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[摘要] 政务保障、老城保护与民生改善是城市总体规划赋予首都功能核心区的三大核心任务，核心区控规把突出政治中心服务保障和突出民生改善工作两条最重要的要求有机统筹起来，并充分把握北京老城保护更新的特点，构建起政务保障、老城保护与民生改善三位一体的首都功能核心区新发展格局。
[关键词] 核心区; 核心区控规; 老城保护
[中图分类号] D616;TU984.11+3 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）01-0071-03
当前北京城市副中心、河北雄安新区作为京津冀协同发展战略布局中的“两翼”，正逐步承接北京非首都功能。这使得北京在功能疏解方面真正实现历史性破局，为首都核心功能在“一核”首都功能核心区（以下简称“核心区”）得以强化、完善提供了重要支撑和保障。
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）明确提出，核心区的战略定位是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。核心区的规划建设不仅关系到北京的城市发展，更关系到党和国家工作大局。由东城区、西城区两个行政区构成的核心区，不仅是中央政务功能集中布局的区域，同时也是一座有着860余年建都史的老城，350项文物保护单位、200万常住居民、25万栋建筑以及1万棵古树共处一城，因空间资源紧张、功能需求复杂所带来的矛盾和问题长期存在。只有把核心区的规划建设放在这两个大局下谋划和推进，保持战略定力和坚定信念，才能深刻把握都与城、保护与利用、减量与提质的关系，将核心区建设成为政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首善之区，为谱写中国梦的北京篇章作出示范。
2020年8月21日，《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》（以下简称《核心区控规》）得到党中央国务院正式批复。批复指出，《核心区控规》牢牢把握核心区战略定位，突出政治中心、突出人民群众，注重中央政务功能保障、注重疏解减量提质、注重老城整体保护、注重街区保护更新、注重民生改善、注重城市安全，符合党中央、国务院批复的北京城市总体规划，对首都规划建设具有重要意义。
实施老城整体保护 塑造国家首都形象
2015年12月20日，习近平总书记在中央城市工作会议上强调，一个民族需要有民族精神，一个城市同样需要有城市精神。城市精神彰显着一个城市的特色风貌，要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。随着中国特色社会主义进入新时代，中国以更加崭新的大国姿态日益走近世界舞台中央，迫切需要形成与大国形象相匹配的国家首都形象。
各国首都的城市建设实践表明，只有依托历史文化遗产，才能营造出具有独特魅力的城市形象。北京老城作为中华文明源远流长的伟大见证，具有无与伦比的历史、文化与社会价值，是北京建设世界文化名城、全国文化中心重要载体和根基，更是首都形象与国家精神的核心与内涵。
实施老城整体保护的首要任务就是要保护好老城历史格局，在对点状文物保护单位实施妥善保护的同时，结合高水平城市设计强化两轴统领、四重城廓、六海八水、九坛八庙与棋盘路网，展现秩序井然、清晰可辨的老城历史格局。同时，划定古都风貌保护区、古都风貌协调区和现代风貌控制区三类风貌区，加强对建筑风貌与街巷风貌的整体性塑造与差异化管控，形成彰显首都风范、尽展古都风韵、古今包容共生的核心区特色风貌。
作为北京老城甚至是整个北京的核心骨架，中轴线与长安街一直都是展示大国首都形象和中华文化魅力的重要窗口，是首都功能最具代表性的区域。当前开展的中轴线申遗与长安绿带建设工作，通过遗产保护、风貌整治、公共空间品质提升等一系列举措，不断强化两轴在城市空间格局中的统领地位以及在城市风貌中的特殊价值，有助于凸显城市特色、增强文化自信。
因此，以老城整体保护为依托，加强核心区空间秩序管控与特色风貌塑造，营造气势恢宏、大度雍容、舒朗庄重、纲维有序、礼乐交融的整体空间意象，是向世界展现新时代大国气概、民族精神、首都形象的最佳手段。
提升政务服务保障 改善民生居住环境
自新中国成立后，北京逐步形成以中南海—长安街地区为核心的中央政务布局，核心区内聚集了包括政务办公、国际交往、国事活动、文化展示及相关配套服务等与政务相关的功能，成为政治中心的核心空间载体。2019年8月，習近平总书记在听取北京市规划和自然资源领域问题整改情况汇报时指出，要以更高水平、更大力度做好政治中心的服务保障工作。这就要求在核心区的规划建设中，不仅要抓好中南海—长安街等重点地区综合整治，更要立足于推进党和国家机构职能优化协同高效，着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，在更大范围加强空间保障、安全保障、环境保障和城市服务保障，实现对中央政务功能的全面保障。为此，《核心区控规》提出要形成政务活动运行高效、安全万无一失、环境优美和谐、配套优质完善、形象庄重典雅的中央政务环境。
同时，提升中央政务环境品质的过程，也必将促进核心区内人居环境的改善，通过疏解腾退、功能置换、文物保护、服务保障、环境提升等方式，城市的市政基础设施运行水平、安全保障水平、精细化治理水平、交通出行环境、公共空间品质等都将得到高标准提升和完善，无论是政务办公人员还是普通居民都会因此受益。
实现历史文脉传承 激发老城活力与魅力
老城是北京文物古迹分布最密集且保护等级最高的地区，是北京历史文化保护的重中之重，老城不仅承载着中华民族的优秀文化，更是核心区活力与魅力的源泉。2017年，党中央国务院对《总体规划》的批复中明确提出老城不能再拆、应保尽保的保护要求。但总体来看，核心区内文物保护单位的开放度不高，利用方式较为单一，未能实现文物价值传承、传播最大化。尤其在挖掘研究文物价值内涵、传播优秀传统文化、引领社会文明风尚方面有待进一步提升。 《核心区控规》提出，要充分利用核心区的历史文化优势，统筹政治中心、全国文化中心、国际交往中心建设目标，把老城整体保护与提升中央政务功能及其环境品质结合起来，为中央政务和国际交往提供高品质的活动空间，为人民群众提供丰富的文化活动场所，为政治中心建设提供文化支撑。加大不合理使用文物及历史建筑的腾退力度，合理利用腾退空间补充公共服务设施，或结合周边环境改善打造国事活动场所，更好地发挥其公共文化属性及社会价值。以世界文化遗产、全国重点文物保护单位、国家级非物质文化遗产所在地为核心载体，积极拓展高品质文化空间，组织开展重大文化活动与国际文化交流合作，扩大中华文化影响力。积极吸纳文化创新要素，加强传统文化与现代文化融合，通过组织多种文化主题的探访路线、建设记录城市印记的公共空间，为老城注入新的文化内涵，有力推动全国文化中心建设。如今在东城区、西城区，利用北京胶印厂工业遗产建设77文创园、通过沈家本故居腾退修缮建设中国法治博物馆等优秀实践层出不穷，通过保护利用实现历史文脉的传承，发挥历史资源的当代活力，由点连线、由线带面，必将推动整个老城的复兴。
增强居民获得感 实现老城可持续性保护
老城保护也不能与老城生活相脱节，20年来老城保护的实践经验证明，那种单纯的遗产保护只能解决某个文物自身的保存状况，而只有切实改善更大范围的居住环境，让保护成果惠及更多人，才能让他们成为支持并参与老城保护的主体，更大程度地维持老城保护的成果。正如习近平总书记强调的，“要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。”1
《核心区控规》将社会可持续理念作为老城保护的指导思想，以人居环境综合整治、提升平房区和老旧小区居住品质、增强居民获得感为主要抓手，同步推进老城历史格局保护、历史文化街区风貌提升、文物腾退修缮及活化利用等具体保护工作，并鼓励居民、街巷长、小巷管家等更多的人参与到老城保护的工作中。对于文物、历史建筑的利用，则通过建立正负面清单的方式，鼓励其丰富居民文化生活或补足公共服务设施短板，加强对其周边区域环境品质的同步提升，以点带面促进更大范围的环境改善。对于历史文化街区，鼓励通过自愿申请的方式改善居住环境，一方面对居民外迁后的空间按照历史风貌与肌理予以恢复，持续强化古都风貌基调，另一方面通过综合整治，提升区域内公共服务设施水平与公共空间品质，满足老城居民日益增长的美好生活需要。
在东城区玉河以东的雨儿胡同、帽儿胡同、蓑衣胡同、福祥胡同4条胡同的综合整治中，无论是拆除违法建设、改造低洼院、完善社区公共服务设施、规范停车管理，还是在满足风貌保护要求的前提下对影响传统风貌的要素进行改造、整饰，都是实现社会可持续的老城保护的具体举措。
能否回答好“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个重大问题，首先要看核心区能否落实好《总体规划》赋予的战略定位。只有在政务保障、老城保护与民生改善三位一体的发展格局下统筹谋划，才能让核心区在保护更新中得到更快发展。
[参考文献]
[1]北京城市总体规划（2016年—2035年）[M].北京：中国建筑工业出版社，2019.
（作者簡介：石晓冬，北京市城市规划设计研究院院长，北京市规划展览馆馆长;廖正昕，北京市城市规划设计研究院首都功能核心区规划所所长;叶楠，北京市城市规划设计研究院首都功能核心区规划所副所长）
责任编辑 / 沈 聪
[关键词] 核心区; 核心区控规; 老城保护
[中图分类号] D616;TU984.11+3 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）01-0071-03
当前北京城市副中心、河北雄安新区作为京津冀协同发展战略布局中的“两翼”，正逐步承接北京非首都功能。这使得北京在功能疏解方面真正实现历史性破局，为首都核心功能在“一核”首都功能核心区（以下简称“核心区”）得以强化、完善提供了重要支撑和保障。
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）明确提出，核心区的战略定位是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。核心区的规划建设不仅关系到北京的城市发展，更关系到党和国家工作大局。由东城区、西城区两个行政区构成的核心区，不仅是中央政务功能集中布局的区域，同时也是一座有着860余年建都史的老城，350项文物保护单位、200万常住居民、25万栋建筑以及1万棵古树共处一城，因空间资源紧张、功能需求复杂所带来的矛盾和问题长期存在。只有把核心区的规划建设放在这两个大局下谋划和推进，保持战略定力和坚定信念，才能深刻把握都与城、保护与利用、减量与提质的关系，将核心区建设成为政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首善之区，为谱写中国梦的北京篇章作出示范。
2020年8月21日，《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》（以下简称《核心区控规》）得到党中央国务院正式批复。批复指出，《核心区控规》牢牢把握核心区战略定位，突出政治中心、突出人民群众，注重中央政务功能保障、注重疏解减量提质、注重老城整体保护、注重街区保护更新、注重民生改善、注重城市安全，符合党中央、国务院批复的北京城市总体规划，对首都规划建设具有重要意义。
实施老城整体保护 塑造国家首都形象
2015年12月20日，习近平总书记在中央城市工作会议上强调，一个民族需要有民族精神，一个城市同样需要有城市精神。城市精神彰显着一个城市的特色风貌，要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。随着中国特色社会主义进入新时代，中国以更加崭新的大国姿态日益走近世界舞台中央，迫切需要形成与大国形象相匹配的国家首都形象。
各国首都的城市建设实践表明，只有依托历史文化遗产，才能营造出具有独特魅力的城市形象。北京老城作为中华文明源远流长的伟大见证，具有无与伦比的历史、文化与社会价值，是北京建设世界文化名城、全国文化中心重要载体和根基，更是首都形象与国家精神的核心与内涵。
实施老城整体保护的首要任务就是要保护好老城历史格局，在对点状文物保护单位实施妥善保护的同时，结合高水平城市设计强化两轴统领、四重城廓、六海八水、九坛八庙与棋盘路网，展现秩序井然、清晰可辨的老城历史格局。同时，划定古都风貌保护区、古都风貌协调区和现代风貌控制区三类风貌区，加强对建筑风貌与街巷风貌的整体性塑造与差异化管控，形成彰显首都风范、尽展古都风韵、古今包容共生的核心区特色风貌。
作为北京老城甚至是整个北京的核心骨架，中轴线与长安街一直都是展示大国首都形象和中华文化魅力的重要窗口，是首都功能最具代表性的区域。当前开展的中轴线申遗与长安绿带建设工作，通过遗产保护、风貌整治、公共空间品质提升等一系列举措，不断强化两轴在城市空间格局中的统领地位以及在城市风貌中的特殊价值，有助于凸显城市特色、增强文化自信。
因此，以老城整体保护为依托，加强核心区空间秩序管控与特色风貌塑造，营造气势恢宏、大度雍容、舒朗庄重、纲维有序、礼乐交融的整体空间意象，是向世界展现新时代大国气概、民族精神、首都形象的最佳手段。
提升政务服务保障 改善民生居住环境
自新中国成立后，北京逐步形成以中南海—长安街地区为核心的中央政务布局，核心区内聚集了包括政务办公、国际交往、国事活动、文化展示及相关配套服务等与政务相关的功能，成为政治中心的核心空间载体。2019年8月，習近平总书记在听取北京市规划和自然资源领域问题整改情况汇报时指出，要以更高水平、更大力度做好政治中心的服务保障工作。这就要求在核心区的规划建设中，不仅要抓好中南海—长安街等重点地区综合整治，更要立足于推进党和国家机构职能优化协同高效，着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，在更大范围加强空间保障、安全保障、环境保障和城市服务保障，实现对中央政务功能的全面保障。为此，《核心区控规》提出要形成政务活动运行高效、安全万无一失、环境优美和谐、配套优质完善、形象庄重典雅的中央政务环境。
同时，提升中央政务环境品质的过程，也必将促进核心区内人居环境的改善，通过疏解腾退、功能置换、文物保护、服务保障、环境提升等方式，城市的市政基础设施运行水平、安全保障水平、精细化治理水平、交通出行环境、公共空间品质等都将得到高标准提升和完善，无论是政务办公人员还是普通居民都会因此受益。
实现历史文脉传承 激发老城活力与魅力
老城是北京文物古迹分布最密集且保护等级最高的地区，是北京历史文化保护的重中之重，老城不仅承载着中华民族的优秀文化，更是核心区活力与魅力的源泉。2017年，党中央国务院对《总体规划》的批复中明确提出老城不能再拆、应保尽保的保护要求。但总体来看，核心区内文物保护单位的开放度不高，利用方式较为单一，未能实现文物价值传承、传播最大化。尤其在挖掘研究文物价值内涵、传播优秀传统文化、引领社会文明风尚方面有待进一步提升。 《核心区控规》提出，要充分利用核心区的历史文化优势，统筹政治中心、全国文化中心、国际交往中心建设目标，把老城整体保护与提升中央政务功能及其环境品质结合起来，为中央政务和国际交往提供高品质的活动空间，为人民群众提供丰富的文化活动场所，为政治中心建设提供文化支撑。加大不合理使用文物及历史建筑的腾退力度，合理利用腾退空间补充公共服务设施，或结合周边环境改善打造国事活动场所，更好地发挥其公共文化属性及社会价值。以世界文化遗产、全国重点文物保护单位、国家级非物质文化遗产所在地为核心载体，积极拓展高品质文化空间，组织开展重大文化活动与国际文化交流合作，扩大中华文化影响力。积极吸纳文化创新要素，加强传统文化与现代文化融合，通过组织多种文化主题的探访路线、建设记录城市印记的公共空间，为老城注入新的文化内涵，有力推动全国文化中心建设。如今在东城区、西城区，利用北京胶印厂工业遗产建设77文创园、通过沈家本故居腾退修缮建设中国法治博物馆等优秀实践层出不穷，通过保护利用实现历史文脉的传承，发挥历史资源的当代活力，由点连线、由线带面，必将推动整个老城的复兴。
增强居民获得感 实现老城可持续性保护
老城保护也不能与老城生活相脱节，20年来老城保护的实践经验证明，那种单纯的遗产保护只能解决某个文物自身的保存状况，而只有切实改善更大范围的居住环境，让保护成果惠及更多人，才能让他们成为支持并参与老城保护的主体，更大程度地维持老城保护的成果。正如习近平总书记强调的，“要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。”1
《核心区控规》将社会可持续理念作为老城保护的指导思想，以人居环境综合整治、提升平房区和老旧小区居住品质、增强居民获得感为主要抓手，同步推进老城历史格局保护、历史文化街区风貌提升、文物腾退修缮及活化利用等具体保护工作，并鼓励居民、街巷长、小巷管家等更多的人参与到老城保护的工作中。对于文物、历史建筑的利用，则通过建立正负面清单的方式，鼓励其丰富居民文化生活或补足公共服务设施短板，加强对其周边区域环境品质的同步提升，以点带面促进更大范围的环境改善。对于历史文化街区，鼓励通过自愿申请的方式改善居住环境，一方面对居民外迁后的空间按照历史风貌与肌理予以恢复，持续强化古都风貌基调，另一方面通过综合整治，提升区域内公共服务设施水平与公共空间品质，满足老城居民日益增长的美好生活需要。
在东城区玉河以东的雨儿胡同、帽儿胡同、蓑衣胡同、福祥胡同4条胡同的综合整治中，无论是拆除违法建设、改造低洼院、完善社区公共服务设施、规范停车管理，还是在满足风貌保护要求的前提下对影响传统风貌的要素进行改造、整饰，都是实现社会可持续的老城保护的具体举措。
能否回答好“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个重大问题，首先要看核心区能否落实好《总体规划》赋予的战略定位。只有在政务保障、老城保护与民生改善三位一体的发展格局下统筹谋划，才能让核心区在保护更新中得到更快发展。
[参考文献]
[1]北京城市总体规划（2016年—2035年）[M].北京：中国建筑工业出版社，2019.
（作者簡介：石晓冬，北京市城市规划设计研究院院长，北京市规划展览馆馆长;廖正昕，北京市城市规划设计研究院首都功能核心区规划所所长;叶楠，北京市城市规划设计研究院首都功能核心区规划所副所长）
责任编辑 / 沈 聪