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摘 要：送达难是各地法院都面临的一个难题，而难以送达最主要的情形便是被告地址欠详。被告地址不详从立案难发展到送达难，各地法院处理标准也不统一。同时送达制度本身也存在送达程序不规范、送达方式间的转换混乱等诸多问题。而导致这些问题出现的原因有社会因素、规范因素以及操作因素等多方面的因素。笔者试图以问题为导向，找到解决送达难的突破口，从顶层设计到配套措施，完善我国民事送达制度。
关键词：送达难；被告地址欠详；送达制度
一、地址欠详下送而不达现状
1.被告地址欠详的受理现状
送达地址欠详不仅导致送达难，还极容易导致立案难。比如原告起诉时无法提供被告可被有效送达的地址，则可能会被驳回起诉。实践中，被告地址欠详一般会出现三种情形。第一种是原告在起诉时未能提供被告的送达地址详址，也没有提供被告身份证号码或其他可供调查的线索。经法院释明，原告仍未在指定期间提供上述信息。法院认为，起诉应当提供明确的被告，现原告没有提供明确的被告，因此不符合起诉的条件，裁定驳回原告的起诉。第二种是法院现原告提供的被告地址属于大地址，比如只有被告所在的小区名称及楼号，并没有提供单元号及门牌号。实践中在按照原告提供的该地址向被告邮寄送达相关法律文书时，邮政局以地址不详为由退回了邮件，而且通过电话也不能联系上，法院进行直接送达时也无法确定被告的地址。这时原告也无法提供被告的准确联系方式。这种情形，法院一般有两种处理方式。其一是法院认为原告不能提供被告洪某准确的送达地址，经法院查证后仍不能确定，认为被告不明确，裁定予以驳回。其二是在通过邮寄送达及外出送達均不能时，采取公告送达的形式进行送达，进而进行缺席判决。第三种是提供了准确的地址，被告人已经搬迁或者存在其他不在该地址的情形。对于此种暂时无法送达的，法院一般告知原告向法庭提供被告新的可供送达的联系方式，采用多种渠道通知被告应诉，如原告未能提供，应做好解释说明工作，动员其撤诉并告知在被告可送达之时再行诉讼。对于确实无法联系被告或者下落不明的，法院应当仔细查证，被告明确的，采取公告送达的方式进行送达。
对于上述法院驳回原告起诉的法律依据有的是《民事诉讼法》第一百二十一条对起诉状中应记明的原被告信息做出的相应规定，应记明原告的“姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式”；被告的“姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息”。以及最高院《民诉法解释》第二百零九条规定的原告提供被告的姓名或者名称、住所等信息具体明确，足以使被告与他人相区别的，可以认定为有明确的被告。若起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正。原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予受理。有的法院则依据2003年《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第八条第（二）项：原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确有由裁定驳回原告起诉。但依据此规定的做法遭到了许多的批判。适用公告送达的依据主要是《民事诉讼法》第九十二条规定的如果是受送达人下落不明的，或者用直接送达、邮寄送达、外出送达等其他方式无法送达的，采用公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。以及2004年《最高人民法院关于依据原告起诉时提供的被告的住址无法送达应如何处理的批复》（以下简称《批复》规定：人民法院依据原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。人民法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉或者裁定终结诉讼。
现为解决立案难的问题，实施了立案登记制度，现在除了确是完全没有被告的地址及联系方式或相关线索予以驳回外，基本上法院都会受理，从而送达难的问题便被加剧了。
2.对地址欠详被告的送达现状问题
对于地址欠详被告的送达也是问题百出。以C市中级人民法院为例，原告在起诉时应要求其提供被告的准确地址及联系方式，若原告未能提供被告的详细地址、也没有提供身份证号或其他可供调查的线索。需向其释明不提供可能会被驳回起诉的法律后果。若原告提供的地址或联系方式不准确、不真实的，要求其补充材料。但是除非原告未提供地址或者有效线索的，均予以受理。受理后首先会采取电话方式联系被告，如果能够电话联系上，则通知其到法院来领取。若被告不同意到法院来领取或者无法联系上，则采取邮寄送达的方式进行送达。但是此种情形下的邮寄送达在很多时候都变成了走过场。首先是地址欠详，投递员很难投递；其次是很多被告以不接电话，不在受送达地址等方式故意躲避送达。邮局只能以地址不详，或者原址查无此人而退回。退回后在城区的会进行外出送达，但外出送达时，被告基本上都是早已搬走或者关门闭户，或者其家属不知去向。从而拿回法院再进行公告送达。
而现在对于地址欠详被告的送达主要还存在以下几方面的问题：程序不严格，送达方式切换随意，规范形同虚设，不按照应有的标准操作，刻意应用狗告送达，导致邮寄送达等走过场。而投递员的投递有时也不能达到法院运用的要求，比如：填写回单不规范，改退批条标注过于简单。少数回单填写不规范，没有收件人签字或者签字字迹潦草，无法识别。也有回单只有代收人签字，未标注关系；有的只标注了关系，却没有代收人签字。有的仅仅写了一个物业或者本人但无其他信息。而改退批条，有的仅勾选了“原书地址不详”，并无投递记录。有的标注了日期，但未标注时间点。但是即使存在这些情况，法院依旧会依此进行公告送达。投递员也未严格按照规定进行“五日三投”且投递程序不规范。投递员未严格按照规定进行“五日三投”。有的为大地址，没有电话或者电话无法接通的，投递员直接未进行投递，仅标注地址欠祥，无法联系收件人即退回。 二、问题成因
导致送达难的原因有很多，笔者大致将其分为社会因素与规范因素及操作因素。社会因素是指问题的形成主要是由于社会经济的发展而引起的。规范因素是指问题的形成主要来源于法律等相关的规定不完善导致。而操作因素主要归结于实践中书记员庭前准备、送达转换等原因。
社会因素主要包括案件量激增，人口流动量大。首先是伴随着我国经济的发展，案件量飞速增长，特别是民商事案件，各地法院都面临着“案多人少”的压力。其次是人口流动频繁，受送达人地址常常更换。“十二五”时期，我国流动人口年均增长约800万人，2014年年末达到2.53亿人。根据城镇化、工业化进程和城乡人口变动趋势预测，到2020年，我国流动迁移人口将逐步增长到2.91亿，年均增长600万人左右，其中，农业转移人口约2.2亿人，城城之间流动人口约7000万人。①人口流动的频繁导致受送达人的地址更加难以确定。
规范因素主要是相关法律法规设计不合理。例如公告送达，必须要求穷尽其他送达方式后才可以适用公告送达。而许多地址不详且无联系电话的被告通过邮寄送达或者外出送达明显不能送达的，迫于无奈依旧要走这个程序。从而导致大量财力物力被浪费。还有《法院专递规定》必须对法院专递进行五日三投，而许多进行一次投递就能明知投递不能的依旧还要进行投递，不仅耗费了财力物力，还降低了效率。
操作因素主要包括：庭前准备不足，送达不规范等。庭前准备时应严格要求当事人准确清晰地填写《当事人送达地址确认书》，相关工作人员要对其进行正确的指导，在填写完毕后要进行检查。当事人拒绝提供的，应当告知其拒不提供送达地址的不利后果，并做好相应记录，若變更送达地址的，应当及时以书面方式告知人民法院。同时告知当事人因自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收的，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的法律后果。而很多工作人员未能做好这些要求。直接送达中的操作不规范主要在于送达人员不适格，送达程序不规范，送达过程的记录不完整等。邮寄送达中投递员方面也存在操作不规范。
三、对策建议
一是合理完善相关法律法规，在明确各种送达方式的适用标准的基础上确定各种送达方式的转换标准。同时严格要求相关工作人员按照标准进行送达方式的选择，做好工作记录，并建立相关责任追究制度。另外可以明确当事人有承担重复送达费用的义务。规定由于当事人提供的送达地址错误而产生的重复送达费用，须由当事人承担。关于送达费用，如果是当事人自己承担的，则可以督促其核对送达地址的准确性，力求送达一次成功，由此可以降低诉讼成本，还可以防止部分原告恶意填错送达地址。
二是建立法院立案登记系统或者诉讼服务系统与公安身份系统、工商登记系统互联。法院受理的案件越来越多，如果立案阶段对每个不能提供被告准确身份信息都进行查询，可想而知工作量会非常巨大。而随着信息化技术的发展，比较可行的做法是推进法院办案系统与公安身份认证系统、工商登记系统的联网，当事人在起诉时如不能提供被告准确身份信息，人民法院可以直接通过联网系统查询被告身份信息。对于流动人口还可以结合居住证制度进行查询。同时建立法院内部的当事人数据库。
三是设立专门的部门或者科室负责文书的送达，做到对送达的统一进出。设置专门的送达组，由有相关执法权限的工作人员组成。设立送达工作规范，进行送达工作培训，从而提高送达质效。
四是规范做足庭前准备活动，规范审查程序。实行立案登记制后，人民法院应在诉讼法所规定的框架内，以提升审判效率为目标，积极探索，建立切实可行的庭前准备程序。该程序的作用之一就是对被告身份核实并有效送达，确保每一个受理的案件进入审判程序前，当事人的身份准确无误，这对于后续的审判、执行工作，甚至是提升司法公信力都有着极其重要的作用。在案件审理阶段发现无法送达的问题，法官应采取主动调查或开具调查令的方式明确当事人的真实身份信息，避免因无效送达引发的程序违法，进而影响司法公正。
五是完善社区配合制度。可以充分发挥居委会、物业公司等基层社区力量作用，查找当事人的真实所在地址。由于居委会等组织长期扎根社区，对于社区内家长里短、人员情况掌握得较为全面，因此，能更为便捷有效地掌握当事人的动态。同时在送达过程中，社区也可以做好留置送达的配合工作。
注释：
①该数据来源于国家卫生计生委2015年11月发布的《中国流动人口发展报告2015》.
参考文献：
[1]陈杭平，“职权主义”与“当事人主义”再考察：以“送达难”为中心[J]，中国法学，2014.4.
[2]张艳，民事诉讼送达制度适用问题之探讨与完善[J]，法律适用，2013.8.
[3]钟文善，民事诉讼送达难存在的现象成因与对策[J]，法制与经济，2012.8.
[4]谭秋桂，德、日、法、美四国民事诉讼送达制度的比较分析[J]，比较法学研究，2011.4.
[5]廖永安，在理想与现实之间：对我国民事送达制度改革的再思考[J]，中国法学，2010.4.
[6]王建平，邮寄送达制度研究[J]，政治与法律，2010.1.
[7]管燕，浅析民事送达难问题[J]，法制与社会，2009.12.
[8]赵友新，民事公告送达的实践困惑与价值实现的路径达择[J]，法律适用，2009.5.
[9]宋朝武，民事电子送达问题研究[J]，法学家，2008.6.
[10]宗玲，论我国民事送达制度的完善[J]，法学杂志，2007.6.
[11]李雪莲，“送达难”的现状剖析与对策研究[J]，山东审判，2007.6.
[12]王福华，民事送达制度正当化原理[J]，法商研究，2003.4.
作者简介：
袁强（1991～），男，汉族，籍贯：四川宜宾，西南民族大学法学院2014级诉讼法学硕士研究生。研究方向：刑事诉讼法。
关键词：送达难；被告地址欠详；送达制度
一、地址欠详下送而不达现状
1.被告地址欠详的受理现状
送达地址欠详不仅导致送达难，还极容易导致立案难。比如原告起诉时无法提供被告可被有效送达的地址，则可能会被驳回起诉。实践中，被告地址欠详一般会出现三种情形。第一种是原告在起诉时未能提供被告的送达地址详址，也没有提供被告身份证号码或其他可供调查的线索。经法院释明，原告仍未在指定期间提供上述信息。法院认为，起诉应当提供明确的被告，现原告没有提供明确的被告，因此不符合起诉的条件，裁定驳回原告的起诉。第二种是法院现原告提供的被告地址属于大地址，比如只有被告所在的小区名称及楼号，并没有提供单元号及门牌号。实践中在按照原告提供的该地址向被告邮寄送达相关法律文书时，邮政局以地址不详为由退回了邮件，而且通过电话也不能联系上，法院进行直接送达时也无法确定被告的地址。这时原告也无法提供被告的准确联系方式。这种情形，法院一般有两种处理方式。其一是法院认为原告不能提供被告洪某准确的送达地址，经法院查证后仍不能确定，认为被告不明确，裁定予以驳回。其二是在通过邮寄送达及外出送達均不能时，采取公告送达的形式进行送达，进而进行缺席判决。第三种是提供了准确的地址，被告人已经搬迁或者存在其他不在该地址的情形。对于此种暂时无法送达的，法院一般告知原告向法庭提供被告新的可供送达的联系方式，采用多种渠道通知被告应诉，如原告未能提供，应做好解释说明工作，动员其撤诉并告知在被告可送达之时再行诉讼。对于确实无法联系被告或者下落不明的，法院应当仔细查证，被告明确的，采取公告送达的方式进行送达。
对于上述法院驳回原告起诉的法律依据有的是《民事诉讼法》第一百二十一条对起诉状中应记明的原被告信息做出的相应规定，应记明原告的“姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式”；被告的“姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息”。以及最高院《民诉法解释》第二百零九条规定的原告提供被告的姓名或者名称、住所等信息具体明确，足以使被告与他人相区别的，可以认定为有明确的被告。若起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正。原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予受理。有的法院则依据2003年《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第八条第（二）项：原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确有由裁定驳回原告起诉。但依据此规定的做法遭到了许多的批判。适用公告送达的依据主要是《民事诉讼法》第九十二条规定的如果是受送达人下落不明的，或者用直接送达、邮寄送达、外出送达等其他方式无法送达的，采用公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。以及2004年《最高人民法院关于依据原告起诉时提供的被告的住址无法送达应如何处理的批复》（以下简称《批复》规定：人民法院依据原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。人民法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉或者裁定终结诉讼。
现为解决立案难的问题，实施了立案登记制度，现在除了确是完全没有被告的地址及联系方式或相关线索予以驳回外，基本上法院都会受理，从而送达难的问题便被加剧了。
2.对地址欠详被告的送达现状问题
对于地址欠详被告的送达也是问题百出。以C市中级人民法院为例，原告在起诉时应要求其提供被告的准确地址及联系方式，若原告未能提供被告的详细地址、也没有提供身份证号或其他可供调查的线索。需向其释明不提供可能会被驳回起诉的法律后果。若原告提供的地址或联系方式不准确、不真实的，要求其补充材料。但是除非原告未提供地址或者有效线索的，均予以受理。受理后首先会采取电话方式联系被告，如果能够电话联系上，则通知其到法院来领取。若被告不同意到法院来领取或者无法联系上，则采取邮寄送达的方式进行送达。但是此种情形下的邮寄送达在很多时候都变成了走过场。首先是地址欠详，投递员很难投递；其次是很多被告以不接电话，不在受送达地址等方式故意躲避送达。邮局只能以地址不详，或者原址查无此人而退回。退回后在城区的会进行外出送达，但外出送达时，被告基本上都是早已搬走或者关门闭户，或者其家属不知去向。从而拿回法院再进行公告送达。
而现在对于地址欠详被告的送达主要还存在以下几方面的问题：程序不严格，送达方式切换随意，规范形同虚设，不按照应有的标准操作，刻意应用狗告送达，导致邮寄送达等走过场。而投递员的投递有时也不能达到法院运用的要求，比如：填写回单不规范，改退批条标注过于简单。少数回单填写不规范，没有收件人签字或者签字字迹潦草，无法识别。也有回单只有代收人签字，未标注关系；有的只标注了关系，却没有代收人签字。有的仅仅写了一个物业或者本人但无其他信息。而改退批条，有的仅勾选了“原书地址不详”，并无投递记录。有的标注了日期，但未标注时间点。但是即使存在这些情况，法院依旧会依此进行公告送达。投递员也未严格按照规定进行“五日三投”且投递程序不规范。投递员未严格按照规定进行“五日三投”。有的为大地址，没有电话或者电话无法接通的，投递员直接未进行投递，仅标注地址欠祥，无法联系收件人即退回。 二、问题成因
导致送达难的原因有很多，笔者大致将其分为社会因素与规范因素及操作因素。社会因素是指问题的形成主要是由于社会经济的发展而引起的。规范因素是指问题的形成主要来源于法律等相关的规定不完善导致。而操作因素主要归结于实践中书记员庭前准备、送达转换等原因。
社会因素主要包括案件量激增，人口流动量大。首先是伴随着我国经济的发展，案件量飞速增长，特别是民商事案件，各地法院都面临着“案多人少”的压力。其次是人口流动频繁，受送达人地址常常更换。“十二五”时期，我国流动人口年均增长约800万人，2014年年末达到2.53亿人。根据城镇化、工业化进程和城乡人口变动趋势预测，到2020年，我国流动迁移人口将逐步增长到2.91亿，年均增长600万人左右，其中，农业转移人口约2.2亿人，城城之间流动人口约7000万人。①人口流动的频繁导致受送达人的地址更加难以确定。
规范因素主要是相关法律法规设计不合理。例如公告送达，必须要求穷尽其他送达方式后才可以适用公告送达。而许多地址不详且无联系电话的被告通过邮寄送达或者外出送达明显不能送达的，迫于无奈依旧要走这个程序。从而导致大量财力物力被浪费。还有《法院专递规定》必须对法院专递进行五日三投，而许多进行一次投递就能明知投递不能的依旧还要进行投递，不仅耗费了财力物力，还降低了效率。
操作因素主要包括：庭前准备不足，送达不规范等。庭前准备时应严格要求当事人准确清晰地填写《当事人送达地址确认书》，相关工作人员要对其进行正确的指导，在填写完毕后要进行检查。当事人拒绝提供的，应当告知其拒不提供送达地址的不利后果，并做好相应记录，若變更送达地址的，应当及时以书面方式告知人民法院。同时告知当事人因自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收的，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的法律后果。而很多工作人员未能做好这些要求。直接送达中的操作不规范主要在于送达人员不适格，送达程序不规范，送达过程的记录不完整等。邮寄送达中投递员方面也存在操作不规范。
三、对策建议
一是合理完善相关法律法规，在明确各种送达方式的适用标准的基础上确定各种送达方式的转换标准。同时严格要求相关工作人员按照标准进行送达方式的选择，做好工作记录，并建立相关责任追究制度。另外可以明确当事人有承担重复送达费用的义务。规定由于当事人提供的送达地址错误而产生的重复送达费用，须由当事人承担。关于送达费用，如果是当事人自己承担的，则可以督促其核对送达地址的准确性，力求送达一次成功，由此可以降低诉讼成本，还可以防止部分原告恶意填错送达地址。
二是建立法院立案登记系统或者诉讼服务系统与公安身份系统、工商登记系统互联。法院受理的案件越来越多，如果立案阶段对每个不能提供被告准确身份信息都进行查询，可想而知工作量会非常巨大。而随着信息化技术的发展，比较可行的做法是推进法院办案系统与公安身份认证系统、工商登记系统的联网，当事人在起诉时如不能提供被告准确身份信息，人民法院可以直接通过联网系统查询被告身份信息。对于流动人口还可以结合居住证制度进行查询。同时建立法院内部的当事人数据库。
三是设立专门的部门或者科室负责文书的送达，做到对送达的统一进出。设置专门的送达组，由有相关执法权限的工作人员组成。设立送达工作规范，进行送达工作培训，从而提高送达质效。
四是规范做足庭前准备活动，规范审查程序。实行立案登记制后，人民法院应在诉讼法所规定的框架内，以提升审判效率为目标，积极探索，建立切实可行的庭前准备程序。该程序的作用之一就是对被告身份核实并有效送达，确保每一个受理的案件进入审判程序前，当事人的身份准确无误，这对于后续的审判、执行工作，甚至是提升司法公信力都有着极其重要的作用。在案件审理阶段发现无法送达的问题，法官应采取主动调查或开具调查令的方式明确当事人的真实身份信息，避免因无效送达引发的程序违法，进而影响司法公正。
五是完善社区配合制度。可以充分发挥居委会、物业公司等基层社区力量作用，查找当事人的真实所在地址。由于居委会等组织长期扎根社区，对于社区内家长里短、人员情况掌握得较为全面，因此，能更为便捷有效地掌握当事人的动态。同时在送达过程中，社区也可以做好留置送达的配合工作。
注释：
①该数据来源于国家卫生计生委2015年11月发布的《中国流动人口发展报告2015》.
参考文献：
[1]陈杭平，“职权主义”与“当事人主义”再考察：以“送达难”为中心[J]，中国法学，2014.4.
[2]张艳，民事诉讼送达制度适用问题之探讨与完善[J]，法律适用，2013.8.
[3]钟文善，民事诉讼送达难存在的现象成因与对策[J]，法制与经济，2012.8.
[4]谭秋桂，德、日、法、美四国民事诉讼送达制度的比较分析[J]，比较法学研究，2011.4.
[5]廖永安，在理想与现实之间：对我国民事送达制度改革的再思考[J]，中国法学，2010.4.
[6]王建平，邮寄送达制度研究[J]，政治与法律，2010.1.
[7]管燕，浅析民事送达难问题[J]，法制与社会，2009.12.
[8]赵友新，民事公告送达的实践困惑与价值实现的路径达择[J]，法律适用，2009.5.
[9]宋朝武，民事电子送达问题研究[J]，法学家，2008.6.
[10]宗玲，论我国民事送达制度的完善[J]，法学杂志，2007.6.
[11]李雪莲，“送达难”的现状剖析与对策研究[J]，山东审判，2007.6.
[12]王福华，民事送达制度正当化原理[J]，法商研究，2003.4.
作者简介：
袁强（1991～），男，汉族，籍贯：四川宜宾，西南民族大学法学院2014级诉讼法学硕士研究生。研究方向：刑事诉讼法。