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【摘要】近年来，地方政府融资平台贷款规模快速扩张，但融资平台偿债却高度依赖财政拨款，已远超出地方财政的实际承受能力，这些潜在的风险隐忧应引起金融部门高度关注。为全面了解景德镇市银行机构政府融资平台贷款运行状况，我们对辖内银行机构政府融资平台贷款情况开展了专项调研。
【关键词】银行 贷款 调查 政府
一、基本情况
（一）辖内政府融资平台企业分布情况
截至2013年末，景德镇市辖内拥有政府融资平台企业13家，其中地市级平台企业5家，县级政府融资平台企业8家；从平台企业类型分布看，土地储备类、城市投资建设类和国有资产管理类企业占据主导地位，占比高达69.23%，另外有6家异地平台企业获得本地银行信贷支持，贷款余额为1.8亿元。
（二）政府融资平台贷款使用状况
截至2013年末，景德镇市政府融资平台公司贷款余额为22.88亿元，其中正常类贷款为22.6亿元，关注类贷款余额为2800万元，关注类贷款余额占比为1.22%，不良贷款余额为0。呈现以下几个特点：
一是土地储备贷款占比高。随着土地转让收入的逐年攀升，国土部门收储土地的力度在不断加大。截至2013年末，市县两级土地储备中心土地储备类贷款余额为12.3亿元，占景德镇市所有政府融资平台贷款余额的53.75%，土地储备贷款占据政府融资平台贷款超过五成。
二是贷款期限普遍较长。从期限看：政府融资平台贷款期限最长为8年，最短为2年；期限为6～8年的贷款余额为4.5亿元，占全部贷款余额的比重为19.66%；期限在3～5年的贷款余额为17.74亿元，占全部贷款余额的77.53%，期限在3年以下的贷款余额为0.64亿元，占比为2.79%。
三是贷款质量整体稳健。由于国有银行逐步压缩政府融资平台贷款规模，部分银行甚至将存量贷款余额纳入关注类贷款进行管理，严格控制贷款风险。至2013年9月末，政府融资平台贷款不良贷款余额为0，关注类贷款余额为2800万元，关注类贷款比例为1.22%，整体贷款质量良好。
四是贷款方式以抵押为主。据统计，贷款方式为抵押的平台贷款余额为19.6亿元，占比为85.66%；贷款方式为质押形式的平台贷款余额为3.28亿元，占比为14.33%。政府平台贷款以抵押和质押的方式获得。
二、平台贷款潜在的主要风险
一是政银信息不对称。由于政府融资平台公司具有准财政的背景，地方财政收入是商业银行向平台公司发放贷款的重要依据之一，而根据市土地储备中心介绍由于政府融资平台贷款项目承贷主体为平台公司、使用主体为地方政府，承贷主体和使用主体不一致，同时地方政府的财务信息不透明，对财政各类负债总额，年度公共支出，预算内财政收入和支出等指标缺乏有效的内部约束信息披露机制，使得商业银行很难了解到平台企业的财务状况，因此贷款风险难以量化评估，给商业银行风险评估其偿债能力带来很大的困难和不确定性。
二是公司治理不健全。一是平台企业的人事任命不合理。法定代表人通常由政府任命，一般都是政府公务员，不符合《公司法》对法定代表人任职资格的要求。有些企业与财政局是“两套班子，一套人马”，公司的董事长既是政府人员又是公司管理人员，职能的重叠致使董事会和监事会形同虚设，未发挥应有的职能。如景德镇市某建设有限公司的董事长为财政局员工兼任；二是平台公司注册流动资金较少。通常融资平台公司一般都是政府无形资产注入，很难达到《公司法》对注册资本中货币注入与实物注入3：7的规定，自身自有资金少，抗风险能力较弱。三是企业财务制度不健全。财务人员更换频繁，甚至有些公司没有财务会计专业人员，通常由其他岗位人员兼任，原始记账凭证缺乏合规性，财务核算质量不高，部分企业连规范的财务报表都难以形成，银行难以通过审核其财务状况来评价其信用等级，使银行难以对企业的贷款资金进行监管。
三是部分平台现金流和抵押物不足。一是平台公司在多家银行均有贷款，其日常经营性资金在多家银行核算，加之目前各银行之间因为商业秘密的原因信息不对称，而使银行对平台公司监督现金流带来不便。二是企业可用于贷款抵押的有效资产不足，普遍存在难以取得原始价值及评估价值过高的情况。如某银行向江西赣州沙河工业园区开发有限公司发放的政府融资平台贷款，其评估抵押物的估值仅仅为贷款金额的1.19倍，抵押物价值难以覆盖贷款本息；三是企业可用于第一还款来源的土地不足，商业银行要求平台公司名义下的存量未抵押土地作为第一还款现金流，且企业必须有充足的现金流量，可覆盖贷款本息。但是由于平台公司运作项目渐渐增多，部分企业已经出现还款来源土地不足的情况。
四是到期展期现象多。根据各银行反映，2013年～2017年是政府融资平台贷款到期高峰期，大多数政府平台贷款均需要通过借新还旧的形式予以展期。其中，仅景德镇市农商银行2013年需要或已经展期的政府平台贷款有3笔共计1.33亿元，占其平台贷款余额的52.56%，分别是景德镇市陶瓷科技园3000万元、景德镇市土地储备中心8600万元、乐平市城市建设投资开发公司1700万元，而今年出台的规范政府融资平台贷款文件中，对政府融资平台贷款额度、投向均做出严格的限制，政府融资平台贷款偿债和政策性风险突显。
三、相关对策建议
（一）建立政府融资平台贷款信息共享机制
一是建立政府融资平台企业融资信息监测体系。各级人民银行应逐步建立辖区政府融资平台企业融资信息监测体系，具体包括平台公司贷款余额，贷款期限、抵押物评估价值、还款计划，财政预算拨款、内部经营情况等动态信息。二是建立政府融资平台贷款联席会议机制。通过组织商业银行定期召开政府融资平台贷款形势分析会议，了解地方政府负债状况和平台贷款存在的风险点提高决策依据，切实提高政府融资平台贷款的透明度。
（二）加强融资平台贷款监管
一是对政府融资平台贷款实行有保有压和动态调整的信贷政策。严格把握贷款投向，优先保障重点在建项目信贷需求，对新增政府融资平台贷款从严管理。二是对抵押物实施从严评估。由于土地市场受到宏观经济周期、房地产调控政策等诸多因素的影响，土地价格以及土地转让均存在较大的波动和不确定性，银行应本着审慎和从严的原则对抵押物进行评估，对评估值低于贷款金额2倍以下的，应要求增加其他抵押物，以降低信贷风险。
（三）完善公司内部治理结构
一是按照国家《公司法》的相关规定，完善平台企业内部治理结构。地方政府应将经营性职能归属于平台企业，实行政企分开，专门开展经营性业务，并明确规定政府部门公务人员不得兼任公司的高层管理人员；二是建立健全平台企业财务管理制度。平台企业需建立规范透明的企业财务管理制度，便于银行及时了解和掌握企业经营状况，防范银行信贷风险。
（四）推进融资渠道多元化
一是按照不同期限的融资需求，银行适当缩短贷款期限，如3年以下的政府融资项目可通过银行信贷融资方式获得，3年期以上的政府融资项目可通过全国间债券市场发行市政债券募集；同时引入民间资本或者私募股权等融资方式获得中长期项目资金。二是将一些具有经营性职能的平台公司通过股份制改造引进社会资本，使经营性公司具有市场竞争力，逐步产生经营性收入，逐步摆脱以财政收入作为偿债的模式，实现社会资本与政府公共资源的有机结合。
参考文献
[1]申博文.地方政府融资平台土地贷款风险分析[J].中国内部审计.2013（04）.
[2]王兵兵.地方政府融资平台贷款的发展与转型：深圳经验[J].南方金融.2013（02）.
[3]凡晓俊.地方政府融资平台的银行风险分析及防范对策[J].金融经济.2012（16）.
[4]魏宇航，胡娟.关于贵州省新型工业化进程中融资问题的思考[J].时代金融.2013（17）.
作者简介：王井（1984-），江西鄱阳人，中国人民银行景德镇市中心支行，研究方向：货币政策与金融市场。
【关键词】银行 贷款 调查 政府
一、基本情况
（一）辖内政府融资平台企业分布情况
截至2013年末，景德镇市辖内拥有政府融资平台企业13家，其中地市级平台企业5家，县级政府融资平台企业8家；从平台企业类型分布看，土地储备类、城市投资建设类和国有资产管理类企业占据主导地位，占比高达69.23%，另外有6家异地平台企业获得本地银行信贷支持，贷款余额为1.8亿元。
（二）政府融资平台贷款使用状况
截至2013年末，景德镇市政府融资平台公司贷款余额为22.88亿元，其中正常类贷款为22.6亿元，关注类贷款余额为2800万元，关注类贷款余额占比为1.22%，不良贷款余额为0。呈现以下几个特点：
一是土地储备贷款占比高。随着土地转让收入的逐年攀升，国土部门收储土地的力度在不断加大。截至2013年末，市县两级土地储备中心土地储备类贷款余额为12.3亿元，占景德镇市所有政府融资平台贷款余额的53.75%，土地储备贷款占据政府融资平台贷款超过五成。
二是贷款期限普遍较长。从期限看：政府融资平台贷款期限最长为8年，最短为2年；期限为6～8年的贷款余额为4.5亿元，占全部贷款余额的比重为19.66%；期限在3～5年的贷款余额为17.74亿元，占全部贷款余额的77.53%，期限在3年以下的贷款余额为0.64亿元，占比为2.79%。
三是贷款质量整体稳健。由于国有银行逐步压缩政府融资平台贷款规模，部分银行甚至将存量贷款余额纳入关注类贷款进行管理，严格控制贷款风险。至2013年9月末，政府融资平台贷款不良贷款余额为0，关注类贷款余额为2800万元，关注类贷款比例为1.22%，整体贷款质量良好。
四是贷款方式以抵押为主。据统计，贷款方式为抵押的平台贷款余额为19.6亿元，占比为85.66%；贷款方式为质押形式的平台贷款余额为3.28亿元，占比为14.33%。政府平台贷款以抵押和质押的方式获得。
二、平台贷款潜在的主要风险
一是政银信息不对称。由于政府融资平台公司具有准财政的背景，地方财政收入是商业银行向平台公司发放贷款的重要依据之一，而根据市土地储备中心介绍由于政府融资平台贷款项目承贷主体为平台公司、使用主体为地方政府，承贷主体和使用主体不一致，同时地方政府的财务信息不透明，对财政各类负债总额，年度公共支出，预算内财政收入和支出等指标缺乏有效的内部约束信息披露机制，使得商业银行很难了解到平台企业的财务状况，因此贷款风险难以量化评估，给商业银行风险评估其偿债能力带来很大的困难和不确定性。
二是公司治理不健全。一是平台企业的人事任命不合理。法定代表人通常由政府任命，一般都是政府公务员，不符合《公司法》对法定代表人任职资格的要求。有些企业与财政局是“两套班子，一套人马”，公司的董事长既是政府人员又是公司管理人员，职能的重叠致使董事会和监事会形同虚设，未发挥应有的职能。如景德镇市某建设有限公司的董事长为财政局员工兼任；二是平台公司注册流动资金较少。通常融资平台公司一般都是政府无形资产注入，很难达到《公司法》对注册资本中货币注入与实物注入3：7的规定，自身自有资金少，抗风险能力较弱。三是企业财务制度不健全。财务人员更换频繁，甚至有些公司没有财务会计专业人员，通常由其他岗位人员兼任，原始记账凭证缺乏合规性，财务核算质量不高，部分企业连规范的财务报表都难以形成，银行难以通过审核其财务状况来评价其信用等级，使银行难以对企业的贷款资金进行监管。
三是部分平台现金流和抵押物不足。一是平台公司在多家银行均有贷款，其日常经营性资金在多家银行核算，加之目前各银行之间因为商业秘密的原因信息不对称，而使银行对平台公司监督现金流带来不便。二是企业可用于贷款抵押的有效资产不足，普遍存在难以取得原始价值及评估价值过高的情况。如某银行向江西赣州沙河工业园区开发有限公司发放的政府融资平台贷款，其评估抵押物的估值仅仅为贷款金额的1.19倍，抵押物价值难以覆盖贷款本息；三是企业可用于第一还款来源的土地不足，商业银行要求平台公司名义下的存量未抵押土地作为第一还款现金流，且企业必须有充足的现金流量，可覆盖贷款本息。但是由于平台公司运作项目渐渐增多，部分企业已经出现还款来源土地不足的情况。
四是到期展期现象多。根据各银行反映，2013年～2017年是政府融资平台贷款到期高峰期，大多数政府平台贷款均需要通过借新还旧的形式予以展期。其中，仅景德镇市农商银行2013年需要或已经展期的政府平台贷款有3笔共计1.33亿元，占其平台贷款余额的52.56%，分别是景德镇市陶瓷科技园3000万元、景德镇市土地储备中心8600万元、乐平市城市建设投资开发公司1700万元，而今年出台的规范政府融资平台贷款文件中，对政府融资平台贷款额度、投向均做出严格的限制，政府融资平台贷款偿债和政策性风险突显。
三、相关对策建议
（一）建立政府融资平台贷款信息共享机制
一是建立政府融资平台企业融资信息监测体系。各级人民银行应逐步建立辖区政府融资平台企业融资信息监测体系，具体包括平台公司贷款余额，贷款期限、抵押物评估价值、还款计划，财政预算拨款、内部经营情况等动态信息。二是建立政府融资平台贷款联席会议机制。通过组织商业银行定期召开政府融资平台贷款形势分析会议，了解地方政府负债状况和平台贷款存在的风险点提高决策依据，切实提高政府融资平台贷款的透明度。
（二）加强融资平台贷款监管
一是对政府融资平台贷款实行有保有压和动态调整的信贷政策。严格把握贷款投向，优先保障重点在建项目信贷需求，对新增政府融资平台贷款从严管理。二是对抵押物实施从严评估。由于土地市场受到宏观经济周期、房地产调控政策等诸多因素的影响，土地价格以及土地转让均存在较大的波动和不确定性，银行应本着审慎和从严的原则对抵押物进行评估，对评估值低于贷款金额2倍以下的，应要求增加其他抵押物，以降低信贷风险。
（三）完善公司内部治理结构
一是按照国家《公司法》的相关规定，完善平台企业内部治理结构。地方政府应将经营性职能归属于平台企业，实行政企分开，专门开展经营性业务，并明确规定政府部门公务人员不得兼任公司的高层管理人员；二是建立健全平台企业财务管理制度。平台企业需建立规范透明的企业财务管理制度，便于银行及时了解和掌握企业经营状况，防范银行信贷风险。
（四）推进融资渠道多元化
一是按照不同期限的融资需求，银行适当缩短贷款期限，如3年以下的政府融资项目可通过银行信贷融资方式获得，3年期以上的政府融资项目可通过全国间债券市场发行市政债券募集；同时引入民间资本或者私募股权等融资方式获得中长期项目资金。二是将一些具有经营性职能的平台公司通过股份制改造引进社会资本，使经营性公司具有市场竞争力，逐步产生经营性收入，逐步摆脱以财政收入作为偿债的模式，实现社会资本与政府公共资源的有机结合。
参考文献
[1]申博文.地方政府融资平台土地贷款风险分析[J].中国内部审计.2013（04）.
[2]王兵兵.地方政府融资平台贷款的发展与转型：深圳经验[J].南方金融.2013（02）.
[3]凡晓俊.地方政府融资平台的银行风险分析及防范对策[J].金融经济.2012（16）.
[4]魏宇航，胡娟.关于贵州省新型工业化进程中融资问题的思考[J].时代金融.2013（17）.
作者简介：王井（1984-），江西鄱阳人，中国人民银行景德镇市中心支行，研究方向：货币政策与金融市场。