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【摘 要】 我国经济发展进入新常态，政府力推政府与社会资本合作模式（简称PPP模式）以促进地方政府改变“融资搞建设”的思维习惯。目前，政府方和社会资本方是如何认识PPP模式的以及现阶段如何进行PPP模式操作，是PPP模式推广实施过程中必须面对的两个关键问题。文章采用问卷调查方式，以PPP项目参与各方为调研对象，探讨参与各方对现行PPP模式的认识及操作情况，并分析形成原因；在此基础上，提出现阶段落实推广PPP模式亟待解决的关键问题及实施路径。
【关键词】 PPP模式； 问卷调查； PPP操作； 有效路径
【中图分类号】 F812.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）14-0054-09
一、引言
自十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，财政部和发改委在2014年出台了大量的政策文件，政府和社会资本合作（PPP）模式的推广在全国各地火热起来。
2014年9月23日，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确指出：“政府和社会资本合作模式（下面简称PPP模式）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”PPP模式的运作方式包括委托运营、管理合同、LOT、BOT、BOO、TOT、ROT等。其中，BOT模式大家耳熟能详，因为自20世纪80年代以来，政府和社会资本合作模式就以BOT等方式进行运作，但其关注点主要是融资（贾康和孙洁，2009）[ 1 ]。目前政府推广的PPP模式是在经济增速换挡期、经济结构调整期的背景下，解决原有财政、土地投融资方式不再适合当今经济发展的新尝试。在这种经济新常态下，需要通过新型的PPP模式转变政府职能，完成由管理型政府向服务型政府的转变。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称国发〔2014〕43号文）的出台，规范了地方政府的融资方式，切断了融资平台作为政府融资职能的通道，迫使平台公司进行转型。过去有现金流的项目多数通过BOT模式操作以后无收益如何进行新型PPP操作成为当今地方政府与平台公司密切关注的一个问题。这种情况下，地方基础设施建设等项目急于通过PPP模式引入社会资本，但问题是，在政策密集出台的背景下，地方政府、社会资本等对PPP的认知情况如何，能否意识到现阶段PPP模式的真正含义，能否有效地执行PPP政策，防止PPP模式滥用，这是本研究的主要目的。
二、问卷设计思路及受访对象基本情况分析
（一）问卷设计思路
政府部门推出的PPP模式是什么？与原有的BOT模式有何不同？在地方政府融资困难情况下推广PPP模式是不是一种新型的融资方式？PPP模式操作环节的关注点有哪些，具体是什么？这种复杂的合作模式需要什么样的专业人才辅助落实？针对这些问题，笔者分两方面进行调研：一是调查目前各级政府与社会资本探索运用PPP合作模式的意识状况，了解政府方及社会资本方对参与PPP项目的认知情况；二是调查PPP项目实施过程中参与双方对操作流程等环节的认识，以便引导政府方和社会资本方正确认识PPP模式和实际操作PPP项目。
（二）受访对象基本情况分析
本问卷以北京国家会计学院“政府和社会资本合作（PPP）模式实战操作高级研修班”的学员为调查对象，受访者为各级政府部门、平台公司、国企、民企、中介机构等单位的主要负责人、业务部门领导及业务骨干。问卷发放时间为2015年1月，主要通过现场填写方式完成。本研究共发出问卷180份，有效问卷128份，有效回收率达71%。
从受访者的人口特征指标来看（见表1），超过一半人员来自中西北部省份，41%来自企业，21%来自政府，20%来自投资公司（多为各地平台公司），较为典型地体现了现阶段各类型单位对PPP项目的参与程度。从已参与PPP项目的时间和领域来看，相当一部分受访者尚无参与PPP项目的经验（参与PPP实践时间低于1年的占55%，没有参与任何领域PPP实践的占36%）。在受访者已参与的PPP项目中，城区开发、轨道交通、环保、水务这四个领域的人数较多，分别占30%、17%、16%和14%。针对拟参与PPP项目实践的调查结果显示，以上四个领域的比例进一步提高，分别达到58%、34%、29%、29%。
以上统计结果一定程度上反映了PPP项目推广初期的如下特征：（1）相当一部分受访者来自经济相对欠发达的中、西、北部省份，究其原因，一方面或与培训地点设置在北京有关，另一方面也体现了这些地区公共设施建设需求大、资金短缺，因此受此次政策变化影响较大，从而引发这些地区人员参与培训的热情较高；（2）来自投资公司（融资平台公司）的人员较多，约占受访人员的20%，体现了新预算法和国发〔2014〕43号文出台后，地方融资平台公司化解存量债务和尽快加速转型的任务较为紧迫；（3）无论政府方还是社会资本方，大多数受访人员不具备操作PPP项目的经验，提高人员的专业素质是目前推广PPP项目亟需解决的问题；（4）城区开发等与城镇化建设密切相关的领域成为目前和今后PPP项目的热点，这与政府倡导的新型城镇化政策较为一致，但是也要注意，城区开发等综合性项目与轨道交通、环保、水务等单体项目在PPP模式上存在一定的差别（贾康和孙洁，2014）[ 2 ]，因此从政策面和技术面的角度需要加以区分和兼顾。
三、问卷结果分析
（一）受访者对政府推动PPP项目重要意义的认识有待提高
财金〔2014〕76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。PPP模式的运用是为厘清政府和市场边界，提高国家治理能力和治理现代化，而作为成熟的PPP模式之一的BOT模式，常常被视作为一种项目融资方式。PPP模式的推广运用，会对PPP模式的认识带来什么样的变化？为此，笔者调查了受访者如何认识政府推动PPP项目的原因（见图1）。 图1的统计结果显示，受访者认为地方政府积极推广PPP项目的前四大原因依次是：（1）地方政府缺乏资金92人（占比72%）；（2）让社会资本参与公共基础设施投资降本增效76人（占比59%）；（3）提高公共产品的服务质量和标准61人（占比48%）；（4）中央政府大力推广PPP的热潮50人（占比39%）。除此之外，受访者认为“其他”推动PPP项目的因素还包括：解决地方政府存量债务、解决融资平台公司债务、大力推动地方投资、地方政府需要业绩、投资冲动等。
上述结果表明，大部分受访者仍然简单地将政府（特别是地方政府）推动PPP项目与地方“债务危机”相挂钩，国发〔2014〕43号文的出台，限制了地方政府通过融资平台增加地方债务的融资方式，误将PPP模式当作解决当前地方政府融资问题的主要渠道。“项目融资”的思想导致各地大量启动PPP项目，据报道，四川、河南、福建、江苏、安徽、重庆、江苏、湖南八省PPP投资规模近万亿（金微，2015）[ 3 ]。2014年间，财政部、发改委等部门出台了大量的PPP相关政策，并进行了相应的PPP模式推广和宣传，虽然推广和宣传工作使得部分受访者意识到“提高公共产品和服务的质量与效率”是推广PPP模式的根本目的，但对于PPP“降本增效”的认识还不到受访者60%的认可比例，这表明地方政府和社会资本方对于中央政府推动PPP项目的重大意义还存在认识上的差距。目前政府推广PPP模式谨防延续BT、BOT等项目融资思想及对政策的理解偏误，需要在PPP概念、政策、操作流程等方面进行正确引导和宣传普及。
（二）政府信用不足、PPP技能缺乏或成为PPP模式推广的桎梏
轨道交通、供水、供电、污水处理等城市基础设施项目采用PPP模式运营会存在资金需求量大、运作周期长、投资回报率低、多次历经政府换届、政策具有不连续性等特点，如何能真正吸引各类社会资本，尤其是民营资本的参与，是PPP模式能否推广落地的关键因素。因此笔者调查了目前阻碍社会资本方参与PPP项目的症结所在（见图2）。
图2的统计结果显示，高达52%的受访者认为“缺乏对政府信用的约束”是社会资本参与PPP项目的最大阻力，体现了社会资本方在政策层面存在的顾虑。而以往PPP研究文献出现频率较高的“法律体系不健全”问题，却随着近二十年的PPP实践及一年来PPP各项法律法规政策的出台，已经有所缓解。现在社会资本方最关心的是PPP法规政策的“落地”程度，即现有法规体系能否有效地约束政府方在合作中的信用问题。
“缺乏对PPP项目的定价和风险判断力”是受访者认为影响PPP模式推广的第二大阻力，反映了政府方和社会资本方在PPP模式推广过程中缺乏对PPP项目长期运营的经济评价能力、风险识别及风险管理能力，也从另一侧面说明政府方在PPP推广过程中有些盲目，有意愿参与PPP项目的社会资本方因为缺乏相应的PPP技术能力或处于观望状态或为抓住机遇而盲目跟进。
（三）参与各方对PPP法律法规体系和示范项目标杆作用的期待
健全的法律法规是PPP模式运行的必要条件。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与社会资本方在项目中应承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。通过完善的法律法规对PPP参与双方进行有效约束，是创造政企互信环境、降低交易成本、提高运作效率的有力保证。因此，笔者调查了现阶段出台各项PPP法规及政策的必要性（见图3）。
如图3所示，77%的受访者亟待一部综合性的“政府和社会资本（PPP）法”，其次是“PPP合同文件范本”、“特许经营法”和“PPP操作指南”，受访者对政府出台税收补贴相关政策的期待位列第三。
但是，从我国人大当前的立法计划来看，并不存在一部综合性的PPP法。而此前有望成为国内PPP领域第一部上位法的《基础设施和公用事业特许经营法》也在2014年年底由于立法程序时间较长，且国企改革、地方投资体制改革等迫切需求，改为由国家发改委牵头先行制定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，已于2015年4月出台②。那么从发达国家的经验来看，以最早提出并实践PPP的英国为例，实行的是以公共采购法为核心、以财政部政策指南为补充的PPP法律和监管制度（The European Commission，2003）[ 4 ]。目前我国采取的是以“法律法规 政策指导 实施细则”三位一体的制度体系来推动PPP模式（任鹏飞和毛伟豪，2015）[ 5 ]，这也是PPP项目参与各方需要厘清的思路。因而，政府应该将参与各方对PPP的立法预期调整到合理区间。
此外，如图4所示，80%以上的受访者对财政部等政府部门推出的PPP示范项目给予极大的期望，希望PPP示范项目在实际操作中发挥最大的参考作用。这说明政府方和社会资本方对于如何进行PPP操作还比较模糊，以期示范项目能够发挥样本或标杆作用。
（四）PPP项目筛选及项目采购方式的方法评价
PPP项目筛选和PPP项目的政府采购是政府方和社会资本方进入实质性合作阶段的基础。如何进行PPP项目筛选和项目采购是推广实施PPP项目必须面对的问题。虽然我国实施BOT项目较为成熟，但过去为满足项目融资需要，地方政府通常会为项目融资提供政府担保，在切断地方政府融资信用担保的情况下融资方式是否会发生变化？过去基础设施项目通常采用招投标方式，而在现行PPP模式下政府采购是否会导致参与方对项目采购认识发生变化？对此，笔者调查了政府识别PPP项目采取的方式（见图5）和政府采购的方式（见图6）。
如图5所示，受访者认为政府进行PPP项目识别的方式依次是行业主管部门的建议（55%）、物有所值评价（48%）、政府主管领导批示（39%）、社会发起人的建议（22%），这表明PPP项目各参与方对于如何科学地识别PPP项目仍然存在认识或理解上的偏差。笔者认为，造成以上认识偏差的原因可能有以下两点：（1）人们对基础设施和公共服务项目的认识仍然停留在过去政府行政主导的水平上，认为政府部门和主管领导的意见是PPP项目能否启动的决定因素；（2）虽然采用较为科学、定性加定量的物有所值评价的意愿较高，但是限于专业水平，无法实际开展此项评估工作。由此可见，目前政府推广PPP项目物有所值评价时，应注重理念和技术上的普及工作，在项目采购中引入财务、技术、法律等具有相关领域的专家。 如图6所示，受访者对实施PPP项目时的政府采购方式已经具备一定的市场化意识。排名靠前的依次是竞争性谈判96人（75%）、竞争性磋商78人（61%）、公开招标77人（60%），最后两位依次是邀请招标49人（38%）、单一来源采购8人（6%）。
竞争性谈判和竞争性磋商是目前政府在PPP合作过程中较为倡导的方式，特别适用于技术复杂、专业性强的政府采购项目。值得注意的是，竞争性磋商是自2002年政府采购法实施以来，财政部第一次明确认定的除原有五种法定采购方式（即公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价）以外的其他采购方式（财库〔2014〕214号）。在明确政府采购需求后的“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”，能够较好地避免以往BT、BOT模式中竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来。如何最大程度地发挥竞争性磋商的预期效应，还需要今后对竞争性磋商的流程设计和具体步骤进行深入研究和操作细化，并研究如何组织政府之外的评审专家参与组建PPP项目磋商小组。
（五）PPP项目中政府方和社会资本方的核心操作点分析
PPP模式是政府和社会资本合作的模式，此种合作不仅需要双方从道义上具备“契约”精神，更重要的是从技术层面判断双方是否具备维系这种“契约”精神的基础。PPP项目成功的前提有两个：一是对自身和对方实力的了解；二是对项目运行后绩效的正确评价。因而，了解PPP项目参与双方是否知己知彼、能否慎重评价项目的绩效非常关键。本部分调查目的是从政府方和社会资本方了解PPP项目运行过程中受访者是否清楚参与双方各自应该做好哪些相应工作（见图7）。
图7左图显示，受访者认为在PPP项目中政府方最有必要做好的前三项工作内容分别是项目识别和筛选、监督公共产品和服务质量、价格和收费机制，受访者认为政府做好工作必要性不大的为项目产出标准制定、项目运营管理、安全生产和环境保护。但是笔者认为受访者较为忽略的“项目产出标准制定”恰恰是政府方判定是否采用PPP模式时选用物有所值评价的依据之一，也是公共产品或服务定价的基础（中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心，2014）[ 6 ]，因此，可以推断出政府方在对PPP项目认识上也有待提高。
图7右图显示，受访者认为在PPP项目中社会资本方最有必要关注的前三项工作内容分别是项目的现金流测算和财务评价、自身经济实力和融资能力的评价、项目运营管理水平。除问卷中给出的选项外，还有少部分受访者认为，社会资本方参与PPP项目还需要熟悉当地税务及造价水平、政府还需要出台资本股权退出保障机制等。
（六）PPP模式风险防范和操作要素重要性的判定
由于PPP项目的投资规模大、经营周期长，政府方和社会资本方在PPP项目中的职能和目标并不一致，因而，PPP模式的推广需要走好社会效益和经济效益的平衡木。该平衡木稳定的核心是完善的支付机制，支撑支付机制的关键要素是PPP项目的风险识别与风险管理，因此，如何做好PPP模式的风险识别与管理、能否有效控制PPP模式的风险是重点难点问题。围绕此核心，还需要了解如何保障PPP项目长期有效地操作和运行，PPP项目的参与双方是如何看待PPP项目操作的关键要素的。对此，笔者调查了PPP模式实施初期各方对PPP项目中各项风险的关注程度（见图8）以及PPP项目操作过程中的重要因素（见图9）。
如图8所示，目前受访者对PPP项目最关心的风险因素列示在前三位的分别是法律政策风险、政府换届风险和财务风险，而受访者认为PPP项目中风险因素影响较小的为汇率风险、建造风险和不可抗力风险。从结果分析来看，受访者特别关注的法律政策风险及政府换届风险反映出社会资本参与方担心法律政策的连续性和稳定性，以及政府换届可能导致PPP项目合同的市场需求、价格等要素发生变化所带来的风险。这些问题的根源在于原有制度机制缺陷和新政策制度的消化不到位，如2014年新预算法的修正和权责发生制政府综合财务报告改革方案的出台，都会降低这类风险。受访者所关注的PPP项目财务风险反映出非市场利率化环境下融资成本过高，必将导致财务风险过大的问题。此外，原有国内的PPP项目多少借助政府信用融资，其资金多来自于国内的金融机构，随着当今PPP项目的推广，许多国外的金融机构开始瞩目中国的PPP模式推广。由于国外金融机构已经积累了较为丰富的PPP专业化融资经验，且目前来看外汇融资成本较低，对于基础设施和公共服务这样融资需求大、融资周期长的项目，海外融资或许成为项目参与方需要考虑的方式，因此汇率风险也将随之成为关注要点。
图9的统计结果显示，受访者认为PPP模式中最关键的操作因素列示在前三位的分别是项目的风险分配方式、项目的收费定价调整机制及项目的交易结构设计，而受访者认为操作因素中关键性较小的为PPP项目的保底量、项目的公共产品和服务标准及项目模式创新机制。从受访者的调查分析看，PPP项目核心要素的因果关系未能理顺。虽然受访者认定的最关键核心要素的确非常重要，但从其因果分析来看，PPP项目的保底量是某些PPP项目成功运作的基础，是项目风险分配的基础。因为PPP项目提供的公共产品和服务标准是收费定价机制的基础，PPP项目模式创新是项目交易结构设计有效性的前提，正确看待PPP项目操作因素的因果关系，是厘清PPP项目合同体系的基础。因此，对于PPP项目操作因素的合理分析是PPP项目参与双方应当关注的焦点。
（七）PPP模式参与双方对顾问团队的需求分析
PPP模式中关键的是第三个P，即参与双方的合作。PPP模式中的合作是一个比较复杂的事项，这种合作不同于传统的项目融资方式。传统的项目融资方式通常是在政府缺乏资金的情况下，通过BT、BOT等融资方式，让社会资本替代政府进行基础设施投资或运营。PPP项目的合作是地方政府在资金和运营效率的对比中，通过判断地方政府是否有资金和政府运营是否有效率来选择是否采用PPP模式，以及采用何种PPP模式进行操作（中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心，2014）[ 6 ]。在这种项目的选择和运行中，专业化机构和专业人才的支持是PPP项目成功的必要条件。政府方和社会资本方在PPP合作当中都需要财务、法律、技术、金融等相关专家提供具体、专业化的服务。因此，笔者调查了PPP参与双方在此过程中希望相关专业领域专家的参与程度（见图10）。 从图10左右两边的结果可以看出，无论政府方还是社会资本方对律师和财务顾问的需求都是最大的。值得注意的是，双方普遍需求最大的律师（或法律顾问）发挥作用的最佳时机是在PPP项目公司的筹备阶段。但以目前PPP模式尚处于项目识别和评价阶段，财务评价和技术标准是亟需解决的重要环节，因此财务顾问和技术顾问应当成为现阶段参与双方（特别是政府方）需求最大的中介机构。
四、推动政府和社会资本合作（PPP）模式落地的有效路径
问卷分析结果是笔者提出推动PPP模式落地的基础。为提出有效的实施路径，特将上述问卷分析结果进行汇总分析。
（一）现阶段PPP模式参与方的相关特征分析
由上述PPP模式参与各方如何参与PPP项目等问题的分析结果看，在火热的PPP模式需求下，现阶段的PPP领域凸显以下重要特征：
1.将PPP模式依然视为一种解决地方政府基础建设融资的方式
国发〔2014〕43号文阻断了政府通过平台公司进行融资的渠道，因而，融资平台公司是参与PPP项目的主力军，“无收益项目如何进行PPP操作”成为地方政府及其平台公司关注的焦点问题，而以往的BT项目如何转型则成为社会资本方关注的热点问题。社会资本方偏好过去那种短平快的BT融资模式，这也成为社会资本方目前观望PPP模式的重要因素。这种现象说明目前政府和社会资本方仍将PPP模式视为一种项目融资方式，而并未意识到PPP模式将会带来的一系列创新和政府职能转变（此句恐带评判之嫌）。
2.将PPP模式作为当今基础设施投融资领域的一大机遇
与政府倡导的新型城镇化建设和“海绵城市”相一致，城区开发项目和河流治理项目等是目前PPP模式运行的重要领域。过去的PPP项目主要实施于轨道交通、污水处理等单体项目上，而城区开发项目和河流治理项目属于综合体项目，其PPP模式的运作方式不同于轨道交通、污水处理等单体项目，城区开发和河流治理等综合体项目中的土地问题、现金流问题、交易边界问题、定价问题等都有自身显著特点。
3.缺乏PPP相关经验及PPP模式的交易设计能力
从受访者角度看，多数受访人员以前没有从事过BOT等类似的PPP项目，经验缺乏。政府大力推广PPP模式的热潮引起了社会参与PPP模式及地方政府采用PPP模式的冲动。由于政府和社会资本方自身都缺乏对PPP项目的定价和风险判断力，说明参与PPP的科学决策能力亟待提升。社会资本方对汇率风险意识不足，说明其思维还停留在政府担保融资模式上，还未意识到PPP模式的融资创新实质。由于缺乏PPP模式的交易设计能力，因而超过80%以上的受访者对财政部推出PPP示范项目给予极大的期望。
4.对政府信用约束认识上的滞留
传统的PPP项目缺乏政府出台的制度保障体系，因而政府信用问题是导致PPP项目失败的主要因素。虽然近年来与PPP推进和实施相关的大量法律法规及部门政策的出台，从政策层面上对PPP模式进行了相应的制度安排和制度创新，但过往在BOT等运作模式下由于政策不稳定、政府换届、产品或服务定价不合理、合同缺陷等原因造成的政府违约事项，依然让社会资本方担心政府信用问题。新预算法等法律法规的修正及权责发生制的政府综合报告制度为评价地方政府财政实力及债务水平提供了保障，但法规政策的密集出台，还未得到良好的消化，因而，对政府信用约束的认识依然成为社会资本对PPP观望的主要因素。从近八成受访者认为应出台一部综合性的“政府和社会资本（PPP）法”来看，对PPP法律的顶层设计期待很高。
5.对新PPP模式的操作流程认识不到位
从PPP项目的识别和筛选方面，多数受访者依然认为要依靠行业主管部门和政府主管领导的批示，而对采用物有所值的评价方式选择不到受访者的半数，这可能与地方政府对于物有所值评价如何操作尚不清楚有关，因为多数受访者忽视了项目选择阶段“产出标准”制定的重要性。从政府购买服务方式上看，对于竞争性磋商的认识还不足，多数人还停留在基础建设项目融资的招投标模式上。由于多数受访者处于项目融资的认识水平上，导致社会资本参与PPP项目操作要素的“保底量”认识不足，以及对PPP项目合作前提是项目的经济评价认识不足，从而进一步导致受访者认为政府和社会资本方对律师的需求略高于对财务顾问的需求。
（二）有效推进PPP模式落地的政策建议
针对上述问题分析，对于政府和社会资本合作（PPP）模式落地特提出如下实施路径。
1.正确认识PPP模式，完成由项目融资到政企合作的转变
从传统的BT、BOT等项目融资模式看其逻辑关系：项目融资——招投标——法律专家；从当今PPP模式的系列创新思路看其逻辑关系：政企合作——政府购买服务——财务与法律专家。现阶段的PPP模式提倡风险分担、利益共享、盈利但不暴利。从当前国内PPP模式的实践来看，尚处在“浅层次”层面。如鸟巢项目、北京地铁4号线和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”（柯永建等，2009）[ 7 ]。从项目发起目的看，更多是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。真正意义上的PPP项目，需要政府方与社会方真正实现职能分离，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担的最优原则。从政府购买服务角度，通过明确公共产品或服务的产出标准，制定严格的激励机制，让项目公司或社会资本方以产出标准为基线，通过政府和社会资本聘请财务顾问，对PPP项目进行经济评价，让参与各方能够知己知彼，以期建立有效的合作基础。
2.提升地方政府的科学决策能力，通过PPP模式完成政府的职能转型
十八届三中全会要求政府部门由管理型政府向服务型政府转变，这种转变，需要完善的市场机制作为保障。国发〔2014〕43号文的出台，已经锁定政府债务。在地方政府资金限量情况下，如何通过PPP模式进行基础设施建设，就需要提升地方政府的科学决策能力，通过建立项目库和物有所值的评价方式，引入科学的定量分析工具，改变原有拍脑袋定决策的模式。虽然PPP模式是资金紧张情况下解决地方融资的重要工具，但并不是唯一方式。PPP运作模式的前提是有稳定的现金流，是否作为PPP项目操作的筛选条件必须考虑地方政府的财政可承受能力。因而，在目前BT模式转型为PPP模式或无收益项目进行PPP操作的急切需求中，需要政府部门转变思路，通过PPP项目的识别和筛选，而不是土地换收益或财政补贴方式借助假PPP模式上项目，将政府短期债务转换为潜在长期债务。进行PPP模式设计，必须结合当地实际情况，考虑现有技术能力和新型城镇化建设需求，通过有效的PPP模式设计和测试评价，特别是引入财务、律师等专家顾问团帮助科学识别确定PPP项目。 3.正确评价自身实力，提升社会资本方参与PPP项目的效率和效果
社会资本方参与PPP项目需要对项目进行科学论证以及对自身实力进行正确评估，不能跟风和脑门发热。PPP模式是以股权融资方式，让社会资本通过投资参与到公共产品和服务项目的管理中，其实质内容体现在三方面：一是引入社会资本、通过管理创新方式降低基础设施领域的成本和效率；二是公共基础设施的特点基本上是投资大、运营周期长，因而对于PPP模式的资金投入需要突破原有公司融资的方式，应当以项目未来的现金流为基础进行融资，这就需要进行融资创新，突破原来公司融资模式，并完善资本投入方的退出机制；三是通过PPP模式，激发社会资本方的技术引入或技术创新，通过技术创新模式，增强项目的现金流，降低项目的运营风险，从而提升社会资本方的实际获利能力，进而达到降低公共产品或服务的价格，以便实现社会资本方的经济效益以及政府和社会公众的社会效益。
4.加大示范项目的建设力度，促进PPP项目的示范效应
现阶段，大家期待有标杆项目指导“如何选择相应的PPP模式及如何进行PPP具体项目操作”，因而，PPP项目的参与双方对政府部门推出的示范项目关注度非常高，期待这些示范项目能够形成某一领域PPP操作的参考标杆。因此，在PPP示范项目建设和推广过程中，需注意两点：一是示范项目建设要形成PPP项目长效机制的效应，比如，除项目公司获得项目收益之外，如果政府需要提供部分补贴，那么地方政府如何保障还款来源？再如PPP项目实施的税收政策中，在城建税的征收中是采用哪一级征收率标准，如何根据项目性质制定相应的税收优惠政策等。二是示范项目的“稳”可能比“急”更有示范意义。当前由于地方债务还债压力的到来，地方政府的“急”与市场的“不急”形成反差，造成中央政府的PPP政策在实际操作过程中可能大打折扣。有鉴于此，应该避免地方示范项目走上大干快上的道路，导致中央政府的好政策上下传递信号混乱。
5.整合PPP项目的专业人才资源，提升PPP模式的交易结构设计能力
结合地方政府的资金充裕程度以及项目运营效率的高低，地方政府可以选择公投公营的非PPP模式，也可以选择不同形式的PPP模式，如公投私营（O
【关键词】 PPP模式； 问卷调查； PPP操作； 有效路径
【中图分类号】 F812.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）14-0054-09
一、引言
自十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，财政部和发改委在2014年出台了大量的政策文件，政府和社会资本合作（PPP）模式的推广在全国各地火热起来。
2014年9月23日，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确指出：“政府和社会资本合作模式（下面简称PPP模式）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”PPP模式的运作方式包括委托运营、管理合同、LOT、BOT、BOO、TOT、ROT等。其中，BOT模式大家耳熟能详，因为自20世纪80年代以来，政府和社会资本合作模式就以BOT等方式进行运作，但其关注点主要是融资（贾康和孙洁，2009）[ 1 ]。目前政府推广的PPP模式是在经济增速换挡期、经济结构调整期的背景下，解决原有财政、土地投融资方式不再适合当今经济发展的新尝试。在这种经济新常态下，需要通过新型的PPP模式转变政府职能，完成由管理型政府向服务型政府的转变。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称国发〔2014〕43号文）的出台，规范了地方政府的融资方式，切断了融资平台作为政府融资职能的通道，迫使平台公司进行转型。过去有现金流的项目多数通过BOT模式操作以后无收益如何进行新型PPP操作成为当今地方政府与平台公司密切关注的一个问题。这种情况下，地方基础设施建设等项目急于通过PPP模式引入社会资本，但问题是，在政策密集出台的背景下，地方政府、社会资本等对PPP的认知情况如何，能否意识到现阶段PPP模式的真正含义，能否有效地执行PPP政策，防止PPP模式滥用，这是本研究的主要目的。
二、问卷设计思路及受访对象基本情况分析
（一）问卷设计思路
政府部门推出的PPP模式是什么？与原有的BOT模式有何不同？在地方政府融资困难情况下推广PPP模式是不是一种新型的融资方式？PPP模式操作环节的关注点有哪些，具体是什么？这种复杂的合作模式需要什么样的专业人才辅助落实？针对这些问题，笔者分两方面进行调研：一是调查目前各级政府与社会资本探索运用PPP合作模式的意识状况，了解政府方及社会资本方对参与PPP项目的认知情况；二是调查PPP项目实施过程中参与双方对操作流程等环节的认识，以便引导政府方和社会资本方正确认识PPP模式和实际操作PPP项目。
（二）受访对象基本情况分析
本问卷以北京国家会计学院“政府和社会资本合作（PPP）模式实战操作高级研修班”的学员为调查对象，受访者为各级政府部门、平台公司、国企、民企、中介机构等单位的主要负责人、业务部门领导及业务骨干。问卷发放时间为2015年1月，主要通过现场填写方式完成。本研究共发出问卷180份，有效问卷128份，有效回收率达71%。
从受访者的人口特征指标来看（见表1），超过一半人员来自中西北部省份，41%来自企业，21%来自政府，20%来自投资公司（多为各地平台公司），较为典型地体现了现阶段各类型单位对PPP项目的参与程度。从已参与PPP项目的时间和领域来看，相当一部分受访者尚无参与PPP项目的经验（参与PPP实践时间低于1年的占55%，没有参与任何领域PPP实践的占36%）。在受访者已参与的PPP项目中，城区开发、轨道交通、环保、水务这四个领域的人数较多，分别占30%、17%、16%和14%。针对拟参与PPP项目实践的调查结果显示，以上四个领域的比例进一步提高，分别达到58%、34%、29%、29%。
以上统计结果一定程度上反映了PPP项目推广初期的如下特征：（1）相当一部分受访者来自经济相对欠发达的中、西、北部省份，究其原因，一方面或与培训地点设置在北京有关，另一方面也体现了这些地区公共设施建设需求大、资金短缺，因此受此次政策变化影响较大，从而引发这些地区人员参与培训的热情较高；（2）来自投资公司（融资平台公司）的人员较多，约占受访人员的20%，体现了新预算法和国发〔2014〕43号文出台后，地方融资平台公司化解存量债务和尽快加速转型的任务较为紧迫；（3）无论政府方还是社会资本方，大多数受访人员不具备操作PPP项目的经验，提高人员的专业素质是目前推广PPP项目亟需解决的问题；（4）城区开发等与城镇化建设密切相关的领域成为目前和今后PPP项目的热点，这与政府倡导的新型城镇化政策较为一致，但是也要注意，城区开发等综合性项目与轨道交通、环保、水务等单体项目在PPP模式上存在一定的差别（贾康和孙洁，2014）[ 2 ]，因此从政策面和技术面的角度需要加以区分和兼顾。
三、问卷结果分析
（一）受访者对政府推动PPP项目重要意义的认识有待提高
财金〔2014〕76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。PPP模式的运用是为厘清政府和市场边界，提高国家治理能力和治理现代化，而作为成熟的PPP模式之一的BOT模式，常常被视作为一种项目融资方式。PPP模式的推广运用，会对PPP模式的认识带来什么样的变化？为此，笔者调查了受访者如何认识政府推动PPP项目的原因（见图1）。 图1的统计结果显示，受访者认为地方政府积极推广PPP项目的前四大原因依次是：（1）地方政府缺乏资金92人（占比72%）；（2）让社会资本参与公共基础设施投资降本增效76人（占比59%）；（3）提高公共产品的服务质量和标准61人（占比48%）；（4）中央政府大力推广PPP的热潮50人（占比39%）。除此之外，受访者认为“其他”推动PPP项目的因素还包括：解决地方政府存量债务、解决融资平台公司债务、大力推动地方投资、地方政府需要业绩、投资冲动等。
上述结果表明，大部分受访者仍然简单地将政府（特别是地方政府）推动PPP项目与地方“债务危机”相挂钩，国发〔2014〕43号文的出台，限制了地方政府通过融资平台增加地方债务的融资方式，误将PPP模式当作解决当前地方政府融资问题的主要渠道。“项目融资”的思想导致各地大量启动PPP项目，据报道，四川、河南、福建、江苏、安徽、重庆、江苏、湖南八省PPP投资规模近万亿（金微，2015）[ 3 ]。2014年间，财政部、发改委等部门出台了大量的PPP相关政策，并进行了相应的PPP模式推广和宣传，虽然推广和宣传工作使得部分受访者意识到“提高公共产品和服务的质量与效率”是推广PPP模式的根本目的，但对于PPP“降本增效”的认识还不到受访者60%的认可比例，这表明地方政府和社会资本方对于中央政府推动PPP项目的重大意义还存在认识上的差距。目前政府推广PPP模式谨防延续BT、BOT等项目融资思想及对政策的理解偏误，需要在PPP概念、政策、操作流程等方面进行正确引导和宣传普及。
（二）政府信用不足、PPP技能缺乏或成为PPP模式推广的桎梏
轨道交通、供水、供电、污水处理等城市基础设施项目采用PPP模式运营会存在资金需求量大、运作周期长、投资回报率低、多次历经政府换届、政策具有不连续性等特点，如何能真正吸引各类社会资本，尤其是民营资本的参与，是PPP模式能否推广落地的关键因素。因此笔者调查了目前阻碍社会资本方参与PPP项目的症结所在（见图2）。
图2的统计结果显示，高达52%的受访者认为“缺乏对政府信用的约束”是社会资本参与PPP项目的最大阻力，体现了社会资本方在政策层面存在的顾虑。而以往PPP研究文献出现频率较高的“法律体系不健全”问题，却随着近二十年的PPP实践及一年来PPP各项法律法规政策的出台，已经有所缓解。现在社会资本方最关心的是PPP法规政策的“落地”程度，即现有法规体系能否有效地约束政府方在合作中的信用问题。
“缺乏对PPP项目的定价和风险判断力”是受访者认为影响PPP模式推广的第二大阻力，反映了政府方和社会资本方在PPP模式推广过程中缺乏对PPP项目长期运营的经济评价能力、风险识别及风险管理能力，也从另一侧面说明政府方在PPP推广过程中有些盲目，有意愿参与PPP项目的社会资本方因为缺乏相应的PPP技术能力或处于观望状态或为抓住机遇而盲目跟进。
（三）参与各方对PPP法律法规体系和示范项目标杆作用的期待
健全的法律法规是PPP模式运行的必要条件。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与社会资本方在项目中应承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。通过完善的法律法规对PPP参与双方进行有效约束，是创造政企互信环境、降低交易成本、提高运作效率的有力保证。因此，笔者调查了现阶段出台各项PPP法规及政策的必要性（见图3）。
如图3所示，77%的受访者亟待一部综合性的“政府和社会资本（PPP）法”，其次是“PPP合同文件范本”、“特许经营法”和“PPP操作指南”，受访者对政府出台税收补贴相关政策的期待位列第三。
但是，从我国人大当前的立法计划来看，并不存在一部综合性的PPP法。而此前有望成为国内PPP领域第一部上位法的《基础设施和公用事业特许经营法》也在2014年年底由于立法程序时间较长，且国企改革、地方投资体制改革等迫切需求，改为由国家发改委牵头先行制定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，已于2015年4月出台②。那么从发达国家的经验来看，以最早提出并实践PPP的英国为例，实行的是以公共采购法为核心、以财政部政策指南为补充的PPP法律和监管制度（The European Commission，2003）[ 4 ]。目前我国采取的是以“法律法规 政策指导 实施细则”三位一体的制度体系来推动PPP模式（任鹏飞和毛伟豪，2015）[ 5 ]，这也是PPP项目参与各方需要厘清的思路。因而，政府应该将参与各方对PPP的立法预期调整到合理区间。
此外，如图4所示，80%以上的受访者对财政部等政府部门推出的PPP示范项目给予极大的期望，希望PPP示范项目在实际操作中发挥最大的参考作用。这说明政府方和社会资本方对于如何进行PPP操作还比较模糊，以期示范项目能够发挥样本或标杆作用。
（四）PPP项目筛选及项目采购方式的方法评价
PPP项目筛选和PPP项目的政府采购是政府方和社会资本方进入实质性合作阶段的基础。如何进行PPP项目筛选和项目采购是推广实施PPP项目必须面对的问题。虽然我国实施BOT项目较为成熟，但过去为满足项目融资需要，地方政府通常会为项目融资提供政府担保，在切断地方政府融资信用担保的情况下融资方式是否会发生变化？过去基础设施项目通常采用招投标方式，而在现行PPP模式下政府采购是否会导致参与方对项目采购认识发生变化？对此，笔者调查了政府识别PPP项目采取的方式（见图5）和政府采购的方式（见图6）。
如图5所示，受访者认为政府进行PPP项目识别的方式依次是行业主管部门的建议（55%）、物有所值评价（48%）、政府主管领导批示（39%）、社会发起人的建议（22%），这表明PPP项目各参与方对于如何科学地识别PPP项目仍然存在认识或理解上的偏差。笔者认为，造成以上认识偏差的原因可能有以下两点：（1）人们对基础设施和公共服务项目的认识仍然停留在过去政府行政主导的水平上，认为政府部门和主管领导的意见是PPP项目能否启动的决定因素；（2）虽然采用较为科学、定性加定量的物有所值评价的意愿较高，但是限于专业水平，无法实际开展此项评估工作。由此可见，目前政府推广PPP项目物有所值评价时，应注重理念和技术上的普及工作，在项目采购中引入财务、技术、法律等具有相关领域的专家。 如图6所示，受访者对实施PPP项目时的政府采购方式已经具备一定的市场化意识。排名靠前的依次是竞争性谈判96人（75%）、竞争性磋商78人（61%）、公开招标77人（60%），最后两位依次是邀请招标49人（38%）、单一来源采购8人（6%）。
竞争性谈判和竞争性磋商是目前政府在PPP合作过程中较为倡导的方式，特别适用于技术复杂、专业性强的政府采购项目。值得注意的是，竞争性磋商是自2002年政府采购法实施以来，财政部第一次明确认定的除原有五种法定采购方式（即公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价）以外的其他采购方式（财库〔2014〕214号）。在明确政府采购需求后的“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”，能够较好地避免以往BT、BOT模式中竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来。如何最大程度地发挥竞争性磋商的预期效应，还需要今后对竞争性磋商的流程设计和具体步骤进行深入研究和操作细化，并研究如何组织政府之外的评审专家参与组建PPP项目磋商小组。
（五）PPP项目中政府方和社会资本方的核心操作点分析
PPP模式是政府和社会资本合作的模式，此种合作不仅需要双方从道义上具备“契约”精神，更重要的是从技术层面判断双方是否具备维系这种“契约”精神的基础。PPP项目成功的前提有两个：一是对自身和对方实力的了解；二是对项目运行后绩效的正确评价。因而，了解PPP项目参与双方是否知己知彼、能否慎重评价项目的绩效非常关键。本部分调查目的是从政府方和社会资本方了解PPP项目运行过程中受访者是否清楚参与双方各自应该做好哪些相应工作（见图7）。
图7左图显示，受访者认为在PPP项目中政府方最有必要做好的前三项工作内容分别是项目识别和筛选、监督公共产品和服务质量、价格和收费机制，受访者认为政府做好工作必要性不大的为项目产出标准制定、项目运营管理、安全生产和环境保护。但是笔者认为受访者较为忽略的“项目产出标准制定”恰恰是政府方判定是否采用PPP模式时选用物有所值评价的依据之一，也是公共产品或服务定价的基础（中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心，2014）[ 6 ]，因此，可以推断出政府方在对PPP项目认识上也有待提高。
图7右图显示，受访者认为在PPP项目中社会资本方最有必要关注的前三项工作内容分别是项目的现金流测算和财务评价、自身经济实力和融资能力的评价、项目运营管理水平。除问卷中给出的选项外，还有少部分受访者认为，社会资本方参与PPP项目还需要熟悉当地税务及造价水平、政府还需要出台资本股权退出保障机制等。
（六）PPP模式风险防范和操作要素重要性的判定
由于PPP项目的投资规模大、经营周期长，政府方和社会资本方在PPP项目中的职能和目标并不一致，因而，PPP模式的推广需要走好社会效益和经济效益的平衡木。该平衡木稳定的核心是完善的支付机制，支撑支付机制的关键要素是PPP项目的风险识别与风险管理，因此，如何做好PPP模式的风险识别与管理、能否有效控制PPP模式的风险是重点难点问题。围绕此核心，还需要了解如何保障PPP项目长期有效地操作和运行，PPP项目的参与双方是如何看待PPP项目操作的关键要素的。对此，笔者调查了PPP模式实施初期各方对PPP项目中各项风险的关注程度（见图8）以及PPP项目操作过程中的重要因素（见图9）。
如图8所示，目前受访者对PPP项目最关心的风险因素列示在前三位的分别是法律政策风险、政府换届风险和财务风险，而受访者认为PPP项目中风险因素影响较小的为汇率风险、建造风险和不可抗力风险。从结果分析来看，受访者特别关注的法律政策风险及政府换届风险反映出社会资本参与方担心法律政策的连续性和稳定性，以及政府换届可能导致PPP项目合同的市场需求、价格等要素发生变化所带来的风险。这些问题的根源在于原有制度机制缺陷和新政策制度的消化不到位，如2014年新预算法的修正和权责发生制政府综合财务报告改革方案的出台，都会降低这类风险。受访者所关注的PPP项目财务风险反映出非市场利率化环境下融资成本过高，必将导致财务风险过大的问题。此外，原有国内的PPP项目多少借助政府信用融资，其资金多来自于国内的金融机构，随着当今PPP项目的推广，许多国外的金融机构开始瞩目中国的PPP模式推广。由于国外金融机构已经积累了较为丰富的PPP专业化融资经验，且目前来看外汇融资成本较低，对于基础设施和公共服务这样融资需求大、融资周期长的项目，海外融资或许成为项目参与方需要考虑的方式，因此汇率风险也将随之成为关注要点。
图9的统计结果显示，受访者认为PPP模式中最关键的操作因素列示在前三位的分别是项目的风险分配方式、项目的收费定价调整机制及项目的交易结构设计，而受访者认为操作因素中关键性较小的为PPP项目的保底量、项目的公共产品和服务标准及项目模式创新机制。从受访者的调查分析看，PPP项目核心要素的因果关系未能理顺。虽然受访者认定的最关键核心要素的确非常重要，但从其因果分析来看，PPP项目的保底量是某些PPP项目成功运作的基础，是项目风险分配的基础。因为PPP项目提供的公共产品和服务标准是收费定价机制的基础，PPP项目模式创新是项目交易结构设计有效性的前提，正确看待PPP项目操作因素的因果关系，是厘清PPP项目合同体系的基础。因此，对于PPP项目操作因素的合理分析是PPP项目参与双方应当关注的焦点。
（七）PPP模式参与双方对顾问团队的需求分析
PPP模式中关键的是第三个P，即参与双方的合作。PPP模式中的合作是一个比较复杂的事项，这种合作不同于传统的项目融资方式。传统的项目融资方式通常是在政府缺乏资金的情况下，通过BT、BOT等融资方式，让社会资本替代政府进行基础设施投资或运营。PPP项目的合作是地方政府在资金和运营效率的对比中，通过判断地方政府是否有资金和政府运营是否有效率来选择是否采用PPP模式，以及采用何种PPP模式进行操作（中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心，2014）[ 6 ]。在这种项目的选择和运行中，专业化机构和专业人才的支持是PPP项目成功的必要条件。政府方和社会资本方在PPP合作当中都需要财务、法律、技术、金融等相关专家提供具体、专业化的服务。因此，笔者调查了PPP参与双方在此过程中希望相关专业领域专家的参与程度（见图10）。 从图10左右两边的结果可以看出，无论政府方还是社会资本方对律师和财务顾问的需求都是最大的。值得注意的是，双方普遍需求最大的律师（或法律顾问）发挥作用的最佳时机是在PPP项目公司的筹备阶段。但以目前PPP模式尚处于项目识别和评价阶段，财务评价和技术标准是亟需解决的重要环节，因此财务顾问和技术顾问应当成为现阶段参与双方（特别是政府方）需求最大的中介机构。
四、推动政府和社会资本合作（PPP）模式落地的有效路径
问卷分析结果是笔者提出推动PPP模式落地的基础。为提出有效的实施路径，特将上述问卷分析结果进行汇总分析。
（一）现阶段PPP模式参与方的相关特征分析
由上述PPP模式参与各方如何参与PPP项目等问题的分析结果看，在火热的PPP模式需求下，现阶段的PPP领域凸显以下重要特征：
1.将PPP模式依然视为一种解决地方政府基础建设融资的方式
国发〔2014〕43号文阻断了政府通过平台公司进行融资的渠道，因而，融资平台公司是参与PPP项目的主力军，“无收益项目如何进行PPP操作”成为地方政府及其平台公司关注的焦点问题，而以往的BT项目如何转型则成为社会资本方关注的热点问题。社会资本方偏好过去那种短平快的BT融资模式，这也成为社会资本方目前观望PPP模式的重要因素。这种现象说明目前政府和社会资本方仍将PPP模式视为一种项目融资方式，而并未意识到PPP模式将会带来的一系列创新和政府职能转变（此句恐带评判之嫌）。
2.将PPP模式作为当今基础设施投融资领域的一大机遇
与政府倡导的新型城镇化建设和“海绵城市”相一致，城区开发项目和河流治理项目等是目前PPP模式运行的重要领域。过去的PPP项目主要实施于轨道交通、污水处理等单体项目上，而城区开发项目和河流治理项目属于综合体项目，其PPP模式的运作方式不同于轨道交通、污水处理等单体项目，城区开发和河流治理等综合体项目中的土地问题、现金流问题、交易边界问题、定价问题等都有自身显著特点。
3.缺乏PPP相关经验及PPP模式的交易设计能力
从受访者角度看，多数受访人员以前没有从事过BOT等类似的PPP项目，经验缺乏。政府大力推广PPP模式的热潮引起了社会参与PPP模式及地方政府采用PPP模式的冲动。由于政府和社会资本方自身都缺乏对PPP项目的定价和风险判断力，说明参与PPP的科学决策能力亟待提升。社会资本方对汇率风险意识不足，说明其思维还停留在政府担保融资模式上，还未意识到PPP模式的融资创新实质。由于缺乏PPP模式的交易设计能力，因而超过80%以上的受访者对财政部推出PPP示范项目给予极大的期望。
4.对政府信用约束认识上的滞留
传统的PPP项目缺乏政府出台的制度保障体系，因而政府信用问题是导致PPP项目失败的主要因素。虽然近年来与PPP推进和实施相关的大量法律法规及部门政策的出台，从政策层面上对PPP模式进行了相应的制度安排和制度创新，但过往在BOT等运作模式下由于政策不稳定、政府换届、产品或服务定价不合理、合同缺陷等原因造成的政府违约事项，依然让社会资本方担心政府信用问题。新预算法等法律法规的修正及权责发生制的政府综合报告制度为评价地方政府财政实力及债务水平提供了保障，但法规政策的密集出台，还未得到良好的消化，因而，对政府信用约束的认识依然成为社会资本对PPP观望的主要因素。从近八成受访者认为应出台一部综合性的“政府和社会资本（PPP）法”来看，对PPP法律的顶层设计期待很高。
5.对新PPP模式的操作流程认识不到位
从PPP项目的识别和筛选方面，多数受访者依然认为要依靠行业主管部门和政府主管领导的批示，而对采用物有所值的评价方式选择不到受访者的半数，这可能与地方政府对于物有所值评价如何操作尚不清楚有关，因为多数受访者忽视了项目选择阶段“产出标准”制定的重要性。从政府购买服务方式上看，对于竞争性磋商的认识还不足，多数人还停留在基础建设项目融资的招投标模式上。由于多数受访者处于项目融资的认识水平上，导致社会资本参与PPP项目操作要素的“保底量”认识不足，以及对PPP项目合作前提是项目的经济评价认识不足，从而进一步导致受访者认为政府和社会资本方对律师的需求略高于对财务顾问的需求。
（二）有效推进PPP模式落地的政策建议
针对上述问题分析，对于政府和社会资本合作（PPP）模式落地特提出如下实施路径。
1.正确认识PPP模式，完成由项目融资到政企合作的转变
从传统的BT、BOT等项目融资模式看其逻辑关系：项目融资——招投标——法律专家；从当今PPP模式的系列创新思路看其逻辑关系：政企合作——政府购买服务——财务与法律专家。现阶段的PPP模式提倡风险分担、利益共享、盈利但不暴利。从当前国内PPP模式的实践来看，尚处在“浅层次”层面。如鸟巢项目、北京地铁4号线和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”（柯永建等，2009）[ 7 ]。从项目发起目的看，更多是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。真正意义上的PPP项目，需要政府方与社会方真正实现职能分离，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担的最优原则。从政府购买服务角度，通过明确公共产品或服务的产出标准，制定严格的激励机制，让项目公司或社会资本方以产出标准为基线，通过政府和社会资本聘请财务顾问，对PPP项目进行经济评价，让参与各方能够知己知彼，以期建立有效的合作基础。
2.提升地方政府的科学决策能力，通过PPP模式完成政府的职能转型
十八届三中全会要求政府部门由管理型政府向服务型政府转变，这种转变，需要完善的市场机制作为保障。国发〔2014〕43号文的出台，已经锁定政府债务。在地方政府资金限量情况下，如何通过PPP模式进行基础设施建设，就需要提升地方政府的科学决策能力，通过建立项目库和物有所值的评价方式，引入科学的定量分析工具，改变原有拍脑袋定决策的模式。虽然PPP模式是资金紧张情况下解决地方融资的重要工具，但并不是唯一方式。PPP运作模式的前提是有稳定的现金流，是否作为PPP项目操作的筛选条件必须考虑地方政府的财政可承受能力。因而，在目前BT模式转型为PPP模式或无收益项目进行PPP操作的急切需求中，需要政府部门转变思路，通过PPP项目的识别和筛选，而不是土地换收益或财政补贴方式借助假PPP模式上项目，将政府短期债务转换为潜在长期债务。进行PPP模式设计，必须结合当地实际情况，考虑现有技术能力和新型城镇化建设需求，通过有效的PPP模式设计和测试评价，特别是引入财务、律师等专家顾问团帮助科学识别确定PPP项目。 3.正确评价自身实力，提升社会资本方参与PPP项目的效率和效果
社会资本方参与PPP项目需要对项目进行科学论证以及对自身实力进行正确评估，不能跟风和脑门发热。PPP模式是以股权融资方式，让社会资本通过投资参与到公共产品和服务项目的管理中，其实质内容体现在三方面：一是引入社会资本、通过管理创新方式降低基础设施领域的成本和效率；二是公共基础设施的特点基本上是投资大、运营周期长，因而对于PPP模式的资金投入需要突破原有公司融资的方式，应当以项目未来的现金流为基础进行融资，这就需要进行融资创新，突破原来公司融资模式，并完善资本投入方的退出机制；三是通过PPP模式，激发社会资本方的技术引入或技术创新，通过技术创新模式，增强项目的现金流，降低项目的运营风险，从而提升社会资本方的实际获利能力，进而达到降低公共产品或服务的价格，以便实现社会资本方的经济效益以及政府和社会公众的社会效益。
4.加大示范项目的建设力度，促进PPP项目的示范效应
现阶段，大家期待有标杆项目指导“如何选择相应的PPP模式及如何进行PPP具体项目操作”，因而，PPP项目的参与双方对政府部门推出的示范项目关注度非常高，期待这些示范项目能够形成某一领域PPP操作的参考标杆。因此，在PPP示范项目建设和推广过程中，需注意两点：一是示范项目建设要形成PPP项目长效机制的效应，比如，除项目公司获得项目收益之外，如果政府需要提供部分补贴，那么地方政府如何保障还款来源？再如PPP项目实施的税收政策中，在城建税的征收中是采用哪一级征收率标准，如何根据项目性质制定相应的税收优惠政策等。二是示范项目的“稳”可能比“急”更有示范意义。当前由于地方债务还债压力的到来，地方政府的“急”与市场的“不急”形成反差，造成中央政府的PPP政策在实际操作过程中可能大打折扣。有鉴于此，应该避免地方示范项目走上大干快上的道路，导致中央政府的好政策上下传递信号混乱。
5.整合PPP项目的专业人才资源，提升PPP模式的交易结构设计能力
结合地方政府的资金充裕程度以及项目运营效率的高低，地方政府可以选择公投公营的非PPP模式，也可以选择不同形式的PPP模式，如公投私营（O