论文部分内容阅读
[摘要]本文通过对湖北省“九五”期间出台的促进本省民族地区加快发展的一项具体民族政策(鄂发[1995]26号文件)的贯彻实施情况进行实地调查走访，分析该政策的出台背景、执行、监督和效用等方面，实证研究民族政策过程，检讨其成败得失，为民族地区科学发展提供政策经验。
[关键词]民族政策；过程；实证分析
[作者]龚志祥，中南民族大学民族学与社会学学院，法学博士。武汉市，430074
[中图分类号]13633.0
[文献标识码]A [文章编号]1004-454X(2008)02-0008-010
鄂发[1995]26号文件是湖北省委省政府为扶持恩施土家族苗族自治州尽快摆脱发展困境，促进恩施自治州同全省一道共同奔向小康而出台的政策，也是湖北省第一次专门就省内民族地区加快发展而出台的最高规格的文件。
一、鄂发[1995]26号文件的政策背景分析
(一)恩施土家族苗族自治州概况
恩施土家族苗族自治州(以下简称恩施自治州或恩施州)于1983年12月1日成立，是全国成立时间最晚的自治州，现州庆日为每年的8月19日。恩施自治州地处湖北省西南部，处湘鄂渝三省(直辖市)交界处，西连重庆市黔江区，北邻重庆市万州区，南面与湖南省湘西土家族苗族自治州接壤，东北与本省神农架林区相连，东面与本省宜昌市接界，是我国中西两个经济带的结合部，属国家西部大开发范围。
恩施自治州国土面积24061.25平方千米，占湖北全省总面积的12.89％，以山地为主，平均海拔高度1000米，海拔1200米以上的地区占29.4％，海拔800米以下的地区占27％。全州可耕土地偏少，人均耕地1.17亩。州境内气候的分布，在时间上具有冬暖夏凉、雨热同期的季风性特点，冬少严寒，夏无酷暑，雾多湿重，雨量充沛，长江横穿本州东北角，州内流程39公里，属著名的长江三峡地域。省内第二大长江支流清江发源于恩施自治州境内利川市，干流全长425千米，州境内流程305千米，流域面积10893平方千米，是全州主要经济带。
恩施自治州是一个自然资源丰富、独特、拥有较大开发潜力的山区。由于地理条件的优势，恩施州具有从南亚热带到寒温带各种动植物生存的环境，生物资源不仅以丰富性、古老性和多样性著称，而且具有很高的经济价值和开发潜力，在全省乃至全国都占有比较重要的地位。全州植物资源有215科、900余属、约3000种，动物资源146科、500多种。恩施自治州的能源资源主要有水能、煤、天然气和风能。全州水能蕴藏量丰富，开发利用潜力大，共有大小河流60多条，总流域面积21801平方公里。水资源总量为299.8亿立方米，水能资源理论蕴藏量为509万千瓦，可开发量349.1万千瓦，占全省的10.6％。本州岩溶发育强烈，暗河伏流多，地下水储量丰富，类型为裂隙岩溶水，储量64亿立方米，占全州水资源总量的21.4％。恩施自治州已探明煤炭储量2.19亿吨，居全国第26位、全省第一位，年均开采量约120万吨，占全省开采总量的19％。天然气资源，储量达110亿立方米，现已铺设输气管道至利川、恩施两市，并已正式通气点火，风能理论蕴藏量为50-60万千瓦，可开发量为36万千瓦。州境矿产门类较多，储量丰富。恩施自治州已探明矿产60种，产地366处，铁、煤、石煤、天然气、磷、黄铁矿、耐火粘土等7种矿产，居全省第一位。恩施州硒资源极为丰富，分布广，含量高，居世界之首，硒产品和硒矿床的开发前景广阔，将为世界70％以上缺硒地区带来福音。州境地形以山为主，喀斯特地貌发育，溶洞溶洼众多，峡谷幽深，奇峰异洞，山青水秀，深山之中珍藏着无数胜景，加之，土家族人在州境繁衍生息了数千年，他们勤劳、勇敢、智慧，与苗、汉等民族人民一道创造了无数灿烂的文化，留下了许多珍贵文物和人文景观。全州基本形成了三大旅游景区，即巴东神农溪旅游景区、恩施清江旅游景区、利川腾龙洞旅游景区。
(二)恩施自治州委政策研究室的三个考察报告
1995年3月，恩施自治州人民政府组织学习考察团到周边的湘西土家族苗族自治州和黔江地区进行学习考察，其中州委政策研究室派出了两位同志随团考察。湘西自治州和黔江地区都是与恩施自治州紧密相连的地区，当时的黔江地区属四川省(现为重庆直辖市所属)，是1988年5月经国务院批准，由黔江土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、石柱土家族自治县等五个自治县新组成的一个地区。恩施自治州与这两个地区同属于武陵山区，区域特点大体相同，都是集老、少、边、山、库于一体的贫困地区，人口结构类似，人口密度和人均占有耕地也相差无几，只是恩施州的总面积和总人口分别比湘西和黔江要多百分之四十以上。因此，开展对这三个地区的比较研究对恩施州的发展定位有其现实意义，有利于增强上级机关作出帮助恩施发展的决策科学性和政策的目标性。
恩施州委政策研究室的两位同志考察归来后，形成长达万余字的考察报告。考察报告首先用事实讲述恩施州经济社会发展在川湘鄂边区中的地位迅速下降，其次介绍湘西、黔江发展历程和经验，最后记录两位同志的思考、启示和建议。考察报告得到州党政领导的充分肯定和高度重视，但是在送省有关领导和相关部门参阅这件事上遭到州里个别领导的质疑，认为是在捅娄子，给州里摸黑出丑。但是，州委政策研究室最终还是把考察报告送到了省里，最终引起了省主要领导和决策机构的高度重视，为恩施发展带来一片生机。
考察报告用近九年的数据对比，十二项宏观经济指标走势来说明恩施州这九年来在发展上远远落后于湘西和黔江两个相邻地区。这十二项指标是：国民生产总值及人均水平、工农业总产值及人均水平、工业总产值及人均水平、农业总产值及人均水平、社会消费品零售额及人均水平、地方财政收入及人均水平、地方财政支出及人均水平、银行各项存款年末余额及人均水平、银行各项贷款年末余额及人均水平、社会固定资产投资及人均水平、职工年均工资、农民人均纯收入。报告比较分析指出近九年来恩施自治州经济发展的平均增长速度在12项指标中有10项位居末尾，有2项位居中间，说明已经处于落后状态。从人均水平分析，1985年时，恩施州有2项处于首位，6项位居中央，其余4项有2项比湘西低，2项比湘西高(黔江缺资料)，处于末位的没有；而1994年时，恩施州有6项指标降到了末位，5项位居中间，其余1项略高于黔江(湘西缺资料)，处于首位的没有。考察报告认为恩施州这些年来在武陵山区中经济增长最慢，现有水平最低，质量最差，经济发展动力显得最为虚弱，最终导致社会事业发展迟缓。
考察报告从另一个角度分析湘西经验和总结出对恩施自治州的一些有益启示。报告分析认为，按国民生产总值计，从1985年起，湘西自治州经济社会发展速度和水平就一直领先于恩施自治州，1986年至1994年的平均增长速度比恩施自治州高3，49个百分点，人均水平1994年比恩施自治州 多400元。报告从湖南省委省政府高度重视和积极支持湘西自治州发展这一角度出发来介绍湘西州如何抓住机遇求发展。一是湖南省委主要领导十分重视，省委书记王茂林多次带领省直各部门负责人到湘西自治州逐县调研，回省后又找省委省政府领导一个个交换意见，找省直部门一个个听取汇报，酝酿、商讨举全省之力支持湘西自治州脱贫致富的具体办法、政策和措施；二是在充分调研和论证的基础上，省委、省政府果断决策，抓住机遇，及时出台了《关于支持湘西土家族苗族自治州实施“八七扶贫攻坚计划”的意见》(1994年湘发第17号文件)，随后又出台了《关于少数民族和民族地区发展经济和社会事业的若干优惠政策的通知》(1994年湘委第23号文件)。这两个文件的出台对湘西自治州加快发展提供了强有力的政策支持，包括对湘西具有比较优势的五大支柱产业的扶持、优势资源的开发利用、其它地市和省直部门对口支持湘西自治州各县市、交通建设、邮电通信、电力、财政金融、干部交流、教育卫生文化、农村发展等各方面；两个文件操作性强，措施具体实在，有责任目标和实施的规划步骤；文件动员的面很宽，基本上是举湖南全省各部门、各地市之合力，政策内容全面，指标具体，涉及到湘西自治州经济和社会发展的各方面。三是行动迅速，落实力度大。包括两个方面：(1)湖南省直各部门各地市行动迅速，落实快；(2)湘西自治州十分珍惜这次历史性发展机遇，上下齐动，抓紧落实。考察报告还结合恩施自治州的情况给出一些有益启示：一是要增强机遇意识，并坚信湘西自治州能争取到的机遇，恩施自治州也一定可以争取到。二是要克服畏难情绪，建议恩施自治州完全应当理直气壮地走出去，不应当缩手缩脚，不应有任何畏难情绪。三是要采取正确方法，耐心做大量过细工作，以理服人，以情感人，以心动人，锲而不舍，要争取让上级领导对恩施州情况了解透彻，增强决策的针对性科学性。四是要求真务实，百倍珍惜发展机遇，狠抓落实，湘西经验充分证明只有抓落实了，才算真正抓住了机遇，抓好了机遇。
(三)湖北省主要领导调研
恩施自治州委政策研究室送到省委省政府的考察报告引起了湖北省主要领导和决策机构的高度重视，为促成湖北省委省政府主要领导到恩施自治州调研起到一定作用。州委政策研究室关于《恩施自治州经济社会发展在川湘鄂边区中的地位迅速下降》的考察报告送到省相关部门和领导手中一个多月，省长蒋祝平和省委副书记杨永良于1995年6月率省直各有关部门的负责同志到恩施自治州调研，调研组用10天时间考察了解恩施自治州经济社会发展的基本情况。
省调研组一行深入八个县市，察看了一批骨干企业和正在建设的重点工程，看了一批不同类型的农业和多种经营生产基地，走访了部分农户、学校，拜访了部分扎根山区的科技工作者，沿途听取各县市的工作汇报并交换意见。省调研组一行还实地参观考察了湖南湘西自治州的龙山县和重庆市的黔江地区部分地方。最后，省调研组听取州委州政府关于恩施自治州的全面汇报，使调研组对恩施自治州有一个比较全面的了解。同时，调研组还听取恩施自治州对省里工作的意见和建议，为下一步深入研究和解决恩施自治州发展过程中的困难和问题作准备。
省调研组在恩施自治州调查研究时，省长和省委副书记代表省委省政府分别表态，代表省委省政府来看望大家，来认认门，认认人，向大家学习，实地考察了解恩施自治州经济发展的基本情况。省长蒋祝平说：“这次调研回去后，结合你们反映的情况和提出的要求，省委省政府还要召集省直有关部门进行专题研究，打算制定一份扶持恩施州加快发展的正式文件。”“对你们提出的迫在眉睫、急需解决的问题，本着网开一面，尽力支持的要求，进行研究。凡属在这里有条件解决的，就解决答复，一时确实不能解决的，我们带回去研究，再作答复。”省委副书记杨永良说：“恩施州山青水秀，风景优美，民风朴实，资源丰富，潜力很大。……我相信，通过这次调研，省委、省政府将进一步加强对民族地区工作的领导。”“通过这次调查，我们回去以后，省委、省政府将研究制定支持恩施加快发展的政策。恩施州也要从实际出发，进一步放开搞活，充分调动全州人民的积极性，共同加快自治州的发展。”省调研组明确表示，这次到恩施自治州来调查研究，一是学习恩施州广大干部群众建设山区的好经验、好作风；二是了解恩施州当前在加快发展过程中有什么新情况、新问题。省调研组在实地参观考察了湖南湘西自治州的龙山县和重庆市的黔江地区部分地方后认为，人家采取什么有效政策，我们可以先学过来。省调研组还了解到湖南省委、省政府对湘西自治州的政策放得很宽，扶持的力度很大，下的决心也大。湖南省委书记王茂林同志在湘西自治州检查工作时讲到了“三个有利于、两个一切”(只要有利于自治州生产力的发展，有利于湘西人民生活的改善，有利于自治州各民族的团结稳定，一切措施可以采取，一切政策可以实行)，认为这“三个有利于”和“两个一切”，我们可以借鉴过来。
省调研组这次考察对扶持加快恩施自治州发展达成了共识。认为恩施自治州在湖北省的现代化建设中具有十分重要的战略地位，有必要而且能够把恩施自治州建设成为湘鄂川黔边界经济最活跃、社会事业最发达的地区，应该把恩施自治州建设成为全国最先进的自治州。省长蒋祝平要求省直各部门和地市在支持恩施自治州发展上要动真感情、下真功夫，进一步强化扶持措施，加大扶持力度，扎扎实实办几件看得见摸得着的实事。他强调，扶持恩施自治州加快发展是省委省政府的战略部署，是全面振兴湖北省经济和维护民族团结的重大举措，是全省上下、社会各界义不容辞的义务，也是一项紧迫的政治任务，我们必须举全省之力，进一步加大扶持力度，努力为恩施自治州人民多办几件实事，促进恩施自治州人民同全省人民一道共同奔向小康。
二、鄂发[1995]26号文件的民族政策分析
恩施自治州委政策研究室的研究人员上报湖北省委省政府的川湘鄂边区学习考察报告引起了省主要领导的高度重视，省委书记省长均作出重要批示，促成了省调研组的到来，在省委省政府的主持下，中共恩施自治州委政策研究室的工作人员还亲自参与了鄂发[1995]26号文件初稿的起草工作，为促进恩施自治州加快发展的鄂发[1995]26号文件的出台立下了汗马功劳。恩施自治州民委为了争取省委省政府的文件早日出台，先后两次到湘西自治州考察学习，把湖南省如何支持湘西自治州的文件摘抄汇编送省委省政府和省直有关部门，把湖南省支持湘西自治州发展的经验向州委州政府和省民委汇报，先后三次召集有关部门征求意见，参与文件初稿的草拟工作。1995年12月8日中共湖北省委、湖北省人民政府作出了关于加快恩施自治州经济和社会发展的决定，并以鄂发[1995]26号文件正式下发全省各部门各地市州执行，为恩施自治州加快发展给予了极好的政策支持。鄂发[1995]26号文件共38条具体政策内容，所以恩施自治州将其简称为“省38条”或“38条”。
(一)鄂发(1995]26号文件的民族政策要素分析 鄂发[1995]26号文件的颁布对促进恩施土家族苗族自治州的发展确实起到了很大的推动作用，政策效果十分明显，是“我州实现民族区域自治以来含金量最高，操作性最强，深受民族地区欢迎的好文件”。鄂发[1995]26号文件作为民族政策进行解读和研究，有利于更成熟地促进恩施可持续发展的民族政策出台，对恩施自治州将来争取更实在的民族政策会有一些帮助。
鄂发[1995]26号文件是党和国家的民族平等团结总政策的具体体现，是为了更进一步促进湖北省平等、团结、互助、和谐民族关系的发展，为实现各民族事实上的平等而采取的重大举措，是一个具有很强政治性的文件，因此，从大的原则看，该文件是一项政治政策。鄂发[1995]26号文件是一个综合性的文件，是为了促进恩施土家族苗族自治州全面全方位发展而出台的民族政策，从具体内容上看，包括了政治、经济、文化、教育和社会发展各个方面，因此，该政策既是政治性民族政策，也是民族经济政策、民族文化政策、民族教育政策、民族社会政策等。
鄂发[1995]26号文件所要解决的民族政策问题应是恩施自治州在全面建设社会主义市场经济条件下发展不够的问题，以发展为主题，也是解决事实上的不平等问题。从政治角度看，鄂发[1995]26号文件是以马克思主义民族理论为指导，是贯彻党的民族平等团结互助政策，是执行党的民族政策，是政治任务。从经济角度看，恩施土家族苗族自治州与全省相比主要是发展上不平等，实力落后于全省和周边地区，主要是：基础设施差，资金积累能力弱；支柱产业和骨干企业少，财政困难，后劲乏力，群众收入水平低；社会事业发展相对缓慢。因此，鄂发[1995]26号文件的政策重点突出以发展为主线，尤其以加快经济，提升增长速度，资源开发，增加经济总量为重中之重。全文件共38条，其中26条涉及促进经济发展的措施和要求，4条涉及教育发展，2条强调发展科技，关于卫生、广播电视、人才培养、文明建设各1条，鼓励恩施州各族人民继续发扬艰苦奋斗精神，要求恩施州各级党委和政府解放思想，抓住机遇，开拓进取1条，最后1条就是所有同类文件都有的内容，如原有文件要求与之相抵触的，以本《决定》为准1条。总之，鄂发[1995]26号文件的民族政策目标就是要使恩施自治州尽快摆脱发展困境，主要是解决经济发展问题，促进恩施自治州与全省一道共同奔向小康。
鄂发[1995]26号文件的民族政策系统可作如下归类：
1、民族政策主体，包括决策主体、咨询主体、执行主体和监控主体等。根据文件的文号可知鄂发[1995]26号的民族政策决策主体是中共湖北省委和湖北省人民政府，具体负责决策人应是省委书记、省长，再就是副书记和副省长。咨询主体应是所有参与鄂发[1995]26号咨询的机构和个人，湖北省省长于1995年6月所率到恩施自治州调研的省直各有关部门的负责同志是咨询主体的一部分，省委政策研究室和恩施自治州委政策研究室应是政策咨询主体的主要构成部分，同时，还应包括向省委调研组汇报工作的恩施自治州的领导。执行主体很宽泛，省委省政府、省直各有关部门、州委州政府、州直各有关部门、恩施自治州各县市委政府和县市直部门等，还有各金融机构、税务部门、各级学校、科研院所、部分企业等。监控主体以自我监控为主，文件同时隐含省委省政府和恩施州委州政府是主要的监控主体，各级民委机构具体实施监控和督办，还有财政、审计部门。但文件没有明文规定谁来监控鄂发[1995]26号文件执行的全过程，如何监控也没有作出规定，政策监控主体和监控机制缺位，不过鄂发[1995]26号文件在下发执行过程中，州民委与州直有关部门联合制订了几个专项资金使用管理的文件，与州教委、州财政局联合下发了《少数民族义务教育助学金、高寒乡民族教育补助款使用管理办法》，与州卫生局、州财政局联合制订了《少数民族医疗减免费使用管理办法》，同时，制定详细规划，加强资金管理人员的业务培训，请财政、审计专业人士授课，配备统一的资金管理设备，加强监控力度，再就是与相关单位组成联合检查组，专门就少数民族义务教育助学金、高寒乡民族教育补助款以及少数民族医疗减免费的使用情况进行检查，召开经验交流会，总结推广成功的经验，纠正出现的偏差。这算是对鄂发[1995]26号文件执行进行监控的一种弥补，不过从此例中也可知监控主体之多。又如，文件第28条规定“九五”期间，由省教委和团省委负责协调，组织省直机关和部分企事业单位捐资帮助恩施自治州兴建或完善120所希望小学。由团省委牵头在全省内筹集希望工程基金3000万元，其利息用于救助失学儿童。此条中的执行主体有省教委、团省委，省直机关、部分企事业单位，在执行过程中，还有相关金融机构、恩施州的有关部门、文件涉及的有关学校参与，也是民族政策执行主体，建设学校过程中，设计单位和施工企业也要进入，作为民族政策执行主体而存在，工程竣工后还存在验收和决算，因此，还有各级质量监督部门、审计部门作为民族政策监控主体参与政策过程，当然省教委和团省委同时也是监控主体。
在鄂发[1995]26号文件出台执行的同时，省人大通过了《湖北省实施(中华人民共和国民族区域自治法)的若干规定》，将支持恩施州经济社会发展上升到法规的形式，规定恩施州在不违背宪法和法律的原则下，有权依据实际情况，因地制宜采取特殊政策和灵活措施进行现代化建设。加速当地经济和社会事业发展，从法律上保障和尊重恩施州的自治权。把政策执行和监控上升到法律层面，增强了主动性、稳定性和严肃性。
2、民族政策客体。从鄂发[1995]26号文件的实施空间来看，民族政策客体应是恩施自治州境内所有受益者、需进行开发的一些资源、要改造的自然和社会环境以及湖北省内需要向恩施作出支援扶持的单位和个人。就恩施自治州境内来看，州委州政府及其所属有关部门、各县市委政府及其所属有关部门、有关学校、科研单位、部分企业和个人都是民族政策鄂发[1995]26号文件的客体。如，文件第28条(见上)所涉及的民族政策客体应是需要建设的120所希望小学和3000万元资金利息所救助的学生，同时还包括进行捐资建校的省直机关和部分企事业单位。
3、民族政策环境。鄂发(1995]26号文件出台大的政策环境是国家全面建立社会主义市场经济体制和实施“八七”扶贫攻坚计划，这也是外在政策环境；内在的政策环境有恩施自治州的政治、经济、文化、科技、教育和社会发展等，还有恩施自治州的自然地理环境，包括矿产、生物、气候、水利等；恩施自治州各族群众和领导盼望发展的强烈愿望和决心以及省委省政府主要领导意识到恩施自治州发展在全省的重要地位也是鄂发[1995]26号文件的政策环境，如果没有恩施州委政策研究室的三个考察报告送到有关决策人参阅，实事求是反映恩施自治州的现状，没有省主要领导的高度重视和政治责任感，鄂发[1995]26号文件出台的希望是很小的。
(二)鄂发[1995]26号文件的民族政策效果分析
鄂发(1995]26号文件所涉及的大多数民族政策条文执行的时间应在1995年至2000年这个 时间段，主要集中在“九五”时期，也有一些是没有规定具体终止时间的，如文件第28条规定由团省委牵头在全省内筹集希望工程基金3000万元，其利息用于救助失学儿童。文件第29条规定省计委、省教委每年安排一定的省重点院校招生名额给恩施自治州。还有一些条文是以完成政策任务为终止期限，只设定一个最后期限。
鄂发[1995]26号文件出台后，州委州政府首先把文件中的38条按照政策内容逐一分解到州直34个相关部门和县市，实行对口衔接进行落实，其次州委州政府领导带队赴省汇报，争取政策落实措施，加大政策落实力度。1996年9月湖北省委书记贾志杰、省长蒋祝平率省直30多个部门到恩施自治州召开全省首次民族地区工作会议，为落实鄂发[1995]26号文件，促进恩施自治州经济和社会发展现场办公。根据鄂发[1995]26号文件第26条规定，湖北省人民政府在1996年10月22日下发了鄂政发[1996]82号文件即《省人民政府关于实施“616”工程开展对口支援恩施、建始、来凤、长阳等四县市工作的通知》，文件规定了对口支援工作的任务，即各由一名省级领导牵头，率领6个单位(省直2个部门、1家银行、1个大中型企业、1所大专院校或科研单位、1个省辖市)组成支援团，对口支援民族自治地方1个县市，每年为每个受援县市至少办6件有一定影响的实事，就是“616”工程。文件要求本着“各展其长，优势互补，急事早办，可办先办”的原则，支援团每年要统筹协调，作好部署；受援单位也要相应建立工作责任制，予以积极配合，确保所办好事与实事的落实，以取信于民族地区和广大干部群众。1997年州政府办公室下文要求各县市人民政府和州直有关部门总结检查26号文件贯彻执行情况，后由州民委汇总以恩施州民字[1997]54号文件即《恩施州贯彻落实省委省政府[1995]26号文件的情况汇报》。1998年上半年：省委省政府在恩施自治州召开办公会议，后又下发了鄂办文[1998]25号文件，对鄂发[1995]26号进行强调与完善。州委州政府又主持州直有关部门再次检查鄂发[1995]26号文件贯彻执行情况，由民委牵头汇总后以恩施州民字[1998]50号文件即《恩施州贯彻鄂发[1995]26号文件、鄂办文[1998]25号文件的情况汇报》，向州委、州政府和省民委作了汇报。
鄂发[1995]26号文件具体的政策效用如何，以1997年全州汇总统计数据为例可以说明一些问题，贯彻鄂发[1995]26号文件争取资金总额达16.89亿元，其中无偿资金1.3亿元。全州贷款余额65.18亿元，增长幅度高出省平均增幅3.79个百分点，金融部门三年免交二级准备金18872万元，免购国库券7600万元，免购金融债券3550万元；援建的120所希望小学，1997年底到位资金1425.49万元，85％的希望小学竣工；“616”对口支援三县市落实项目50多个，到位资金4650万元；扶持民族教育、卫生事业，四年共拨付少数民族义务教育助学金1000万元，高寒乡教育补助费96万元，少数民族卫生医疗减免费480万元。另据恩施州民字[1997]54号文件反映，鄂发[1995]26号文件的38条规定中，具有较强操作性的有25条，完全按照文件落实的只有5条，部分落实或正在落实的只有17条，完全没有落实的有3条。再看“九五”末期(2000年)的一些统计数据，全州国民生产总值实现1641900万元，而政策出台前的1994年实现488758万元，增长3.35倍；工业总产值681900万元，而政策出台前的1994年为258645万元，增长2.63倍；农业总产值470000万元，而政策出台前的1994年为243437万元，增长1.93倍；社会消费品零售额429600万元，而政策出台前的1994年为153769万元，增长2.79倍；全地域财政收入133100万元，而政策出台前的1994年为47339万元，增长2.81倍；银行各项存款年末余额1239825万元，而政策出台前的1994年为174730万元，增长7.09倍；银行各项贷款年末余额910986万元，而政策出台前的1994年为340802万元，增长2.67倍。从政策过程和政策结果中可见鄂发[1995]26号文件在促进恩施自治州发展中起到了十分明显的积极作用。
鄂发[1995]26号文件帮助恩施州切实把握住一系列重大的投资机遇，使恩施州逐步进入了投资高峰期。“九五”时期，全州投资规模稳步增长，全社会固定资产投资累计完成109.72亿元，为“八五”时期的1.88倍，年均增长25.1％，相当于建国后至1995年45年间全部投资总和的1.43倍，投资对经济增长的贡献率达到45％以上。这一时期，全州共安排重点建设项目51个，累计完成投资近32亿元，占基本建设投资完成额56.61亿元的56.48％，成为全州基本建设投资增长的重要支撑。全州农田水利、交通通信、电力、城市市政等基础设施投资达37.2亿元，是“八五”时期的3.69倍，占全社会固定资产投资的比重由“八五”时期的26.4％提高到33.9％。“九五”时期，国内生产总值由62.20亿元增长到120.96亿元，全部工业总产值由34.99亿元增长至79.97亿元，财政收入由5.73亿元增长至10.60亿元，城镇居民可支配收入由人均3685元增长至人均5628元，农村居民人均纯收入由851元增长至1520元。
鄂发[1995]26号文件根据恩施州的实际情况，对恩施州的基础设施、产业结构调整、特色产业发展、社会事业等方面实行重点支持，对恩施州经济社会发展将起到重大拉动作用的一些项目，省委、省政府及省直各部门全力支持。领导重点研究，各有关部门积极支持，向国家积极争取，取得显著成效。大力支持恩施州的交通项目，着力缓解交通“瓶颈”制约，为恩施州发挥后发优势奠定了良好基础。投资120亿元的水布垭水电工程，在省委省政府及省直各有关部门的高度重视和支持下，坝址最后确定在恩施州巴东境内，并于2002年正式开工，对建设恩施州清江流域经济带将起到重要作用。在宜万铁路的立项争取工作中，省委、省政府主要领导积极向国务院领导和上级部门汇报，把恩施州的发展当作全省的大事要事对待，使投资180亿元的宜万铁路报经国务院批准于2002年7月由国家计委正式立项，控制工程万州长江铁路大桥2002年已动工。一大批水利、水电、公路、城市建设、教育、生态环境、农村饮水等项目投资建设，将为解决恩施州基础设施落后的状况起到至关重要的作用。这些事关恩施州各民族发展的重大项目的立项开工建设，均与“九五”期间的积极争取有关，与鄂发[1995]26号文件有关，与省委省政府主要领导对民族工作的重视有关，体现了民族工作无小事。2003年，湖北省委办公厅、省政府办公厅又转发了省扶贫办《关于加大对恩施州扶持力度的意见》，出台了进一步加快当地经济社会发展的若干扶持政策。
三、鄂发[1995]26号文件的民族政策评价
(一)关于鄂发(1995]26号文件的民族政策定位
江泽民曾说：“处理好民族问题，做好民族工作，是涉及全局的大问题”。正如鄂发[1995]26号文件所说，“恩施自治州是我省少数民族人口聚居的地区，尽力帮助他们加快发展，是全省义不容辞的责任和义务。这既是一个经济问题，也是一个政治问题。全省各级部门，都要从全局的高度，战略的高度，维护民族团结、振兴湖北经济的高度，深刻认识加快恩施自治州发展的重要性和紧迫性。”“如果没有包括恩施自治州370万各族群众在内的贫困地区达到小康，就不能算是全省实现了小康目标。”“加强恩施自治州的发展，是维护民族团结，促进各民族共同繁荣富裕的重大举措”。从省委省政府的角度来看，对恩施自治州的重视确实达到了，坚决贯彻了中央精神，认真执行党的民族政策，足见当时湖北省领导的政治敏锐性和高度责任感。这与当时的省委书记贾志杰本人的认识有很大关系，他曾在甘肃省任省长多年，甘肃省是个多民族省，居住有藏、裕固、蒙古、哈萨克、回等少数民族，建立有多个民族自治州和自治县，因此，贾志杰对党的民族政策有正确态度，对民族问题的重要性、政治性、敏感性有比较清醒的认识。省主要领导不仅从认识上具有政治家的远见，从行动上也能说明其重视民族地区发展的决心和对宪法及有关法律的尊重，充分体现了对民族平等团结互助和谐民族关系的重视和实践精神。可是，恩施自治州本身重视不够，主要领导对民族理论和民族政策不熟悉，没有吃透鄂发[1995]26号文件精神，认识不到位，坐失部分发展机遇，实在可惜。省直部门没有接受系统的民族理论与民族政策教育，对政策执行不积极，没有后续措施跟上。从此例可见，民族地区的发展，一部好的民族政策出台是其基本前提，各级领导部门和主要领导尊重少数民族意愿情感和具有马克思主义民族理论和民族政策水平也是十分重要的。在政策执行过程中只要某一环节的领导认识水平和高度没上去，不懂民族理论和民族政策就会使民族政策效用大打折扣。
鄂发[1995]26号文件从总体上说还是有政策执行时间问题，主要是在“九五”计划期间。可是民族问题、民族发展和民族地区发展都是一个长期问题，是社会总问题的一个重要部分，不是短期能够彻底解决的。恩施自治州没有推动省委省人大省政府将这些对恩施自治州发展起很大推动作用的政策长期化，写进湖北省贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》实施细则中去是一重大损失。鄂发[1995]26号文件第3条规定“省里编制的九五计划和2010年远景目标，要有体现加快恩施自治州经济和社会发展的内容，做到举全省之力，大力扶持和支持恩施自治州的发展”，可是，恩施州在“十五”计划期间没有争取到新的民族政策出台，举全省之力支援恩施自治州发展的政策失去了连续性，实在可惜。由于湖南省长沙市长期全力援助湘西自治州龙山县发展，使紧邻龙山县的恩施自治州的来凤县倍感压力，与龙山的发展差距越来越大，在此情况下，湖北省委省政府决定武汉市对口支援来凤县。这是“十五”计划期间湖北省就恩施自治州的发展作出的一个比较大的决定。
通观鄂发[1995]26号文件，涉及促进恩施州经济发展的条文居多，内容全面，措施也硬一些，细化一些，教育、卫生等社会事业的条文少，解决的是一些很具体的个体事项，目标单一，并不解决这一方面带根本性的问题。关于发展恩施州民族文化、保护自然和人文环境、城乡协调互动发展、少数民族干部培养选拔任用、社会保障屏障构建和维护弱势群体利益等方面的内容文件没有涉及，对政策资源的分配使用在讲究效率的同时兼顾公平不够，对恩施州的全面协调发展考虑不够，势必影响其长远发展和根本利益。
(二)关于鄂发[1995)26号文件的民族政策系统
鄂发[1995]26号文件的政策执行主体比较多，在政策执行过程中没有进行统一规范，削弱了政策效用。本来是省委省政府的大政策，强调的是举全省之力支持恩施自治州民族地区发展，可是，由于省各级部门和省内其它地市对民族政策的认识水平不高，对恩施自治州的发展在全省的地位和作用认识不够，进一步削弱了政策效用，最后实际上成了省州县各级民委的政策了，无论是向上争取还是向下贯彻，都是民委部门在上窜下跳。恩施自治州民委曾在1997年10月向恩施自治州委政府提出建议，州、县(市)应成立州委州政府、县市委县市政府领导为组长的贯彻落实“38条”(鄂发[1995]26号文件)领导小组，从有关部门抽调工作人员组成办公室，负责“38条”贯彻落实的组织协调、检查督办、通报情况。因为“38条”的各条涉及到各部门，内容十分丰富，单独任何一个单位或部门都无法完成这项任务。可惜州委州政府没有采纳，各县市也未见行动，真是一大损失。如果省、州、县各级党委政府成立专门机构，鄂发[1995]26号文件的政策执行主体就会紧凑一些，配合协调就会好一些，贯彻落实的难度就会减小。鄂发[1995]26号文件的政策监控主体、监控措施和监控机制没有得到应有重视和创设，使该政策在执行过程中缺少规范和约束，必将影响到政策效果和政策目标的实现，也是这个文件应该完善的主要方面之一。
鄂发[1995]26号文件是就恩施自治州全面发展作出的决定，可是政策受益者(政策客体)分布并不公平，后续政策完善和政策框架没有相继出台，使政策客体异位。如关于120所希望小学建设的选点和选址问题，由于没有出台建设的原则，在实施过程中部分背离了鄂发[1995]26号文件的精神，大的方面实行的是平均主义，每乡一所，事实上从促进共同发展的角度来看，这破坏了公平和救贫扶困原则。同时还考虑了上级便于检查和参观，因此，希望小学又大多建在交通便利的地方，并不全是从需要出发，部分地方搞成了锦上添花。又如，鄂发(1995]26号文件的第27条规定，建立少数民族地区义务教育助学金。每年由省财政给恩施自治州各县市安排30万元，州直10万元，用于少数民族地区特困户子女的学杂费补助，由各级民族工作部门与同级教育行政部门共同管理，专款专用。在执行过程中，只有极少数县市按照文件执行了，落实到了真正的受益者头上，在部分县市被挪用，改变了资金使用方向，政策客体异位。
鄂发[1995]26号文件的政策环境，从宏观环境来看，可以说是千载难逢，恩施自治州遇上了绝佳的发展机遇，国家正实行“八七扶贫攻坚计划”，恩施自治州均属于贫困地区。省委省政府主要领导十分重视关注恩施自治州的发展，“九五”期间，省委书记和省长六次到恩施调研和现场办公，为推进鄂发[1995]26号文件的执行力度，还出台一系列配套政策。可是，恩施自治州本身的认识不到位，州委州政府在贯彻执行过程中处于被动局面，没有热情和激情，没有战略眼光，部分破坏了和改变了这大好发展的政策环境。虽然恩施自治州民委向州委州政府大声疾呼，要求州直、各县市直各部门要克服怕跑路、怕花费的畏难情绪，应针对各自的上级主管部门搞好衔接，加强联系，争取理解，达到争取政策全面落实的目的。可是没有引起高度重视，各级党委政府对恩施 自治州境内的政策环境没有进行营造和创新。
(三)关于鄂发[1995]26号文件的民族政策执行过程
鄂发[1995]26号文件的政策的执行过程中，省委省政府的主要领导很重视，省委书记和省长曾六次到恩施自治州调研和检查，就支持恩施自治州发展多次召开现场办公会议，解决政策执行过程中存在的困难。但是也存在政策执行不力问题，主要是省州县三级均没有成立专门机构，没有专人专班；同时，后续研究没跟上，随着改革进程加快，需要有新的政策替换原有的过时的政策，可是，针对政策过程中出现的新情况新问题没有及时出台补充政策进行完善；省直部分单位的领导和恩施自治州主要领导认识没有高度，错失大发展的良机，部分延误了恩施自治州发展。
鄂发[1995]26号文件本来是个大政策好政策，可是，在执行过程中搞成了部门政策，成了小政策，主要是省、州、县三级民委部门在到处奔走争取，成了民委的部门政策，其它部门处于被动执行状态。省直有些部门不执行或不完全执行，存在畏难情绪，没有当政治任务完成。各县市也存在怕跑路，怕困难的心态，不愿意积极去省有关部门争取政策落实。如，鄂发[1995]26号文件第28条规定，由团省委牵头在全省内筹集希望工程基金3000万元，其利息用于救助失学儿童的政策没有能够实现。这条政策执行起来确实难度大，客观上有很多原因，团省委没有执行政策的强有力的工具。主观上也有原因，认识水平不高，没有去积极争取配套政策措施，运作机制没有出台。
政策监控、反馈和激励机制不健全相应影响了政策目标的实现。省、州、县三级都没有建立专门的政策监控机构，没有形成一套体系和指标来检验政策效果。定期或不定期地听取各单位贯彻落实情况的汇报，及时了解情况、及时采取措施、及时检查督办，争取逐个解决突出的问题的日常工作机制没有形成。对落实《决定》成绩突出的单位和个人没有制定激励政策。
(四)关于鄂发[1995]26号文件的民族政策效用
正如鄂发[1995]26号文件所说，“这既是一个经济问题，也是一个政治问题”，“加强恩施自治州的发展，是维护民族团结，促进各民族共同繁荣富裕的重大举措”。从省委省政府的角度来看，对加快恩施自治州发展的重视确实达到了相当高度，足见当时湖北省领导的政治敏锐性和高度责任感，体现了省领导对民族问题重要性的认识。可是，恩施自治州本身重视不够，坐失部分发展机遇，实在可惜。省直部门执行不积极，没有后续措施跟上，部分减弱了“38条”的政策效用。
如鄂政发[1996]82号文件(616工程)规定，对口支援时间初定五年，支援团要搞好支援工作规划和年度计划，制定和完善落实措施。对口双方每年要进行一次总结，并于年底将工作情况向省政府作出专题报告。要把帮助民族地区加快经济建设和社会发展作为支援团的首要任务，用好用足党和政府对民族地区的政策，本着“有钱出钱，有力出力”的原则，在人、财、物上尽力向受援县市倾斜。要搞好智力支援，帮助牵线搭桥，提高科技及管理水平，充分发挥当地资源优势，以形成自己的支柱产业和拳头产业，增强经济实力，培植发展后劲。从现在恩施的情况看，并没有实现文件所描述的前景和目标，不仅新的支柱产业和拳头产业没有形成，原有的初具规模的传统产业反而成萎缩趋势，甚至消失。如，建始、来凤两县原有支柱产业的龙头企业烟厂现已关闭，不复存在，原有的产业链遭到重大破坏，对社会长期稳定、人口就业和城市化均造成负面影响。
鄂政发[1996]82号文件规定，根据分工，对民族地区的四县市的对口支援工作由蒋祝平省长统一领导。支援单位的主要领导要亲自抓对口支援工作，并列入议事日程，确定分管领导和承办部门，注：意保持人员的相对稳定。省政府办公厅政务督察室和省民族宗教事务委员会、省计委，要定期和不定期对这项工作进行严格检查，督促落实。遗憾的是没有很好执行，严格检查和督促落实的政策手段措施没有出台，使政策效益大打折扣。
湖北省省直部分部门在执行鄂发[1995]26号文件时，相应地转移其它对恩施自治州发展有帮助的政策到省内其它地区，搞一平二调，违背鄂发[1995]26号文件的民族政策和政治取向，背离了省委省政府的决策初衷。如，鄂发[1995]26号文件第29条规定：对恩施自治州的考生继续实行降分录取和定额定向招生、收费从优的办法。定向招生以工科和经济管理专业为重点，省计委、省教委每年安排一定的省重点院校招生名额给恩施自治州。在执行过程中，1997年给恩施自治州定向招生指标213个，同时对恩施自治州的考生降低30分录取。可是，在执行山区县定向指标时，恩施自治州八县市都属于山区县，1997年定向199个，反而比96年少94名，这与高校招生每年都在递增的常理不符。只能说明省某些部门在支持恩施自治州发展的认识上存在差距，在搞平均主义。也就是说恩施自治州争取到鄂发[1995]26号文件的政策支持，同时，某些部门就相应地减少其它相关政策对恩施自治州的支持，使省委省政府举全省之力支持恩施自治州发展的战略受到负面影响，政策效益达不到理想状态。
责任编辑 李 妍
[关键词]民族政策；过程；实证分析
[作者]龚志祥，中南民族大学民族学与社会学学院，法学博士。武汉市，430074
[中图分类号]13633.0
[文献标识码]A [文章编号]1004-454X(2008)02-0008-010
鄂发[1995]26号文件是湖北省委省政府为扶持恩施土家族苗族自治州尽快摆脱发展困境，促进恩施自治州同全省一道共同奔向小康而出台的政策，也是湖北省第一次专门就省内民族地区加快发展而出台的最高规格的文件。
一、鄂发[1995]26号文件的政策背景分析
(一)恩施土家族苗族自治州概况
恩施土家族苗族自治州(以下简称恩施自治州或恩施州)于1983年12月1日成立，是全国成立时间最晚的自治州，现州庆日为每年的8月19日。恩施自治州地处湖北省西南部，处湘鄂渝三省(直辖市)交界处，西连重庆市黔江区，北邻重庆市万州区，南面与湖南省湘西土家族苗族自治州接壤，东北与本省神农架林区相连，东面与本省宜昌市接界，是我国中西两个经济带的结合部，属国家西部大开发范围。
恩施自治州国土面积24061.25平方千米，占湖北全省总面积的12.89％，以山地为主，平均海拔高度1000米，海拔1200米以上的地区占29.4％，海拔800米以下的地区占27％。全州可耕土地偏少，人均耕地1.17亩。州境内气候的分布，在时间上具有冬暖夏凉、雨热同期的季风性特点，冬少严寒，夏无酷暑，雾多湿重，雨量充沛，长江横穿本州东北角，州内流程39公里，属著名的长江三峡地域。省内第二大长江支流清江发源于恩施自治州境内利川市，干流全长425千米，州境内流程305千米，流域面积10893平方千米，是全州主要经济带。
恩施自治州是一个自然资源丰富、独特、拥有较大开发潜力的山区。由于地理条件的优势，恩施州具有从南亚热带到寒温带各种动植物生存的环境，生物资源不仅以丰富性、古老性和多样性著称，而且具有很高的经济价值和开发潜力，在全省乃至全国都占有比较重要的地位。全州植物资源有215科、900余属、约3000种，动物资源146科、500多种。恩施自治州的能源资源主要有水能、煤、天然气和风能。全州水能蕴藏量丰富，开发利用潜力大，共有大小河流60多条，总流域面积21801平方公里。水资源总量为299.8亿立方米，水能资源理论蕴藏量为509万千瓦，可开发量349.1万千瓦，占全省的10.6％。本州岩溶发育强烈，暗河伏流多，地下水储量丰富，类型为裂隙岩溶水，储量64亿立方米，占全州水资源总量的21.4％。恩施自治州已探明煤炭储量2.19亿吨，居全国第26位、全省第一位，年均开采量约120万吨，占全省开采总量的19％。天然气资源，储量达110亿立方米，现已铺设输气管道至利川、恩施两市，并已正式通气点火，风能理论蕴藏量为50-60万千瓦，可开发量为36万千瓦。州境矿产门类较多，储量丰富。恩施自治州已探明矿产60种，产地366处，铁、煤、石煤、天然气、磷、黄铁矿、耐火粘土等7种矿产，居全省第一位。恩施州硒资源极为丰富，分布广，含量高，居世界之首，硒产品和硒矿床的开发前景广阔，将为世界70％以上缺硒地区带来福音。州境地形以山为主，喀斯特地貌发育，溶洞溶洼众多，峡谷幽深，奇峰异洞，山青水秀，深山之中珍藏着无数胜景，加之，土家族人在州境繁衍生息了数千年，他们勤劳、勇敢、智慧，与苗、汉等民族人民一道创造了无数灿烂的文化，留下了许多珍贵文物和人文景观。全州基本形成了三大旅游景区，即巴东神农溪旅游景区、恩施清江旅游景区、利川腾龙洞旅游景区。
(二)恩施自治州委政策研究室的三个考察报告
1995年3月，恩施自治州人民政府组织学习考察团到周边的湘西土家族苗族自治州和黔江地区进行学习考察，其中州委政策研究室派出了两位同志随团考察。湘西自治州和黔江地区都是与恩施自治州紧密相连的地区，当时的黔江地区属四川省(现为重庆直辖市所属)，是1988年5月经国务院批准，由黔江土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、石柱土家族自治县等五个自治县新组成的一个地区。恩施自治州与这两个地区同属于武陵山区，区域特点大体相同，都是集老、少、边、山、库于一体的贫困地区，人口结构类似，人口密度和人均占有耕地也相差无几，只是恩施州的总面积和总人口分别比湘西和黔江要多百分之四十以上。因此，开展对这三个地区的比较研究对恩施州的发展定位有其现实意义，有利于增强上级机关作出帮助恩施发展的决策科学性和政策的目标性。
恩施州委政策研究室的两位同志考察归来后，形成长达万余字的考察报告。考察报告首先用事实讲述恩施州经济社会发展在川湘鄂边区中的地位迅速下降，其次介绍湘西、黔江发展历程和经验，最后记录两位同志的思考、启示和建议。考察报告得到州党政领导的充分肯定和高度重视，但是在送省有关领导和相关部门参阅这件事上遭到州里个别领导的质疑，认为是在捅娄子，给州里摸黑出丑。但是，州委政策研究室最终还是把考察报告送到了省里，最终引起了省主要领导和决策机构的高度重视，为恩施发展带来一片生机。
考察报告用近九年的数据对比，十二项宏观经济指标走势来说明恩施州这九年来在发展上远远落后于湘西和黔江两个相邻地区。这十二项指标是：国民生产总值及人均水平、工农业总产值及人均水平、工业总产值及人均水平、农业总产值及人均水平、社会消费品零售额及人均水平、地方财政收入及人均水平、地方财政支出及人均水平、银行各项存款年末余额及人均水平、银行各项贷款年末余额及人均水平、社会固定资产投资及人均水平、职工年均工资、农民人均纯收入。报告比较分析指出近九年来恩施自治州经济发展的平均增长速度在12项指标中有10项位居末尾，有2项位居中间，说明已经处于落后状态。从人均水平分析，1985年时，恩施州有2项处于首位，6项位居中央，其余4项有2项比湘西低，2项比湘西高(黔江缺资料)，处于末位的没有；而1994年时，恩施州有6项指标降到了末位，5项位居中间，其余1项略高于黔江(湘西缺资料)，处于首位的没有。考察报告认为恩施州这些年来在武陵山区中经济增长最慢，现有水平最低，质量最差，经济发展动力显得最为虚弱，最终导致社会事业发展迟缓。
考察报告从另一个角度分析湘西经验和总结出对恩施自治州的一些有益启示。报告分析认为，按国民生产总值计，从1985年起，湘西自治州经济社会发展速度和水平就一直领先于恩施自治州，1986年至1994年的平均增长速度比恩施自治州高3，49个百分点，人均水平1994年比恩施自治州 多400元。报告从湖南省委省政府高度重视和积极支持湘西自治州发展这一角度出发来介绍湘西州如何抓住机遇求发展。一是湖南省委主要领导十分重视，省委书记王茂林多次带领省直各部门负责人到湘西自治州逐县调研，回省后又找省委省政府领导一个个交换意见，找省直部门一个个听取汇报，酝酿、商讨举全省之力支持湘西自治州脱贫致富的具体办法、政策和措施；二是在充分调研和论证的基础上，省委、省政府果断决策，抓住机遇，及时出台了《关于支持湘西土家族苗族自治州实施“八七扶贫攻坚计划”的意见》(1994年湘发第17号文件)，随后又出台了《关于少数民族和民族地区发展经济和社会事业的若干优惠政策的通知》(1994年湘委第23号文件)。这两个文件的出台对湘西自治州加快发展提供了强有力的政策支持，包括对湘西具有比较优势的五大支柱产业的扶持、优势资源的开发利用、其它地市和省直部门对口支持湘西自治州各县市、交通建设、邮电通信、电力、财政金融、干部交流、教育卫生文化、农村发展等各方面；两个文件操作性强，措施具体实在，有责任目标和实施的规划步骤；文件动员的面很宽，基本上是举湖南全省各部门、各地市之合力，政策内容全面，指标具体，涉及到湘西自治州经济和社会发展的各方面。三是行动迅速，落实力度大。包括两个方面：(1)湖南省直各部门各地市行动迅速，落实快；(2)湘西自治州十分珍惜这次历史性发展机遇，上下齐动，抓紧落实。考察报告还结合恩施自治州的情况给出一些有益启示：一是要增强机遇意识，并坚信湘西自治州能争取到的机遇，恩施自治州也一定可以争取到。二是要克服畏难情绪，建议恩施自治州完全应当理直气壮地走出去，不应当缩手缩脚，不应有任何畏难情绪。三是要采取正确方法，耐心做大量过细工作，以理服人，以情感人，以心动人，锲而不舍，要争取让上级领导对恩施州情况了解透彻，增强决策的针对性科学性。四是要求真务实，百倍珍惜发展机遇，狠抓落实，湘西经验充分证明只有抓落实了，才算真正抓住了机遇，抓好了机遇。
(三)湖北省主要领导调研
恩施自治州委政策研究室送到省委省政府的考察报告引起了湖北省主要领导和决策机构的高度重视，为促成湖北省委省政府主要领导到恩施自治州调研起到一定作用。州委政策研究室关于《恩施自治州经济社会发展在川湘鄂边区中的地位迅速下降》的考察报告送到省相关部门和领导手中一个多月，省长蒋祝平和省委副书记杨永良于1995年6月率省直各有关部门的负责同志到恩施自治州调研，调研组用10天时间考察了解恩施自治州经济社会发展的基本情况。
省调研组一行深入八个县市，察看了一批骨干企业和正在建设的重点工程，看了一批不同类型的农业和多种经营生产基地，走访了部分农户、学校，拜访了部分扎根山区的科技工作者，沿途听取各县市的工作汇报并交换意见。省调研组一行还实地参观考察了湖南湘西自治州的龙山县和重庆市的黔江地区部分地方。最后，省调研组听取州委州政府关于恩施自治州的全面汇报，使调研组对恩施自治州有一个比较全面的了解。同时，调研组还听取恩施自治州对省里工作的意见和建议，为下一步深入研究和解决恩施自治州发展过程中的困难和问题作准备。
省调研组在恩施自治州调查研究时，省长和省委副书记代表省委省政府分别表态，代表省委省政府来看望大家，来认认门，认认人，向大家学习，实地考察了解恩施自治州经济发展的基本情况。省长蒋祝平说：“这次调研回去后，结合你们反映的情况和提出的要求，省委省政府还要召集省直有关部门进行专题研究，打算制定一份扶持恩施州加快发展的正式文件。”“对你们提出的迫在眉睫、急需解决的问题，本着网开一面，尽力支持的要求，进行研究。凡属在这里有条件解决的，就解决答复，一时确实不能解决的，我们带回去研究，再作答复。”省委副书记杨永良说：“恩施州山青水秀，风景优美，民风朴实，资源丰富，潜力很大。……我相信，通过这次调研，省委、省政府将进一步加强对民族地区工作的领导。”“通过这次调查，我们回去以后，省委、省政府将研究制定支持恩施加快发展的政策。恩施州也要从实际出发，进一步放开搞活，充分调动全州人民的积极性，共同加快自治州的发展。”省调研组明确表示，这次到恩施自治州来调查研究，一是学习恩施州广大干部群众建设山区的好经验、好作风；二是了解恩施州当前在加快发展过程中有什么新情况、新问题。省调研组在实地参观考察了湖南湘西自治州的龙山县和重庆市的黔江地区部分地方后认为，人家采取什么有效政策，我们可以先学过来。省调研组还了解到湖南省委、省政府对湘西自治州的政策放得很宽，扶持的力度很大，下的决心也大。湖南省委书记王茂林同志在湘西自治州检查工作时讲到了“三个有利于、两个一切”(只要有利于自治州生产力的发展，有利于湘西人民生活的改善，有利于自治州各民族的团结稳定，一切措施可以采取，一切政策可以实行)，认为这“三个有利于”和“两个一切”，我们可以借鉴过来。
省调研组这次考察对扶持加快恩施自治州发展达成了共识。认为恩施自治州在湖北省的现代化建设中具有十分重要的战略地位，有必要而且能够把恩施自治州建设成为湘鄂川黔边界经济最活跃、社会事业最发达的地区，应该把恩施自治州建设成为全国最先进的自治州。省长蒋祝平要求省直各部门和地市在支持恩施自治州发展上要动真感情、下真功夫，进一步强化扶持措施，加大扶持力度，扎扎实实办几件看得见摸得着的实事。他强调，扶持恩施自治州加快发展是省委省政府的战略部署，是全面振兴湖北省经济和维护民族团结的重大举措，是全省上下、社会各界义不容辞的义务，也是一项紧迫的政治任务，我们必须举全省之力，进一步加大扶持力度，努力为恩施自治州人民多办几件实事，促进恩施自治州人民同全省人民一道共同奔向小康。
二、鄂发[1995]26号文件的民族政策分析
恩施自治州委政策研究室的研究人员上报湖北省委省政府的川湘鄂边区学习考察报告引起了省主要领导的高度重视，省委书记省长均作出重要批示，促成了省调研组的到来，在省委省政府的主持下，中共恩施自治州委政策研究室的工作人员还亲自参与了鄂发[1995]26号文件初稿的起草工作，为促进恩施自治州加快发展的鄂发[1995]26号文件的出台立下了汗马功劳。恩施自治州民委为了争取省委省政府的文件早日出台，先后两次到湘西自治州考察学习，把湖南省如何支持湘西自治州的文件摘抄汇编送省委省政府和省直有关部门，把湖南省支持湘西自治州发展的经验向州委州政府和省民委汇报，先后三次召集有关部门征求意见，参与文件初稿的草拟工作。1995年12月8日中共湖北省委、湖北省人民政府作出了关于加快恩施自治州经济和社会发展的决定，并以鄂发[1995]26号文件正式下发全省各部门各地市州执行，为恩施自治州加快发展给予了极好的政策支持。鄂发[1995]26号文件共38条具体政策内容，所以恩施自治州将其简称为“省38条”或“38条”。
(一)鄂发(1995]26号文件的民族政策要素分析 鄂发[1995]26号文件的颁布对促进恩施土家族苗族自治州的发展确实起到了很大的推动作用，政策效果十分明显，是“我州实现民族区域自治以来含金量最高，操作性最强，深受民族地区欢迎的好文件”。鄂发[1995]26号文件作为民族政策进行解读和研究，有利于更成熟地促进恩施可持续发展的民族政策出台，对恩施自治州将来争取更实在的民族政策会有一些帮助。
鄂发[1995]26号文件是党和国家的民族平等团结总政策的具体体现，是为了更进一步促进湖北省平等、团结、互助、和谐民族关系的发展，为实现各民族事实上的平等而采取的重大举措，是一个具有很强政治性的文件，因此，从大的原则看，该文件是一项政治政策。鄂发[1995]26号文件是一个综合性的文件，是为了促进恩施土家族苗族自治州全面全方位发展而出台的民族政策，从具体内容上看，包括了政治、经济、文化、教育和社会发展各个方面，因此，该政策既是政治性民族政策，也是民族经济政策、民族文化政策、民族教育政策、民族社会政策等。
鄂发[1995]26号文件所要解决的民族政策问题应是恩施自治州在全面建设社会主义市场经济条件下发展不够的问题，以发展为主题，也是解决事实上的不平等问题。从政治角度看，鄂发[1995]26号文件是以马克思主义民族理论为指导，是贯彻党的民族平等团结互助政策，是执行党的民族政策，是政治任务。从经济角度看，恩施土家族苗族自治州与全省相比主要是发展上不平等，实力落后于全省和周边地区，主要是：基础设施差，资金积累能力弱；支柱产业和骨干企业少，财政困难，后劲乏力，群众收入水平低；社会事业发展相对缓慢。因此，鄂发[1995]26号文件的政策重点突出以发展为主线，尤其以加快经济，提升增长速度，资源开发，增加经济总量为重中之重。全文件共38条，其中26条涉及促进经济发展的措施和要求，4条涉及教育发展，2条强调发展科技，关于卫生、广播电视、人才培养、文明建设各1条，鼓励恩施州各族人民继续发扬艰苦奋斗精神，要求恩施州各级党委和政府解放思想，抓住机遇，开拓进取1条，最后1条就是所有同类文件都有的内容，如原有文件要求与之相抵触的，以本《决定》为准1条。总之，鄂发[1995]26号文件的民族政策目标就是要使恩施自治州尽快摆脱发展困境，主要是解决经济发展问题，促进恩施自治州与全省一道共同奔向小康。
鄂发[1995]26号文件的民族政策系统可作如下归类：
1、民族政策主体，包括决策主体、咨询主体、执行主体和监控主体等。根据文件的文号可知鄂发[1995]26号的民族政策决策主体是中共湖北省委和湖北省人民政府，具体负责决策人应是省委书记、省长，再就是副书记和副省长。咨询主体应是所有参与鄂发[1995]26号咨询的机构和个人，湖北省省长于1995年6月所率到恩施自治州调研的省直各有关部门的负责同志是咨询主体的一部分，省委政策研究室和恩施自治州委政策研究室应是政策咨询主体的主要构成部分，同时，还应包括向省委调研组汇报工作的恩施自治州的领导。执行主体很宽泛，省委省政府、省直各有关部门、州委州政府、州直各有关部门、恩施自治州各县市委政府和县市直部门等，还有各金融机构、税务部门、各级学校、科研院所、部分企业等。监控主体以自我监控为主，文件同时隐含省委省政府和恩施州委州政府是主要的监控主体，各级民委机构具体实施监控和督办，还有财政、审计部门。但文件没有明文规定谁来监控鄂发[1995]26号文件执行的全过程，如何监控也没有作出规定，政策监控主体和监控机制缺位，不过鄂发[1995]26号文件在下发执行过程中，州民委与州直有关部门联合制订了几个专项资金使用管理的文件，与州教委、州财政局联合下发了《少数民族义务教育助学金、高寒乡民族教育补助款使用管理办法》，与州卫生局、州财政局联合制订了《少数民族医疗减免费使用管理办法》，同时，制定详细规划，加强资金管理人员的业务培训，请财政、审计专业人士授课，配备统一的资金管理设备，加强监控力度，再就是与相关单位组成联合检查组，专门就少数民族义务教育助学金、高寒乡民族教育补助款以及少数民族医疗减免费的使用情况进行检查，召开经验交流会，总结推广成功的经验，纠正出现的偏差。这算是对鄂发[1995]26号文件执行进行监控的一种弥补，不过从此例中也可知监控主体之多。又如，文件第28条规定“九五”期间，由省教委和团省委负责协调，组织省直机关和部分企事业单位捐资帮助恩施自治州兴建或完善120所希望小学。由团省委牵头在全省内筹集希望工程基金3000万元，其利息用于救助失学儿童。此条中的执行主体有省教委、团省委，省直机关、部分企事业单位，在执行过程中，还有相关金融机构、恩施州的有关部门、文件涉及的有关学校参与，也是民族政策执行主体，建设学校过程中，设计单位和施工企业也要进入，作为民族政策执行主体而存在，工程竣工后还存在验收和决算，因此，还有各级质量监督部门、审计部门作为民族政策监控主体参与政策过程，当然省教委和团省委同时也是监控主体。
在鄂发[1995]26号文件出台执行的同时，省人大通过了《湖北省实施(中华人民共和国民族区域自治法)的若干规定》，将支持恩施州经济社会发展上升到法规的形式，规定恩施州在不违背宪法和法律的原则下，有权依据实际情况，因地制宜采取特殊政策和灵活措施进行现代化建设。加速当地经济和社会事业发展，从法律上保障和尊重恩施州的自治权。把政策执行和监控上升到法律层面，增强了主动性、稳定性和严肃性。
2、民族政策客体。从鄂发[1995]26号文件的实施空间来看，民族政策客体应是恩施自治州境内所有受益者、需进行开发的一些资源、要改造的自然和社会环境以及湖北省内需要向恩施作出支援扶持的单位和个人。就恩施自治州境内来看，州委州政府及其所属有关部门、各县市委政府及其所属有关部门、有关学校、科研单位、部分企业和个人都是民族政策鄂发[1995]26号文件的客体。如，文件第28条(见上)所涉及的民族政策客体应是需要建设的120所希望小学和3000万元资金利息所救助的学生，同时还包括进行捐资建校的省直机关和部分企事业单位。
3、民族政策环境。鄂发(1995]26号文件出台大的政策环境是国家全面建立社会主义市场经济体制和实施“八七”扶贫攻坚计划，这也是外在政策环境；内在的政策环境有恩施自治州的政治、经济、文化、科技、教育和社会发展等，还有恩施自治州的自然地理环境，包括矿产、生物、气候、水利等；恩施自治州各族群众和领导盼望发展的强烈愿望和决心以及省委省政府主要领导意识到恩施自治州发展在全省的重要地位也是鄂发[1995]26号文件的政策环境，如果没有恩施州委政策研究室的三个考察报告送到有关决策人参阅，实事求是反映恩施自治州的现状，没有省主要领导的高度重视和政治责任感，鄂发[1995]26号文件出台的希望是很小的。
(二)鄂发[1995]26号文件的民族政策效果分析
鄂发(1995]26号文件所涉及的大多数民族政策条文执行的时间应在1995年至2000年这个 时间段，主要集中在“九五”时期，也有一些是没有规定具体终止时间的，如文件第28条规定由团省委牵头在全省内筹集希望工程基金3000万元，其利息用于救助失学儿童。文件第29条规定省计委、省教委每年安排一定的省重点院校招生名额给恩施自治州。还有一些条文是以完成政策任务为终止期限，只设定一个最后期限。
鄂发[1995]26号文件出台后，州委州政府首先把文件中的38条按照政策内容逐一分解到州直34个相关部门和县市，实行对口衔接进行落实，其次州委州政府领导带队赴省汇报，争取政策落实措施，加大政策落实力度。1996年9月湖北省委书记贾志杰、省长蒋祝平率省直30多个部门到恩施自治州召开全省首次民族地区工作会议，为落实鄂发[1995]26号文件，促进恩施自治州经济和社会发展现场办公。根据鄂发[1995]26号文件第26条规定，湖北省人民政府在1996年10月22日下发了鄂政发[1996]82号文件即《省人民政府关于实施“616”工程开展对口支援恩施、建始、来凤、长阳等四县市工作的通知》，文件规定了对口支援工作的任务，即各由一名省级领导牵头，率领6个单位(省直2个部门、1家银行、1个大中型企业、1所大专院校或科研单位、1个省辖市)组成支援团，对口支援民族自治地方1个县市，每年为每个受援县市至少办6件有一定影响的实事，就是“616”工程。文件要求本着“各展其长，优势互补，急事早办，可办先办”的原则，支援团每年要统筹协调，作好部署；受援单位也要相应建立工作责任制，予以积极配合，确保所办好事与实事的落实，以取信于民族地区和广大干部群众。1997年州政府办公室下文要求各县市人民政府和州直有关部门总结检查26号文件贯彻执行情况，后由州民委汇总以恩施州民字[1997]54号文件即《恩施州贯彻落实省委省政府[1995]26号文件的情况汇报》。1998年上半年：省委省政府在恩施自治州召开办公会议，后又下发了鄂办文[1998]25号文件，对鄂发[1995]26号进行强调与完善。州委州政府又主持州直有关部门再次检查鄂发[1995]26号文件贯彻执行情况，由民委牵头汇总后以恩施州民字[1998]50号文件即《恩施州贯彻鄂发[1995]26号文件、鄂办文[1998]25号文件的情况汇报》，向州委、州政府和省民委作了汇报。
鄂发[1995]26号文件具体的政策效用如何，以1997年全州汇总统计数据为例可以说明一些问题，贯彻鄂发[1995]26号文件争取资金总额达16.89亿元，其中无偿资金1.3亿元。全州贷款余额65.18亿元，增长幅度高出省平均增幅3.79个百分点，金融部门三年免交二级准备金18872万元，免购国库券7600万元，免购金融债券3550万元；援建的120所希望小学，1997年底到位资金1425.49万元，85％的希望小学竣工；“616”对口支援三县市落实项目50多个，到位资金4650万元；扶持民族教育、卫生事业，四年共拨付少数民族义务教育助学金1000万元，高寒乡教育补助费96万元，少数民族卫生医疗减免费480万元。另据恩施州民字[1997]54号文件反映，鄂发[1995]26号文件的38条规定中，具有较强操作性的有25条，完全按照文件落实的只有5条，部分落实或正在落实的只有17条，完全没有落实的有3条。再看“九五”末期(2000年)的一些统计数据，全州国民生产总值实现1641900万元，而政策出台前的1994年实现488758万元，增长3.35倍；工业总产值681900万元，而政策出台前的1994年为258645万元，增长2.63倍；农业总产值470000万元，而政策出台前的1994年为243437万元，增长1.93倍；社会消费品零售额429600万元，而政策出台前的1994年为153769万元，增长2.79倍；全地域财政收入133100万元，而政策出台前的1994年为47339万元，增长2.81倍；银行各项存款年末余额1239825万元，而政策出台前的1994年为174730万元，增长7.09倍；银行各项贷款年末余额910986万元，而政策出台前的1994年为340802万元，增长2.67倍。从政策过程和政策结果中可见鄂发[1995]26号文件在促进恩施自治州发展中起到了十分明显的积极作用。
鄂发[1995]26号文件帮助恩施州切实把握住一系列重大的投资机遇，使恩施州逐步进入了投资高峰期。“九五”时期，全州投资规模稳步增长，全社会固定资产投资累计完成109.72亿元，为“八五”时期的1.88倍，年均增长25.1％，相当于建国后至1995年45年间全部投资总和的1.43倍，投资对经济增长的贡献率达到45％以上。这一时期，全州共安排重点建设项目51个，累计完成投资近32亿元，占基本建设投资完成额56.61亿元的56.48％，成为全州基本建设投资增长的重要支撑。全州农田水利、交通通信、电力、城市市政等基础设施投资达37.2亿元，是“八五”时期的3.69倍，占全社会固定资产投资的比重由“八五”时期的26.4％提高到33.9％。“九五”时期，国内生产总值由62.20亿元增长到120.96亿元，全部工业总产值由34.99亿元增长至79.97亿元，财政收入由5.73亿元增长至10.60亿元，城镇居民可支配收入由人均3685元增长至人均5628元，农村居民人均纯收入由851元增长至1520元。
鄂发[1995]26号文件根据恩施州的实际情况，对恩施州的基础设施、产业结构调整、特色产业发展、社会事业等方面实行重点支持，对恩施州经济社会发展将起到重大拉动作用的一些项目，省委、省政府及省直各部门全力支持。领导重点研究，各有关部门积极支持，向国家积极争取，取得显著成效。大力支持恩施州的交通项目，着力缓解交通“瓶颈”制约，为恩施州发挥后发优势奠定了良好基础。投资120亿元的水布垭水电工程，在省委省政府及省直各有关部门的高度重视和支持下，坝址最后确定在恩施州巴东境内，并于2002年正式开工，对建设恩施州清江流域经济带将起到重要作用。在宜万铁路的立项争取工作中，省委、省政府主要领导积极向国务院领导和上级部门汇报，把恩施州的发展当作全省的大事要事对待，使投资180亿元的宜万铁路报经国务院批准于2002年7月由国家计委正式立项，控制工程万州长江铁路大桥2002年已动工。一大批水利、水电、公路、城市建设、教育、生态环境、农村饮水等项目投资建设，将为解决恩施州基础设施落后的状况起到至关重要的作用。这些事关恩施州各民族发展的重大项目的立项开工建设，均与“九五”期间的积极争取有关，与鄂发[1995]26号文件有关，与省委省政府主要领导对民族工作的重视有关，体现了民族工作无小事。2003年，湖北省委办公厅、省政府办公厅又转发了省扶贫办《关于加大对恩施州扶持力度的意见》，出台了进一步加快当地经济社会发展的若干扶持政策。
三、鄂发[1995]26号文件的民族政策评价
(一)关于鄂发(1995]26号文件的民族政策定位
江泽民曾说：“处理好民族问题，做好民族工作，是涉及全局的大问题”。正如鄂发[1995]26号文件所说，“恩施自治州是我省少数民族人口聚居的地区，尽力帮助他们加快发展，是全省义不容辞的责任和义务。这既是一个经济问题，也是一个政治问题。全省各级部门，都要从全局的高度，战略的高度，维护民族团结、振兴湖北经济的高度，深刻认识加快恩施自治州发展的重要性和紧迫性。”“如果没有包括恩施自治州370万各族群众在内的贫困地区达到小康，就不能算是全省实现了小康目标。”“加强恩施自治州的发展，是维护民族团结，促进各民族共同繁荣富裕的重大举措”。从省委省政府的角度来看，对恩施自治州的重视确实达到了，坚决贯彻了中央精神，认真执行党的民族政策，足见当时湖北省领导的政治敏锐性和高度责任感。这与当时的省委书记贾志杰本人的认识有很大关系，他曾在甘肃省任省长多年，甘肃省是个多民族省，居住有藏、裕固、蒙古、哈萨克、回等少数民族，建立有多个民族自治州和自治县，因此，贾志杰对党的民族政策有正确态度，对民族问题的重要性、政治性、敏感性有比较清醒的认识。省主要领导不仅从认识上具有政治家的远见，从行动上也能说明其重视民族地区发展的决心和对宪法及有关法律的尊重，充分体现了对民族平等团结互助和谐民族关系的重视和实践精神。可是，恩施自治州本身重视不够，主要领导对民族理论和民族政策不熟悉，没有吃透鄂发[1995]26号文件精神，认识不到位，坐失部分发展机遇，实在可惜。省直部门没有接受系统的民族理论与民族政策教育，对政策执行不积极，没有后续措施跟上。从此例可见，民族地区的发展，一部好的民族政策出台是其基本前提，各级领导部门和主要领导尊重少数民族意愿情感和具有马克思主义民族理论和民族政策水平也是十分重要的。在政策执行过程中只要某一环节的领导认识水平和高度没上去，不懂民族理论和民族政策就会使民族政策效用大打折扣。
鄂发[1995]26号文件从总体上说还是有政策执行时间问题，主要是在“九五”计划期间。可是民族问题、民族发展和民族地区发展都是一个长期问题，是社会总问题的一个重要部分，不是短期能够彻底解决的。恩施自治州没有推动省委省人大省政府将这些对恩施自治州发展起很大推动作用的政策长期化，写进湖北省贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》实施细则中去是一重大损失。鄂发[1995]26号文件第3条规定“省里编制的九五计划和2010年远景目标，要有体现加快恩施自治州经济和社会发展的内容，做到举全省之力，大力扶持和支持恩施自治州的发展”，可是，恩施州在“十五”计划期间没有争取到新的民族政策出台，举全省之力支援恩施自治州发展的政策失去了连续性，实在可惜。由于湖南省长沙市长期全力援助湘西自治州龙山县发展，使紧邻龙山县的恩施自治州的来凤县倍感压力，与龙山的发展差距越来越大，在此情况下，湖北省委省政府决定武汉市对口支援来凤县。这是“十五”计划期间湖北省就恩施自治州的发展作出的一个比较大的决定。
通观鄂发[1995]26号文件，涉及促进恩施州经济发展的条文居多，内容全面，措施也硬一些，细化一些，教育、卫生等社会事业的条文少，解决的是一些很具体的个体事项，目标单一，并不解决这一方面带根本性的问题。关于发展恩施州民族文化、保护自然和人文环境、城乡协调互动发展、少数民族干部培养选拔任用、社会保障屏障构建和维护弱势群体利益等方面的内容文件没有涉及，对政策资源的分配使用在讲究效率的同时兼顾公平不够，对恩施州的全面协调发展考虑不够，势必影响其长远发展和根本利益。
(二)关于鄂发[1995)26号文件的民族政策系统
鄂发[1995]26号文件的政策执行主体比较多，在政策执行过程中没有进行统一规范，削弱了政策效用。本来是省委省政府的大政策，强调的是举全省之力支持恩施自治州民族地区发展，可是，由于省各级部门和省内其它地市对民族政策的认识水平不高，对恩施自治州的发展在全省的地位和作用认识不够，进一步削弱了政策效用，最后实际上成了省州县各级民委的政策了，无论是向上争取还是向下贯彻，都是民委部门在上窜下跳。恩施自治州民委曾在1997年10月向恩施自治州委政府提出建议，州、县(市)应成立州委州政府、县市委县市政府领导为组长的贯彻落实“38条”(鄂发[1995]26号文件)领导小组，从有关部门抽调工作人员组成办公室，负责“38条”贯彻落实的组织协调、检查督办、通报情况。因为“38条”的各条涉及到各部门，内容十分丰富，单独任何一个单位或部门都无法完成这项任务。可惜州委州政府没有采纳，各县市也未见行动，真是一大损失。如果省、州、县各级党委政府成立专门机构，鄂发[1995]26号文件的政策执行主体就会紧凑一些，配合协调就会好一些，贯彻落实的难度就会减小。鄂发[1995]26号文件的政策监控主体、监控措施和监控机制没有得到应有重视和创设，使该政策在执行过程中缺少规范和约束，必将影响到政策效果和政策目标的实现，也是这个文件应该完善的主要方面之一。
鄂发[1995]26号文件是就恩施自治州全面发展作出的决定，可是政策受益者(政策客体)分布并不公平，后续政策完善和政策框架没有相继出台，使政策客体异位。如关于120所希望小学建设的选点和选址问题，由于没有出台建设的原则，在实施过程中部分背离了鄂发[1995]26号文件的精神，大的方面实行的是平均主义，每乡一所，事实上从促进共同发展的角度来看，这破坏了公平和救贫扶困原则。同时还考虑了上级便于检查和参观，因此，希望小学又大多建在交通便利的地方，并不全是从需要出发，部分地方搞成了锦上添花。又如，鄂发(1995]26号文件的第27条规定，建立少数民族地区义务教育助学金。每年由省财政给恩施自治州各县市安排30万元，州直10万元，用于少数民族地区特困户子女的学杂费补助，由各级民族工作部门与同级教育行政部门共同管理，专款专用。在执行过程中，只有极少数县市按照文件执行了，落实到了真正的受益者头上，在部分县市被挪用，改变了资金使用方向，政策客体异位。
鄂发[1995]26号文件的政策环境，从宏观环境来看，可以说是千载难逢，恩施自治州遇上了绝佳的发展机遇，国家正实行“八七扶贫攻坚计划”，恩施自治州均属于贫困地区。省委省政府主要领导十分重视关注恩施自治州的发展，“九五”期间，省委书记和省长六次到恩施调研和现场办公，为推进鄂发[1995]26号文件的执行力度，还出台一系列配套政策。可是，恩施自治州本身的认识不到位，州委州政府在贯彻执行过程中处于被动局面，没有热情和激情，没有战略眼光，部分破坏了和改变了这大好发展的政策环境。虽然恩施自治州民委向州委州政府大声疾呼，要求州直、各县市直各部门要克服怕跑路、怕花费的畏难情绪，应针对各自的上级主管部门搞好衔接，加强联系，争取理解，达到争取政策全面落实的目的。可是没有引起高度重视，各级党委政府对恩施 自治州境内的政策环境没有进行营造和创新。
(三)关于鄂发[1995]26号文件的民族政策执行过程
鄂发[1995]26号文件的政策的执行过程中，省委省政府的主要领导很重视，省委书记和省长曾六次到恩施自治州调研和检查，就支持恩施自治州发展多次召开现场办公会议，解决政策执行过程中存在的困难。但是也存在政策执行不力问题，主要是省州县三级均没有成立专门机构，没有专人专班；同时，后续研究没跟上，随着改革进程加快，需要有新的政策替换原有的过时的政策，可是，针对政策过程中出现的新情况新问题没有及时出台补充政策进行完善；省直部分单位的领导和恩施自治州主要领导认识没有高度，错失大发展的良机，部分延误了恩施自治州发展。
鄂发[1995]26号文件本来是个大政策好政策，可是，在执行过程中搞成了部门政策，成了小政策，主要是省、州、县三级民委部门在到处奔走争取，成了民委的部门政策，其它部门处于被动执行状态。省直有些部门不执行或不完全执行，存在畏难情绪，没有当政治任务完成。各县市也存在怕跑路，怕困难的心态，不愿意积极去省有关部门争取政策落实。如，鄂发[1995]26号文件第28条规定，由团省委牵头在全省内筹集希望工程基金3000万元，其利息用于救助失学儿童的政策没有能够实现。这条政策执行起来确实难度大，客观上有很多原因，团省委没有执行政策的强有力的工具。主观上也有原因，认识水平不高，没有去积极争取配套政策措施，运作机制没有出台。
政策监控、反馈和激励机制不健全相应影响了政策目标的实现。省、州、县三级都没有建立专门的政策监控机构，没有形成一套体系和指标来检验政策效果。定期或不定期地听取各单位贯彻落实情况的汇报，及时了解情况、及时采取措施、及时检查督办，争取逐个解决突出的问题的日常工作机制没有形成。对落实《决定》成绩突出的单位和个人没有制定激励政策。
(四)关于鄂发[1995]26号文件的民族政策效用
正如鄂发[1995]26号文件所说，“这既是一个经济问题，也是一个政治问题”，“加强恩施自治州的发展，是维护民族团结，促进各民族共同繁荣富裕的重大举措”。从省委省政府的角度来看，对加快恩施自治州发展的重视确实达到了相当高度，足见当时湖北省领导的政治敏锐性和高度责任感，体现了省领导对民族问题重要性的认识。可是，恩施自治州本身重视不够，坐失部分发展机遇，实在可惜。省直部门执行不积极，没有后续措施跟上，部分减弱了“38条”的政策效用。
如鄂政发[1996]82号文件(616工程)规定，对口支援时间初定五年，支援团要搞好支援工作规划和年度计划，制定和完善落实措施。对口双方每年要进行一次总结，并于年底将工作情况向省政府作出专题报告。要把帮助民族地区加快经济建设和社会发展作为支援团的首要任务，用好用足党和政府对民族地区的政策，本着“有钱出钱，有力出力”的原则，在人、财、物上尽力向受援县市倾斜。要搞好智力支援，帮助牵线搭桥，提高科技及管理水平，充分发挥当地资源优势，以形成自己的支柱产业和拳头产业，增强经济实力，培植发展后劲。从现在恩施的情况看，并没有实现文件所描述的前景和目标，不仅新的支柱产业和拳头产业没有形成，原有的初具规模的传统产业反而成萎缩趋势，甚至消失。如，建始、来凤两县原有支柱产业的龙头企业烟厂现已关闭，不复存在，原有的产业链遭到重大破坏，对社会长期稳定、人口就业和城市化均造成负面影响。
鄂政发[1996]82号文件规定，根据分工，对民族地区的四县市的对口支援工作由蒋祝平省长统一领导。支援单位的主要领导要亲自抓对口支援工作，并列入议事日程，确定分管领导和承办部门，注：意保持人员的相对稳定。省政府办公厅政务督察室和省民族宗教事务委员会、省计委，要定期和不定期对这项工作进行严格检查，督促落实。遗憾的是没有很好执行，严格检查和督促落实的政策手段措施没有出台，使政策效益大打折扣。
湖北省省直部分部门在执行鄂发[1995]26号文件时，相应地转移其它对恩施自治州发展有帮助的政策到省内其它地区，搞一平二调，违背鄂发[1995]26号文件的民族政策和政治取向，背离了省委省政府的决策初衷。如，鄂发[1995]26号文件第29条规定：对恩施自治州的考生继续实行降分录取和定额定向招生、收费从优的办法。定向招生以工科和经济管理专业为重点，省计委、省教委每年安排一定的省重点院校招生名额给恩施自治州。在执行过程中，1997年给恩施自治州定向招生指标213个，同时对恩施自治州的考生降低30分录取。可是，在执行山区县定向指标时，恩施自治州八县市都属于山区县，1997年定向199个，反而比96年少94名，这与高校招生每年都在递增的常理不符。只能说明省某些部门在支持恩施自治州发展的认识上存在差距，在搞平均主义。也就是说恩施自治州争取到鄂发[1995]26号文件的政策支持，同时，某些部门就相应地减少其它相关政策对恩施自治州的支持，使省委省政府举全省之力支持恩施自治州发展的战略受到负面影响，政策效益达不到理想状态。
责任编辑 李 妍