力措施，逐步加以解决。
（一）县级财政首先应立足自身解决实际问题。一是规范收支预算编制。实事求是编制收入预算，提高预算收入完整性，缩小与决算收入的差距；支出预算要量力而行，必须足额安排“保工资、保运转、保民生”支出预算，严格控制一般性支出，本着“先生产、后生活，先个人支出、后事业支出”的原则，区分经重缓急安排项目支出预算。二是規范财政预算执行。严格财税收入管理，依照法律法规及时足额组织各项收入，做到依法征收、应收尽收，提高收入质量，坚决遏制收入征管中的弄虚作假现象，做实财政收入。硬化支出预算约束，按照《预算法》要求，本着“先有预算、后有支出；无预算、不支出”的原则，减少预算随意性，严禁超预算或无预算安排支出。三是加强财政借垫款管理，及时清理被占压的国库资金。要对各类国库资金占压款项进行全面清理，分类制定回收计划，确保国库资金安全运行。应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。四是采取有效措施逐步解决欠拨上级专项问题。严格按照国家文件有关规定，认真清理上级专项转移支付资金，提高财政资金使用效益。
（二）市级财政要强化市管县责任。工作层面要加强对县的具体指导，帮助县级财政研究问题，并提出措施建议；政策层面要充分考虑县级所处的区位、经济基础、发展条件以及所承载的功能作用不同，同等情况下市出台的优惠政策要向县倾斜；补助资金安排上也要尽量将财力下移。切实承担起管县、带县的职责，防止刮县、啃县，促进县级实现良性发展。
（三）省级财政要进一步完善上级转移支付补助办法。鉴于虚增收入问题在我省各县具有普遍性，建议本着实事求是的原则，按照夯实后的财政收入数额，适时重新核定上级对下转移支付补助金额，缓解县级刚性支出压力；另外，在不减少现有转移支付补助规模的基础上逐步提高财力性转移支付所占比重，降低专项转移支付占比；进一步加大县级基本财力保障机制与县级财政管理绩效挂钩的力度，对主动改革创新化解历史挂账成效突出的给予奖励。
此外，对进一步可能引发县级财政国库支付危机、财政风险的政府债务和养老金缺口等问题，建议本着实事求是的原则，重新核定各县政府债务实际负担情况。