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如果不顾现实条件赋予地方举债权,国家的财政风险将难以控制
《财经》记者 郑猛
《预算法》修订征求意见稿已发至有关部委和地方人大征求意见。其中,有关地方举债权的条款尤为引人注目。
按照现行的《预算法》,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定,地方政府不得发行地方政府债券。
征求意见稿则规定,经国务院批准,地方政府可以举借一定额度、用于特定用途的债务。
《预算法》松动
迄今为止,在现行制度框架内地方政府不能自行发债。
目前的地方债只有两种。一是在1998年至2004年上一轮积极财政政策实施过程中,中央转贷给地方政府的债务,属于预算外安排;二是2009年及2010年,中央分别代理地方发行的债券2000亿元,列入省级预算管理。
除此之外的地方债务,包括隐性债务和融资平台债,都是地方政府绕开现有制度框架约束形成的债务。
近年来,尤其是“4万亿”刺激计划施行以来,放开地方举债权的呼声高涨。但地方要获得举债权必须于法有据,这就有赖于《预算法》相关条款修改。作为一部财政基本法,现行《预算法》1995年起开始施行。
《预算法》的修订可谓命运多舛,地方举债权的确立也随之浮沉。2003年,十届全国人大常委会就把《预算法》修改列入立法规划,并从该法中理出20个大问题。后由于部分条款的调整涉及政治体制改革,需进一步探讨,修法工作就拖了下来。
2008年,十一届全国人大常委会再将《预算法》修改列入立法规划。2010年3月全国“两会”期间,全国人大常委会预算工作委员会(下称全国人大预算工委)主任高强在接受《财经》记者提问时表示,全国人大预算工委、财政部会同15个部门,已经提出了《预算法》修订的征求意见稿,将广泛征求各方面的意见。
5月8日,全国人大财经委副主任委员尹中卿在全国预算法研讨会上表示,《预算法》修订征求意见稿已发到有关部委和地方人大,如果各方意见比较成熟,今年8月将提请全国人大常委会审议。如果进展顺利,再经过两到三次审议,就会提请明年3月举行的十一届全国人大四次会议进行审议。
东部地区某省人大已于4月组织省级八个部门征求意见,并在当月底将意见反馈给全国人大预算工委。
4月初,该省人大接到一份发自全国人大预算工委的“长篇”传真。传真为《预算法》修订的新旧对照稿,装订起来有几十页,内容极为翔实。
其中关于地方举债的表述有三款:经国务院批准,地方政府可举借一定额度、用于特定用途的债务,列入本级政府预算;除前款规定外,地方政府不得以任何方式举借债务;地方政府财政部门具体负责对本级政府债务的统一管理。
该省人大有关人士表示,在给全国人大预算工委的反馈中,该省对地方举债条款“意见不是很大”,只是认为相关表述“比较原则”,对“一定额度”和“特定用途”,征求意见稿并未作出具体解释。
沿海地区某省人大相关人士表示,目前还只是在内部较为粗线条地征求意见,在全国人大常委会进行“一读”之前,意见稿还可能发生较大变化。一般在“一读”结束,各方意见比较成熟之后,修订稿才会更为广泛地向公众征求意见。
争议在继续
尽管相关条款并未完全“定型”,地方何时才能自行发债仍是未知数,但地方举债权能被写入预算法修订征求意见稿,已为地方政府乐见。
焦作市财政局副局长张继东表示,地方举债“堵是堵不住的,不如放开”,地方能获得举债权是一个进步。
北京市财政局副局长孟景伟介绍说,今年3月北京市人大组织该局等部门征求了意见。他认为允许地方发债是一个大的改进,可以使地方政府发债比过去更主动、更积极。
据孟景伟介绍,征求意见稿规定,省级政府将首先获得发债权,其他层级地方政府暂不放开。这一规定考虑到地方各级政府的债务承受能力和偿债能力,可以避免风险的过度积累。“发债层级放到省级,目前来看是积极而稳妥的做法,有利于风险防范。”孟景伟说。
业内人士认为,《预算法》修订如果能开地方发债的口子,对历史形成的地方隐性债务可起到疏导作用。
在《预算法》的修订过程中,关于是否给予地方举债权,正反两种声音一直都在博弈。在获知地方举债写入征求意见稿后,很多人也表达了忧虑之情。
中央财经大学财政学院院长马海涛表示,地方债是“一个比较麻烦的事情”,如果允许地方自行举债,很多问题不易解决但又必须解决。比如发债层级问题,由于属于地方债,在实际操作中很难说只给省级政府举债权,不给省以下地方政府。但如果缺乏层级框定,全国的债务总规模就变得相当大,风险难以控制。他认为,如果赋予地方举债权,短期内只下放到省级政府是合适的。
马海涛还表示,为防范更大的财政风险,必须另行制定公债法,辅以一整套公债预警体系。对地方债券的发债主体资格、发债方式、举债规模、偿债机制和责任追究等须作出严格规定,避免因地方政府所发债务超出其支付能力导致到期不能偿还。
焦作市财政局副局长张继东说,由于财力有保障,省级政府实际上并没有举债的迫切需要和愿望,反而越是基层政府越是财力紧张,越迫切需要发行债券。单单依靠发债只能解决眼前问题,并不能解决根本问题。基层政府财力不够用,必须通过调整财政体制化解矛盾,使其财权与事权相匹配。而且以现在地方政府的条件,即使可以发债,资金规模也很有限。
一直以来,中央财经大学财经研究院院长王雍君就是地方举债的反对者。他认为,如果不顾现实条件赋予地方举债权,国家的财政风险将难以控制。
“如果一定要发债,就应该制定地方债务管理法加以约束。全国4万多个地方政府,没有这样的法律来制约,出了问题谁承担责任。另外,债务的使用必须纳入地方财政预算管理,由地方人大审核和监督,执行过程中经审计部门审计,财政部门也要对发债执行情况进行实时跟踪。”王雍君说。
自发不如代发?
在社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇看来,如果在《预算法》中明确下放举债权,一定要伴随着整个行政体制改革、政治体制改革和经济体制改革的同步推进,否则地方举债权“单兵出击”,很可能会引发一系列的麻烦。
关于《预算法》中地方债务条款的修订,有两种不同的意见。一种意见主张放开地方政府的举债权,理由在于它是一级政府,作为独立法人,一级政府就要有一级财政;另一种意见则强调应该严控举债权,不允许地方政府发债。
“这两种意见都有一定道理,很难说哪一种意见绝对正确。”高培勇说。第一种意见将地方政府当做一级政府来看待,认为一级政府就应根据自身情况进行融资。但从中国目前的行政体制来看,地方政府严格来说并不是一级政府,从某种意义上更像一种派出机构,是缺乏自律的实体,“而一个缺乏自律的人,只能靠他律来约束自身的行为。”
所谓发债权,更大意义上属于地方政府对财政收支的自行安排权。只有在地方政府对自己的资金拥有实际处置权和支配权的前提下,才可能谈到财政收支的安排。
高培勇认为,这项改革不仅有赖于财政管理体制的改革,还有赖于国家行政体制的改革。各个行政级别应该重新定位,包括各级政府的行政权、立法权和财政权的重新确立。在行政体制尚未理顺的情况之下,给地方以举债的权利,就可能导致债务不负责任地滥发,最后只能由中央财政收拾这个摊子。而且,中央到时候能不能兜底都是问题。
另外一种意见则是在整体改革暂难推进之际维持目前这种格局,因为尽管地方政府存在为数不少的隐性债务和平台债务,但这种债务毕竟是在“不能拿上桌面”的前提之下形成的,地方政府还能有所收敛。
那么,在现行体制下能不能为地方举债开一个口子呢?高培勇认为,发债不是一件小事,开口子不是一个特别好的办法,“我们要有政策整体布局,不能想到哪儿就走到哪儿。”他还表示,即便地方举债权写入《预算法》,具体的发债实施时间还可以另行规定,地方发债将会是一个渐进的过程。
王雍君提醒说,赋予地方举债权后遇到的问题,可能比所能解决的问题还要多。
在自己任期内大肆举债,是地方领导们以久以来希望得到的权力。地方自行发债后,因缺乏责任机制约束,地方政府就可能“只管借不管还”,中央政府对全国财政债务的控制力便大大削弱。
王雍君坚持认为,起码在三五年之内,地方债务还是由中央代发为好,至少要将代发作为地方政府举债的主要形式,如此才能保证发债总量不失控。
尹中卿表示,预算制度还是要强调地方政府量入为出,收支平衡,强调地方预算不能列赤字。对地方政府的隐性债务要进行规范,尤其是融资平台债务。
对于地方举债权到底能否放开,尹中卿回答说,目前还在讨论过程中,但地方举债必须考虑风险,“不让地方发债都发了那么多,允许它发债还了得吗?”■
《财经》记者 郑猛
《预算法》修订征求意见稿已发至有关部委和地方人大征求意见。其中,有关地方举债权的条款尤为引人注目。
按照现行的《预算法》,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定,地方政府不得发行地方政府债券。
征求意见稿则规定,经国务院批准,地方政府可以举借一定额度、用于特定用途的债务。
《预算法》松动
迄今为止,在现行制度框架内地方政府不能自行发债。
目前的地方债只有两种。一是在1998年至2004年上一轮积极财政政策实施过程中,中央转贷给地方政府的债务,属于预算外安排;二是2009年及2010年,中央分别代理地方发行的债券2000亿元,列入省级预算管理。
除此之外的地方债务,包括隐性债务和融资平台债,都是地方政府绕开现有制度框架约束形成的债务。
近年来,尤其是“4万亿”刺激计划施行以来,放开地方举债权的呼声高涨。但地方要获得举债权必须于法有据,这就有赖于《预算法》相关条款修改。作为一部财政基本法,现行《预算法》1995年起开始施行。
《预算法》的修订可谓命运多舛,地方举债权的确立也随之浮沉。2003年,十届全国人大常委会就把《预算法》修改列入立法规划,并从该法中理出20个大问题。后由于部分条款的调整涉及政治体制改革,需进一步探讨,修法工作就拖了下来。
2008年,十一届全国人大常委会再将《预算法》修改列入立法规划。2010年3月全国“两会”期间,全国人大常委会预算工作委员会(下称全国人大预算工委)主任高强在接受《财经》记者提问时表示,全国人大预算工委、财政部会同15个部门,已经提出了《预算法》修订的征求意见稿,将广泛征求各方面的意见。
5月8日,全国人大财经委副主任委员尹中卿在全国预算法研讨会上表示,《预算法》修订征求意见稿已发到有关部委和地方人大,如果各方意见比较成熟,今年8月将提请全国人大常委会审议。如果进展顺利,再经过两到三次审议,就会提请明年3月举行的十一届全国人大四次会议进行审议。
东部地区某省人大已于4月组织省级八个部门征求意见,并在当月底将意见反馈给全国人大预算工委。
4月初,该省人大接到一份发自全国人大预算工委的“长篇”传真。传真为《预算法》修订的新旧对照稿,装订起来有几十页,内容极为翔实。
其中关于地方举债的表述有三款:经国务院批准,地方政府可举借一定额度、用于特定用途的债务,列入本级政府预算;除前款规定外,地方政府不得以任何方式举借债务;地方政府财政部门具体负责对本级政府债务的统一管理。
该省人大有关人士表示,在给全国人大预算工委的反馈中,该省对地方举债条款“意见不是很大”,只是认为相关表述“比较原则”,对“一定额度”和“特定用途”,征求意见稿并未作出具体解释。
沿海地区某省人大相关人士表示,目前还只是在内部较为粗线条地征求意见,在全国人大常委会进行“一读”之前,意见稿还可能发生较大变化。一般在“一读”结束,各方意见比较成熟之后,修订稿才会更为广泛地向公众征求意见。
争议在继续
尽管相关条款并未完全“定型”,地方何时才能自行发债仍是未知数,但地方举债权能被写入预算法修订征求意见稿,已为地方政府乐见。
焦作市财政局副局长张继东表示,地方举债“堵是堵不住的,不如放开”,地方能获得举债权是一个进步。
北京市财政局副局长孟景伟介绍说,今年3月北京市人大组织该局等部门征求了意见。他认为允许地方发债是一个大的改进,可以使地方政府发债比过去更主动、更积极。
据孟景伟介绍,征求意见稿规定,省级政府将首先获得发债权,其他层级地方政府暂不放开。这一规定考虑到地方各级政府的债务承受能力和偿债能力,可以避免风险的过度积累。“发债层级放到省级,目前来看是积极而稳妥的做法,有利于风险防范。”孟景伟说。
业内人士认为,《预算法》修订如果能开地方发债的口子,对历史形成的地方隐性债务可起到疏导作用。
在《预算法》的修订过程中,关于是否给予地方举债权,正反两种声音一直都在博弈。在获知地方举债写入征求意见稿后,很多人也表达了忧虑之情。
中央财经大学财政学院院长马海涛表示,地方债是“一个比较麻烦的事情”,如果允许地方自行举债,很多问题不易解决但又必须解决。比如发债层级问题,由于属于地方债,在实际操作中很难说只给省级政府举债权,不给省以下地方政府。但如果缺乏层级框定,全国的债务总规模就变得相当大,风险难以控制。他认为,如果赋予地方举债权,短期内只下放到省级政府是合适的。
马海涛还表示,为防范更大的财政风险,必须另行制定公债法,辅以一整套公债预警体系。对地方债券的发债主体资格、发债方式、举债规模、偿债机制和责任追究等须作出严格规定,避免因地方政府所发债务超出其支付能力导致到期不能偿还。
焦作市财政局副局长张继东说,由于财力有保障,省级政府实际上并没有举债的迫切需要和愿望,反而越是基层政府越是财力紧张,越迫切需要发行债券。单单依靠发债只能解决眼前问题,并不能解决根本问题。基层政府财力不够用,必须通过调整财政体制化解矛盾,使其财权与事权相匹配。而且以现在地方政府的条件,即使可以发债,资金规模也很有限。
一直以来,中央财经大学财经研究院院长王雍君就是地方举债的反对者。他认为,如果不顾现实条件赋予地方举债权,国家的财政风险将难以控制。
“如果一定要发债,就应该制定地方债务管理法加以约束。全国4万多个地方政府,没有这样的法律来制约,出了问题谁承担责任。另外,债务的使用必须纳入地方财政预算管理,由地方人大审核和监督,执行过程中经审计部门审计,财政部门也要对发债执行情况进行实时跟踪。”王雍君说。
自发不如代发?
在社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇看来,如果在《预算法》中明确下放举债权,一定要伴随着整个行政体制改革、政治体制改革和经济体制改革的同步推进,否则地方举债权“单兵出击”,很可能会引发一系列的麻烦。
关于《预算法》中地方债务条款的修订,有两种不同的意见。一种意见主张放开地方政府的举债权,理由在于它是一级政府,作为独立法人,一级政府就要有一级财政;另一种意见则强调应该严控举债权,不允许地方政府发债。
“这两种意见都有一定道理,很难说哪一种意见绝对正确。”高培勇说。第一种意见将地方政府当做一级政府来看待,认为一级政府就应根据自身情况进行融资。但从中国目前的行政体制来看,地方政府严格来说并不是一级政府,从某种意义上更像一种派出机构,是缺乏自律的实体,“而一个缺乏自律的人,只能靠他律来约束自身的行为。”
所谓发债权,更大意义上属于地方政府对财政收支的自行安排权。只有在地方政府对自己的资金拥有实际处置权和支配权的前提下,才可能谈到财政收支的安排。
高培勇认为,这项改革不仅有赖于财政管理体制的改革,还有赖于国家行政体制的改革。各个行政级别应该重新定位,包括各级政府的行政权、立法权和财政权的重新确立。在行政体制尚未理顺的情况之下,给地方以举债的权利,就可能导致债务不负责任地滥发,最后只能由中央财政收拾这个摊子。而且,中央到时候能不能兜底都是问题。
另外一种意见则是在整体改革暂难推进之际维持目前这种格局,因为尽管地方政府存在为数不少的隐性债务和平台债务,但这种债务毕竟是在“不能拿上桌面”的前提之下形成的,地方政府还能有所收敛。
那么,在现行体制下能不能为地方举债开一个口子呢?高培勇认为,发债不是一件小事,开口子不是一个特别好的办法,“我们要有政策整体布局,不能想到哪儿就走到哪儿。”他还表示,即便地方举债权写入《预算法》,具体的发债实施时间还可以另行规定,地方发债将会是一个渐进的过程。
王雍君提醒说,赋予地方举债权后遇到的问题,可能比所能解决的问题还要多。
在自己任期内大肆举债,是地方领导们以久以来希望得到的权力。地方自行发债后,因缺乏责任机制约束,地方政府就可能“只管借不管还”,中央政府对全国财政债务的控制力便大大削弱。
王雍君坚持认为,起码在三五年之内,地方债务还是由中央代发为好,至少要将代发作为地方政府举债的主要形式,如此才能保证发债总量不失控。
尹中卿表示,预算制度还是要强调地方政府量入为出,收支平衡,强调地方预算不能列赤字。对地方政府的隐性债务要进行规范,尤其是融资平台债务。
对于地方举债权到底能否放开,尹中卿回答说,目前还在讨论过程中,但地方举债必须考虑风险,“不让地方发债都发了那么多,允许它发债还了得吗?”■