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摘 要 随着我国行政立法的大量涌现，行政立法本身也暴露出了诸多问题，其缺陷与负面效应日益凸显。其中有包括行政机关自身在内的诸多原因，但与外部监督特别是权力机关的监督不力有着密切的联系，因此，强化权力机关的监督、完善外部监督机制十分必要也十分紧迫。基于行政立法规范化视角，探索立法机关与行政机关的关系重构。
关键词 权力机关 行政机关 主体资格
一、我国行政立法的现状与问题
（一）我国行政立法的现状
立法权简而言之就是创制法律规则的权力。立法权有广义和狭义之分，狭义的立法权仅指权力机关制定和修改宪法、法律的活动，通常称之为国家立法权；而广义的立法权，既包括权力机关的立法权，也包括行政机关制定和修改法规、规章的行政立法权。本文所要阐述的关系是作为权力机关的立法机关对行政机关行政立法权的监督。
现阶段我国大量存在着越权立法，例如超越规定权限立法、超越立法次序、超越授权范围等；立法冲突的日益凸显，例如行政法规、规章存在同宪法、法律相抵触或者行政法规之间、规章之间、行政法规与规章之间存在相互矛盾、不一致、不衔接的现象；存在着部门利益倾向，虽然我国在法律理论上已建立了一整套监督机制，权力机关对行政机关立法行为的监督在一定程度上防止了行政机关滥用行政立法权，使得行政机关的立法规范化，下面我来阐述学界分析的五个方面的问题。
（二）我国行政立法存在的问题
1、我国现有的权力机关对行政立法进行监督的制度并没有得到切实的贯彻执行。较为典型的是备案制度和人大及常委会监督制度。备案制度设立的目的是使备案机关对行政机关制定的行政法规和行政规章等通过备案程序得到审查监督，然而，在实践中，备案制度大都没有起到它该起的作用。有学者指出：“现在立法监督不力，不是因为制度或制度不好，而是现在的制度没有得到很好的应用。
2、监督缺少具体的形式。我国有关权力机关对行政立法监督的法律规定只存在于少量的法条之中，而且也没有具体而详细的规定细则，权力机关具体在进行监督时通常不知道如何下手，难以操作，因而在实际中监督制度很难发挥作用。
3、权力机关在行政立法监督中并不积极地去行使监督职能，力度不足。根据宪法，全国人大常委会有权对行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤消同宪法，法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中，全国人大常委会通常很少主动地去履行这一职能，并未进行有效的监督，即使有行使监督，也因为各种条件的限制而显得力度不足。
4、权力机关的监督工作缺乏独立性。监督本质上是以权力制约权力的行为。行政监督体现着监督权对行政权的制约，其效果如何取决于监督一方的地位与实际权力的大小。在我国，虽然明确规定了权力机关的监督主导地位，但由于权力机关缺少必要的独立性和相应的权力，致使其监督往往难以达到预期目的。
5、由于监督权限，方式，程序，范围等方面不够明确。这致使权力机关对行政立法的监督有时出现两个权力机关同时对同一行政立法行为进行监督或是一个行政立法行为得不到任何一个权力机关的监督，即所谓的“空白带”或“交叉带。
二、导致行政立法规范化问题的原因
针对导致行政立法规范化问题的成因，综合国内学者如湛中乐、李腾华、朱芒已有诸多论述，大致可以从四个方面找出原因。
1、监督缺少具体的形式。我国有关权力机关对行政立法监督的法律规定只存在于少量的法条之中，而且也没有具体而详细的规定细则，权力机关具体在进行监督时通常不知道如何下手，难以操作，因而在实际中监督制度很难发挥作用。
2、权力机关在行政立法监督中并不积极地去行使监督职能，力度不足。根据宪法，全国人大常委会有权对行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤消同宪法，法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中，全国人大常委会通常很少主动地去履行这一职能，并未进行有效的监督，即使有行使监督，也因为各种条件的限制而显得力度不足。
3、权力机关的监督工作缺乏独立性。监督本质上是以权力制约权力的行为。行政监督体现着监督权对行政权的制约，其效果如何取决于监督一方的地位与实际权力的大小。在我国，虽然明确规定了权力机关的监督主导地位，但由于权力机关缺少必要的独立性和相应的权力，致使其监督往往难以达到预期目的。
4、由于监督权限，方式，程序，范围等方面不够明确。这致使权力机关对行政立法的监督有时出现两个权力机关同时对同一行政立法行为进行监督或是一个行政立法行为得不到任何一个权力机关的监督，即所谓的“空白带”或“交叉带”。
三、解决行政立法规范化问题的路径思考
针对目前我国权力机关对行政立法监督中存在的问题以及依据所探究到的原因，综合学界理论分析大致可以采取以下四个措施，来改变目前的监督现状并完善权力机关对行政立法的监督机制：
1、进一步完善已有的备案制度。我国现有的备案制度只是流于形式，有关备案的具体规定也不够详尽。国务院制定出行政法规，要报全国人大常委会备案：国务院各部委制定出部门规章，应报全国人大常委会和国务院备案；地方各级政府制定的地方性法规，应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。这样权力机关才可以有效地对行政 立法中出现的问题进行监督，并且如果权力机关发现所报送的行政法规或规章有瑕疵，也可立即进行纠正，同时还需要对备案的期限作出详尽地规定，使备案制度真正起到监督作用。
2、进一步完善行政立法的人大及其常委会监督程序。根据我国宪法，各级行政机关产生于人大向人大负责并报告工作，因此，“从法理上讲，作为权力机关的人大对行政立法的监督制约，乃是行政立法授权的监督权保留”。具体操作上有学者提出可以为：“先由专门委员会的办事机构审查行政法规、规章是否与宪法、法律相抵触，如有抵触有情况，应交专门委员会审议，如果确有抵触的情况，就向全国人大常委会或地方各级人大常委会提出报告，由人大常委会行使撤销权。”通过这样，使人大实实在在的行使了行政监督权，保证人大及其常委会对整个行政立法过程的真实有效的监督。
3、进一步完善批准制度。在我国立法过程中得到最广泛应用的就是批准制，这种制度较为有效。根据我国宪法，立法法和组织法，国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准；国务院各部委制定规章应当报国务院批准。但在实践中审查流于形式，批准了很多质量不高的行政法律法规。所以要加强和完善批准制度，防止不经审查就批准及审查不当就批准等现象出现。
4、通过制定切实可行的授权法，以立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。并且在该授权法中，应明确规定全国人大及其常委会对国务院的授权、地方人大及常委会对地方政府的授权，具体规定国务院对国务院各部委的授权的时间，授权的范围，授权的方法及授权应注意的事项等，从而有效地起到监督作用。
参考文献：
[1]湛中乐. 论对行政立法的监督与控制[J]. 国家行政学院学报， 2003，（4）.
[2]朱芒. 行政立法程序基本问题试析[J]. 中国法学， 2000（1）.
[3]袁曙宏， 李洪雷：我国行政立法的新发展. 中国法学网，2011-01-16.
[4]章剑生.论行政立法程序[J]. 安徽大学法律评论， 2002（1）.
[5]吴万得. 论行政立法的概念及其意义[J]. 行政法学研究， 2000（2）.
（作者单位：南京财经大学法学院）
关键词 权力机关 行政机关 主体资格
一、我国行政立法的现状与问题
（一）我国行政立法的现状
立法权简而言之就是创制法律规则的权力。立法权有广义和狭义之分，狭义的立法权仅指权力机关制定和修改宪法、法律的活动，通常称之为国家立法权；而广义的立法权，既包括权力机关的立法权，也包括行政机关制定和修改法规、规章的行政立法权。本文所要阐述的关系是作为权力机关的立法机关对行政机关行政立法权的监督。
现阶段我国大量存在着越权立法，例如超越规定权限立法、超越立法次序、超越授权范围等；立法冲突的日益凸显，例如行政法规、规章存在同宪法、法律相抵触或者行政法规之间、规章之间、行政法规与规章之间存在相互矛盾、不一致、不衔接的现象；存在着部门利益倾向，虽然我国在法律理论上已建立了一整套监督机制，权力机关对行政机关立法行为的监督在一定程度上防止了行政机关滥用行政立法权，使得行政机关的立法规范化，下面我来阐述学界分析的五个方面的问题。
（二）我国行政立法存在的问题
1、我国现有的权力机关对行政立法进行监督的制度并没有得到切实的贯彻执行。较为典型的是备案制度和人大及常委会监督制度。备案制度设立的目的是使备案机关对行政机关制定的行政法规和行政规章等通过备案程序得到审查监督，然而，在实践中，备案制度大都没有起到它该起的作用。有学者指出：“现在立法监督不力，不是因为制度或制度不好，而是现在的制度没有得到很好的应用。
2、监督缺少具体的形式。我国有关权力机关对行政立法监督的法律规定只存在于少量的法条之中，而且也没有具体而详细的规定细则，权力机关具体在进行监督时通常不知道如何下手，难以操作，因而在实际中监督制度很难发挥作用。
3、权力机关在行政立法监督中并不积极地去行使监督职能，力度不足。根据宪法，全国人大常委会有权对行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤消同宪法，法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中，全国人大常委会通常很少主动地去履行这一职能，并未进行有效的监督，即使有行使监督，也因为各种条件的限制而显得力度不足。
4、权力机关的监督工作缺乏独立性。监督本质上是以权力制约权力的行为。行政监督体现着监督权对行政权的制约，其效果如何取决于监督一方的地位与实际权力的大小。在我国，虽然明确规定了权力机关的监督主导地位，但由于权力机关缺少必要的独立性和相应的权力，致使其监督往往难以达到预期目的。
5、由于监督权限，方式，程序，范围等方面不够明确。这致使权力机关对行政立法的监督有时出现两个权力机关同时对同一行政立法行为进行监督或是一个行政立法行为得不到任何一个权力机关的监督，即所谓的“空白带”或“交叉带。
二、导致行政立法规范化问题的原因
针对导致行政立法规范化问题的成因，综合国内学者如湛中乐、李腾华、朱芒已有诸多论述，大致可以从四个方面找出原因。
1、监督缺少具体的形式。我国有关权力机关对行政立法监督的法律规定只存在于少量的法条之中，而且也没有具体而详细的规定细则，权力机关具体在进行监督时通常不知道如何下手，难以操作，因而在实际中监督制度很难发挥作用。
2、权力机关在行政立法监督中并不积极地去行使监督职能，力度不足。根据宪法，全国人大常委会有权对行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤消同宪法，法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中，全国人大常委会通常很少主动地去履行这一职能，并未进行有效的监督，即使有行使监督，也因为各种条件的限制而显得力度不足。
3、权力机关的监督工作缺乏独立性。监督本质上是以权力制约权力的行为。行政监督体现着监督权对行政权的制约，其效果如何取决于监督一方的地位与实际权力的大小。在我国，虽然明确规定了权力机关的监督主导地位，但由于权力机关缺少必要的独立性和相应的权力，致使其监督往往难以达到预期目的。
4、由于监督权限，方式，程序，范围等方面不够明确。这致使权力机关对行政立法的监督有时出现两个权力机关同时对同一行政立法行为进行监督或是一个行政立法行为得不到任何一个权力机关的监督，即所谓的“空白带”或“交叉带”。
三、解决行政立法规范化问题的路径思考
针对目前我国权力机关对行政立法监督中存在的问题以及依据所探究到的原因，综合学界理论分析大致可以采取以下四个措施，来改变目前的监督现状并完善权力机关对行政立法的监督机制：
1、进一步完善已有的备案制度。我国现有的备案制度只是流于形式，有关备案的具体规定也不够详尽。国务院制定出行政法规，要报全国人大常委会备案：国务院各部委制定出部门规章，应报全国人大常委会和国务院备案；地方各级政府制定的地方性法规，应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。这样权力机关才可以有效地对行政 立法中出现的问题进行监督，并且如果权力机关发现所报送的行政法规或规章有瑕疵，也可立即进行纠正，同时还需要对备案的期限作出详尽地规定，使备案制度真正起到监督作用。
2、进一步完善行政立法的人大及其常委会监督程序。根据我国宪法，各级行政机关产生于人大向人大负责并报告工作，因此，“从法理上讲，作为权力机关的人大对行政立法的监督制约，乃是行政立法授权的监督权保留”。具体操作上有学者提出可以为：“先由专门委员会的办事机构审查行政法规、规章是否与宪法、法律相抵触，如有抵触有情况，应交专门委员会审议，如果确有抵触的情况，就向全国人大常委会或地方各级人大常委会提出报告，由人大常委会行使撤销权。”通过这样，使人大实实在在的行使了行政监督权，保证人大及其常委会对整个行政立法过程的真实有效的监督。
3、进一步完善批准制度。在我国立法过程中得到最广泛应用的就是批准制，这种制度较为有效。根据我国宪法，立法法和组织法，国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准；国务院各部委制定规章应当报国务院批准。但在实践中审查流于形式，批准了很多质量不高的行政法律法规。所以要加强和完善批准制度，防止不经审查就批准及审查不当就批准等现象出现。
4、通过制定切实可行的授权法，以立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。并且在该授权法中，应明确规定全国人大及其常委会对国务院的授权、地方人大及常委会对地方政府的授权，具体规定国务院对国务院各部委的授权的时间，授权的范围，授权的方法及授权应注意的事项等，从而有效地起到监督作用。
参考文献：
[1]湛中乐. 论对行政立法的监督与控制[J]. 国家行政学院学报， 2003，（4）.
[2]朱芒. 行政立法程序基本问题试析[J]. 中国法学， 2000（1）.
[3]袁曙宏， 李洪雷：我国行政立法的新发展. 中国法学网，2011-01-16.
[4]章剑生.论行政立法程序[J]. 安徽大学法律评论， 2002（1）.
[5]吴万得. 论行政立法的概念及其意义[J]. 行政法学研究， 2000（2）.
（作者单位：南京财经大学法学院）