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“列席”是指符合所参加的会议、某项工作、某项活动的有关规定的非正式代表的参与行为，列席者只有发言权没有表决权。从现行法律法规和有关规范性文件的规定看，人大及其常委会的列席可以分为法定列席和临时列席两类。法定列席又可以分为已定列席（确定列席）和未定列席两类，前者在法律法规或有关规范性文件中，列席者的指向具体明确，即已经具体化到确定的列席主体；后者在法律法规或有关规范性文件中，列席者的指向不够具体，即没有具体化到确定的列席主体，还需要另外的程序来确定具体的列席者。
未定列席又有3种情况：
第一种是，法律法规或有关规范性文件只规定了列席者的列席权（例如规定，有权列席），或者法律法规或有关规范性文件做出的是选择性规定（例如规定，可以列席、可以应邀列席、可以邀请列席、可以安排列席），这些人员是否列席，还需要另外的程序来决定。
第二种是，法律法规或有关规范性文件只规定了列席者的范围（例如规定，负责人、有关负责人、主要负责人、有关方面、有关的专门委员会、有关机关团体、有关的代表、主任或者副主任一人、参加视察或者专题调研的代表可以列席），这个范围的人员中谁属于有关的，最终列席者是谁、多少人列席，都需要另外的程序来决定。
第三种是，法律法规和有关规范性文件规定了列席者的范围，同时还规定了若干种决定程序（例如规定，可以被推选或者受邀请列席），最终谁列席、如何选择其中的某一个决定程序，都需要另外的程序来决定。
人大及其常委会的列席制度应该包括：各级人代会、县级以上各级人大常委会会议、人大设有专门委员会而其召开的会议、人大及其常委会其他会议、人大及其常委会（包括专门委员会）组织的有关工作和活动、人大常委会派出机构或工作机构（如工作委员会）召开的会议或组织的有关工作和活动的列席及其决定程序，列席者的权力和责任、权利和义务以及发言制度。
关于人大及其常委会目前的列席制度，各地地方性法规和地方人大有关的规范性文件中存在一些不同规定，限于篇幅，本文在论述时，只引述法律的规定。
一、全国人大及其常委会的列席制度
（一）全国人代会的列席
全国人大组织法、全国人大议事规则规定，国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长列席全国人代会。
全国人大组织法还规定，其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会；全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议。
全国人大议事规则规定，其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会；专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议；全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表有权列席会议。
代表法规定，人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
全国人代会的列席制度包括人代会上主席团会议的列席，法律对全国人代会主席团会议的列席专门作了规定，主要是：全国人大组织法所规定的，全国人代会上，在主席团会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议。代表法所规定的，人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议。
前述所有列席人员中，国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的列席，属于法定列席的已定列席，列席者具有明确具体的指向性，他们列席全国人代会，不需要另外的决定程序，而其他列席者的列席属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
关于全国人代会列席的决定程序，全国人大组织法规定，其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会。全国人大议事规则规定，由全国人大常委会决定列席人员名单；其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。
前述内容构成了全国人代会目前基本的列席制度。
长期以来，实际公布的全国人代会的列席者是下列人员：国务院组成人员、中央军委组成人员、大会副秘书长人选、全国人大常委会副秘书长，不是全国人大代表的全国人大常委会工作机构负责人、国务院副秘书长、国务院有关部门负责人、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长、省级人大常委会和省级人民政府主要负责人、解放军在京各大单位和武警部队主要负责人，还有全国政协委员、香港和澳门特别行政区行政长官。
这些列席人员中，全国人大常委会工作机构负责人、省级人大常委会和省级人民政府主要负责人、解放军在京各大单位和武警部队主要负责人，其指向还不够具体，没有具体化到确定的列席主体，属于法定列席的未定列席，还需要另外的程序来决定。其他列席者属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序。
（二）全国人大常委会的列席
全国人大组织法规定，常委会举行会议的时候，可以由各省、自治区、直辖市的人大常委会派主任或者副主任一人列席会议；在全国人大常委会会议上、在专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议。
全国人大常委会议事规则规定，常委会举行会议的时候，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的负责人，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或者副主任一人，列席会议；常委会举行会议的时候，必要时，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。
监督法规定，在人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议。
立法法规定，有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议；在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议；法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议。
前述法律规定构成了全国人大常委会目前基本的列席制度，除了全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员的列席属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序外，其他列席者的列席都属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
经过长期的摸索，目前，全国人大常委会会议实际的列席者是下列人员：国务院或中央军委主要负责人一人或各一人，最高人民法院、最高人民检察院正职负责人，不是全国人大常委会组成人员的全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员、顾问，国务院有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或副主任一人，全国人大常委会副秘书长和工作机构、办事机构负责人，国务院法制办主任和议案说明人，军委法制局局长，还有应邀列席会议的全国人大代表。
这里，最高人民法院、最高人民检察院正职负责人，不是全国人大常委会组成人员的全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员、顾问，全国人大常委会副秘书长，国务院法制办主任和议案说明人，军委法制局局长，具有明确具体的指向性，属于第一类列席；而国务院或中央军委主要负责人一人或各一人，国务院有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或副主任，全国人大代表，其指向没有具体化到确定的列席主体，属于法定列席的未定列席，其列席需要另外的程序来决定。
（三）全国人大专门委员会的列席
全国人大组织法规定，全国人代会上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议；各专门委员会的顾问可以列席专门委员会会议；全国人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议。
全国人大议事规则规定，全国人代会上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议；专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议。
全国人大常委会议事规则规定，常委会举行会议的时候，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，列席会议。
监督法规定，人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
代表法规定，人大代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席专门委员会会议。
立法法规定，有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议；在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
前述法律规定便是全国人大专门委员会目前基本的列席制度，除了全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员列席全国人大常委会会议属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序外，其他列席者的列席都属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
（四）全国人大代表的列席
全国人大代表的列席权及其相关法律制度是全国人大及其常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面已经列出，这里单列出来，以便更好地研究和探讨。其主要内容是：
全国人大组织法规定，全国人大代表可以列席原选举单位的人代会；全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表可以列席会议。
全国人大议事规则规定，全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
全国人大常委会议事规则规定，常委会举行会议的时候，必要时，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议；代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议；代表可以列席原选举单位的人代会，并可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议；人代会期间，可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
监督法规定，人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议。
前述法律规定便是全国人大代表目前基本的列席制度，其列席都属于法定列席的未定列席，只规定了其列席权或者邀请（安排、推选）主体的选择性规定。全国人大代表真正要实现列席，还需要有邀请或者安排或者推选的程序或者其他程序来决定。
（五）全国人大常委会组成人员的列席
全国人大常委会组成人员的列席权及其相关法律制度也是全国人大常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面也已列出，这里单列出来，以便更好地研究和探讨。其主要内容是：
监督法规定，人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
立法法规定，在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
前述法律规定便是全国人大常委会组成人员目前基本的列席制度，其列席也都属于法定列席的未定列席，也是只规定了其列席权或者邀请主体的选择性规定。全国人大常委会组成人员真正要实现列席，还需要有邀请程序或者其他程序来决定。
（六）小结
概括法律所规定的全国人大及其常委会列席制度有关的内容，加上这些年来的实际做法，全国人代会、全国人大常委会会议的列席主体主要是：国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的列席；其他有关机关、团体的负责人（有的法律的提法是有关部门负责人、国务院有关部门负责人）的列席；全国人代会副秘书长人选、全国人大常委会副秘书长、全国人大常委会工作机构负责人、国务院副秘书长、国务院法制办主任和议案说明人的列席；最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长、中央军委法制局局长、解放军在京各大单位和武警部队主要负责人的列席；香港和澳门特别行政区行政长官的列席；全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问、各省（自治区、直辖市）的人大常委会主任或者副主任（有的法律的提法是省级人大常委会主要负责人）的列席；全国人大代表、全国人大常委会组成人员和相关人员的列席；全国政协委员的列席；省级人民政府主要负责人的列席；有关方面专家的列席。
综合各个法律所规定的全国人大及其常委会的列席制度，其内容主要是：
1. 国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长列席全国人代会；其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定或者经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。
2. 全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表有权（或可以）列席会议。
3. 专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入全国人代会的议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的全国人大代表和专家列席会议。
4. 全国人代会期间，全国人大代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
5. 全国人大常委会举行会议的时候，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的负责人，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或者副主任一人，列席会议。
6. 在全国人大常委会会议上，专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员有权（或者可以）出席会议。
7. 必要时，全国人大常委会会议，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。
8. 在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
9. 全国人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的全国人大代表列席会议。
10. 有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议；法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议。
11. 各专门委员会的顾问可以列席专门委员会会议。
12. 全国人大代表可以应邀列席全国人大各专门委员会会议。全国人大常委会审议法律案时，如果全国人大代表、全国人大常委会组成人员是提案人，可以列席会议。
13.全国人大代表可以应邀列席原选举单位的人代会和人大常委会会议。
这就是全国人大及其常委会目前的列席制度的基本内容。
列席制度还有一个内容是列席人员的发言制度（见《论人代会和人大常委会发言制度的完善问题》一文），目前尚无法律规定。
二、地方各级人大及其常委会的列席制度
（一）地方各级人代会的列席
地方组织法规定，县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人代会。
全国人大组织法规定，全国人大代表可以列席原选举单位的人代会。
地方组织法规定，县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人代会；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会；人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
代表法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
关于地方各级人代会主席团会议的列席，地方组织法规定，在主席团会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。代表法规定，人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议。
前述法律规定便是地方各级人代会目前基本的列席制度，县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员的列席属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序，其他列席者的列席都属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
（二）地方各级人大常委会的列席
地方组织法规定，人大常委会会议期间，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议；全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议。
监督法规定，人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议；人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
前述法律规定便是县级以上地方各级人大常委会目前基本的列席制度，都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（三）地方各级人大专门委员会会议的列席
地方组织法规定，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
代表法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席专门委员会会议。
前述法律规定便是县级以上地方各级人大专门委员会目前基本的列席制度，都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（四）地方各级人大代表的列席
地方各级人大代表的列席权及其相关法律制度是地方人大及其常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面已经列出。为了便于研究和探讨，这里单列出来。其主要内容是：
地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会；在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议，可以列席原选举单位的人代会，并可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
监督法规定，人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议。
前述法律规定便是地方各级人大代表目前基本的列席制度，其列席都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（五）地方各级人大常委会组成人员的列席
地方各级人大常委会组成人员的列席权及其相关法律制度也是地方各级人大常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面也已列出，这里单列出来，以便更好地研究和探讨。其主要内容是：
地方组织法、监督法规定，人大常委会会议期间，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
前述法律规定便是地方各级人大常委会组成人员目前基本的列席制度，其列席都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（六）小结
概括法律所规定的地方各级人代会、县级以上地方各级人大常委会列席制度有关的内容，从列席主体来看，有地方各级人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员的列席；县级以上的其他有关机关、团体负责人的列席；全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表的列席。
目前，地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会都比照全国人大及其常委会的列席制度的模式，对本地本级人大及其常委会的列席制度，作了规定，做法大同小异。而各地的实际做法要丰富得多，但限于篇幅，本文不一一列举。
把各个法律所规定的与地方各级人大及其常委会列席制度有关的内容概括起来，其要点主要是：
1. 县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人代会；其他有关机关、团体的负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人代会。
2. 全国人大代表可以列席原选举单位的人代会；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会。
3. 人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
4. 专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入人代会的议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的人大代表和专家列席会议。
5. 人代会期间，人大代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
6. 人大常委会举行会议的时候，“一府两院”的负责人，人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员，有关部门负责人，下级人大常委会主任或者副主任一人，列席会议。
7. 人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
8. 必要时，人大常委会会议可以邀请有关的人大代表列席会议。
9. 在人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的地方性法规案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
10. 人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的本级人大代表列席会议。
11. 人大代表可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议。
12. 人大代表可以应邀列席本级人大专门委员会会议。
13. 有关的专门委员会审议地方性法规案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议。
这就是地方各级人大及其常委会目前基本的列席制度。
同全国人大及其常委会的列席制度一样，地方各级人大及其常委会的列席制度也有一个内容，即列席人员的发言制度（见《论人代会和人大常委会发言制度的完善问题》一文），目前尚无法律规定。
三、需要研究和探讨的若干问题
人大及其常委会目前的列席制度尚不完善，存在不少问题，需要在实践中不断研究和探讨，例如：
（一）关于法定列席中的已定列席，因为法律规定的列席者明确具体，即列席主体具有明确具体的指向性，在实践中，执行法律关于其列席的规定就可以了，不需要另行规定其列席的决定程序。因此，从程序立法的角度看，这种列席比较简单。
从法律的强制性来说，列席是这类列席者的责任和义务，他们必须列席，无故不列席，就是违法。
但在实践中，各级人代会、常委会会议都出现过法定列席者不列席或请假的现象。一些地方人大及其常委会举行会议时，应该由政府主要领导人列席的，却由政府组成人员代替了；应该由政府组成人员的厅局长、委办主任列席的，却由不是政府组成人员的副职代替了；有的干脆让秘书代领文件了事，直接影响了人大及其常委会会议的严肃性。
法定列席者无故不列席，如何承担法律责任？从权力和责任的关系来分析，他们中的一部分是人大或其常委会选举或任免的，对其列席情况是否可使用人大或其常委会的监督程序，要不要增加批评和督促的程序？而一部分不是人大或其常委会选举或任免的，他们无故不列席怎么办？对此，法律应有所规定。
法定列席者可不可以请假？向谁请假？批准程序是什么？是否可以指定其他人代替列席？如果允许，由谁来批准？人大及其常委会、人大专门委员会可否作出决定，不允许法定列席人列席？从法理上说，人大及其常委会、人大专门委员会应该有上述权力。但全国人大组织法规定的是，其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会，仅限于“其他有关机关、团体负责人”，并不是全体列席人员。全国人大议事规则规定的是，由全国人大常委会决定列席人员名单；其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。这里的“决定”原则上应包含允许列席和不允许列席，但应规定得更明确一些；关于这些问题的决定程序也应该有所规定。
（二）法定列席中的未定列席，法律规定的是列席者的列席权，或者是列席者的范围，但多数是“可以列席”这样的选择性规定，有的虽然也规定了决定程序，但也是选择性规定，没有最终确定，还需要另外的程序来决定具体列席者。
人大及其常委会目前列席制度的主要问题，正是列席的决定程序不完善不健全，做决定的主体是会议或活动的组织者——人大及其常委会或专门委员会，还是授权给派出列席人员的机构、单位或组织决定，还是两者协商共同决定，不明确。现在，一般都是派出列席人员的机构、单位或组织决定，报人大常委会。但是否需要人大常委会批准或同意，以什么形式来表示批准或不批准、同意或不同意，并不明确。
众所周知，决定主体不同，决定程序也不同。法律应该首先明确规定决定主体，例如规定，各级人代会未定列席的决定，人代会召开前，由人大常委会决定，人大常委会闭会期间，由委员长会议或主任会议决定，并提请大会主席团追认；人代会召开后，由大会主席团决定。人大常委会会议未定列席的决定，由常委会会议或者由委员长会议或主任会议决定；人大专门委员会的列席，由专门委员会会议或者由主任委员会议决定，关于未定列席列席者的决定程序也应该有所规定。
那些选择性规定——“可以列席”、“可以应邀列席”，本身就有两个可能性：列席、不列席；就必须有一个主体决定他们列席还是不列席，决定邀请还是不邀请他们列席。决定主体到底是谁？决定程序是什么？法律应该作出明确规定，
（三）全国人大代表列席全国人大常委会会议，是在代表法中规定的；有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，是在立法法中规定的。全国人大常委会在实际工作中已经执行了这些规定。但在全国人大常委会议事规则中没有这些规定。代表法、立法法都不是全国人大及其常委会议事程序方面的专门法律，就全国人大常委会的议事程序来讲，全国人大常委会议事规则是专门法，所有重要的议事程序，都应该规定进去，所以，应在修改全国人大常委会议事规则时补充进去。
（四）全国人代会的列席由谁决定，全国人大组织法规定，其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会。全国人大议事规则规定，由全国人大常委会决定列席人员名单；其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。
1982年制定全国人大组织法时认为，其他有关机关、团体负责人列席全国人代会，可以经主席团决定。但是，在实际操作中发现，人代会召开后才能产生主席团，主席团产生后再决定列席名单，组织工作来不及。所以，1989年制定全国人大议事规则时，改为由全国人大常委会决定。
但是，这也给学习、掌握和执行这两个法律的有关规定带来困惑：它们有没有矛盾？哪个法律有效？现在一直执行的是全国人大议事规则的规定。只是，如果全国人代会召开后，有关机关、团体负责人列席会议，还是需要主席团决定。因此，全国人大组织法的这个规定仍然有效。不管怎样，两个法律的规定应该一致起来，例如规定，全国人代会召开前，由全国人大常委会决定，全国人大常委会闭会期间，由委员长会议决定，并提请大会主席团追认；全国人代会召开后，由大会主席团决定。
（五）人大及其常委会的列席制度中，有一些重要内容，法律未作规定，例如，人大及其常委会（包括专门委员会）组织的有关工作和活动、人大常委会派出机构或工作机构（如工作委员会）召开的会议或组织的有关工作和活动的列席及其决定程序；由列席者或列席邀请者临时提出、临时决定的列席即临时列席的提出和决定程序；列席者的权力和责任、权利和义务；列席者发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）；列席者在人代会上代表团分组会议、代表团全体会议、人代会全体会议、人大常委会会议、人大设有专门委员会而其召开的会议、人大及其常委会其他会议、人大及其常委会（包括专门委员会）组织的有关工作和活动、人大常委会派出机构或工作机构（如工作委员会）召开的会议或组织的有关工作和活动的发言的确定程序；各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言的时间，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等。这些内容，不一定都在法律中规定，有的可在法律中规定，有的可在其他规范性文件中规定，但都应该有所规定。
（六）地方各级人大及其常委会的列席制度只有地方组织法、代表法、监督法等少数几部法律有所规定，相对于全国人大及其常委会的列席制度，规定得更简单、更不完善、不健全。
过去，考虑到地方事务太复杂，不宜所有的事务都由法律统一规定，搞“一刀切”，从而束缚地方的积极性；另一方面，地方人大常委会建立时间还不长，还缺乏经验，有些做法还有待在实践中探索，所以，过去的办法是由地方各级人大及其常委会根据有关法律，用地方性法规或规范性文件来规定自己的议事程序，包括地方各级人大及其常委会的列席制度。
现在，监督法第一次给地方人大常委会的一部分议事程序作了许多规定。这是一个突破，也是一个尝试。监督法在立法上的成功，给进一步完善地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则，包括地方各级人大及其常委会的列席制度，提供了一个新的思路。
地方各级人大常委会建立以来，地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则已经有了丰富的实践和立法经验，完全可以在一个或几个法律中规定清楚，只是在一些细微末节或尚不完全成熟的问题上，仍可以用地方性法规或规范性文件来补充规定，以保证地方人大及其常委会包括列席制度在内的会议制度、工作程序和议事规则的基本统一。
（七）目前，各级人代会法定列席中的已定列席都要在本级人大常委会会议上（乡镇人代会是上次人代会主席团）再决定一次。因为法律已经明确规定了法定列席中已定列席的列席者，没有必要再决定一次。只要决定人代会法定列席中的未定列席和临时列席就可以了。当然，公布的时候，可以一并公布。
（八）地方组织法规定，地方人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行是其第一项职权。
为了切实做到这一点，让地方各级人大常委会更好地理解、掌握和贯彻全国人大常委会通过的法律和决议决定，从1980年的五届全国人大常委会第十四次会议开始，全国人大常委会举行会议时，各省（区、市）人大常委会主任或副主任一人列席会议。1987年，这种做法被规定在全国人大常委会议事规则中。比照全国人大常委会的做法，各地也实行了下级人大常委会主任或副主任一人列席上一级人大常委会会议的做法，并且，把它规定在人大及其常委会的议事规则中。这个做法促进了各地下级人大常委会更好地理解、掌握和贯彻上级人大常委会通过的地方性法规和决议决定。
这种列席也需要在实践中继续完善，例如，有些省（区、市）邀请地级市和部分县级人大常委会主任或副主任列席省级人大常委会会议，而每个省（区、市）的县（市、区）都比较多，不可能每次会议每个县（市、区）都派人列席，如何确定部分县级人大常委会主任或副主任列席，就需要在实践中摸索和总结经验；又如，县（市、区）邀请部分乡镇人大主席或副主席列席县级人大常委会，也遇到类似的问题，也需要在实践中摸索和总结经验，应在实践中逐步使之规范化，待条件成熟时，规定在法律或地方性法规或其他规范性文件中。
（九）有的地方召开人代会，不区分列席和旁听，所有非正式代表都叫列席。许多人特别是地方党委各部门的同志和一些企业、经济组织、社会团体的负责人，以为列席比旁听的档次高，愿意列席不愿意旁听。这是一种误解。应该明确，列席和旁听没有政治上和待遇的区别，没有哪个高哪个低的区别，仅仅是根据出席人与会议的法律关系以及应该享有的权力和责任、权利和义务而定的。如果允许这些人参加审议和讨论时发言，他们就是列席；如果不允许这些人参加审议和讨论时发言，他们就是旁听。这完全由会议组织者——人大常委会、主席团的需要和安排而定。就会务来说，列席比旁听的组织工作要多。在实际工作中，有些人就是听取人代会的报告，并不参加审议和讨论，会议组织者——人大常委会、主席团也没有让他们参加审议和讨论的需要和安排。从法律上来说，这些人就是旁听，应该明确他们本来的身份。这样，既可以让他们听取人代会的报告，又不增加会议的经费和组织工作的工作量。
（十）政协委员列席同级人代会是新中国成立以来一直沿袭的做法。很长时间里，人代会和政协会还互相沟通情况，互发简报，还有一点符合列席的法律含义，同时为了方便“一府两院”负责人作报告，提高会议效率、减轻“一府两院”负责人的工作负担，也需要把“两会”听取报告的大会放在一起开，政协委员就成了列席同级人代会。随着人民代表大会制度和政治协商制度的不断完善，人代会和政协会越来越成为两个相对独立的会议，政协委员出席的是政协会议，对人代会不承担任何责任和义务，除听“一府两院”报告外，政协委员同人代会不再存在任何关系，人代会和政协会也不再互相沟通情况，互发简报，政协委员已经完全不符合列席的法律含义，同政府各部委负责人、各国使节、记者、会议工作人员一样，在人代会上都没有发言权，因此，都应是旁听。鉴于人大和政协的政治地位相同，用旁听会使人感觉人代会和政协会的地位有所不同，借鉴新中国成立初期有过的全国人大常委会和全国政协常委会联席会议的经验，可以考虑用人代会和政协会的联席会议的形式，而不再用政协委员列席人代会的形式，听取“一府两院”的工作报告。
（十一）有一种情况，不能叫做列席。这就是全国人大议事规则所规定的，罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见；全国人大组织法所规定的，被罢免的全国人大代表可以出席原选举单位的人代会、人大常委会会议或者书面申诉意见；地方组织法所规定的，被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见；选举法所规定的，县级以上的地方各级人代会举行会议时，被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见;县级以上的地方各级人大常委会举行会议时，被提出罢免的代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见；代表法所规定的，被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。这时，被提出罢免的代表出席会议，不享有列席代表的发言权，不能参加讨论和审议，只能提出申辩意见，所以，不属于列席。
（十二）立法法规定，列入常委会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常委会会议。有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。这条规定是指在常委会开会期间的审议？还是指在常委会闭会期间的审议？还是既包括常委会开会期间的审议，也包括常委会闭会期间的审议？这条规定不够明确。从立法原意上看，是既包括常委会开会期间的审议，也包括常委会闭会期间的审议。对此，法律应该规定明确。
（十三）全国人大组织法规定，全国人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议。如果这里的“出席”实际是“列席”，为了法制的统一和法律执行的方便，在法律用语上应该一致起来，就使用列席一词。
（十四）据了解，近年来，各地人大都把邀请人大代表列席常委会会议作为保障代表知情权和发言权的一项重要举措。但在实践中，一些地方人大代表列席常委会会议存在形式主义的现象。主要表现在：
一是列席代表大多是会议召开一天前才接到电话通知，而且只通知开会的时间和地点，对会议审议的议题不了解，有的即使知道会议的审议内容，但由于时间太紧，无法对审议内容进行必要的调查研究，使之参加会议时无法发言。
二是会议没有安排列席代表发言的时间。人大常委会会期很短，每次会议的议程又多，受会议时间的限制，主持人一般都不给列席代表发言的机会。
三是对列席代表的发言不够重视，在会后汇总整理审议意见时，其发言列不进去，挫伤了列席代表发言的积极性。
如何使人大代表列席常委会会议充分发挥作用，从而推进代表工作呢？首先，应该完善人大代表列席常委会会议的制度，细化有关规定，从会议通知到会前视察和调研活动，都要组织安排好。其次，要注意安排列席代表在会上发言。第三，在汇总整理常委会审议意见时，应把列席代表有价值的意见汇总进去，做好列席代表审议意见的反馈，及时将落实情况反馈给他们，体现其发言的价值，增强他们列席的积极性和责任心。
（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公室主任，全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任）
未定列席又有3种情况：
第一种是，法律法规或有关规范性文件只规定了列席者的列席权（例如规定，有权列席），或者法律法规或有关规范性文件做出的是选择性规定（例如规定，可以列席、可以应邀列席、可以邀请列席、可以安排列席），这些人员是否列席，还需要另外的程序来决定。
第二种是，法律法规或有关规范性文件只规定了列席者的范围（例如规定，负责人、有关负责人、主要负责人、有关方面、有关的专门委员会、有关机关团体、有关的代表、主任或者副主任一人、参加视察或者专题调研的代表可以列席），这个范围的人员中谁属于有关的，最终列席者是谁、多少人列席，都需要另外的程序来决定。
第三种是，法律法规和有关规范性文件规定了列席者的范围，同时还规定了若干种决定程序（例如规定，可以被推选或者受邀请列席），最终谁列席、如何选择其中的某一个决定程序，都需要另外的程序来决定。
人大及其常委会的列席制度应该包括：各级人代会、县级以上各级人大常委会会议、人大设有专门委员会而其召开的会议、人大及其常委会其他会议、人大及其常委会（包括专门委员会）组织的有关工作和活动、人大常委会派出机构或工作机构（如工作委员会）召开的会议或组织的有关工作和活动的列席及其决定程序，列席者的权力和责任、权利和义务以及发言制度。
关于人大及其常委会目前的列席制度，各地地方性法规和地方人大有关的规范性文件中存在一些不同规定，限于篇幅，本文在论述时，只引述法律的规定。
一、全国人大及其常委会的列席制度
（一）全国人代会的列席
全国人大组织法、全国人大议事规则规定，国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长列席全国人代会。
全国人大组织法还规定，其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会；全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议。
全国人大议事规则规定，其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会；专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议；全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表有权列席会议。
代表法规定，人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
全国人代会的列席制度包括人代会上主席团会议的列席，法律对全国人代会主席团会议的列席专门作了规定，主要是：全国人大组织法所规定的，全国人代会上，在主席团会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议。代表法所规定的，人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议。
前述所有列席人员中，国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的列席，属于法定列席的已定列席，列席者具有明确具体的指向性，他们列席全国人代会，不需要另外的决定程序，而其他列席者的列席属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
关于全国人代会列席的决定程序，全国人大组织法规定，其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会。全国人大议事规则规定，由全国人大常委会决定列席人员名单；其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。
前述内容构成了全国人代会目前基本的列席制度。
长期以来，实际公布的全国人代会的列席者是下列人员：国务院组成人员、中央军委组成人员、大会副秘书长人选、全国人大常委会副秘书长，不是全国人大代表的全国人大常委会工作机构负责人、国务院副秘书长、国务院有关部门负责人、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长、省级人大常委会和省级人民政府主要负责人、解放军在京各大单位和武警部队主要负责人，还有全国政协委员、香港和澳门特别行政区行政长官。
这些列席人员中，全国人大常委会工作机构负责人、省级人大常委会和省级人民政府主要负责人、解放军在京各大单位和武警部队主要负责人，其指向还不够具体，没有具体化到确定的列席主体，属于法定列席的未定列席，还需要另外的程序来决定。其他列席者属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序。
（二）全国人大常委会的列席
全国人大组织法规定，常委会举行会议的时候，可以由各省、自治区、直辖市的人大常委会派主任或者副主任一人列席会议；在全国人大常委会会议上、在专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议。
全国人大常委会议事规则规定，常委会举行会议的时候，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的负责人，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或者副主任一人，列席会议；常委会举行会议的时候，必要时，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。
监督法规定，在人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议。
立法法规定，有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议；在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议；法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议。
前述法律规定构成了全国人大常委会目前基本的列席制度，除了全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员的列席属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序外，其他列席者的列席都属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
经过长期的摸索，目前，全国人大常委会会议实际的列席者是下列人员：国务院或中央军委主要负责人一人或各一人，最高人民法院、最高人民检察院正职负责人，不是全国人大常委会组成人员的全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员、顾问，国务院有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或副主任一人，全国人大常委会副秘书长和工作机构、办事机构负责人，国务院法制办主任和议案说明人，军委法制局局长，还有应邀列席会议的全国人大代表。
这里，最高人民法院、最高人民检察院正职负责人，不是全国人大常委会组成人员的全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员、顾问，全国人大常委会副秘书长，国务院法制办主任和议案说明人，军委法制局局长，具有明确具体的指向性，属于第一类列席；而国务院或中央军委主要负责人一人或各一人，国务院有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或副主任，全国人大代表，其指向没有具体化到确定的列席主体，属于法定列席的未定列席，其列席需要另外的程序来决定。
（三）全国人大专门委员会的列席
全国人大组织法规定，全国人代会上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议；各专门委员会的顾问可以列席专门委员会会议；全国人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议。
全国人大议事规则规定，全国人代会上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议；专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议。
全国人大常委会议事规则规定，常委会举行会议的时候，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，列席会议。
监督法规定，人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
代表法规定，人大代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席专门委员会会议。
立法法规定，有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议；在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
前述法律规定便是全国人大专门委员会目前基本的列席制度，除了全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员列席全国人大常委会会议属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序外，其他列席者的列席都属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
（四）全国人大代表的列席
全国人大代表的列席权及其相关法律制度是全国人大及其常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面已经列出，这里单列出来，以便更好地研究和探讨。其主要内容是：
全国人大组织法规定，全国人大代表可以列席原选举单位的人代会；全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表可以列席会议。
全国人大议事规则规定，全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
全国人大常委会议事规则规定，常委会举行会议的时候，必要时，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议；代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议；代表可以列席原选举单位的人代会，并可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议；人代会期间，可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
监督法规定，人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议。
前述法律规定便是全国人大代表目前基本的列席制度，其列席都属于法定列席的未定列席，只规定了其列席权或者邀请（安排、推选）主体的选择性规定。全国人大代表真正要实现列席，还需要有邀请或者安排或者推选的程序或者其他程序来决定。
（五）全国人大常委会组成人员的列席
全国人大常委会组成人员的列席权及其相关法律制度也是全国人大常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面也已列出，这里单列出来，以便更好地研究和探讨。其主要内容是：
监督法规定，人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
立法法规定，在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
前述法律规定便是全国人大常委会组成人员目前基本的列席制度，其列席也都属于法定列席的未定列席，也是只规定了其列席权或者邀请主体的选择性规定。全国人大常委会组成人员真正要实现列席，还需要有邀请程序或者其他程序来决定。
（六）小结
概括法律所规定的全国人大及其常委会列席制度有关的内容，加上这些年来的实际做法，全国人代会、全国人大常委会会议的列席主体主要是：国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的列席；其他有关机关、团体的负责人（有的法律的提法是有关部门负责人、国务院有关部门负责人）的列席；全国人代会副秘书长人选、全国人大常委会副秘书长、全国人大常委会工作机构负责人、国务院副秘书长、国务院法制办主任和议案说明人的列席；最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长、中央军委法制局局长、解放军在京各大单位和武警部队主要负责人的列席；香港和澳门特别行政区行政长官的列席；全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问、各省（自治区、直辖市）的人大常委会主任或者副主任（有的法律的提法是省级人大常委会主要负责人）的列席；全国人大代表、全国人大常委会组成人员和相关人员的列席；全国政协委员的列席；省级人民政府主要负责人的列席；有关方面专家的列席。
综合各个法律所规定的全国人大及其常委会的列席制度，其内容主要是：
1. 国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长列席全国人代会；其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定或者经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。
2. 全国人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表有权（或可以）列席会议。
3. 专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入全国人代会的议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的全国人大代表和专家列席会议。
4. 全国人代会期间，全国人大代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
5. 全国人大常委会举行会议的时候，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的负责人，全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，有关部门负责人，各省、自治区、直辖市的人大常委会主任或者副主任一人，列席会议。
6. 在全国人大常委会会议上，专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员有权（或者可以）出席会议。
7. 必要时，全国人大常委会会议，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。
8. 在全国人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的法律案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
9. 全国人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的全国人大代表列席会议。
10. 有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议；法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议。
11. 各专门委员会的顾问可以列席专门委员会会议。
12. 全国人大代表可以应邀列席全国人大各专门委员会会议。全国人大常委会审议法律案时，如果全国人大代表、全国人大常委会组成人员是提案人，可以列席会议。
13.全国人大代表可以应邀列席原选举单位的人代会和人大常委会会议。
这就是全国人大及其常委会目前的列席制度的基本内容。
列席制度还有一个内容是列席人员的发言制度（见《论人代会和人大常委会发言制度的完善问题》一文），目前尚无法律规定。
二、地方各级人大及其常委会的列席制度
（一）地方各级人代会的列席
地方组织法规定，县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人代会。
全国人大组织法规定，全国人大代表可以列席原选举单位的人代会。
地方组织法规定，县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人代会；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会；人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
代表法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
关于地方各级人代会主席团会议的列席，地方组织法规定，在主席团会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。代表法规定，人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议。
前述法律规定便是地方各级人代会目前基本的列席制度，县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员的列席属于法定列席的已定列席，不需要另外的决定程序，其他列席者的列席都属于法定列席的未定列席，其列席还需要另外的程序来决定。
（二）地方各级人大常委会的列席
地方组织法规定，人大常委会会议期间，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议；全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议。
监督法规定，人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议；人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
前述法律规定便是县级以上地方各级人大常委会目前基本的列席制度，都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（三）地方各级人大专门委员会会议的列席
地方组织法规定，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
代表法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席专门委员会会议。
前述法律规定便是县级以上地方各级人大专门委员会目前基本的列席制度，都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（四）地方各级人大代表的列席
地方各级人大代表的列席权及其相关法律制度是地方人大及其常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面已经列出。为了便于研究和探讨，这里单列出来。其主要内容是：
地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会；在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会。
代表法规定，县级以上的各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议，可以列席原选举单位的人代会，并可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议；人代会期间，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
监督法规定，人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席会议。
前述法律规定便是地方各级人大代表目前基本的列席制度，其列席都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（五）地方各级人大常委会组成人员的列席
地方各级人大常委会组成人员的列席权及其相关法律制度也是地方各级人大常委会列席制度的重要组成部分，其法律规定，前面也已列出，这里单列出来，以便更好地研究和探讨。其主要内容是：
地方组织法、监督法规定，人大常委会会议期间，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
前述法律规定便是地方各级人大常委会组成人员目前基本的列席制度，其列席都属于法定列席的未定列席，要真正实现列席，都需要有另外的程序来决定。
（六）小结
概括法律所规定的地方各级人代会、县级以上地方各级人大常委会列席制度有关的内容，从列席主体来看，有地方各级人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员的列席；县级以上的其他有关机关、团体负责人的列席；全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表的列席。
目前，地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会都比照全国人大及其常委会的列席制度的模式，对本地本级人大及其常委会的列席制度，作了规定，做法大同小异。而各地的实际做法要丰富得多，但限于篇幅，本文不一一列举。
把各个法律所规定的与地方各级人大及其常委会列席制度有关的内容概括起来，其要点主要是：
1. 县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人代会；其他有关机关、团体的负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人代会。
2. 全国人大代表可以列席原选举单位的人代会；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人代会。
3. 人代会上，在主席团会议或者专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的代表有权列席会议。
4. 专门委员会审议代表联名或代表团提出的议案是否列入人代会的议程时，可以邀请提案人列席会议；专门委员会审议议案和有关报告涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的人大代表和专家列席会议。
5. 人代会期间，人大代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。
6. 人大常委会举行会议的时候，“一府两院”的负责人，人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员，有关部门负责人，下级人大常委会主任或者副主任一人，列席会议。
7. 人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议。
8. 必要时，人大常委会会议可以邀请有关的人大代表列席会议。
9. 在人大常委会会议上，专门委员会审议常委会组成人员联名提出的地方性法规案是否列入议程时，可以邀请提案人列席会议。
10. 人大常委会听取专项工作报告时，可以安排参加视察或者专题调查研究的本级人大代表列席会议。
11. 人大代表可以应邀列席原选举单位的人大常委会会议。
12. 人大代表可以应邀列席本级人大专门委员会会议。
13. 有关的专门委员会审议地方性法规案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议。
这就是地方各级人大及其常委会目前基本的列席制度。
同全国人大及其常委会的列席制度一样，地方各级人大及其常委会的列席制度也有一个内容，即列席人员的发言制度（见《论人代会和人大常委会发言制度的完善问题》一文），目前尚无法律规定。
三、需要研究和探讨的若干问题
人大及其常委会目前的列席制度尚不完善，存在不少问题，需要在实践中不断研究和探讨，例如：
（一）关于法定列席中的已定列席，因为法律规定的列席者明确具体，即列席主体具有明确具体的指向性，在实践中，执行法律关于其列席的规定就可以了，不需要另行规定其列席的决定程序。因此，从程序立法的角度看，这种列席比较简单。
从法律的强制性来说，列席是这类列席者的责任和义务，他们必须列席，无故不列席，就是违法。
但在实践中，各级人代会、常委会会议都出现过法定列席者不列席或请假的现象。一些地方人大及其常委会举行会议时，应该由政府主要领导人列席的，却由政府组成人员代替了；应该由政府组成人员的厅局长、委办主任列席的，却由不是政府组成人员的副职代替了；有的干脆让秘书代领文件了事，直接影响了人大及其常委会会议的严肃性。
法定列席者无故不列席，如何承担法律责任？从权力和责任的关系来分析，他们中的一部分是人大或其常委会选举或任免的，对其列席情况是否可使用人大或其常委会的监督程序，要不要增加批评和督促的程序？而一部分不是人大或其常委会选举或任免的，他们无故不列席怎么办？对此，法律应有所规定。
法定列席者可不可以请假？向谁请假？批准程序是什么？是否可以指定其他人代替列席？如果允许，由谁来批准？人大及其常委会、人大专门委员会可否作出决定，不允许法定列席人列席？从法理上说，人大及其常委会、人大专门委员会应该有上述权力。但全国人大组织法规定的是，其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会，仅限于“其他有关机关、团体负责人”，并不是全体列席人员。全国人大议事规则规定的是，由全国人大常委会决定列席人员名单；其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。这里的“决定”原则上应包含允许列席和不允许列席，但应规定得更明确一些；关于这些问题的决定程序也应该有所规定。
（二）法定列席中的未定列席，法律规定的是列席者的列席权，或者是列席者的范围，但多数是“可以列席”这样的选择性规定，有的虽然也规定了决定程序，但也是选择性规定，没有最终确定，还需要另外的程序来决定具体列席者。
人大及其常委会目前列席制度的主要问题，正是列席的决定程序不完善不健全，做决定的主体是会议或活动的组织者——人大及其常委会或专门委员会，还是授权给派出列席人员的机构、单位或组织决定，还是两者协商共同决定，不明确。现在，一般都是派出列席人员的机构、单位或组织决定，报人大常委会。但是否需要人大常委会批准或同意，以什么形式来表示批准或不批准、同意或不同意，并不明确。
众所周知，决定主体不同，决定程序也不同。法律应该首先明确规定决定主体，例如规定，各级人代会未定列席的决定，人代会召开前，由人大常委会决定，人大常委会闭会期间，由委员长会议或主任会议决定，并提请大会主席团追认；人代会召开后，由大会主席团决定。人大常委会会议未定列席的决定，由常委会会议或者由委员长会议或主任会议决定；人大专门委员会的列席，由专门委员会会议或者由主任委员会议决定，关于未定列席列席者的决定程序也应该有所规定。
那些选择性规定——“可以列席”、“可以应邀列席”，本身就有两个可能性：列席、不列席；就必须有一个主体决定他们列席还是不列席，决定邀请还是不邀请他们列席。决定主体到底是谁？决定程序是什么？法律应该作出明确规定，
（三）全国人大代表列席全国人大常委会会议，是在代表法中规定的；有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，是在立法法中规定的。全国人大常委会在实际工作中已经执行了这些规定。但在全国人大常委会议事规则中没有这些规定。代表法、立法法都不是全国人大及其常委会议事程序方面的专门法律，就全国人大常委会的议事程序来讲，全国人大常委会议事规则是专门法，所有重要的议事程序，都应该规定进去，所以，应在修改全国人大常委会议事规则时补充进去。
（四）全国人代会的列席由谁决定，全国人大组织法规定，其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席全国人代会。全国人大议事规则规定，由全国人大常委会决定列席人员名单；其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人代会。
1982年制定全国人大组织法时认为，其他有关机关、团体负责人列席全国人代会，可以经主席团决定。但是，在实际操作中发现，人代会召开后才能产生主席团，主席团产生后再决定列席名单，组织工作来不及。所以，1989年制定全国人大议事规则时，改为由全国人大常委会决定。
但是，这也给学习、掌握和执行这两个法律的有关规定带来困惑：它们有没有矛盾？哪个法律有效？现在一直执行的是全国人大议事规则的规定。只是，如果全国人代会召开后，有关机关、团体负责人列席会议，还是需要主席团决定。因此，全国人大组织法的这个规定仍然有效。不管怎样，两个法律的规定应该一致起来，例如规定，全国人代会召开前，由全国人大常委会决定，全国人大常委会闭会期间，由委员长会议决定，并提请大会主席团追认；全国人代会召开后，由大会主席团决定。
（五）人大及其常委会的列席制度中，有一些重要内容，法律未作规定，例如，人大及其常委会（包括专门委员会）组织的有关工作和活动、人大常委会派出机构或工作机构（如工作委员会）召开的会议或组织的有关工作和活动的列席及其决定程序；由列席者或列席邀请者临时提出、临时决定的列席即临时列席的提出和决定程序；列席者的权力和责任、权利和义务；列席者发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）；列席者在人代会上代表团分组会议、代表团全体会议、人代会全体会议、人大常委会会议、人大设有专门委员会而其召开的会议、人大及其常委会其他会议、人大及其常委会（包括专门委员会）组织的有关工作和活动、人大常委会派出机构或工作机构（如工作委员会）召开的会议或组织的有关工作和活动的发言的确定程序；各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言的时间，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等。这些内容，不一定都在法律中规定，有的可在法律中规定，有的可在其他规范性文件中规定，但都应该有所规定。
（六）地方各级人大及其常委会的列席制度只有地方组织法、代表法、监督法等少数几部法律有所规定，相对于全国人大及其常委会的列席制度，规定得更简单、更不完善、不健全。
过去，考虑到地方事务太复杂，不宜所有的事务都由法律统一规定，搞“一刀切”，从而束缚地方的积极性；另一方面，地方人大常委会建立时间还不长，还缺乏经验，有些做法还有待在实践中探索，所以，过去的办法是由地方各级人大及其常委会根据有关法律，用地方性法规或规范性文件来规定自己的议事程序，包括地方各级人大及其常委会的列席制度。
现在，监督法第一次给地方人大常委会的一部分议事程序作了许多规定。这是一个突破，也是一个尝试。监督法在立法上的成功，给进一步完善地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则，包括地方各级人大及其常委会的列席制度，提供了一个新的思路。
地方各级人大常委会建立以来，地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则已经有了丰富的实践和立法经验，完全可以在一个或几个法律中规定清楚，只是在一些细微末节或尚不完全成熟的问题上，仍可以用地方性法规或规范性文件来补充规定，以保证地方人大及其常委会包括列席制度在内的会议制度、工作程序和议事规则的基本统一。
（七）目前，各级人代会法定列席中的已定列席都要在本级人大常委会会议上（乡镇人代会是上次人代会主席团）再决定一次。因为法律已经明确规定了法定列席中已定列席的列席者，没有必要再决定一次。只要决定人代会法定列席中的未定列席和临时列席就可以了。当然，公布的时候，可以一并公布。
（八）地方组织法规定，地方人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行是其第一项职权。
为了切实做到这一点，让地方各级人大常委会更好地理解、掌握和贯彻全国人大常委会通过的法律和决议决定，从1980年的五届全国人大常委会第十四次会议开始，全国人大常委会举行会议时，各省（区、市）人大常委会主任或副主任一人列席会议。1987年，这种做法被规定在全国人大常委会议事规则中。比照全国人大常委会的做法，各地也实行了下级人大常委会主任或副主任一人列席上一级人大常委会会议的做法，并且，把它规定在人大及其常委会的议事规则中。这个做法促进了各地下级人大常委会更好地理解、掌握和贯彻上级人大常委会通过的地方性法规和决议决定。
这种列席也需要在实践中继续完善，例如，有些省（区、市）邀请地级市和部分县级人大常委会主任或副主任列席省级人大常委会会议，而每个省（区、市）的县（市、区）都比较多，不可能每次会议每个县（市、区）都派人列席，如何确定部分县级人大常委会主任或副主任列席，就需要在实践中摸索和总结经验；又如，县（市、区）邀请部分乡镇人大主席或副主席列席县级人大常委会，也遇到类似的问题，也需要在实践中摸索和总结经验，应在实践中逐步使之规范化，待条件成熟时，规定在法律或地方性法规或其他规范性文件中。
（九）有的地方召开人代会，不区分列席和旁听，所有非正式代表都叫列席。许多人特别是地方党委各部门的同志和一些企业、经济组织、社会团体的负责人，以为列席比旁听的档次高，愿意列席不愿意旁听。这是一种误解。应该明确，列席和旁听没有政治上和待遇的区别，没有哪个高哪个低的区别，仅仅是根据出席人与会议的法律关系以及应该享有的权力和责任、权利和义务而定的。如果允许这些人参加审议和讨论时发言，他们就是列席；如果不允许这些人参加审议和讨论时发言，他们就是旁听。这完全由会议组织者——人大常委会、主席团的需要和安排而定。就会务来说，列席比旁听的组织工作要多。在实际工作中，有些人就是听取人代会的报告，并不参加审议和讨论，会议组织者——人大常委会、主席团也没有让他们参加审议和讨论的需要和安排。从法律上来说，这些人就是旁听，应该明确他们本来的身份。这样，既可以让他们听取人代会的报告，又不增加会议的经费和组织工作的工作量。
（十）政协委员列席同级人代会是新中国成立以来一直沿袭的做法。很长时间里，人代会和政协会还互相沟通情况，互发简报，还有一点符合列席的法律含义，同时为了方便“一府两院”负责人作报告，提高会议效率、减轻“一府两院”负责人的工作负担，也需要把“两会”听取报告的大会放在一起开，政协委员就成了列席同级人代会。随着人民代表大会制度和政治协商制度的不断完善，人代会和政协会越来越成为两个相对独立的会议，政协委员出席的是政协会议，对人代会不承担任何责任和义务，除听“一府两院”报告外，政协委员同人代会不再存在任何关系，人代会和政协会也不再互相沟通情况，互发简报，政协委员已经完全不符合列席的法律含义，同政府各部委负责人、各国使节、记者、会议工作人员一样，在人代会上都没有发言权，因此，都应是旁听。鉴于人大和政协的政治地位相同，用旁听会使人感觉人代会和政协会的地位有所不同，借鉴新中国成立初期有过的全国人大常委会和全国政协常委会联席会议的经验，可以考虑用人代会和政协会的联席会议的形式，而不再用政协委员列席人代会的形式，听取“一府两院”的工作报告。
（十一）有一种情况，不能叫做列席。这就是全国人大议事规则所规定的，罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见；全国人大组织法所规定的，被罢免的全国人大代表可以出席原选举单位的人代会、人大常委会会议或者书面申诉意见；地方组织法所规定的，被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见；选举法所规定的，县级以上的地方各级人代会举行会议时，被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见;县级以上的地方各级人大常委会举行会议时，被提出罢免的代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见或者书面提出申辩意见；代表法所规定的，被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。这时，被提出罢免的代表出席会议，不享有列席代表的发言权，不能参加讨论和审议，只能提出申辩意见，所以，不属于列席。
（十二）立法法规定，列入常委会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常委会会议。有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。这条规定是指在常委会开会期间的审议？还是指在常委会闭会期间的审议？还是既包括常委会开会期间的审议，也包括常委会闭会期间的审议？这条规定不够明确。从立法原意上看，是既包括常委会开会期间的审议，也包括常委会闭会期间的审议。对此，法律应该规定明确。
（十三）全国人大组织法规定，全国人大常委会会议上，在专门委员会会议上答复质询案的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议。如果这里的“出席”实际是“列席”，为了法制的统一和法律执行的方便，在法律用语上应该一致起来，就使用列席一词。
（十四）据了解，近年来，各地人大都把邀请人大代表列席常委会会议作为保障代表知情权和发言权的一项重要举措。但在实践中，一些地方人大代表列席常委会会议存在形式主义的现象。主要表现在：
一是列席代表大多是会议召开一天前才接到电话通知，而且只通知开会的时间和地点，对会议审议的议题不了解，有的即使知道会议的审议内容，但由于时间太紧，无法对审议内容进行必要的调查研究，使之参加会议时无法发言。
二是会议没有安排列席代表发言的时间。人大常委会会期很短，每次会议的议程又多，受会议时间的限制，主持人一般都不给列席代表发言的机会。
三是对列席代表的发言不够重视，在会后汇总整理审议意见时，其发言列不进去，挫伤了列席代表发言的积极性。
如何使人大代表列席常委会会议充分发挥作用，从而推进代表工作呢？首先，应该完善人大代表列席常委会会议的制度，细化有关规定，从会议通知到会前视察和调研活动，都要组织安排好。其次，要注意安排列席代表在会上发言。第三，在汇总整理常委会审议意见时，应把列席代表有价值的意见汇总进去，做好列席代表审议意见的反馈，及时将落实情况反馈给他们，体现其发言的价值，增强他们列席的积极性和责任心。
（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公室主任，全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任）