论文部分内容阅读
摘要：基于制度变迁“三阶段”理论，研究中国房地产税改革的路径选择，得出我国房地产税改革目前经历了“中央强制供给型”和“地方机会主义供给型”两个制度变革阶段的结论，并预期未来全国人大立法属于“需求诱致型制度变革”。经过分析，认为该模式不符合微观主体的理性人假设，未来房地产税改革必将迂回到“中央政府强制性制度供给”的道路之上，“顶层设计”将成为必然选择。
关键词：房地产税改革，强制性制度变迁，诱致性制度变迁
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）04-0011-19 收稿日期：2015-02-02
1 引言
由于中国总体改革走的是一条渐进式改革的路径，使得中国各领域内的改革形成了对“摸石过河”模式的路径依赖。而改革已走入深水区和敏感区，“触动利益比触动灵魂还难”，多项改革被困局所限。
本文利用制度变迁理论对房地产税改革走过的路径进行辨析（探讨的房地产税改革着重于对住宅持有环节的征税），认为房地产税改革经历了“中央强制供给型”和“地方机会主义供给型”两个制度变革阶段，并预期未来“需求诱致型”制度变革路径无法走通，房地产税改革还会回到“中央强制供给型”制度变革路径上，“顶层设计”将成为必然选择。
2 制度变迁理论下的中国渐进式改革
2.1 制度变迁理论
制度，是社会中个人所遵循的行为规则，包括制度性安排如法律、规定、合同等，也包括非制度性安排如风俗、习惯、道德、信仰等。制度变迁或制度创新，一般是指对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所做的边际调整。随着产品和要素价格、市场规模、科学技术等的变化，出现新的获利机会，就会打破原有的制度均衡，产生新的制度需求。从制度供给角度，从某种现行制度安排转变到另一种不同制度安排的过程，是一种费用昂贵的过程。只有当新制度安排的潜在制度收益超过组织新制度安排的变革成本时，才可能发生新的制度供给，当新的制度供给与新的制度需求相匹配时，才能达到新的制度均衡。当制度需求与制度供给不一致时，就会产生制度非均衡，通常表现为制度的有效供给不足。
制度改革首先有一个发起制度变革的主体选择问题。变革主体不同，所遇到的阻力不同，发生的变革成本（即交易费用）也不同。一种制度变革如果由该经济中所有行为主体和各利益集团协商一致、共同发动，就是“全体主体主动性变革”，此时的变革成本和变革阻力最小。一种制度变革如果由部分行为主体或利益集团发动，即“部分主体主动性变革”，这种变革会遇到反对者和被强制者的抵制，其变革阻力和变革成本相对较大。由政府发动和组织的制度变革称为“政府主动性变革”，其所遇阻力的大小一方面来自于外部支持变革的主体和利益集团与反对变革的主体和利益集团的力量对比，另一方面取决于政府内部的偏好与机构的官僚化程度。
从制度变革的方式上，一般可以分为诱致性制度变革和强制性制度变革。诱致性制度变革是由微观主体为捕捉获利机会发起、组织和实施的，强制性制度变革是由政府和法律的命令规定和实施的。诱发性制度变革的阻力大小，除了与团体内部的一致程度密切相关（如1978年冬夜，安徽凤阳县小岗村的18个农民在分田到户的私下合约上摁下手印，并许下一旦有风险，将对提议改革村干部的子女养活到18岁的承诺），还取决于与现行行为规范、意识形态的背离程度以及政府对其可能采取的支持或反对的态度有关。强制性制度变革阻力的大小，主要取决于对既得利益分配格局中既得利益的侵犯。
从制度变革的目的上，一般包括两个方面，一是改进制度效率，增加社会财富的总量；二是改革权力和财富的分配格局。前者是将蛋糕做大，后者是改变蛋糕的分配。一般来说，诱致性制度变革和全部主体主动性变革的直接目的在于改进制度效率，改革的结果往往是人人受益，无人或少人受损，实现帕累托的改进，只是由于受益多少的不同而使得权力和财富的分配比例发生部分的改动，因而改革的阻力和成本比较小。部分主体主动性变革的目的往往既要改进制度效率，又要实现权力和财富的再分配，增大了改革的阻力和变动成本。强制性制度变革和政府主动性制度变革的目的，既可以是改革制度效率与改革权力和财富的分配格局兼有，又可以单纯为了改革权力和财富的既定格局。当制度变革的目的主要为改革分配格局时，必然会使一部分集团和群体获益，一部分集团和群体的利益受损，受损的一方必然会千方百计地阻挠变革的实施和进行，受益的一方也会因为受益比例的多少而发生矛盾，因此变革的阻力和成本最大。
2.2 中国渐进式改革的三阶段理论
对中国制度变迁的研究，始于20世纪90年代，国内经济学界沿袭西方制度变迁经济学，提出了解释中国制度变迁的各种假说。林毅夫通过人的有限理性假设和动力学机制的分析，得出了“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”的定义。杨瑞龙在其基础上得出了“中间扩散制度变迁方式假说”，提出了“中国制度变迁方式转化的三阶段论”，认为中国的制度变迁由改革初期的供给主导型向中间扩散型制度变迁方式转变，最终过渡到需求诱致型制度变迁方式。之后，在其前理论的基础上进一步提出了“阶梯式的渐进制度变迁模型”。黄少安在对杨瑞龙的观点评析中提出了“制度变迁主体角色转换假说”，他认为制度变迁中的不同主体在制度创新中的角色定位是不断发生变化的。周业安在社会秩序二元观的基础上，提出了一个分析中国制度变迁的初步演进理论框架，他认为中国的改革过程交织着政府选择外部规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径。靳涛认为，中国渐进式制度变迁的演化是通过微观层次的突变和宏观层次的选择，演化稳定均衡状态的产生和打破的互动过程，提出了“双层次互动进化博弈制度变迁模式”。其中，杨瑞龙的基于中央政府、地方政府和微观主体的三方博弈基础上的中国制度变迁三阶段模型，能够合理地解释中国制度变迁的过程，本文对房地产税改革路径制度变迁的解释将基于该理论框架之下。 第一阶段：供给主导型制度变迁。
根据我国制度变迁方式转换的三阶段论，我国在改革之初，即上世纪70年代末所选择的是供给主导型制度变迁方式。其特征是：（1）变革的发起者和推动者是中央政府，凭借行政命令、法律规范及利益刺激，在一个金字塔型的行政系统内自上而下地规划、组织和实施制度创新；（2）虽然潜在的获利机会会诱发微观主体的制度需求，但只有当权力中心的制度创新受益大于成本时，实际的制度变迁才会发生；（3）权力中心为制度创新设置了严格的进入壁垒，仅授权给少数试点地区以制度创新权力，其他地区未经授权不得制度创新。
当新制度的改变使得中央政府的效用增加，即>0时，制度变迁才能继续，相反当<0时，制度变革将停滞。
放权让利的制度变革，一方面可能会带来经济活力，使得社会总产出增加，而另一方面会冲击原有的意识形态、造成社会的不稳定。因此，制度变革的不确定性，使得中央政府选择利用已有的组织资源和行政架构，采取了与原苏联“休克疗法”截然不同的渐进式的改革路径：在改革空间布局上，采取先试点后推广的策略；在改革的时间安排上，从增量改革推进到存量改革。
第二阶段：中间扩散型制度变迁。
随着放权让利的改革策略和“分灶吃饭”财政体制的实行，地方政府可支配的财政收入规模和本地社会总产出正相关，行政性放权使得地方政府拥有了较大的资源配置权，作为沟通中央政府制度供给和微观主体制度需求的中介——地方政府逐渐具有了独立的行为目标和行为模式，从而在向市场经济过渡的过程中扮演了主动谋求制度变革潜在净收益的“第一行动集团”的角色，制度变革的主体从中央政府变为地方政府，中国制度变迁进入中间扩散式制度变迁模式。
获得改革优先权的地区，通常可以在较小的成本下取得双重收益：一是优惠政策带来的额外收益，二是改革先行一步的体制优势带来潜在的制度收益。制度创新壁垒的存在，使得收益具有“垄断租金”的性质。地方政府之间为了获得“垄断租金”开展了关于制度创新优先权的争夺，这种争夺依赖于地方政府的讨价还价能力和地方经济的实力。竞争的结果，获得制度创新优先权的地区实施制度创新，未获通过的地区政府许多采取先斩后奏、暗中模仿等自发创新方式突破壁垒，获取制度创新潜在收益。最终，中央政府事后确认了各地的自发制度创新行为，从而使得市场化取向的制度变革在全国范围内实施。
无论是自发的还是经过授权的地方，实施市场化的制度变革后地方政府的净收益>0为普遍情况。需要指出的是，获取的制度变革潜在收益中，经试点授权的地方政府负担了因其他地方政府“搭便车”行为造成的改革外部性的成本，自发改革的地方政府负担了未经中央授权的政治风险，有可能影响到主要官员的升迁。尽管如此，总体看来改革的净收益是大概率事件，市场化取向的改革从农村到城市，从东部到西部，在中国大地上风起云涌地展开了。
当改革进入新的阶段时，地方政府并没有从市场上主动退出，由于财政收入分成比例既定，所以地方政府追求财政收入最大化目标必须依赖于企业利润的最大化，政府的垄断租金最大化目标（主要表现为官员职务升迁、对资源的支配力、灰色收入、权力租金等）的实现与本地的经济发展水平密不可分。因此，中国的市场竞争首先表现为地方政府之间的竞争，然后才是企业之间的竞争。地方政府努力凭借行政权力和经济实力向企业伸出“援助之手”，一方面保护和推销本地产品，另一方面充分利用各种政策创造优惠条件招商引资。所以，地方主要领导和大的企业主之间一般保持较好的公务和私人关系。
第三阶段：需求诱致型制度变迁。
企业作为制度变迁的间接谈判者，需要地方政府作为代理人向中央政府传递自己对制度创新的需求，因此地方政府和企业在争夺制度创新优先权或自发创新的过程中合作多于冲突，走的是一条双方合作、共同与中央政府讨价还价、突破壁垒的道路。通过突破，二者分享了潜在制度收益，而潜在制度收益的实现是通过明晰产权关系实现外部利润内部化的过程，它客观上促进了企业向自主经营、自负盈亏的市场竞争主体的转变。
一旦企业获得较大的自主产权E，就希望限制政府干预其生产经营的行为。地方政府尽管仍具有控制企业的动机，然而排他性产权将会使得控制成本高昂，采取“无为而治”增强企业活力，地方政府反而可以获得更多的剩余。当权力中心从微观主体的制度创新中获得更多收益时，中央政府乐意变为新产权关系的保护者，并通过重建获取垄断租金的新的合约结构，使权力中心的租金最大化和保护产权达成一致。此时，微观主体将上升为制度变迁的“第一行动集团”，我国的制度变迁方式将由自由扩散型向需求诱致型转变。
3 我国房地产税的制度变革路径
中国房地产税改革艰难的原因在于，它不是微观主体在给定的约束条件下，为预期能导致自身利益最大化的制度安排而自发组织的制度创新，它是由中央政府为了对现存收入格局进行再分配调整而强制推行的制度变革，它的结果将导致既得利益集团的利益受损，如果制度设计不合理（如同个人所得税），将可能导致大部分人的资源消耗。由于对渐进式改革路径的依赖，2011年1月开始征收的房地产税选择了重庆和上海两市试点的方式，在试点的过程中由于地方政府的目标效用函数与房地产税的制度变革不一致，导致房地产税渐进式改革的路径失败。
新中国成立以后，我国实施的是福利房供给制度。城镇居民大部分以交纳极少的租金为代价，租住单位和地方政府的公房，没有房屋和地产的概念。直到上世纪90年代，“公房私售”开始实施，居民才逐渐积累了私有房产，到1998年住房商品化改革过后，人们才发现了房屋的商品性和资本品的性质。近年来，由于国内投资渠道狭窄，市场的流动性过剩，房地产因为升值的稳定性强，成为富人的重要投资渠道。于是，对房地产税的制度需求就相应产生了。
房地产税的制度需求主要来源于：（1）2003年以来的房价持续上涨，尤其是2009年以来房价的过快上涨，导致房地产泡沫累积，严重影响经济的健康发展，也成为一个社会问题和政治问题，需要房地产税作为抑制房价过快上涨的其中一个力量。（2）我国居民收入分配差距拉大，基尼系数逐年升高，财富分布不均日益显著，个人所得税调配功能弱化，需要在住房保有环节开征房地产税，“削富济贫”。（3）我国地方财政入不敷出，出现“土地财政”和投融资平台等问题，需要为地方寻找充沛的收入来源，规范地方政府行为。根据税种属性和西方实践，房地产税是优良的地方税税种。（4）由于住房保有环节税制出现设计空白，房屋和土地资源没有得到有效配置。 从2003年10月14日，党的十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，确定了“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”的大方向，房地产税改革的大幕徐徐拉开。从2003年至今，房地产税的制度变革路径已经经历了两个阶段：“中央强制供给型”制度变革阶段和“地方机会主义供给型”制度变革阶段，未来的路径选择虽然十八届三中全会决定中描述的是税收法定主义的道路，然而按照制度变迁理论，未来房地产税的改革必将走中央政府主导型的改革路径。
3.1 房地产税的“中央强制供给型”变革阶段
从理论上，房地产税是涉及增税的税制变革（至少表面上是这样），与增值税转型和“营改增”等结构性减税政策不同，达成社会共识的难度大，既得利益集团阻力强，不可能采取诱致型自下而上的制度变迁方式，只能采取中央政府的强制性制度变迁的方式。实际上，如表1所示，从2003年党的十六届三中全会以来，党和国家的重要文件中就多次出现推动“物业税”、“房产税”、“不动产税”改革的表述，充分说明房地产税的改革模式最初采取的是强制型制度变革或供给主导型制度变革的方式。
经济发展是房价波动的减函数，社会稳定是房价波动和房地产税变革成本的减函数，房价波动是房产税的函数，二者关系有争议，房产税变革成本是房产税的正函数。
由于房地产税对变革成本的影响是直接的，各利益集团的阻力是清晰和可感受到的，但是房地产税对房价波动的影响是间接的，即便能起抑制作用，其抑制程度也是难以确定的。当制度变革的成本风险较大，同时收益不确定时，对于房地产税改革是否具有潜在制度净收益以及具有多大的制度净收益是难以判定的，所以中央对房地产税的制度性改革迟迟没有启动。
直到2005年，财政部和国家税务总局在北京、重庆、深圳、宁夏、辽宁和江苏6省市的局部地区开展了物业税的模拟试点工作；2007年10月，范围扩大至安徽、河南、福建、大连4省市，合计在以上10个地区进行物业税的模拟评税工作的试点，并与相关部门合作，开发了房屋价值批量评估系统。
2009年以后，房价一路高涨使得人们对房地产税抑制房价的作用给予了厚望。在财税学者的推动下，在民众的呼吁下，国务院启动了实质阶段的房地产税的制度变革。基于对渐进式改革路径的依赖，本次房产税改革延续了中国以往改革采用的在个别地区试点的方式，于2011年1月18日通过决议在重庆和上海两市进行个人住宅房产税的试点。
3.2 房地产税的“地方机会主义供给型”变革阶段
当中央政府将制度变革的优先权交给重庆和上海之后，两市政府不是作为“好处”而接受的，而是作为“任务”而领取的。如上所述，作为中央政府和微观主体中介的地方政府，实际具有独立的行为目标和行为模式，在制度变革中，由于与微观主体的利益具有一致性，常常扮演了主动谋求制度变革潜在净收益的角色。理论上，房地产税作为地方的独享税种，其收入将全额成为地方的财政收入，对于地方政府而言应该鼓掌欢迎和主动谋求制度变革的净收益。然而，如果对地方政府的效用函数进行分析，就会发现情况并非如此。
由于房地产税的开征，将抑制房价、降低开发商的利润，使得营业税、企业所得税等大税种的收入预期减收；此外，房价的下跌会殃及地价，使当前地方政府的聚宝盆——土地出让金收入减少。房地产税的涓滴收入难以弥补大税种的减收和土地出让金的减少，因此是房地产税的减函数。垄断租金中的重要内容是官员政治升迁，政治升迁与GDP、对中央的遵从度和地方民众的支持度三个因素都密切相关。房地产税的开征，对作为经济支柱产业的房地产业来说将产生负面效应，如果导致房地产业发展减速或停滞，将直接影响GDP的增幅，从而房地产税是垄断租金的减函数。对中央的遵从度和地方民众的支持度，均是的增函数，如果不遵从中央政府的试点命令，则影响官员升迁，如果进行房地产税试点并成功降低房价，将得到民众的支持，赢得政治资本。因此，尽管房地产税本身对和是负面效应，但是房地产税试点的举动对垄断租金具有正向激励，地方官员应该如何选择呢？
黄少安（2000年）认为在制度变革中地方政府官员存在过度的机会主义供给行为。所谓改革的机会主义供给是指改革的目的在于升迁最大化。由于改革绩效的评价者主要是上级官员，而不是改革相对人，因此改革官员可以利用信息优势，昭彰业绩，掩盖损失，改革成功归功于自己高水平的改革努力和能力，改革失败则归罪于改革的探索性和技术、环境的不完备，并可以通过制造“改革新闻效应”等方式要求上级认可。况且为了鼓励改革，中央政府很少对改革失败者给予惩罚。因此，改革的机会主义供给成为一些地方官员的理性选择。
改革的机会主义供给，使得地方官员更关注改革的“新闻效应”，而不那么关注制度变革的效率，因此在房地产税的试点制度设计和制度执行过程中出现效率损失是预料之中的。
3.3 房地产税的未来路径选择——需求诱致型还是供给强制型
2011年的沪渝两市房产税试点改革，并未实现抑制房价的预期，并且房产税本该具有的组织收入和调节分配的功能都显得比较弱化和低效率，这个“雷声大雨点小”的结果是由房产税制度变革的潜在净损失所决定了的，是由中央政府选择强制型制度供给和由地方政府的机会主义制度供给方式所实施的。当制度变革的结果逐渐显现出来之后，模型中的各个参与主体的角色定位和改革态度发生了转变。
中央政府从房地产税制度变革的发起者、支持者和制度供给的强制者，开始对房地产税改革效率和制度效益显示出怀疑，对房地产税是否扩大试点范围犹豫不决。突出表现在发改委、财政部、国家税务总局、住建部等相关部门在2012年-2013年11月以前频频发出扩大试点范围的声音，如表2所示，与2013年11月22日党的十八届三中全会决定中做出的 “加快房地产税立法并适时推进改革”的最终定调明显不一致，反映出在中央政府内部出现了两种观点——“改革派”和“稳进派”的博弈。 另一个态度发生变化的是无房者，他们原本对房地产税的制度改革给予了抑制房价的期望，然而机会主义制度供给下的试点政策决定了房地产税不会对房地产市场和房价有大力度的影响，从而对无房者造成潜在制度净损失，使得房地产税原来最有力的制度需求者和支持者，对房地产税的态度发生了巨变，很多人成为观望者、漠不关心者甚至反对者。
在这种情境下，“加快房地产税立法并适时推进改革”的表述也就顺理成章了，其含义有两层：一是房地产税改革有争议，尚待进一步研究；二是房地产税的制度变革将由“试点”的渐进式改革转向税收法定主义的路径，制度供给由制度需求者（全国人大代表）所决定，实质上是由原来的政府主导型的制度变革转向需求诱致型变革（假如全国人大代表能够充分代表民众意志）。
然而，经过上面阐述，我们有充分的理由怀疑民众需求诱致型制度变革成功的可能性，因为房地产税改革不能引起微观个体（包括全国人大代表们在内）的获利预期，相反是预期的利益损失，因此微观个体没有内在激励机制去自发组织实施制度创新。
好在制度变迁是一个动态的博弈过程，从制度均衡状态向制度非均衡状态变化，再从制度非均衡状态向均衡状态变化，是制度变迁的一般规律。同时，在当前中国的体制下，无论是通过政府颁布行政法规还是全国人大立法，尽管披的“外衣”可能不同，但最终体现的都是中央集权的意志。房地产税的制度变革路径选择，最终只能选择中央政府主导型的强制性制度变革之路，“顶层设计”将成为必然。
参考文献：
1.道格拉斯·C·诺思等.制度、制度变迁与经济绩效.上海三联书店.1994
2.张曙光.论制度均衡与制度变革.经济研究.1992.6
3.林毅夫.强制性制度变迁与诱致性制度变迁.现代制度经济学.北京大学出版社.2003
4.杨瑞龙.我国制度变迁方式转变的三阶段论.经济研究.1998.1
5.杨瑞龙 杨其静.阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用.经济研究.2000.3
6.黄少安.制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释——兼论杨瑞龙的“中间扩散假说”和“三阶段论”.经济研究.1999.1
7.周业安.中国制度变迁的演进论解释.经济研究.2000.5
8.勒涛.双层次互动进化博弈制度变迁模型.经济评论.2003.3
作者简介：
葛静，经济学博士，西南政法大学管理学讲师，研究方向为房地产税等。
基金项目：
本课题由国家重大社科基金“深化收入分配制度改革的财税机制与制度研究”（13&ZD031）项目及西南政法大学引进人才科研资助项目“中国房地产税改革研究”（2014-XZRCXM013）资助。
Abstract：The paper analyzed property tax reform path on the basis of Chinese gradual reform “three-phase model”，and thought property tax reform through“central coercion supply institutional change”and“local opportunistic supply institutional change”two stages，the future the NPC legislation belonged to“demand derivative institutional change”，after analysis it did not comply with the rational person assumptions and fcentral coercion supply institutional change uture property tax reform was bound to detour to the“the central government mandatory supplies system”，and“Top-level design”would be inevitable choice.
Keywords：Property tax reform，Changes of mandatory system，Changes of derivation institutional
李求军/责任编辑
关键词：房地产税改革，强制性制度变迁，诱致性制度变迁
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）04-0011-19 收稿日期：2015-02-02
1 引言
由于中国总体改革走的是一条渐进式改革的路径，使得中国各领域内的改革形成了对“摸石过河”模式的路径依赖。而改革已走入深水区和敏感区，“触动利益比触动灵魂还难”，多项改革被困局所限。
本文利用制度变迁理论对房地产税改革走过的路径进行辨析（探讨的房地产税改革着重于对住宅持有环节的征税），认为房地产税改革经历了“中央强制供给型”和“地方机会主义供给型”两个制度变革阶段，并预期未来“需求诱致型”制度变革路径无法走通，房地产税改革还会回到“中央强制供给型”制度变革路径上，“顶层设计”将成为必然选择。
2 制度变迁理论下的中国渐进式改革
2.1 制度变迁理论
制度，是社会中个人所遵循的行为规则，包括制度性安排如法律、规定、合同等，也包括非制度性安排如风俗、习惯、道德、信仰等。制度变迁或制度创新，一般是指对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所做的边际调整。随着产品和要素价格、市场规模、科学技术等的变化，出现新的获利机会，就会打破原有的制度均衡，产生新的制度需求。从制度供给角度，从某种现行制度安排转变到另一种不同制度安排的过程，是一种费用昂贵的过程。只有当新制度安排的潜在制度收益超过组织新制度安排的变革成本时，才可能发生新的制度供给，当新的制度供给与新的制度需求相匹配时，才能达到新的制度均衡。当制度需求与制度供给不一致时，就会产生制度非均衡，通常表现为制度的有效供给不足。
制度改革首先有一个发起制度变革的主体选择问题。变革主体不同，所遇到的阻力不同，发生的变革成本（即交易费用）也不同。一种制度变革如果由该经济中所有行为主体和各利益集团协商一致、共同发动，就是“全体主体主动性变革”，此时的变革成本和变革阻力最小。一种制度变革如果由部分行为主体或利益集团发动，即“部分主体主动性变革”，这种变革会遇到反对者和被强制者的抵制，其变革阻力和变革成本相对较大。由政府发动和组织的制度变革称为“政府主动性变革”，其所遇阻力的大小一方面来自于外部支持变革的主体和利益集团与反对变革的主体和利益集团的力量对比，另一方面取决于政府内部的偏好与机构的官僚化程度。
从制度变革的方式上，一般可以分为诱致性制度变革和强制性制度变革。诱致性制度变革是由微观主体为捕捉获利机会发起、组织和实施的，强制性制度变革是由政府和法律的命令规定和实施的。诱发性制度变革的阻力大小，除了与团体内部的一致程度密切相关（如1978年冬夜，安徽凤阳县小岗村的18个农民在分田到户的私下合约上摁下手印，并许下一旦有风险，将对提议改革村干部的子女养活到18岁的承诺），还取决于与现行行为规范、意识形态的背离程度以及政府对其可能采取的支持或反对的态度有关。强制性制度变革阻力的大小，主要取决于对既得利益分配格局中既得利益的侵犯。
从制度变革的目的上，一般包括两个方面，一是改进制度效率，增加社会财富的总量；二是改革权力和财富的分配格局。前者是将蛋糕做大，后者是改变蛋糕的分配。一般来说，诱致性制度变革和全部主体主动性变革的直接目的在于改进制度效率，改革的结果往往是人人受益，无人或少人受损，实现帕累托的改进，只是由于受益多少的不同而使得权力和财富的分配比例发生部分的改动，因而改革的阻力和成本比较小。部分主体主动性变革的目的往往既要改进制度效率，又要实现权力和财富的再分配，增大了改革的阻力和变动成本。强制性制度变革和政府主动性制度变革的目的，既可以是改革制度效率与改革权力和财富的分配格局兼有，又可以单纯为了改革权力和财富的既定格局。当制度变革的目的主要为改革分配格局时，必然会使一部分集团和群体获益，一部分集团和群体的利益受损，受损的一方必然会千方百计地阻挠变革的实施和进行，受益的一方也会因为受益比例的多少而发生矛盾，因此变革的阻力和成本最大。
2.2 中国渐进式改革的三阶段理论
对中国制度变迁的研究，始于20世纪90年代，国内经济学界沿袭西方制度变迁经济学，提出了解释中国制度变迁的各种假说。林毅夫通过人的有限理性假设和动力学机制的分析，得出了“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”的定义。杨瑞龙在其基础上得出了“中间扩散制度变迁方式假说”，提出了“中国制度变迁方式转化的三阶段论”，认为中国的制度变迁由改革初期的供给主导型向中间扩散型制度变迁方式转变，最终过渡到需求诱致型制度变迁方式。之后，在其前理论的基础上进一步提出了“阶梯式的渐进制度变迁模型”。黄少安在对杨瑞龙的观点评析中提出了“制度变迁主体角色转换假说”，他认为制度变迁中的不同主体在制度创新中的角色定位是不断发生变化的。周业安在社会秩序二元观的基础上，提出了一个分析中国制度变迁的初步演进理论框架，他认为中国的改革过程交织着政府选择外部规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径。靳涛认为，中国渐进式制度变迁的演化是通过微观层次的突变和宏观层次的选择，演化稳定均衡状态的产生和打破的互动过程，提出了“双层次互动进化博弈制度变迁模式”。其中，杨瑞龙的基于中央政府、地方政府和微观主体的三方博弈基础上的中国制度变迁三阶段模型，能够合理地解释中国制度变迁的过程，本文对房地产税改革路径制度变迁的解释将基于该理论框架之下。 第一阶段：供给主导型制度变迁。
根据我国制度变迁方式转换的三阶段论，我国在改革之初，即上世纪70年代末所选择的是供给主导型制度变迁方式。其特征是：（1）变革的发起者和推动者是中央政府，凭借行政命令、法律规范及利益刺激，在一个金字塔型的行政系统内自上而下地规划、组织和实施制度创新；（2）虽然潜在的获利机会会诱发微观主体的制度需求，但只有当权力中心的制度创新受益大于成本时，实际的制度变迁才会发生；（3）权力中心为制度创新设置了严格的进入壁垒，仅授权给少数试点地区以制度创新权力，其他地区未经授权不得制度创新。
当新制度的改变使得中央政府的效用增加，即>0时，制度变迁才能继续，相反当<0时，制度变革将停滞。
放权让利的制度变革，一方面可能会带来经济活力，使得社会总产出增加，而另一方面会冲击原有的意识形态、造成社会的不稳定。因此，制度变革的不确定性，使得中央政府选择利用已有的组织资源和行政架构，采取了与原苏联“休克疗法”截然不同的渐进式的改革路径：在改革空间布局上，采取先试点后推广的策略；在改革的时间安排上，从增量改革推进到存量改革。
第二阶段：中间扩散型制度变迁。
随着放权让利的改革策略和“分灶吃饭”财政体制的实行，地方政府可支配的财政收入规模和本地社会总产出正相关，行政性放权使得地方政府拥有了较大的资源配置权，作为沟通中央政府制度供给和微观主体制度需求的中介——地方政府逐渐具有了独立的行为目标和行为模式，从而在向市场经济过渡的过程中扮演了主动谋求制度变革潜在净收益的“第一行动集团”的角色，制度变革的主体从中央政府变为地方政府，中国制度变迁进入中间扩散式制度变迁模式。
获得改革优先权的地区，通常可以在较小的成本下取得双重收益：一是优惠政策带来的额外收益，二是改革先行一步的体制优势带来潜在的制度收益。制度创新壁垒的存在，使得收益具有“垄断租金”的性质。地方政府之间为了获得“垄断租金”开展了关于制度创新优先权的争夺，这种争夺依赖于地方政府的讨价还价能力和地方经济的实力。竞争的结果，获得制度创新优先权的地区实施制度创新，未获通过的地区政府许多采取先斩后奏、暗中模仿等自发创新方式突破壁垒，获取制度创新潜在收益。最终，中央政府事后确认了各地的自发制度创新行为，从而使得市场化取向的制度变革在全国范围内实施。
无论是自发的还是经过授权的地方，实施市场化的制度变革后地方政府的净收益>0为普遍情况。需要指出的是，获取的制度变革潜在收益中，经试点授权的地方政府负担了因其他地方政府“搭便车”行为造成的改革外部性的成本，自发改革的地方政府负担了未经中央授权的政治风险，有可能影响到主要官员的升迁。尽管如此，总体看来改革的净收益是大概率事件，市场化取向的改革从农村到城市，从东部到西部，在中国大地上风起云涌地展开了。
当改革进入新的阶段时，地方政府并没有从市场上主动退出，由于财政收入分成比例既定，所以地方政府追求财政收入最大化目标必须依赖于企业利润的最大化，政府的垄断租金最大化目标（主要表现为官员职务升迁、对资源的支配力、灰色收入、权力租金等）的实现与本地的经济发展水平密不可分。因此，中国的市场竞争首先表现为地方政府之间的竞争，然后才是企业之间的竞争。地方政府努力凭借行政权力和经济实力向企业伸出“援助之手”，一方面保护和推销本地产品，另一方面充分利用各种政策创造优惠条件招商引资。所以，地方主要领导和大的企业主之间一般保持较好的公务和私人关系。
第三阶段：需求诱致型制度变迁。
企业作为制度变迁的间接谈判者，需要地方政府作为代理人向中央政府传递自己对制度创新的需求，因此地方政府和企业在争夺制度创新优先权或自发创新的过程中合作多于冲突，走的是一条双方合作、共同与中央政府讨价还价、突破壁垒的道路。通过突破，二者分享了潜在制度收益，而潜在制度收益的实现是通过明晰产权关系实现外部利润内部化的过程，它客观上促进了企业向自主经营、自负盈亏的市场竞争主体的转变。
一旦企业获得较大的自主产权E，就希望限制政府干预其生产经营的行为。地方政府尽管仍具有控制企业的动机，然而排他性产权将会使得控制成本高昂，采取“无为而治”增强企业活力，地方政府反而可以获得更多的剩余。当权力中心从微观主体的制度创新中获得更多收益时，中央政府乐意变为新产权关系的保护者，并通过重建获取垄断租金的新的合约结构，使权力中心的租金最大化和保护产权达成一致。此时，微观主体将上升为制度变迁的“第一行动集团”，我国的制度变迁方式将由自由扩散型向需求诱致型转变。
3 我国房地产税的制度变革路径
中国房地产税改革艰难的原因在于，它不是微观主体在给定的约束条件下，为预期能导致自身利益最大化的制度安排而自发组织的制度创新，它是由中央政府为了对现存收入格局进行再分配调整而强制推行的制度变革，它的结果将导致既得利益集团的利益受损，如果制度设计不合理（如同个人所得税），将可能导致大部分人的资源消耗。由于对渐进式改革路径的依赖，2011年1月开始征收的房地产税选择了重庆和上海两市试点的方式，在试点的过程中由于地方政府的目标效用函数与房地产税的制度变革不一致，导致房地产税渐进式改革的路径失败。
新中国成立以后，我国实施的是福利房供给制度。城镇居民大部分以交纳极少的租金为代价，租住单位和地方政府的公房，没有房屋和地产的概念。直到上世纪90年代，“公房私售”开始实施，居民才逐渐积累了私有房产，到1998年住房商品化改革过后，人们才发现了房屋的商品性和资本品的性质。近年来，由于国内投资渠道狭窄，市场的流动性过剩，房地产因为升值的稳定性强，成为富人的重要投资渠道。于是，对房地产税的制度需求就相应产生了。
房地产税的制度需求主要来源于：（1）2003年以来的房价持续上涨，尤其是2009年以来房价的过快上涨，导致房地产泡沫累积，严重影响经济的健康发展，也成为一个社会问题和政治问题，需要房地产税作为抑制房价过快上涨的其中一个力量。（2）我国居民收入分配差距拉大，基尼系数逐年升高，财富分布不均日益显著，个人所得税调配功能弱化，需要在住房保有环节开征房地产税，“削富济贫”。（3）我国地方财政入不敷出，出现“土地财政”和投融资平台等问题，需要为地方寻找充沛的收入来源，规范地方政府行为。根据税种属性和西方实践，房地产税是优良的地方税税种。（4）由于住房保有环节税制出现设计空白，房屋和土地资源没有得到有效配置。 从2003年10月14日，党的十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，确定了“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”的大方向，房地产税改革的大幕徐徐拉开。从2003年至今，房地产税的制度变革路径已经经历了两个阶段：“中央强制供给型”制度变革阶段和“地方机会主义供给型”制度变革阶段，未来的路径选择虽然十八届三中全会决定中描述的是税收法定主义的道路，然而按照制度变迁理论，未来房地产税的改革必将走中央政府主导型的改革路径。
3.1 房地产税的“中央强制供给型”变革阶段
从理论上，房地产税是涉及增税的税制变革（至少表面上是这样），与增值税转型和“营改增”等结构性减税政策不同，达成社会共识的难度大，既得利益集团阻力强，不可能采取诱致型自下而上的制度变迁方式，只能采取中央政府的强制性制度变迁的方式。实际上，如表1所示，从2003年党的十六届三中全会以来，党和国家的重要文件中就多次出现推动“物业税”、“房产税”、“不动产税”改革的表述，充分说明房地产税的改革模式最初采取的是强制型制度变革或供给主导型制度变革的方式。
经济发展是房价波动的减函数，社会稳定是房价波动和房地产税变革成本的减函数，房价波动是房产税的函数，二者关系有争议，房产税变革成本是房产税的正函数。
由于房地产税对变革成本的影响是直接的，各利益集团的阻力是清晰和可感受到的，但是房地产税对房价波动的影响是间接的，即便能起抑制作用，其抑制程度也是难以确定的。当制度变革的成本风险较大，同时收益不确定时，对于房地产税改革是否具有潜在制度净收益以及具有多大的制度净收益是难以判定的，所以中央对房地产税的制度性改革迟迟没有启动。
直到2005年，财政部和国家税务总局在北京、重庆、深圳、宁夏、辽宁和江苏6省市的局部地区开展了物业税的模拟试点工作；2007年10月，范围扩大至安徽、河南、福建、大连4省市，合计在以上10个地区进行物业税的模拟评税工作的试点，并与相关部门合作，开发了房屋价值批量评估系统。
2009年以后，房价一路高涨使得人们对房地产税抑制房价的作用给予了厚望。在财税学者的推动下，在民众的呼吁下，国务院启动了实质阶段的房地产税的制度变革。基于对渐进式改革路径的依赖，本次房产税改革延续了中国以往改革采用的在个别地区试点的方式，于2011年1月18日通过决议在重庆和上海两市进行个人住宅房产税的试点。
3.2 房地产税的“地方机会主义供给型”变革阶段
当中央政府将制度变革的优先权交给重庆和上海之后，两市政府不是作为“好处”而接受的，而是作为“任务”而领取的。如上所述，作为中央政府和微观主体中介的地方政府，实际具有独立的行为目标和行为模式，在制度变革中，由于与微观主体的利益具有一致性，常常扮演了主动谋求制度变革潜在净收益的角色。理论上，房地产税作为地方的独享税种，其收入将全额成为地方的财政收入，对于地方政府而言应该鼓掌欢迎和主动谋求制度变革的净收益。然而，如果对地方政府的效用函数进行分析，就会发现情况并非如此。
由于房地产税的开征，将抑制房价、降低开发商的利润，使得营业税、企业所得税等大税种的收入预期减收；此外，房价的下跌会殃及地价，使当前地方政府的聚宝盆——土地出让金收入减少。房地产税的涓滴收入难以弥补大税种的减收和土地出让金的减少，因此是房地产税的减函数。垄断租金中的重要内容是官员政治升迁，政治升迁与GDP、对中央的遵从度和地方民众的支持度三个因素都密切相关。房地产税的开征，对作为经济支柱产业的房地产业来说将产生负面效应，如果导致房地产业发展减速或停滞，将直接影响GDP的增幅，从而房地产税是垄断租金的减函数。对中央的遵从度和地方民众的支持度，均是的增函数，如果不遵从中央政府的试点命令，则影响官员升迁，如果进行房地产税试点并成功降低房价，将得到民众的支持，赢得政治资本。因此，尽管房地产税本身对和是负面效应，但是房地产税试点的举动对垄断租金具有正向激励，地方官员应该如何选择呢？
黄少安（2000年）认为在制度变革中地方政府官员存在过度的机会主义供给行为。所谓改革的机会主义供给是指改革的目的在于升迁最大化。由于改革绩效的评价者主要是上级官员，而不是改革相对人，因此改革官员可以利用信息优势，昭彰业绩，掩盖损失，改革成功归功于自己高水平的改革努力和能力，改革失败则归罪于改革的探索性和技术、环境的不完备，并可以通过制造“改革新闻效应”等方式要求上级认可。况且为了鼓励改革，中央政府很少对改革失败者给予惩罚。因此，改革的机会主义供给成为一些地方官员的理性选择。
改革的机会主义供给，使得地方官员更关注改革的“新闻效应”，而不那么关注制度变革的效率，因此在房地产税的试点制度设计和制度执行过程中出现效率损失是预料之中的。
3.3 房地产税的未来路径选择——需求诱致型还是供给强制型
2011年的沪渝两市房产税试点改革，并未实现抑制房价的预期，并且房产税本该具有的组织收入和调节分配的功能都显得比较弱化和低效率，这个“雷声大雨点小”的结果是由房产税制度变革的潜在净损失所决定了的，是由中央政府选择强制型制度供给和由地方政府的机会主义制度供给方式所实施的。当制度变革的结果逐渐显现出来之后，模型中的各个参与主体的角色定位和改革态度发生了转变。
中央政府从房地产税制度变革的发起者、支持者和制度供给的强制者，开始对房地产税改革效率和制度效益显示出怀疑，对房地产税是否扩大试点范围犹豫不决。突出表现在发改委、财政部、国家税务总局、住建部等相关部门在2012年-2013年11月以前频频发出扩大试点范围的声音，如表2所示，与2013年11月22日党的十八届三中全会决定中做出的 “加快房地产税立法并适时推进改革”的最终定调明显不一致，反映出在中央政府内部出现了两种观点——“改革派”和“稳进派”的博弈。 另一个态度发生变化的是无房者，他们原本对房地产税的制度改革给予了抑制房价的期望，然而机会主义制度供给下的试点政策决定了房地产税不会对房地产市场和房价有大力度的影响，从而对无房者造成潜在制度净损失，使得房地产税原来最有力的制度需求者和支持者，对房地产税的态度发生了巨变，很多人成为观望者、漠不关心者甚至反对者。
在这种情境下，“加快房地产税立法并适时推进改革”的表述也就顺理成章了，其含义有两层：一是房地产税改革有争议，尚待进一步研究；二是房地产税的制度变革将由“试点”的渐进式改革转向税收法定主义的路径，制度供给由制度需求者（全国人大代表）所决定，实质上是由原来的政府主导型的制度变革转向需求诱致型变革（假如全国人大代表能够充分代表民众意志）。
然而，经过上面阐述，我们有充分的理由怀疑民众需求诱致型制度变革成功的可能性，因为房地产税改革不能引起微观个体（包括全国人大代表们在内）的获利预期，相反是预期的利益损失，因此微观个体没有内在激励机制去自发组织实施制度创新。
好在制度变迁是一个动态的博弈过程，从制度均衡状态向制度非均衡状态变化，再从制度非均衡状态向均衡状态变化，是制度变迁的一般规律。同时，在当前中国的体制下，无论是通过政府颁布行政法规还是全国人大立法，尽管披的“外衣”可能不同，但最终体现的都是中央集权的意志。房地产税的制度变革路径选择，最终只能选择中央政府主导型的强制性制度变革之路，“顶层设计”将成为必然。
参考文献：
1.道格拉斯·C·诺思等.制度、制度变迁与经济绩效.上海三联书店.1994
2.张曙光.论制度均衡与制度变革.经济研究.1992.6
3.林毅夫.强制性制度变迁与诱致性制度变迁.现代制度经济学.北京大学出版社.2003
4.杨瑞龙.我国制度变迁方式转变的三阶段论.经济研究.1998.1
5.杨瑞龙 杨其静.阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用.经济研究.2000.3
6.黄少安.制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释——兼论杨瑞龙的“中间扩散假说”和“三阶段论”.经济研究.1999.1
7.周业安.中国制度变迁的演进论解释.经济研究.2000.5
8.勒涛.双层次互动进化博弈制度变迁模型.经济评论.2003.3
作者简介：
葛静，经济学博士，西南政法大学管理学讲师，研究方向为房地产税等。
基金项目：
本课题由国家重大社科基金“深化收入分配制度改革的财税机制与制度研究”（13&ZD031）项目及西南政法大学引进人才科研资助项目“中国房地产税改革研究”（2014-XZRCXM013）资助。
Abstract：The paper analyzed property tax reform path on the basis of Chinese gradual reform “three-phase model”，and thought property tax reform through“central coercion supply institutional change”and“local opportunistic supply institutional change”two stages，the future the NPC legislation belonged to“demand derivative institutional change”，after analysis it did not comply with the rational person assumptions and fcentral coercion supply institutional change uture property tax reform was bound to detour to the“the central government mandatory supplies system”，and“Top-level design”would be inevitable choice.
Keywords：Property tax reform，Changes of mandatory system，Changes of derivation institutional
李求军/责任编辑