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一、中小学教师退出机制现状
在聘用体制环境下，中小学教师的聘用和退出应该是常态工作，教师的退出机制开始形成。但是由于教师聘任制并未得到真正有效的实施，目前并未形成完善的教师退出机制，教育法律法规对教师退出方式、实施条件和法律后果只有一些零散的规定。教师退出的方式主要有退职、解聘、辞职和转岗。
1.教师退职
退职也叫内退，是退休的辅助形式，教师因年老或疾病丧失工作能力，不能继续供职，但尚未达到退休的年龄工作年限，按规定退出现岗，给予一定的生活费。根据1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人退休、退职适用此办法。教师退职的条件是：由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的工人，应该退职。
教师申请退职，必须以自愿提出为前提，必须经过任免机关的批准。教师个人提出申请未经批准的，不能擅自离开工作岗位。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第五条：退职后，按月发给相当于本人标准工资百分之四十的生活费，低于二十元的，按二十元发给。第八条：退休、退职工人本人，可以继续享受公费医疗待遇。第九条：工人的退休费、退职生活费：企业单位，由企业行政支付；党政机关、群众团体和事业单位，由退休、退职工人居住地方的县级民政部门另列预算支付。
2.教师解聘
教师解聘是指学校依照法律、法规规定，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出的，解除其与教师的任用关系的行政行为，是一种单方面的法律行为。1993年颁布实施的《教师法》第37条规定：教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（二）体罚学生，经教育不改的；（三）品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。各地制定的《教师法》实施办法，对解聘教师的情形进行了进一步的拓展，除了《教师法》规定的三种情况外，还包括以下情形：在国家教育考试中，玩忽职守，徇私舞弊的；向学生或者家长索取财物，经教育不改的；旷工或者无正当理由逾假不归，连续超过10（15）天或者一学年内累计超过20（30）天的；年度考核中，连续2年被确定为不合格的；其他严重不称职的。目前我国的教育法律中并没有规定解聘教师的具体程序，参照《中华人民共和国劳动合同法》相关规定，学校在解聘教师前，应当提前三十日以书面形式通知教师，同时明确陈述教师解聘理由，以便教师准备辩解，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。但是教育法律法规并未对听证制度，及教师退出后的补偿制度进行相应的规定。
3.教师辞聘
教师辞聘，是指教师根据本人意愿，依照法律、法规规定，申请终止与其任职学校的任用关系的行为。《教师法》第十七条规定学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。教师作为合同另一方有权提出辞职。根据《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》规定，有下列情形之一的，受聘人员可以随时单方面解除聘用合同：（一）在试用期内的；（二）考入普通高等院校的；（三）被录用或者选调到国家机关工作的；4.依法服兵役的。
除上述情形外，受聘人员提出解除聘用合同未能与聘用单位协商一致的，受聘人员应当坚持正常工作，继续履行聘用合同；6个月后再次提出解除聘用合同仍未能与聘用单位协商一致的，即可单方面解除聘用合同。对于教师解聘的实施程序，教育法律法规并未做出相关详细规定。参照《劳动合同法》第三十七条规定：劳动者提前三十日以书面形式通知用人单位，可以解除劳动合同。劳动者在试用期内提前三日通知用人单位，可以解除劳动合同。
4.教师转岗
教师转岗是指因考核不合格，经过培训后仍不能胜任教育教学工作，但根据本人的具体情况和专长，能胜任教辅工作或学校工勤岗位工作的，由学校安排转岗，退出专任教师岗位。虽然教师转岗在实践中是教师退出的主要形式之一，但是教育法律、法规对于教师转岗的条件、具体实施程序及其法律后果并没有明确的规定。
二、中小学教师退出机制存在问题及原因
1.中小学教师退出机制存在的问题
（1）教师退出机制的管理主体多元化，权力分散
根据《教师法》第十七条规定：学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。但是由于义务教育的纯公共性，公立中小学作为国家行政主体为实现国家教育权和公民受教育权的特定目的而设立的服务性机构，政府有权在教学和人事方面进行指导和管理，而相关具体聘任实施办法迟迟没有出台，使得教育行政机关、学校人事权限、责任不清，使得聘任主体、聘任期限、聘任合同纠纷等问题都不明确。
同时教育行政部门把持着教师职务聘任和教师编制分配的大权，而且在教师聘任实施过程中大多数教师聘任也是由教育行政部门组织考核，聘任，虽然由学校与教师签订聘任合同，但是实际上学校并没有相应的人事权力。这就使得学校管理者在实施教师退出过程中出现两种情况，一种认为自己无权解聘教师，但是苦于学校无法安排不称职教师转岗，因此只能坐以待毙，另一种通过自己制定规则，突破了法律的限制，损害教师的合法权益，成为学校领导权力滥用的工具。在对相关主管部门领导和学校领导访谈中了解到，主管部门领导认为根据《教师法》规定，应由学校对教师实施退出，而学校领导认为，自己并不具有相应的人事权力，对于不能胜任又无法提前退休的教师，解聘缺乏依据，学校又没有办法安排相应的岗位让其退出，所以一般都会选择不作为。
（2）教师退出对象模糊
《国家教育委员会关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》，中小学教师考核的办法，由省级教育行政部门根据国家有关规定制订，考核结果分为优秀、称职、不称职等若干等级，作为受聘任教、工资确定、实施奖惩的重要依据。教师考核结果要记入业务档案。考核优秀者，可优先晋升工资、晋升教师职务；考核称职者，可定期晋升工资、续聘、晋升教师职务；考核不称职的可根据情况不晋升工资或者低聘、解聘教师职务。由此可见，退出的教师应该是不称职的教师，但是在教师考核的过程中，由于缺乏教师专业标准的指导，难以制定教师评价的科学标准，对不称职教师进行科学鉴定。 在调查中我们发现，被调查学校教师中，关于教师所在的学校是否存在不能胜任教学的教师时，69.1%的教师认为存在，24.7%的教师认为不存在，6.2%的教师表示不太清楚；当被问及学校考核中是否有教师被确定为不合格/不称职时，82.1%的教师表示没有，17.8%的教师表示有。通过对学校领导访谈了解到，学校目前确实存在不胜任教师，但是基于教师年龄、教师退出后的安排、学校难以补充新教师、学校管理实施等多种因素的考虑，即使教师不胜任，学校领导为了不得罪教师也不会把教师确定为不称职，更没有教师连续两年被确定为不称职。由于教师评价没有得到严格的实施，这就使得法定的教师退出对象在现实中不存在。但是在教师管理的实践中确实存在教师退出的情况，退出教师主要是民转公教师、代课教师或超编，也有的地区为了补充新教师根据年龄层次对年龄较大的教师进行考核，对不合格的老教师进行转岗，虽然学校通过教师转岗编制、待遇不变的条件稳定了退出教师的情绪，并未引发混乱。但是这种以身份、年龄为依据，实施转岗，缺乏科学依据，一旦引发教师的身份认同，会使在岗教师人人自危。
（3）教师退出程序缺乏
在国外学者研究中，对不胜任教师的处理主要分为三个阶段：即：鉴别阶段、补救阶段和评议阶段，前两个阶段在学校完成，第三个阶段则由学校和教育局、学区教育委员会等教育行政机关共同完成。这样既能及时地发现不合格教师对其进行及时的补救，也能敦促学校在教师退出过程中拿出有力证据证明教师不称职，避免权力的滥用，同时教师也可以依照程序享有听证、辩护的权利，依法维护自身的合法权益。在对教师进行问卷调查的过程中，当被问及是否有必要建立教师退出机制时，21.7%的教师认为有必要，45.7%的教师认为不必要，32.6%的教师对教师退出不了解，认为说不清楚。对于教师退出的实施，教师都普遍存在担忧，主要是担忧学校考核不公正，教师退出程序不规范，对不合格教师缺乏相应的补救，退出后的再就业和社会保障问题及社会舆论的压力。教师普遍希望可以建立客观、公正、科学的考评体系，通过规范教师退出程序，完善社会保障，解决教师后顾之忧来完善教师退出机制。在访谈中我们还了解到，教师特别是年老的教师对实施退出存在很大的抵触情绪，他们普遍认为实施教师退出抹灭了教师曾经做出的贡献，没有人情味，而且认为严格教师准入比实施退出更省时、省力，也便于实施。
在教师退出实践中，由于缺乏教育法律法规指导，学校对教师退出拥有较大的自由裁量权。在学校需要补充年轻教师优化教师退伍时，有的学校为了腾出编制强行要求一些年龄较大、超编或者民转公的教师退出教学岗位，学校并不会提供相应的证明教师不胜任的充分的证据，也不会给教师听证的机会，更没有根据教师的实际情况实行全力补救。学校通过保证退出教师依然享受教师所有待遇来安抚教师情绪，达到退出目的。在教师退出的实施过程中，虽然学校大部分时候退出的确实是不称职教师，但是如果从严格的法律意义上来讲，学校实施的退出过程是不符合法律程序的，而且教师退出后也不应该继续占有编制，享受教师待遇。这样一个退出程序，既侵害了教师的合法权益，又意外地保障了教师的利益，这也是虽然教师退出实施有诸多不合乎法定程序的地方，但是依然没有引发太多纠纷和混乱的原因。但是这种行政色彩浓厚的教师退出方式，缺乏合乎法律依据的程序，并不利于教师聘任制的实施，也不利于教育法治理念的贯彻落实。
教师的担忧和教师退出实践现状凸显了我国目前教师退出机制相关实体性法律法规和程序性法规的缺乏，教师的建议也为我们敲响了警钟。我们不仅需要完善相关法律、法规程序给予教师退出最规范、科学的指导，保障教师退出依法、有序的进行，保障教师的合法权益，更要讲究方式、方法。
（4）教师退出方式单一
目前，我国教师退出方式比较单一，主要是调出和校内调整，任命制遗留影响明显。根据2004-2009教育部统计数据显示，普通中小学教师退出方式中，自然减员占12.5%，调出占54.8%，校内调整占21.2%，其他方式占11.5%。自然减员主要是教师退休，而调出的教师往往调往权力集中的政府机关或者是待遇优厚的企业与公司，对所在学校来说流失的都是优秀人才，却往往对不符合学校发展需要的教师的退出没有发言权。校内调整更多的表现为转岗，学校对不能胜任教学而又不符合其他退出条件的教师进行转岗，从目前教师转岗的实践情况来看，为了维护稳定，安抚教师情绪，教师转岗后编制不变，工资不变，这无疑也增加了学校的负担，新教师也不能得到及时补充。其他方式主要包括教师退职、辞聘等退出情况。优秀教师个体退出存在主动性，不合格教师退出有困难性，学校在教师退出方面经常处于被动地位。因此，对学校而言，我国中小学教师退出的方式存在很大的单一性，学校往往无法主动地实施有效的教师退出策略。
2.中小学教师退出机制存在问题的原因
（1）教师管理的法规不健全，管理过程缺乏法律依据
根据《教师法》规定，我国实施教师资格制度、教师职务制度和教师聘任制度三大管理制度，但是由于国务院迟迟未出台教师职务和教师聘任管理办法，导致教师管理过程中学校与教育行政部门在人事权限方面厘定不清，教师职务聘任与教师岗位聘任相互分离，学校只有教师岗位聘任的权利，个别学校也只是在教育行政部门经过考核确定聘任教师后代为签订合同，并未真正享有聘任教师的权利。而在教师管理过程中，教师职务的审核和聘任由教育行政部门主管，教师职务是根据学校教学、科研等实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期并需要具备专门的业务知识及相应的学术技术水平才能担任的专业技术工作岗位，一旦教育行政部门对教师实施了职务聘任，实际上教师的岗位聘任也就确定，学校并无干涉的权利。根据《教师法》规定，由学校与教师签订聘任合同，在访谈中了解到，教育行政部门人事领导认为教师退出的权利在学校，但是学校认为自己并没有相应的人事权力和承担相关纠纷的能力，这就导致有管理权的不管教师的退出，管教师退出的没有相应的权力，教师退出难以得到有效实施。 而且目前就教师退出实施的法律依据来说，《教师法》等教育法律法规等并未对教师退出的方式、实施条件、程序和法律后果进行详细规定，虽然对事业单位人员解聘、辞职的相关条件及其法律后果进行了原则性的规定，但是仍缺乏具体实施的程序性指导。而且《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》由人事部起草、国务院办公厅转发，属临时性人事改革指导性文件，缺乏相应的法律依据，没有国家强制力保障其实施，虽然已试行了10年之久，也并没有使教师聘任制得到深入贯彻，解决教师退出难的问题。要解决教师退出缺乏法律依据的问题，国家应尽快出台教师聘任制实施办法，对教师聘任、管理及退出等作出详细的程序性规定，并以国家强制力保证其得到切实有效的贯彻实施。
（2）任命制的遗留影响
新中国成立后，党和政府初步确立了自上而下的教育行政管理体系，制定了一系列教育管理制度，使各级政府及教育行政部门从组织上加强对各级各类教育的统一领导和管理、建立了高度集中统一的教育行政体制。在与计划经济相适应的教育国家高度一体化的体制下，我国教师从属国家干部系列，其法律地位属于国家工作人员，在任用、晋升、工资福利、退休、奖惩等方面与国家工作人员适用统一法规，统一按照行政管理的方式进行管理。1993年颁布实施的《教师法》从根本上改变了教师职业的性质和地位，规定学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。但是在教育管理的实践中，教育行政部门与学校管理者之间并未厘清职责，用行政权力干涉学校管理的事时有发生，学校管理者在管理中无视法律，侵犯教师合法权益。教师铁饭碗的思想也没有得到根本的改变，缺乏竞争意识，在实施教师退出的过程中消极应对，阻碍学校的教师退出的实施。
（3）教师法律地位界定模糊
对于教师“身份”定位，不同国家、不同类型学校教师的身份有所不同。就世界范围来讲，主要有公务员、雇员、公务员兼雇员三种类型。在日本、法国及德国，其公立学校的教师是由政府任用，教师的身份基本上与一般公务员无异，属国家公务员；英国、美国公立学校的教师一般由地方政府任用，即教师的任用权在地方教育当局。但任用时，教师需与地方教育当局签订合约，以采取签订合约的方式雇用，通常被称为公务雇员，兼有公务员和雇员双重身份；在几乎所的私立学校和某些国家的公立学校中，教师是由校长聘任，教师与校长间完全局于私法上的契约关系。因此，学校与教师的关系是一种雇佣关系，教师都是雇员。
根据我国《教师法》、《公务员法》相关规定，教师并不是公务员，而是履行教育教学职责的专业人员。这明确了教师职业身份，突出了教师劳动的特殊性。但是关于教师与学校、教师与政府的关系却没有给出进一步的更为确切的界定。就我国目前《教师法》的规定和现实的状况来看，我国公立教师的法律地位尚不明确：在当前的情况下，教师不是国家公务员，但是仍享有国家事业编制，是国家工作人员；教师不是自由职业者，但是也具有自由雇佣人员的一些特征。而且对教师地位的保障缺乏严格的规定，以致在实践过程中既不能保证教师有效地履行其职责，又不能很好地保证教师的合法权益，因此也就不能做到依法对教师进行管理。教师法律地位的明确不仅关系到教师的权利、义务及工资待遇等，更重要的是，当教师权利受到侵害时，寻求适当的救济的途径和方式。
（4）教师退出缺乏科学、严格的考评机制
教师聘任之后，还需要对他们进行聘后管理，主要包括任职评价和奖惩规定，任职评价是奖惩的依据。《教师法》对教师考核进行了明确的规定：学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督。考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见。《国家教育委员会关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》规定教师考核结果分为优秀、称职、不称职等若干等级，教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。这明确了教师评价的主体包括行政部门、学校、教师本人、教师同行和学生，评价的内容主要包括教师的思想政治水平、工作态度和工作成绩，评价的结果分为优秀、称职、不称职。但是中小学教师考评在实际中很难得到有效和严格的实施，教师的评价体系参差不齐，行政干预过度，常常是重视工作业绩的数量，搞形象工程，忽视质量，不在意水平的高低；重视评价结果，轻视评价过程；难以拒绝人情关系，考评操作水分太多。这些因素制约了学校考评机制发挥其鉴别人才、为教师退出提供依据的关键作用。
（5）教师退出缺乏相应的社会保障机制
根据《教师法》规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇，享受国家规定的退休待遇。教师一旦因为不称职退出教师队伍，教师在失去这些优厚待遇的同时，因为我国目前尚未建立事业单位工作人员社会保险制度，保障教师在年老、患病、工伤、生育、失业等情况下，享受社会保险待遇，在这种情况下退出教师队伍直接影响教师的生活和生存能力。对学校来说，由于社会保障系统的不健全，不能给学校实施教师退出策略提供有效的解决之道，同时也为了避免引起教师的动乱，也就很难将不合格教师推向社会。作为教师自身而言，就算教师不喜欢教师工作或不堪教师重任，但考虑编制、户籍、社会保险等等诸多问题，一旦离开了现有的岗位，事业单位的“铁饭碗”行将不保，也可能失去养老保险、失业保险、医疗保险等方面有力的社会保障，给教师带来重重的后顾之忧，教师实施主动退出的动力不足，阻力巨大。这种想走不敢走、不想留不得不留的局面就是目前中小学教师退出实施难的真实写照。
参考文献
[1] 孙绵涛.教育行政学.武汉：华中师范大学出版社，2007.
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[7] 周光礼.教育与法律：中国教育关系的变革.北京：社会科学文献出版社，2005.
（责任编辑 刘永庆）
在聘用体制环境下，中小学教师的聘用和退出应该是常态工作，教师的退出机制开始形成。但是由于教师聘任制并未得到真正有效的实施，目前并未形成完善的教师退出机制，教育法律法规对教师退出方式、实施条件和法律后果只有一些零散的规定。教师退出的方式主要有退职、解聘、辞职和转岗。
1.教师退职
退职也叫内退，是退休的辅助形式，教师因年老或疾病丧失工作能力，不能继续供职，但尚未达到退休的年龄工作年限，按规定退出现岗，给予一定的生活费。根据1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人退休、退职适用此办法。教师退职的条件是：由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的工人，应该退职。
教师申请退职，必须以自愿提出为前提，必须经过任免机关的批准。教师个人提出申请未经批准的，不能擅自离开工作岗位。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第五条：退职后，按月发给相当于本人标准工资百分之四十的生活费，低于二十元的，按二十元发给。第八条：退休、退职工人本人，可以继续享受公费医疗待遇。第九条：工人的退休费、退职生活费：企业单位，由企业行政支付；党政机关、群众团体和事业单位，由退休、退职工人居住地方的县级民政部门另列预算支付。
2.教师解聘
教师解聘是指学校依照法律、法规规定，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出的，解除其与教师的任用关系的行政行为，是一种单方面的法律行为。1993年颁布实施的《教师法》第37条规定：教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（二）体罚学生，经教育不改的；（三）品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。各地制定的《教师法》实施办法，对解聘教师的情形进行了进一步的拓展，除了《教师法》规定的三种情况外，还包括以下情形：在国家教育考试中，玩忽职守，徇私舞弊的；向学生或者家长索取财物，经教育不改的；旷工或者无正当理由逾假不归，连续超过10（15）天或者一学年内累计超过20（30）天的；年度考核中，连续2年被确定为不合格的；其他严重不称职的。目前我国的教育法律中并没有规定解聘教师的具体程序，参照《中华人民共和国劳动合同法》相关规定，学校在解聘教师前，应当提前三十日以书面形式通知教师，同时明确陈述教师解聘理由，以便教师准备辩解，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。但是教育法律法规并未对听证制度，及教师退出后的补偿制度进行相应的规定。
3.教师辞聘
教师辞聘，是指教师根据本人意愿，依照法律、法规规定，申请终止与其任职学校的任用关系的行为。《教师法》第十七条规定学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。教师作为合同另一方有权提出辞职。根据《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》规定，有下列情形之一的，受聘人员可以随时单方面解除聘用合同：（一）在试用期内的；（二）考入普通高等院校的；（三）被录用或者选调到国家机关工作的；4.依法服兵役的。
除上述情形外，受聘人员提出解除聘用合同未能与聘用单位协商一致的，受聘人员应当坚持正常工作，继续履行聘用合同；6个月后再次提出解除聘用合同仍未能与聘用单位协商一致的，即可单方面解除聘用合同。对于教师解聘的实施程序，教育法律法规并未做出相关详细规定。参照《劳动合同法》第三十七条规定：劳动者提前三十日以书面形式通知用人单位，可以解除劳动合同。劳动者在试用期内提前三日通知用人单位，可以解除劳动合同。
4.教师转岗
教师转岗是指因考核不合格，经过培训后仍不能胜任教育教学工作，但根据本人的具体情况和专长，能胜任教辅工作或学校工勤岗位工作的，由学校安排转岗，退出专任教师岗位。虽然教师转岗在实践中是教师退出的主要形式之一，但是教育法律、法规对于教师转岗的条件、具体实施程序及其法律后果并没有明确的规定。
二、中小学教师退出机制存在问题及原因
1.中小学教师退出机制存在的问题
（1）教师退出机制的管理主体多元化，权力分散
根据《教师法》第十七条规定：学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。但是由于义务教育的纯公共性，公立中小学作为国家行政主体为实现国家教育权和公民受教育权的特定目的而设立的服务性机构，政府有权在教学和人事方面进行指导和管理，而相关具体聘任实施办法迟迟没有出台，使得教育行政机关、学校人事权限、责任不清，使得聘任主体、聘任期限、聘任合同纠纷等问题都不明确。
同时教育行政部门把持着教师职务聘任和教师编制分配的大权，而且在教师聘任实施过程中大多数教师聘任也是由教育行政部门组织考核，聘任，虽然由学校与教师签订聘任合同，但是实际上学校并没有相应的人事权力。这就使得学校管理者在实施教师退出过程中出现两种情况，一种认为自己无权解聘教师，但是苦于学校无法安排不称职教师转岗，因此只能坐以待毙，另一种通过自己制定规则，突破了法律的限制，损害教师的合法权益，成为学校领导权力滥用的工具。在对相关主管部门领导和学校领导访谈中了解到，主管部门领导认为根据《教师法》规定，应由学校对教师实施退出，而学校领导认为，自己并不具有相应的人事权力，对于不能胜任又无法提前退休的教师，解聘缺乏依据，学校又没有办法安排相应的岗位让其退出，所以一般都会选择不作为。
（2）教师退出对象模糊
《国家教育委员会关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》，中小学教师考核的办法，由省级教育行政部门根据国家有关规定制订，考核结果分为优秀、称职、不称职等若干等级，作为受聘任教、工资确定、实施奖惩的重要依据。教师考核结果要记入业务档案。考核优秀者，可优先晋升工资、晋升教师职务；考核称职者，可定期晋升工资、续聘、晋升教师职务；考核不称职的可根据情况不晋升工资或者低聘、解聘教师职务。由此可见，退出的教师应该是不称职的教师，但是在教师考核的过程中，由于缺乏教师专业标准的指导，难以制定教师评价的科学标准，对不称职教师进行科学鉴定。 在调查中我们发现，被调查学校教师中，关于教师所在的学校是否存在不能胜任教学的教师时，69.1%的教师认为存在，24.7%的教师认为不存在，6.2%的教师表示不太清楚；当被问及学校考核中是否有教师被确定为不合格/不称职时，82.1%的教师表示没有，17.8%的教师表示有。通过对学校领导访谈了解到，学校目前确实存在不胜任教师，但是基于教师年龄、教师退出后的安排、学校难以补充新教师、学校管理实施等多种因素的考虑，即使教师不胜任，学校领导为了不得罪教师也不会把教师确定为不称职，更没有教师连续两年被确定为不称职。由于教师评价没有得到严格的实施，这就使得法定的教师退出对象在现实中不存在。但是在教师管理的实践中确实存在教师退出的情况，退出教师主要是民转公教师、代课教师或超编，也有的地区为了补充新教师根据年龄层次对年龄较大的教师进行考核，对不合格的老教师进行转岗，虽然学校通过教师转岗编制、待遇不变的条件稳定了退出教师的情绪，并未引发混乱。但是这种以身份、年龄为依据，实施转岗，缺乏科学依据，一旦引发教师的身份认同，会使在岗教师人人自危。
（3）教师退出程序缺乏
在国外学者研究中，对不胜任教师的处理主要分为三个阶段：即：鉴别阶段、补救阶段和评议阶段，前两个阶段在学校完成，第三个阶段则由学校和教育局、学区教育委员会等教育行政机关共同完成。这样既能及时地发现不合格教师对其进行及时的补救，也能敦促学校在教师退出过程中拿出有力证据证明教师不称职，避免权力的滥用，同时教师也可以依照程序享有听证、辩护的权利，依法维护自身的合法权益。在对教师进行问卷调查的过程中，当被问及是否有必要建立教师退出机制时，21.7%的教师认为有必要，45.7%的教师认为不必要，32.6%的教师对教师退出不了解，认为说不清楚。对于教师退出的实施，教师都普遍存在担忧，主要是担忧学校考核不公正，教师退出程序不规范，对不合格教师缺乏相应的补救，退出后的再就业和社会保障问题及社会舆论的压力。教师普遍希望可以建立客观、公正、科学的考评体系，通过规范教师退出程序，完善社会保障，解决教师后顾之忧来完善教师退出机制。在访谈中我们还了解到，教师特别是年老的教师对实施退出存在很大的抵触情绪，他们普遍认为实施教师退出抹灭了教师曾经做出的贡献，没有人情味，而且认为严格教师准入比实施退出更省时、省力，也便于实施。
在教师退出实践中，由于缺乏教育法律法规指导，学校对教师退出拥有较大的自由裁量权。在学校需要补充年轻教师优化教师退伍时，有的学校为了腾出编制强行要求一些年龄较大、超编或者民转公的教师退出教学岗位，学校并不会提供相应的证明教师不胜任的充分的证据，也不会给教师听证的机会，更没有根据教师的实际情况实行全力补救。学校通过保证退出教师依然享受教师所有待遇来安抚教师情绪，达到退出目的。在教师退出的实施过程中，虽然学校大部分时候退出的确实是不称职教师，但是如果从严格的法律意义上来讲，学校实施的退出过程是不符合法律程序的，而且教师退出后也不应该继续占有编制，享受教师待遇。这样一个退出程序，既侵害了教师的合法权益，又意外地保障了教师的利益，这也是虽然教师退出实施有诸多不合乎法定程序的地方，但是依然没有引发太多纠纷和混乱的原因。但是这种行政色彩浓厚的教师退出方式，缺乏合乎法律依据的程序，并不利于教师聘任制的实施，也不利于教育法治理念的贯彻落实。
教师的担忧和教师退出实践现状凸显了我国目前教师退出机制相关实体性法律法规和程序性法规的缺乏，教师的建议也为我们敲响了警钟。我们不仅需要完善相关法律、法规程序给予教师退出最规范、科学的指导，保障教师退出依法、有序的进行，保障教师的合法权益，更要讲究方式、方法。
（4）教师退出方式单一
目前，我国教师退出方式比较单一，主要是调出和校内调整，任命制遗留影响明显。根据2004-2009教育部统计数据显示，普通中小学教师退出方式中，自然减员占12.5%，调出占54.8%，校内调整占21.2%，其他方式占11.5%。自然减员主要是教师退休，而调出的教师往往调往权力集中的政府机关或者是待遇优厚的企业与公司，对所在学校来说流失的都是优秀人才，却往往对不符合学校发展需要的教师的退出没有发言权。校内调整更多的表现为转岗，学校对不能胜任教学而又不符合其他退出条件的教师进行转岗，从目前教师转岗的实践情况来看，为了维护稳定，安抚教师情绪，教师转岗后编制不变，工资不变，这无疑也增加了学校的负担，新教师也不能得到及时补充。其他方式主要包括教师退职、辞聘等退出情况。优秀教师个体退出存在主动性，不合格教师退出有困难性，学校在教师退出方面经常处于被动地位。因此，对学校而言，我国中小学教师退出的方式存在很大的单一性，学校往往无法主动地实施有效的教师退出策略。
2.中小学教师退出机制存在问题的原因
（1）教师管理的法规不健全，管理过程缺乏法律依据
根据《教师法》规定，我国实施教师资格制度、教师职务制度和教师聘任制度三大管理制度，但是由于国务院迟迟未出台教师职务和教师聘任管理办法，导致教师管理过程中学校与教育行政部门在人事权限方面厘定不清，教师职务聘任与教师岗位聘任相互分离，学校只有教师岗位聘任的权利，个别学校也只是在教育行政部门经过考核确定聘任教师后代为签订合同，并未真正享有聘任教师的权利。而在教师管理过程中，教师职务的审核和聘任由教育行政部门主管，教师职务是根据学校教学、科研等实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期并需要具备专门的业务知识及相应的学术技术水平才能担任的专业技术工作岗位，一旦教育行政部门对教师实施了职务聘任，实际上教师的岗位聘任也就确定，学校并无干涉的权利。根据《教师法》规定，由学校与教师签订聘任合同，在访谈中了解到，教育行政部门人事领导认为教师退出的权利在学校，但是学校认为自己并没有相应的人事权力和承担相关纠纷的能力，这就导致有管理权的不管教师的退出，管教师退出的没有相应的权力，教师退出难以得到有效实施。 而且目前就教师退出实施的法律依据来说，《教师法》等教育法律法规等并未对教师退出的方式、实施条件、程序和法律后果进行详细规定，虽然对事业单位人员解聘、辞职的相关条件及其法律后果进行了原则性的规定，但是仍缺乏具体实施的程序性指导。而且《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》由人事部起草、国务院办公厅转发，属临时性人事改革指导性文件，缺乏相应的法律依据，没有国家强制力保障其实施，虽然已试行了10年之久，也并没有使教师聘任制得到深入贯彻，解决教师退出难的问题。要解决教师退出缺乏法律依据的问题，国家应尽快出台教师聘任制实施办法，对教师聘任、管理及退出等作出详细的程序性规定，并以国家强制力保证其得到切实有效的贯彻实施。
（2）任命制的遗留影响
新中国成立后，党和政府初步确立了自上而下的教育行政管理体系，制定了一系列教育管理制度，使各级政府及教育行政部门从组织上加强对各级各类教育的统一领导和管理、建立了高度集中统一的教育行政体制。在与计划经济相适应的教育国家高度一体化的体制下，我国教师从属国家干部系列，其法律地位属于国家工作人员，在任用、晋升、工资福利、退休、奖惩等方面与国家工作人员适用统一法规，统一按照行政管理的方式进行管理。1993年颁布实施的《教师法》从根本上改变了教师职业的性质和地位，规定学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。但是在教育管理的实践中，教育行政部门与学校管理者之间并未厘清职责，用行政权力干涉学校管理的事时有发生，学校管理者在管理中无视法律，侵犯教师合法权益。教师铁饭碗的思想也没有得到根本的改变，缺乏竞争意识，在实施教师退出的过程中消极应对，阻碍学校的教师退出的实施。
（3）教师法律地位界定模糊
对于教师“身份”定位，不同国家、不同类型学校教师的身份有所不同。就世界范围来讲，主要有公务员、雇员、公务员兼雇员三种类型。在日本、法国及德国，其公立学校的教师是由政府任用，教师的身份基本上与一般公务员无异，属国家公务员；英国、美国公立学校的教师一般由地方政府任用，即教师的任用权在地方教育当局。但任用时，教师需与地方教育当局签订合约，以采取签订合约的方式雇用，通常被称为公务雇员，兼有公务员和雇员双重身份；在几乎所的私立学校和某些国家的公立学校中，教师是由校长聘任，教师与校长间完全局于私法上的契约关系。因此，学校与教师的关系是一种雇佣关系，教师都是雇员。
根据我国《教师法》、《公务员法》相关规定，教师并不是公务员，而是履行教育教学职责的专业人员。这明确了教师职业身份，突出了教师劳动的特殊性。但是关于教师与学校、教师与政府的关系却没有给出进一步的更为确切的界定。就我国目前《教师法》的规定和现实的状况来看，我国公立教师的法律地位尚不明确：在当前的情况下，教师不是国家公务员，但是仍享有国家事业编制，是国家工作人员；教师不是自由职业者，但是也具有自由雇佣人员的一些特征。而且对教师地位的保障缺乏严格的规定，以致在实践过程中既不能保证教师有效地履行其职责，又不能很好地保证教师的合法权益，因此也就不能做到依法对教师进行管理。教师法律地位的明确不仅关系到教师的权利、义务及工资待遇等，更重要的是，当教师权利受到侵害时，寻求适当的救济的途径和方式。
（4）教师退出缺乏科学、严格的考评机制
教师聘任之后，还需要对他们进行聘后管理，主要包括任职评价和奖惩规定，任职评价是奖惩的依据。《教师法》对教师考核进行了明确的规定：学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督。考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见。《国家教育委员会关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》规定教师考核结果分为优秀、称职、不称职等若干等级，教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。这明确了教师评价的主体包括行政部门、学校、教师本人、教师同行和学生，评价的内容主要包括教师的思想政治水平、工作态度和工作成绩，评价的结果分为优秀、称职、不称职。但是中小学教师考评在实际中很难得到有效和严格的实施，教师的评价体系参差不齐，行政干预过度，常常是重视工作业绩的数量，搞形象工程，忽视质量，不在意水平的高低；重视评价结果，轻视评价过程；难以拒绝人情关系，考评操作水分太多。这些因素制约了学校考评机制发挥其鉴别人才、为教师退出提供依据的关键作用。
（5）教师退出缺乏相应的社会保障机制
根据《教师法》规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇，享受国家规定的退休待遇。教师一旦因为不称职退出教师队伍，教师在失去这些优厚待遇的同时，因为我国目前尚未建立事业单位工作人员社会保险制度，保障教师在年老、患病、工伤、生育、失业等情况下，享受社会保险待遇，在这种情况下退出教师队伍直接影响教师的生活和生存能力。对学校来说，由于社会保障系统的不健全，不能给学校实施教师退出策略提供有效的解决之道，同时也为了避免引起教师的动乱，也就很难将不合格教师推向社会。作为教师自身而言，就算教师不喜欢教师工作或不堪教师重任，但考虑编制、户籍、社会保险等等诸多问题，一旦离开了现有的岗位，事业单位的“铁饭碗”行将不保，也可能失去养老保险、失业保险、医疗保险等方面有力的社会保障，给教师带来重重的后顾之忧，教师实施主动退出的动力不足，阻力巨大。这种想走不敢走、不想留不得不留的局面就是目前中小学教师退出实施难的真实写照。
参考文献
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（责任编辑 刘永庆）