【摘要】燃油税政策是我国财税体制改革的一个重要内容，从燃油税改革政策的讨论到出台，各方利益代表者经历了数轮博弈，尤其是中央与地方政府之间的利益博弈更值得关注。燃油税改革后，地方政府如何加强交通资金的预算管理就成为一项重要任务。
　　【关键词】燃油税改革 地方预算 资金
　　
　　随着燃油税费改革的逐步实施，我国交通行业的运行环境进一步得到改善，公路收费系统也逐渐透明化，消费者的纳税责任越来越体现公平。但是，新一轮燃油税改革取消了由地方政府征收的养路费等六项交通费用，并逐步取消政府性还贷的二级路收费，这对交通基础设施建设资金短缺的地方政府来说，更是加剧了资金压力。如何衔接好地方政府对这一部分税收收入的预算管理与执行，就成为一个亟待解决的问题。
　　一、燃油税改革政策对地方预算的有关规定
　　在新一轮燃油税制度的改革过程中，财政部联合人民银行、国家税务总局以及交通运输部门出台了《关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知》。其中，该通知针对地方预算的相关规定主要集中在以下几个方面：
　　一是取消公路养路费等六项收费，并逐步有序取消政府还贷二级公路收费，原通过地方预算的上述收费收入与公路养护和建设，公路运输和站场建设与养护、航道养护和水路管理等支出纳入一般预算管理，由财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障。
　　二是规定成品油消费税为中央收入。新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加收入具有专项用途，不作为经常性财政收入，不计入对地方“两税”返还，不纳入现有与支出挂钩项目的测算基数。除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。
　　三是为解决交通部门在养护管理、人员安置、公路水运建设等方面支出需要，中央财政通过资金调度方式向地方财政拨付相关资金。
　　二、燃油税改革政策对地方预算的影响
　　随着新一轮燃油税改革的顺利进行，地方政府对该项交通税费收入的预算管理方式也相应发生了转变。尽管地方预算仍保持“资金属性不变、资金用途不变、预算程序不变、事权不变”的管理原则，但是，公路养路费等六项收费的取消无疑给地方预算资金收入带来了极大的冲击。燃油税改革政策对地方预算的影响主要体现在以下几个方面：
　　1.燃油税改革使地方预算产生较大的资金缺口
　　据统计，目前地方通过养路费等六项交通费直接投入和间接融资用于基础设施建设的具体项目多、投资规模大，这些交通费用主要用作公路养护经费、新建高速公路资本金等。按照相关政策，燃油税改革后，六项交通费用被取消，这部分资金需从费改税基数和增量中由财政安排。然而，从目前的情况看，改革后地方可掌握的交通资金仅限于中央转移支付的基数部分，当前投资于各大基础设施建设的资金返还数远远超过了这部分基数，需要在增量中进行调剂使用，并需要地方财力兜底还款。
　　2.地方预算中对筹资渠道和方式难以把握
　　燃油税改革之前地方政府已形成了一套较为成熟的筹融资模式，基本可以按照“以有效的交通费用为基础，以贷款为主体，多渠道筹融资金，用小钱找大钱”的预算管理模式满足交通建设对资金的需求。但是燃油税改革后，中央将交通建养资金拨付到各级财政或直接对交通建设项目拨款，完全打破了现（原）有的资金运作模式，同时也打破了各种融投资金管理体制、贷款资金的拨付及监管办法。地方财政失去了统贷统还的预算基础，没有了固定收入为贷款作承诺，难以实现新的融资和贷款计划。
　　3.燃油税改革对地方新旧预算的执行与衔接造成了一定的冲击
　　燃油税改革后，地方预算也受到了一定的影响。就政策变化而言，收入的转移使得地方预算的编制口径发生转变，部门预算承担的任务进一步加重。如何做好新旧预算的衔接成为地方预算过程中必须予以解决的一大难题。
　　三、燃油税改革后加强地方预算的建议
　　燃油税的改革要求各级地方政府尽快适应不断变化的形势，把转方式、调结构作为破解当前制约预算执行与衔接的突破口，积极探索地方预算制度的完善机制，切实增强资金保障能力。
　　1.积极寻求多渠道融资，设法从社会投资筹集资金
　　地方基础交通设施建设资金不能仅仅依靠中央财政收入的支持，还应设法从社会投资方面筹集资金。对社会资本的引入可以尝试以下办法：对主动投资于公路建设的企业或有意向投资的企业给予所得税等税收优惠，并通过政策调整适当放宽这些企业的银行信贷条件；对保险基金等基金投资，政府要通过对公路建设工程的监督来保证其投资盈利率。另外，地方交通运输部门还可将普通公路建养资金与高速公路收费进行“捆绑”，借助高速公路收费取得银行信贷，并以“统借统还”的形式偿还贷款。这种方式也将成为公路建设与养护资金筹集的有效助力。
　　2.尽早形成交通基础设施资金补偿机制
　　建立新融资平台、实现多渠道融资，是解决地方交通基础建设资金缺口的重要手段。但是，当前我国资本环境尚处在逐步完善之中，各种新兴融资方式在我国还没有完全发展起来，不少融资平台还在萌芽状态，具有较大的融资风险，无法承担交通建设的重任。在此次燃油税改革中，也没有提及增量资金融资的配套政策。而交通基础设施建设本来就是国家工程、社会工程，在缺乏政策的引导下，地方有关部门无法解决增量资金的融资问题。因此，国家在推进燃油税改革的同时，应建立地方交通建设补偿机制，尤其是在一些交通建设落后的地区增加投资，进一步缩小地区差异，促进各地区协调发展。
　　3.推行零基预算的方法
　　地方预算部门在编制预算过程中，应积极采用零基预算的方法。零基预算的主要思想是“以零为基础编制预算”，指在编制预算过程中，不考虑前期各项费用支出的影响，将预算期的基数设定为零，重新分配经费支出数。地方预算部门采用零基预算的方法，可以不受前期费用项目和费用水平的制约，及时与其他单位进行沟通，调动各单位降低费用的积极性，尽可能消除原有不合理的费用支出项目，达到综合平衡编制预算的目的。
　　4.做好新旧预算衔接工作
　　燃油税改革后，为顺利实现地方预算的执行与衔接，一方面，各级地方预算编制部门应组织认真学习费税改革要求和新的预算编制办法，积极与主管部门进行沟通，明确掌握预算编制要求。另一方面地方预算编制部门应积极向上一级财政部门反映当地交通行业的实际情况，争取上级部门的理解和支持。同时，地方预算部门也应尊重客观现实，不能虚增预算支出，尽可能地使预算与经费支出保持配比，做好新旧预算编制的过渡工作。对批复下来的预算指标与实际资金需求差距较大的，地方预算部门可以向上级财政部门反映情况，通过办理审批手续以实现年中追加预算支出，保障预算单位的正常支出，做到既不浪费预算指标又不刻意压制预算，实现新旧预算的衔接。另外，对于专项资金的使用，地方预算部门应提前做好各项资金的安排工作，对预算资金的使用一定要遵循事前申报的制度，对纳入专项资金管理的重点工程项目，地方预算单位应及时与上级财政部门沟通，对资金的使用进度和安排下达合理指标，在不耽误工程项目进展的同时，保证资金使用科学、有效。同时，对专项资金的使用情况，地方预算单位还应向上级财政部门提交材料、说明情况。
　　
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　　作者简介：顾辉（1978-），男，汉，江苏滨海人，中级会计师，江苏省盐城市公路管理处财务审计科副科长，研究方向：财务管理。