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社区参与的程度决定了旅游开发的深度和广度，但事实上，社区居民常常被边缘化甚至被排除在外
“社会经济发展越来越强调对资源的可持续利用和环境的保护，旅游发展过程中的社区参与就是要解决旅游地居民的替代生计问题。”临近岁末年初，北京大学环境科学与工程学院李文军教授显得比平时更为忙碌，对于生态旅游的社区参与他有很多话要说。
自从1997年世界旅游组织颁发了《关于旅游业的21世纪议程》起，倡导旅游业可持续发展就将居民作为关怀对象，并把居民参与当做旅游发展过程中的一项不可缺少的内容。
“社区参与带动旅游发展”的理念与实践一步步深入人心。
谁造成了社区参与的难题
《中国生态旅游》：社区居民在当地旅游发展过程中应该处于什么位置？而实际上社区居民处于什么位置？
李文军：社区参与的问题越来越受到各方重视，这是由全球都在谋求可持续发展的时代背景决定的。只有让社区居民从旅游发展中受益了，才能促使其放弃原有伐木、狩猎和采集等资源依赖型谋生手段，自觉地参与旅游、参与保护环境和资源。所以，社区参与是决定旅游开发成功与否的关键，其参与深度决定了当地旅游产业开发的深度。
但在实际的旅游开发过程中，社区居民常常被边缘化甚至被排除在外。
就拿自然保护区来说。1992年以前，自然保护区开发旅游的规模较小，甚至有的还没开发，地方政府对自然保护区事业也没有足够的重视，划拨的财政投入相对较少。自然保护区管理单位为了增加自身收入，垄断性地经营起保护区范围内的旅游活动，社区居民的利益是被排除在外的。
1992年以后，国民休假制度的改革促进了旅游业的大发展，政府和旅游开发商都同时看到了自然保护区开发旅游的巨大经济效益。于是，政府通过征用社区居民土地、引进外来资本等一系列手段参与到自然保护区的开发中来。在这个过程中，政府仅仅是用提供就业、征地补偿和引导旅游经营等简单的手段使社区居民被动地参与，居民的获益范围十分狭小，获益能力也没有提高，社区就这样被第二次边缘化了。
直到现在，社区参与的问题在我国虽然被重视了，但还没有找到很好的解决办法，社区居民始终是大格局中的弱势群体。
《中国生态旅游》：近年来，各地频频发生社区居民与景区开发商、当地政府闹矛盾的事件，您认为产生这些矛盾的根源是什么？
李文军：这个问题需要深入分析旅游开发中主要的利益相关者间的关系，我曾经调研过自然保护区的社区参与矛盾。
地方政府负责推动地方经济发展和当地人民生活水平的提高，是自然保护区管理局的上级行政单位，自然保护区管理局负责监督和管理旅游企业的行为，而旅游企业享有在保护区总体规划、改造景观、新建景点等权利，其目的是追求经济收益的最大化。
在经济导向的政绩考核体系下，当地政府往往看重旅游带来的GDP增长。于是，为了吸引更多的投资，当地政府一味地迁就旅游企业的要求是常见现象。同时，我国的分税制财政体制也决定了地方政府为了增加地方财政收入，在“追求门票经济，忽视环境保护”的观点上和旅游企业达成了共识。自然保护区管理局虽然肩负监督的重任，却由于其财政权和人事任免权都受制于地方政府，故不得不沦为一个“监督傀儡”。地方政府、景区管理部门和旅游企业三者之间存在难以割舍的利益链条。
居民认为，他们做为这片土地的主人，有权力也有能力管好它，凭什么要眼睁睁看着政府和外来企业挣钱，自己却得不到一点好处。或者说，居民得到的利益太少，参与程度太低，不足以满足他们的心理期望，矛盾就由此引发。
因此，社区与政府、景区管理部门和旅游企业间的矛盾根源是旅游景区管理体制的不合理造成的。
成功模式能否复制
《中国生态旅游》：很多地方都摸索出了适合自身发展的社区参与模式，您认为一个成功的模式是否可以在别处成功复制？这些成功的社区参与模式都有哪些共同点？
李文军：九寨沟自然保护区的村民从上世纪80年代开始自主经营家庭旅馆，那时自然保护区管理局是全额拨款的事业单位，与村民之间不存在利益矛盾，管理局就主动帮助村民搞小额信贷开旅馆。直到1992年，管理局由全额拨款变为自负盈亏，就开始与社区居民展开了“联合经营”的参与模式，由管理局统一制定家庭旅游的经营标准，包括卫生、价格、服务流程等标准，进一步提高了家庭旅馆的服务水平和接待规模。后来，随着保护区事业不断推进，九寨沟开始提倡“沟内游、沟外住”，很多沟内的家庭旅馆收入大大降低，管理局就从门票收入中拿出不少于家庭旅馆最低收入的金额补偿给沟内村民。
表面上看，村民的经济收入并没有减少，而且近年来经济补偿的标准还在不断增加，但调查发现沟内的村民越来越不快乐了，因为这些收入不是他们通过自身劳动获得的，这种纯粹的经济补偿方式让村民从主动参与变为被动参与。
九寨沟的模式在前期看来是可取的，但后期的变化并不能用好坏来评价。任何模式的成功都是相对于现实条件来说的，我们不能将所谓的成功模式硬套在不同的地区和不同时期上。
《中国生态旅游》：在您所调研的国外案例中有没有值得推荐的经验，请您比较一下在社区参与管理方面我国与国外存在哪些差距？
李文军：我曾调研过加拿大、德国和美国等一些国家自然保护区的社区，我认为我们和他们没有可比性，因为国情不同，但可取的经验还是有的。
比方说，加拿大的自然保护区通过各种优惠政策鼓励并帮助原住民自己开设旅行社、导游服务公司和家庭旅馆，没有实力自己当老板的原住民，会被当地企业优先录取。
令我印象最深刻的是社区居民在规划阶段的深入参与。加拿大千岛湖在申请“生物圈保护区”之际，同时需要开展相应的生态旅游规划，这个规划历时5年才完成。规划组成员除了专家之外，还有当地政府官员、餐馆老板、原住民代表和企业管理人员等各方利益相关者。规划过程同时就是生态知识的普及过程，比如游步道的修建，在遵循“避开生态敏感区”原则上，规划组深入到各家各户去征求意见，有的社区愿意游步道经自家门前过，因为可以经营相关业务，有的社区不愿意游步道经过，因为怕游客打扰，最后确定的游步道布局方案基本与社区居民的意愿相符，同时在生态环境保护上也与社区达成一致共识。 可见，社区参与更应该注重前期规划阶段的投入，而不是后期的监督管理。如果旅游规划能够让当地百姓广泛参与，让他们知道每一条游步道为什么要这么建、每一块核心区为什么不能进入、每一项新增的旅游项目都给他们带来什么好处，那么，百姓自然会严格遵守各种规定，后期政府和企业就不用组建庞大的队伍、花费高昂的经费去和社区居民玩“警察抓小偷”的游戏。
呼唤一个崭新的未来
《中国生态旅游》：正确引导社区居民的参与，政府和旅游企业在其中担当怎样的角色？
李文军：首先，社区参与需要政府进行科学引导是毋庸置疑的。但关键还需要政府先将自身在这其中的位置摆正确：政府应该是一个服务社区、监督企业的角色，而不是一个同旅游企业勾结与民争利的角色。政府把位置摆正了，要做的事情就明确了，无非就是制定一个完善的规则、完善基础服务设施，健全公共服务体系，如交通、安全、法制等。
“大格局中的弱势群体”这一特点，决定了社区居民在参与旅游开发过程中所能做的非常有限。不管社区居民以何种形式参与到旅游中来，基础设施的完善、公共服务的健全都是其面临的首要难题。例如居民原本生活用水补给、生活污水排放和生活垃圾处理等只能满足居民本身需求，而一旦居民参与了“农家乐”搞游客接待，就会遇到用水难、排水难的问题。可这类问题，社区居民无法通过自身力量解决，需要政府前期把该做的各项服务都做到位。
其次，谈到旅游企业，我认为外来资本进入的同时也带来先进的管理理念和发展思路，虽然追求利益最大化是企业的根本，但企业有责任和义务带给当地居民更多的就业机会、学习机会和先进的文化。
《中国生态旅游》：您觉得景区开发在解决社区参与问题上，未来需要进行怎么的改进？
李文军：社区参与的问题不是孤立存在的，单独拿出来说没有意义，其实解决了社区参与的矛盾同时也就解决了生态旅游资源可持续利用的问题。想要从根本上解决矛盾，一是要改变对管理者的约束条件，二是要改变管理者。
在坚持目前景区管理由地方政府主导的前提下，从改革经济导向的政绩考核机制、分税制下地方财政体制等条件入手。首先，在考察地方官员的政绩时，应该强调当地自然环境状况这一指标，促使官员不把发展经济视为获得上级肯定的唯一方式。其次，景区提供的各类产品是公共物品，其供给成本应强调由中央政府承担，中央政府可以通过转移支付等方式补偿地方财政在提供良好自然环境工作上的成本。比如美国针对国家公园的管理经营实行《特许经营法》，国家公园管理机构是非营利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款。国家公园管理机构每年从特许经营取得的收入仅约8亿美元，还不能直接使用，而是由联邦政府以预算的方式重新下拨，这与每年20亿元的保护管理预算相比就显得并非那么重要。特许经营收支两条线，就避免了管理者和经营者的角色重合。
同时，从改革目前由地方政府主导的景区管理体制入手，如果让地方政府不再拥有景区管理部门的财权和人事任命权，使景区管理部门直属于中央相关职能部门，促使其能够独立承担严格监督旅游企业的权力。
论道社区百态
像做人一样去做旅游 田勇（江西师范大学历史文化与旅游学院教授）
从旅游公司的角度来看，村民应感谢旅游公司，若不是旅游公司冒着巨大风险开发，许多优质资源或许还在沉睡；从村民角度来看，祖祖辈辈守护的山山水水被“贱卖”后，村民看到景区红红火火，心理肯定会失衡。村民与旅游公司其实是共划一条船，要协商解决矛盾，双方应各退一步，互相理解。像做人一样去做旅游，兼顾景区未来发展、政府、旅游公司和村民多方利益，旅游之路才能越走越广阔。
让居民参与到生态环境管护中来 樊杰（中科院地理科学与资源研究所可持续发展研究中心主任）
社区参与的终极目标还在于让当地居民自觉、广泛地参与到生态系统维护与管理上来，特别是生态建设和生态保育需要大量人力和物力。目前，大部分景区一说搞生态建设就大动干戈上马新项目、引进新技术，其实，生态系统管理更多需要持续动态地监管与保护。而社区居民在这方面具有先天优势，因为他们热爱并了解这片土地，地方政府应组织相关技术培训，让居民亲自参与到生态环境管护中来。
建立覆盖面更广的利益分配制度 孙玉军（中国生态学会旅游生态专业委员会主任）
社区受益水平的高低很大程度上取决于受益面覆盖够不够全面，很多景区有的居民靠经营副业获得了收入，有的居民靠在景区或相关企业就业获得经济来源，而中老年人由于没有较好的技能和足够的知识，几乎无法获得旅游带来的任何收入。应建立社区居民二次分配制度和集体股份分红制度，扩大居民受益范围，提高社区福利。
在尊重地方文化的基础上与社区谈开发 杨桂华（云南大学旅游管理系主任）
社区参与不但要让当地居民从收入上获益，更重要的是尊重并发扬地方文化。新西兰很多国家公园不论是从形象定位还是到产品设计，无不力图突出对毛利文化的宣传，从而得到了当地居民的大力支持。这种对地方文化的尊重和重构是减少市场经济对社区所带来负面影响的最好途径。
让社区居民成为企业家而不是雇工 陈田（中科院地理科学与资源研究所旅游研究室主任）
目前，政府回收古宅子，把原本属于社区居民的私有财产拿走去给外来资本开发的例子很多。但没有原住民居住的大宅子是失去生命的文化标本，从长远看，这种方式违背了“把旅游业变成让人民群众满意的服务业”的宗旨，政府应该帮助原住民合理地自主经营管理私有财产，一方面使得地方文化得以不断传承，一方面把农民培养成了企业家，可以不断地提高人民生活水平。
“社会经济发展越来越强调对资源的可持续利用和环境的保护，旅游发展过程中的社区参与就是要解决旅游地居民的替代生计问题。”临近岁末年初，北京大学环境科学与工程学院李文军教授显得比平时更为忙碌，对于生态旅游的社区参与他有很多话要说。
自从1997年世界旅游组织颁发了《关于旅游业的21世纪议程》起，倡导旅游业可持续发展就将居民作为关怀对象，并把居民参与当做旅游发展过程中的一项不可缺少的内容。
“社区参与带动旅游发展”的理念与实践一步步深入人心。
谁造成了社区参与的难题
《中国生态旅游》：社区居民在当地旅游发展过程中应该处于什么位置？而实际上社区居民处于什么位置？
李文军：社区参与的问题越来越受到各方重视，这是由全球都在谋求可持续发展的时代背景决定的。只有让社区居民从旅游发展中受益了，才能促使其放弃原有伐木、狩猎和采集等资源依赖型谋生手段，自觉地参与旅游、参与保护环境和资源。所以，社区参与是决定旅游开发成功与否的关键，其参与深度决定了当地旅游产业开发的深度。
但在实际的旅游开发过程中，社区居民常常被边缘化甚至被排除在外。
就拿自然保护区来说。1992年以前，自然保护区开发旅游的规模较小，甚至有的还没开发，地方政府对自然保护区事业也没有足够的重视，划拨的财政投入相对较少。自然保护区管理单位为了增加自身收入，垄断性地经营起保护区范围内的旅游活动，社区居民的利益是被排除在外的。
1992年以后，国民休假制度的改革促进了旅游业的大发展，政府和旅游开发商都同时看到了自然保护区开发旅游的巨大经济效益。于是，政府通过征用社区居民土地、引进外来资本等一系列手段参与到自然保护区的开发中来。在这个过程中，政府仅仅是用提供就业、征地补偿和引导旅游经营等简单的手段使社区居民被动地参与，居民的获益范围十分狭小，获益能力也没有提高，社区就这样被第二次边缘化了。
直到现在，社区参与的问题在我国虽然被重视了，但还没有找到很好的解决办法，社区居民始终是大格局中的弱势群体。
《中国生态旅游》：近年来，各地频频发生社区居民与景区开发商、当地政府闹矛盾的事件，您认为产生这些矛盾的根源是什么？
李文军：这个问题需要深入分析旅游开发中主要的利益相关者间的关系，我曾经调研过自然保护区的社区参与矛盾。
地方政府负责推动地方经济发展和当地人民生活水平的提高，是自然保护区管理局的上级行政单位，自然保护区管理局负责监督和管理旅游企业的行为，而旅游企业享有在保护区总体规划、改造景观、新建景点等权利，其目的是追求经济收益的最大化。
在经济导向的政绩考核体系下，当地政府往往看重旅游带来的GDP增长。于是，为了吸引更多的投资，当地政府一味地迁就旅游企业的要求是常见现象。同时，我国的分税制财政体制也决定了地方政府为了增加地方财政收入，在“追求门票经济，忽视环境保护”的观点上和旅游企业达成了共识。自然保护区管理局虽然肩负监督的重任，却由于其财政权和人事任免权都受制于地方政府，故不得不沦为一个“监督傀儡”。地方政府、景区管理部门和旅游企业三者之间存在难以割舍的利益链条。
居民认为，他们做为这片土地的主人，有权力也有能力管好它，凭什么要眼睁睁看着政府和外来企业挣钱，自己却得不到一点好处。或者说，居民得到的利益太少，参与程度太低，不足以满足他们的心理期望，矛盾就由此引发。
因此，社区与政府、景区管理部门和旅游企业间的矛盾根源是旅游景区管理体制的不合理造成的。
成功模式能否复制
《中国生态旅游》：很多地方都摸索出了适合自身发展的社区参与模式，您认为一个成功的模式是否可以在别处成功复制？这些成功的社区参与模式都有哪些共同点？
李文军：九寨沟自然保护区的村民从上世纪80年代开始自主经营家庭旅馆，那时自然保护区管理局是全额拨款的事业单位，与村民之间不存在利益矛盾，管理局就主动帮助村民搞小额信贷开旅馆。直到1992年，管理局由全额拨款变为自负盈亏，就开始与社区居民展开了“联合经营”的参与模式，由管理局统一制定家庭旅游的经营标准，包括卫生、价格、服务流程等标准，进一步提高了家庭旅馆的服务水平和接待规模。后来，随着保护区事业不断推进，九寨沟开始提倡“沟内游、沟外住”，很多沟内的家庭旅馆收入大大降低，管理局就从门票收入中拿出不少于家庭旅馆最低收入的金额补偿给沟内村民。
表面上看，村民的经济收入并没有减少，而且近年来经济补偿的标准还在不断增加，但调查发现沟内的村民越来越不快乐了，因为这些收入不是他们通过自身劳动获得的，这种纯粹的经济补偿方式让村民从主动参与变为被动参与。
九寨沟的模式在前期看来是可取的，但后期的变化并不能用好坏来评价。任何模式的成功都是相对于现实条件来说的，我们不能将所谓的成功模式硬套在不同的地区和不同时期上。
《中国生态旅游》：在您所调研的国外案例中有没有值得推荐的经验，请您比较一下在社区参与管理方面我国与国外存在哪些差距？
李文军：我曾调研过加拿大、德国和美国等一些国家自然保护区的社区，我认为我们和他们没有可比性，因为国情不同，但可取的经验还是有的。
比方说，加拿大的自然保护区通过各种优惠政策鼓励并帮助原住民自己开设旅行社、导游服务公司和家庭旅馆，没有实力自己当老板的原住民，会被当地企业优先录取。
令我印象最深刻的是社区居民在规划阶段的深入参与。加拿大千岛湖在申请“生物圈保护区”之际，同时需要开展相应的生态旅游规划，这个规划历时5年才完成。规划组成员除了专家之外，还有当地政府官员、餐馆老板、原住民代表和企业管理人员等各方利益相关者。规划过程同时就是生态知识的普及过程，比如游步道的修建，在遵循“避开生态敏感区”原则上，规划组深入到各家各户去征求意见，有的社区愿意游步道经自家门前过，因为可以经营相关业务，有的社区不愿意游步道经过，因为怕游客打扰，最后确定的游步道布局方案基本与社区居民的意愿相符，同时在生态环境保护上也与社区达成一致共识。 可见，社区参与更应该注重前期规划阶段的投入，而不是后期的监督管理。如果旅游规划能够让当地百姓广泛参与，让他们知道每一条游步道为什么要这么建、每一块核心区为什么不能进入、每一项新增的旅游项目都给他们带来什么好处，那么，百姓自然会严格遵守各种规定，后期政府和企业就不用组建庞大的队伍、花费高昂的经费去和社区居民玩“警察抓小偷”的游戏。
呼唤一个崭新的未来
《中国生态旅游》：正确引导社区居民的参与，政府和旅游企业在其中担当怎样的角色？
李文军：首先，社区参与需要政府进行科学引导是毋庸置疑的。但关键还需要政府先将自身在这其中的位置摆正确：政府应该是一个服务社区、监督企业的角色，而不是一个同旅游企业勾结与民争利的角色。政府把位置摆正了，要做的事情就明确了，无非就是制定一个完善的规则、完善基础服务设施，健全公共服务体系，如交通、安全、法制等。
“大格局中的弱势群体”这一特点，决定了社区居民在参与旅游开发过程中所能做的非常有限。不管社区居民以何种形式参与到旅游中来，基础设施的完善、公共服务的健全都是其面临的首要难题。例如居民原本生活用水补给、生活污水排放和生活垃圾处理等只能满足居民本身需求，而一旦居民参与了“农家乐”搞游客接待，就会遇到用水难、排水难的问题。可这类问题，社区居民无法通过自身力量解决，需要政府前期把该做的各项服务都做到位。
其次，谈到旅游企业，我认为外来资本进入的同时也带来先进的管理理念和发展思路，虽然追求利益最大化是企业的根本，但企业有责任和义务带给当地居民更多的就业机会、学习机会和先进的文化。
《中国生态旅游》：您觉得景区开发在解决社区参与问题上，未来需要进行怎么的改进？
李文军：社区参与的问题不是孤立存在的，单独拿出来说没有意义，其实解决了社区参与的矛盾同时也就解决了生态旅游资源可持续利用的问题。想要从根本上解决矛盾，一是要改变对管理者的约束条件，二是要改变管理者。
在坚持目前景区管理由地方政府主导的前提下，从改革经济导向的政绩考核机制、分税制下地方财政体制等条件入手。首先，在考察地方官员的政绩时，应该强调当地自然环境状况这一指标，促使官员不把发展经济视为获得上级肯定的唯一方式。其次，景区提供的各类产品是公共物品，其供给成本应强调由中央政府承担，中央政府可以通过转移支付等方式补偿地方财政在提供良好自然环境工作上的成本。比如美国针对国家公园的管理经营实行《特许经营法》，国家公园管理机构是非营利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款。国家公园管理机构每年从特许经营取得的收入仅约8亿美元，还不能直接使用，而是由联邦政府以预算的方式重新下拨，这与每年20亿元的保护管理预算相比就显得并非那么重要。特许经营收支两条线，就避免了管理者和经营者的角色重合。
同时，从改革目前由地方政府主导的景区管理体制入手，如果让地方政府不再拥有景区管理部门的财权和人事任命权，使景区管理部门直属于中央相关职能部门，促使其能够独立承担严格监督旅游企业的权力。
论道社区百态
像做人一样去做旅游 田勇（江西师范大学历史文化与旅游学院教授）
从旅游公司的角度来看，村民应感谢旅游公司，若不是旅游公司冒着巨大风险开发，许多优质资源或许还在沉睡；从村民角度来看，祖祖辈辈守护的山山水水被“贱卖”后，村民看到景区红红火火，心理肯定会失衡。村民与旅游公司其实是共划一条船，要协商解决矛盾，双方应各退一步，互相理解。像做人一样去做旅游，兼顾景区未来发展、政府、旅游公司和村民多方利益，旅游之路才能越走越广阔。
让居民参与到生态环境管护中来 樊杰（中科院地理科学与资源研究所可持续发展研究中心主任）
社区参与的终极目标还在于让当地居民自觉、广泛地参与到生态系统维护与管理上来，特别是生态建设和生态保育需要大量人力和物力。目前，大部分景区一说搞生态建设就大动干戈上马新项目、引进新技术，其实，生态系统管理更多需要持续动态地监管与保护。而社区居民在这方面具有先天优势，因为他们热爱并了解这片土地，地方政府应组织相关技术培训，让居民亲自参与到生态环境管护中来。
建立覆盖面更广的利益分配制度 孙玉军（中国生态学会旅游生态专业委员会主任）
社区受益水平的高低很大程度上取决于受益面覆盖够不够全面，很多景区有的居民靠经营副业获得了收入，有的居民靠在景区或相关企业就业获得经济来源，而中老年人由于没有较好的技能和足够的知识，几乎无法获得旅游带来的任何收入。应建立社区居民二次分配制度和集体股份分红制度，扩大居民受益范围，提高社区福利。
在尊重地方文化的基础上与社区谈开发 杨桂华（云南大学旅游管理系主任）
社区参与不但要让当地居民从收入上获益，更重要的是尊重并发扬地方文化。新西兰很多国家公园不论是从形象定位还是到产品设计，无不力图突出对毛利文化的宣传，从而得到了当地居民的大力支持。这种对地方文化的尊重和重构是减少市场经济对社区所带来负面影响的最好途径。
让社区居民成为企业家而不是雇工 陈田（中科院地理科学与资源研究所旅游研究室主任）
目前，政府回收古宅子，把原本属于社区居民的私有财产拿走去给外来资本开发的例子很多。但没有原住民居住的大宅子是失去生命的文化标本，从长远看，这种方式违背了“把旅游业变成让人民群众满意的服务业”的宗旨，政府应该帮助原住民合理地自主经营管理私有财产，一方面使得地方文化得以不断传承，一方面把农民培养成了企业家，可以不断地提高人民生活水平。