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摘 要: 本文根据实践结合水利规划的相关特点, 按照我国环境影响制度的要求, 剖析各类水利规划应开展的环境影响评价类型、实施方案、工作程序、技术路线、重点内容、审查程序等。
关键词: 水利; 规划; 环境影响评价; 制度
0 前言
根据《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定, 国务院水行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府及其水行政主管部门, 对其组织编制的流域建设、开发利用规划, 应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价, 编写该规划关环境影响的篇章或者说明。国务院水行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府及其水利部门, 对其组织编制的水利有关专项规划(以下简称专项规划), 应当在该专项规划草案上报审批前组织进行环境影响评价, 并向审批该专项规划的机关提交环境影响报告书。
2009年8月12日国务院第76次常务会议通过了《規划环境影响评价条例》, 自2009 年10 月1日起施行。该条进一步明确了相关水利规划应该在规划编制过程中开展环境影响评价, 并对环境影响评价的程序、内容、审查等进行了细化, 便于规划编制部门或者其委托的环境影响评价机构具体操作实施。法律上已经明确要求设区的市级以上地方人民政府及其水行政主管部门、国务院水行政主管部门编制的水利规划必须编制环境影响评价报告。环评报告类型、开展环评的介入点、工作内容、报审程序、审查方式等仍需结合法律规定和规划管理进行细化。
1 水利规划分类
水利规划是为防治水旱灾害、合理开发利用水土资源而制定的总体安排。其基本任务是: 根据国家规定的建设方针和水利规划基本目标, 并考虑各方面对水利的要求, 研究水利现状、特点, 探索自然规律和经济规律, 提出治理开发方向、任务、主要措施和分期实施步骤, 安排水利建设全面、长远计划, 并指导水利工程设计和管理。
国家规定的水利规划的基本目标, 包括经济、社会、环境等目标, 通称规划目标。它是各个时期国家侧重点的体现,是规划总体安排的最高准则。这些目标是针对各方面对水利的要求, 有效地解决防洪、除涝、灌溉、防治土壤盐碱化、治理石漠化、水力发电、工业及城市供水、旅游、水土保持、水资源保护等各项具体开发治理方面的问题。单目标或多目标水利规划按治理开发任务均可分为: 综合利用水利规划, 即统筹考虑两项以上任务的水利规划;专业水利规划, 即着重考虑某一任务的水利规划。按研究对象又可分为: 流域规划, 即以某一流域为研究对象的水利规划; 地区水利规划, 即以某一行政区或经济区为研究对象的水利规划; 水利工程规划, 即以某一工程为研究对象的水利规划。此外, 随着一些地方水资源短缺问题的出现, 需要以两个或两个以上流域为研究对象, 按照国民经济发展要求和各自的水资源条件, 对流域间水量进行调剂, 称跨流域调水规划。这类水利规划涉及有关流域水资源的合理利用, 通常要在相关流域规划的基础上进行。
2 水利规划管理与实施
水利规划涉及范围广泛, 不是仅某一部门、某些学科技术人员所能完成。许多国家大都采取多学科规划方法, 即由决策机构授权, 某一单位组成, 多学科人员参加的统一规划班子负责编制。规划中一些重要问题在工作过程中, 由不同学科人员共同研究, 并经决策机构认可, 以利及时统一认识,协调矛盾。中国也采取类似方式, 由国家或地方委托水利主管部门或某事业主管部门组织编制, 并在下达的规划任务书中明确规划原则和分工要求, 经各有关地区、部门分别工作,再由编制单位综合研究, 提出正式成果。规划报告一经审定, 即具有一定的法律约束性, 以保证水利建设按既定规划要求有步骤地实施。对其审批权限各国有不同规定, 总的都强调要通过国家或地方权力机构批准。另一方面, 审定后的水利规划并不是一成不变的, 每隔一定时间根据情况的变化, 对原定的规划方案进行调整和修订。因此, 在规划实施过程中, 还要十分重视不断总结经验,积累资料, 为规划修编作准备。
3 水利规划与环境影响评价
环境影响评价法规定, 规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而实际并未编写的规划草案, 依法应当附送环境影响报告书而实际并未附送的专项规划草人员, 由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。究竟应该编制环境影响评价篇章或说明, 还是编制报告书主要是由规划的类型决定。综合性规划和专项规划中指导性水利规划编制篇章或说明; 工程内容相对明确的专项水利规划编制环境影响报告书, 深入分析规划实施可能对环境产生的影响范围和程度, 并提出减轻污染和舒缓生态影响的措施与对策。当然, 以上只是编制报告书或者篇章与说明的指导性原则, 实际操作中需要根据规划报告编制的深度进行调整。比如有些综合规划任务比较少, 工程内容非常明确, 环境影响对象清楚, 影响程度与范围可以量化分析的项目, 一般来说,环保主管部门可以要求编制环境影响报告书。这就需要规划编制部门、环评承担单位与环评审查部门充分沟通协调。
4 水利规划环境影响评价工作程序
规划环评强调提前介入, 即在规划编制过程中开展环境影响评价, 避免事后走过场, 而起不到从源头控制污染和生态破坏的作用。所以, 规划编制人员同样需要了解规划环评的规定, 在规划过程中树立起环保优先、生态优先的思想理念。国家鼓励规划编制部门参与编制规划环评, 充分发挥其掌握本行业专业特点的优势。在准入条件的设置上, 并不要求必须具有环境影响评价资质, 而采用推荐制, 由环保部公布规划环境影响评价资格单位, 目的就是为了鼓励社会各行业的广泛参与, 为规划环评积累资料、信息、经验。规划编制单位应当委托具有环境影响评价资格的单位开展规划的环境影响评价工作。开展水利规划环评的技术路线见图1。
图1水利规划环境影响评价工作程序
5 水利规划环评重点内容
水利规划环境影响评价的主要内容应包括规划分析、流域或区域环境现状调查与评价、环境影响识别及环境保护目标、环境影响分析预测与评价、规划方案环境优化比选、环境保护对策措施、公众参与以及对公众意见采纳与否的说明、环境监测与跟踪评价等内容。
规划分析, 包括分析拟议的规划目标、指标、规划方案与政策法规及相关的其他发展规划、环境保护规划的关系。环境现状与分析, 包括调查、分析环境现状和历史演变, 识别敏感的环境问题以及制约拟议规划的主要因素。环境影响识别与确定环境目标和评价指标, 包括识别规划目标、指标、方案(包括替代方案) 的主要环境问题和环境影响, 按照有关的环境保护政策、法规和标准拟定或确认环境目标,选择量化和非量化的评价指标。环境影响分析与评价, 包括预测和评价不同规划方案( 包括替代方案) 对环境保护目标、环境质量和可持续性的影响。针对各规划方案( 包括替代方案) , 拟定环境保护对策和措施, 确定环境可行的推荐规划方案。
6 水利规划环境影响评价的审查程序
对部门负责审批的专项规划的环境影响报告书审查的基本原则、审查程序、审查小组的组成、审查意见的内容和提交不同意见的处理等方面都有明确规定。
a)基本原则。部门审批专项规划环境影响报告书, 要体现程序、内容和结果公开透明的原则, 充分发挥环境影响评价专家库中专家的技术把关作用, 参照政府审批规划环评报告书的审查程序, 由环境保护行政主管部门组织有关部门代表和专家组成审查小组, 履行统一监管职责, 并负责审查的召集, 保证相关部门、专家的作用得到切实发挥。
b) 审查程序。专项规划的审批机关在审批专项规划草案、作出决定前, 应当将专项规划环境影响报告书送同级环境保护行政主管部门, 由其负责召集有关部门代表和专家组成审查小组, 对环境影响报告书进行审查。也就是说, 审查小组是专项规划环境影响报告书的唯一法定审查主体。环境保护行政主管部门应当自收到专项规划环境影响报告书之日起30日内, 召集有关部门代表和专家组成审查小组, 对专项规划环境影响报告书进行审查; 审查小组应当提出书面审查意见。
c)审查小组的组成。参加审查小组的专家, 应当从国务院环境保护行政主管部门规定设立的环境影响评价专家库内有关行业规划、环境规划和管理、社会经济、环境要素等专业领域的专家名单中, 以随机抽取的方式确定。专家人数应当不少于审查小组总人数的二分之一。
d) 审查意见的内容和提交。主要内容包括: 对环境影响报告书的总体评价, 从可持续发展角度对规划的总体评价, 实施该规划对环境可能造成影响的分析预测和评估的可靠性,预防或减轻不良环境影响的对策和措施的针对性、有效性及调整建议, 对规划优化调整的建议。环境保护部门负责将审查意见在10日内提交规划审批机关并抄送规划编制机关。
e) 对不同意见的处理。由于专项规划可能涉及到各個方面, 各部门代表和专家会有不同意见。对此, 《专项规划环境影响报告书审查办法》(环境保护总局第18号令) 第七条规定: “ 审查意见应当如实、客观地记载专家意见, 并由专家签字”。这里没有考虑少数服从多数的问题, 只要如实记载各专家的意见, 这就充分考虑了对不同意见的采纳问题, 确保了审查结果的客观性和科学性。
f) 专项规划的审批问题。“专项规划审批机关应当将环境影响报告书结论及审查意见作为决策的重要依据。专项规划环境影响报告书未经审查, 专项规划审批机关不得审批专项规划。在审批中未采纳审查意见的, 应当作出说明, 并存档备查。”要求专项规划的审批机关慎重对待审查意见, 不能独断专行。
7 水利规划环境影响评价分类指引
为了便于有关部门参考, 将水利规划应该实施的环境影响评价类型作一个简要的归纳。
水利综合规划和专项规划, 如果规划工程非常明确(专项规划) 的情况下, 应编制环境影响报告书; 一般性综合规划( 指导性规划)应编制环境影响评价篇章或说明。
以上归纳只是针对各类水利规划提出的一个环境影响评价操作指南, 对于不设区的市级以下水利规划可以参照执行。
参考文献:
[ 1 ] SL45- 2006, 江河流域规划环境影响评价规范[ S ]
关键词: 水利; 规划; 环境影响评价; 制度
0 前言
根据《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定, 国务院水行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府及其水行政主管部门, 对其组织编制的流域建设、开发利用规划, 应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价, 编写该规划关环境影响的篇章或者说明。国务院水行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府及其水利部门, 对其组织编制的水利有关专项规划(以下简称专项规划), 应当在该专项规划草案上报审批前组织进行环境影响评价, 并向审批该专项规划的机关提交环境影响报告书。
2009年8月12日国务院第76次常务会议通过了《規划环境影响评价条例》, 自2009 年10 月1日起施行。该条进一步明确了相关水利规划应该在规划编制过程中开展环境影响评价, 并对环境影响评价的程序、内容、审查等进行了细化, 便于规划编制部门或者其委托的环境影响评价机构具体操作实施。法律上已经明确要求设区的市级以上地方人民政府及其水行政主管部门、国务院水行政主管部门编制的水利规划必须编制环境影响评价报告。环评报告类型、开展环评的介入点、工作内容、报审程序、审查方式等仍需结合法律规定和规划管理进行细化。
1 水利规划分类
水利规划是为防治水旱灾害、合理开发利用水土资源而制定的总体安排。其基本任务是: 根据国家规定的建设方针和水利规划基本目标, 并考虑各方面对水利的要求, 研究水利现状、特点, 探索自然规律和经济规律, 提出治理开发方向、任务、主要措施和分期实施步骤, 安排水利建设全面、长远计划, 并指导水利工程设计和管理。
国家规定的水利规划的基本目标, 包括经济、社会、环境等目标, 通称规划目标。它是各个时期国家侧重点的体现,是规划总体安排的最高准则。这些目标是针对各方面对水利的要求, 有效地解决防洪、除涝、灌溉、防治土壤盐碱化、治理石漠化、水力发电、工业及城市供水、旅游、水土保持、水资源保护等各项具体开发治理方面的问题。单目标或多目标水利规划按治理开发任务均可分为: 综合利用水利规划, 即统筹考虑两项以上任务的水利规划;专业水利规划, 即着重考虑某一任务的水利规划。按研究对象又可分为: 流域规划, 即以某一流域为研究对象的水利规划; 地区水利规划, 即以某一行政区或经济区为研究对象的水利规划; 水利工程规划, 即以某一工程为研究对象的水利规划。此外, 随着一些地方水资源短缺问题的出现, 需要以两个或两个以上流域为研究对象, 按照国民经济发展要求和各自的水资源条件, 对流域间水量进行调剂, 称跨流域调水规划。这类水利规划涉及有关流域水资源的合理利用, 通常要在相关流域规划的基础上进行。
2 水利规划管理与实施
水利规划涉及范围广泛, 不是仅某一部门、某些学科技术人员所能完成。许多国家大都采取多学科规划方法, 即由决策机构授权, 某一单位组成, 多学科人员参加的统一规划班子负责编制。规划中一些重要问题在工作过程中, 由不同学科人员共同研究, 并经决策机构认可, 以利及时统一认识,协调矛盾。中国也采取类似方式, 由国家或地方委托水利主管部门或某事业主管部门组织编制, 并在下达的规划任务书中明确规划原则和分工要求, 经各有关地区、部门分别工作,再由编制单位综合研究, 提出正式成果。规划报告一经审定, 即具有一定的法律约束性, 以保证水利建设按既定规划要求有步骤地实施。对其审批权限各国有不同规定, 总的都强调要通过国家或地方权力机构批准。另一方面, 审定后的水利规划并不是一成不变的, 每隔一定时间根据情况的变化, 对原定的规划方案进行调整和修订。因此, 在规划实施过程中, 还要十分重视不断总结经验,积累资料, 为规划修编作准备。
3 水利规划与环境影响评价
环境影响评价法规定, 规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而实际并未编写的规划草案, 依法应当附送环境影响报告书而实际并未附送的专项规划草人员, 由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。究竟应该编制环境影响评价篇章或说明, 还是编制报告书主要是由规划的类型决定。综合性规划和专项规划中指导性水利规划编制篇章或说明; 工程内容相对明确的专项水利规划编制环境影响报告书, 深入分析规划实施可能对环境产生的影响范围和程度, 并提出减轻污染和舒缓生态影响的措施与对策。当然, 以上只是编制报告书或者篇章与说明的指导性原则, 实际操作中需要根据规划报告编制的深度进行调整。比如有些综合规划任务比较少, 工程内容非常明确, 环境影响对象清楚, 影响程度与范围可以量化分析的项目, 一般来说,环保主管部门可以要求编制环境影响报告书。这就需要规划编制部门、环评承担单位与环评审查部门充分沟通协调。
4 水利规划环境影响评价工作程序
规划环评强调提前介入, 即在规划编制过程中开展环境影响评价, 避免事后走过场, 而起不到从源头控制污染和生态破坏的作用。所以, 规划编制人员同样需要了解规划环评的规定, 在规划过程中树立起环保优先、生态优先的思想理念。国家鼓励规划编制部门参与编制规划环评, 充分发挥其掌握本行业专业特点的优势。在准入条件的设置上, 并不要求必须具有环境影响评价资质, 而采用推荐制, 由环保部公布规划环境影响评价资格单位, 目的就是为了鼓励社会各行业的广泛参与, 为规划环评积累资料、信息、经验。规划编制单位应当委托具有环境影响评价资格的单位开展规划的环境影响评价工作。开展水利规划环评的技术路线见图1。
图1水利规划环境影响评价工作程序
5 水利规划环评重点内容
水利规划环境影响评价的主要内容应包括规划分析、流域或区域环境现状调查与评价、环境影响识别及环境保护目标、环境影响分析预测与评价、规划方案环境优化比选、环境保护对策措施、公众参与以及对公众意见采纳与否的说明、环境监测与跟踪评价等内容。
规划分析, 包括分析拟议的规划目标、指标、规划方案与政策法规及相关的其他发展规划、环境保护规划的关系。环境现状与分析, 包括调查、分析环境现状和历史演变, 识别敏感的环境问题以及制约拟议规划的主要因素。环境影响识别与确定环境目标和评价指标, 包括识别规划目标、指标、方案(包括替代方案) 的主要环境问题和环境影响, 按照有关的环境保护政策、法规和标准拟定或确认环境目标,选择量化和非量化的评价指标。环境影响分析与评价, 包括预测和评价不同规划方案( 包括替代方案) 对环境保护目标、环境质量和可持续性的影响。针对各规划方案( 包括替代方案) , 拟定环境保护对策和措施, 确定环境可行的推荐规划方案。
6 水利规划环境影响评价的审查程序
对部门负责审批的专项规划的环境影响报告书审查的基本原则、审查程序、审查小组的组成、审查意见的内容和提交不同意见的处理等方面都有明确规定。
a)基本原则。部门审批专项规划环境影响报告书, 要体现程序、内容和结果公开透明的原则, 充分发挥环境影响评价专家库中专家的技术把关作用, 参照政府审批规划环评报告书的审查程序, 由环境保护行政主管部门组织有关部门代表和专家组成审查小组, 履行统一监管职责, 并负责审查的召集, 保证相关部门、专家的作用得到切实发挥。
b) 审查程序。专项规划的审批机关在审批专项规划草案、作出决定前, 应当将专项规划环境影响报告书送同级环境保护行政主管部门, 由其负责召集有关部门代表和专家组成审查小组, 对环境影响报告书进行审查。也就是说, 审查小组是专项规划环境影响报告书的唯一法定审查主体。环境保护行政主管部门应当自收到专项规划环境影响报告书之日起30日内, 召集有关部门代表和专家组成审查小组, 对专项规划环境影响报告书进行审查; 审查小组应当提出书面审查意见。
c)审查小组的组成。参加审查小组的专家, 应当从国务院环境保护行政主管部门规定设立的环境影响评价专家库内有关行业规划、环境规划和管理、社会经济、环境要素等专业领域的专家名单中, 以随机抽取的方式确定。专家人数应当不少于审查小组总人数的二分之一。
d) 审查意见的内容和提交。主要内容包括: 对环境影响报告书的总体评价, 从可持续发展角度对规划的总体评价, 实施该规划对环境可能造成影响的分析预测和评估的可靠性,预防或减轻不良环境影响的对策和措施的针对性、有效性及调整建议, 对规划优化调整的建议。环境保护部门负责将审查意见在10日内提交规划审批机关并抄送规划编制机关。
e) 对不同意见的处理。由于专项规划可能涉及到各個方面, 各部门代表和专家会有不同意见。对此, 《专项规划环境影响报告书审查办法》(环境保护总局第18号令) 第七条规定: “ 审查意见应当如实、客观地记载专家意见, 并由专家签字”。这里没有考虑少数服从多数的问题, 只要如实记载各专家的意见, 这就充分考虑了对不同意见的采纳问题, 确保了审查结果的客观性和科学性。
f) 专项规划的审批问题。“专项规划审批机关应当将环境影响报告书结论及审查意见作为决策的重要依据。专项规划环境影响报告书未经审查, 专项规划审批机关不得审批专项规划。在审批中未采纳审查意见的, 应当作出说明, 并存档备查。”要求专项规划的审批机关慎重对待审查意见, 不能独断专行。
7 水利规划环境影响评价分类指引
为了便于有关部门参考, 将水利规划应该实施的环境影响评价类型作一个简要的归纳。
水利综合规划和专项规划, 如果规划工程非常明确(专项规划) 的情况下, 应编制环境影响报告书; 一般性综合规划( 指导性规划)应编制环境影响评价篇章或说明。
以上归纳只是针对各类水利规划提出的一个环境影响评价操作指南, 对于不设区的市级以下水利规划可以参照执行。
参考文献:
[ 1 ] SL45- 2006, 江河流域规划环境影响评价规范[ S ]