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摘要：基于2004-2014年中国31个省市自治区面板数据，在统计意义上分别探讨了地方政府债务与土地财政之间的关系，土地财政对房地产价格的影响，得出了地方政府债务催生土地财政，土地财政推动房价上涨的结论，并在此基础上研究了地方政府债务对房地产价格的影响。结果显示：在限定居民收入水平和城镇化水平的条件下，地方政府债务依然能显著推动房价上涨，且对房价上涨的影响存在明显的区域差异，其中东部地区地方政府债务对房价上涨的推动作用最大，中部地区次之，西部地区最小。基于上述结论，提出了相应的对策建议。
关键词：地方政府债务，土地财政，房地产价格，区域差异
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）10-0011-20 收稿日期：2017-09-16
1 引言
工业化和城镇化是中国近20年来经济发展的主要推动力（Fan，Zheng et al.2016），对地方政府而言，城镇化建设不仅可以带来投资，拉动当地GDP的增长，还可以从土地出让和房地产开发中获得大量财政收入（Lin and Yi 2011）。因此，地方政府普遍将城镇化作为发展地方经济的主要抓手。但是城镇化建设需要大量的资金投入，而在我国现行财政体制下，仅靠财政赢余资金推动是远远不够的，由此产生了大量的政府性债务（Feng and Cui 2007，Zhao，Wang et al.2012，Pan，Huang et al.2015）。《中国国家资产负债表2015》显示，截至2014年底，我国地方政府性债务总额已突破30万亿元，占当年GDP的47.6%；2000-2014年间，地方政府债务增长26.4万亿元，年均增长1.9万亿元。
2014年5月，财政部公布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，明确规定了试点地区要在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券的发行和债务的偿还。同年，当中国多地房地产市场交易陷入低谷，土地市场随之转冷时，各级地方政府纷纷通过调整限购范围、放松户籍限制、提供财税支持等手段为楼市松绑。救市措施的频繁出台不禁让人联想：地方政府是否通过卖地来偿债？地方政府债务与土地财政有何关联？庞大的地方政府债务规模是否是楼市高价的幕后推手？为解答上述问题，一是要理清地方政府债务与土地财政之间的关系；二是要分析土地财政对房地产价格波动产生的影响；进而探讨地方政府债务对我国房地产价格的影响。
2 地方政府债务与土地财政的关系
國家审计署2013年公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个城市承诺以土地出让收入来偿还债务。数据还显示，我国地方政府债务余额在不断增长，与此同时，依靠土地财政偿还的债务余额占比也在快速增长，并已超出土地财政可承受的范围。
本文基于省际面板数据在统计学意义上探讨地方政府债务与土地财政之间的关系。
2.1 模型构建
为检验地方政府债务对土地财政的影响，将模型设定为：
LLRit=α0+α1DGDPRit+μit （1）
其中，t代表时期，i代表城市；被解释变量LLRit为土地出让收入；解释变量DGDPRit为债务负担率，其值越大表明地方政府债务负担越重；μit为随机扰动项。
面板数据同时具有横截面和时间序列的特征，参数估计的有效性在一定程度上取决于模型估计方法的选择，为了得到较为稳健的估计结果，本文参照了国内外学者的通常做法，分别采用固定效应（FE）、随机效应（RE）对地方政府债务与土地财政的关系进行估计。
2.2 变量选择
（1）债务负担率（DGDPRit）
与多数研究文献一致，债务负担率是本文的关键变量，本文用地方财政缺口占地方当年GDP的比重来作为衡量地方债务水平的代理变量，即：DGDPRit=（FRit-FEit）/GDPit。其中，FRit表示城市i第t年的财政收入，FEit表示城市i第t年的财政支出，GDPit表示城市i第t年的总产值。
（2）土地出让收入（LLRit）
以土地出让收入作为衡量地方政府土地财政行为的指标，基于两方面考虑：一方面，土地出让收入与税收不同，作为非连续性收入，能更好地反映地方政府的土地融资行为冲动；另一方面，土地出让收入已成为地方财政收入的主体，统计数据显示，2004-2015年间，土地出让收入占地方财政收入的比重平均达51%。
2.3 数据来源
本文数据均来源于《中国统计年鉴》（2005-2015）和《中国国土资源统计年鉴》（2005-2015）或由其整理计算而得。
2.4 实证结果
本文利用全国31个省市自治区面板数据对解释变量的系数进行了估计。表1中模型（1）和模型（2）分别显示了解释变量为债务负担率的固定效应和随机效应时的回归分析结果。
从表1的计量结果可以看出：首先，根据Hausman检验，p值为0.0024，即在1%的水平上显著并拒绝了随机效应模型的原假设，所以选择固定效应模型；其次，解释变量的系数为正，且在1%的水平上通过了显著性检验，说明地方政府债务对土地财政行为有着较为明显的正向作用，且当债务负担率提高1%时，土地出让收入将提高14.4249%。因此，在一定程度上，地方政府债务应债能力下降将引起土地出让收入的大幅度增加，这与地方政府在实际垄断土地供给的前提下，依赖卖地以偿还债务的现实情况是相符合的，换言之，地方政府债务催生了土地财政。
3 土地财政对房地产价格的影响
3.1 理论分析
3.1.1 土地财政对土地一级市场的影响
基于地方政府债务催生土地财政的研究结论，地方政府倾向于通过控制土地供应数量、土地供应结构和土地供应底价三种途径来达到增加土地出让收入以缓解财政压力的目的。 3.1.1.1 土地供应数量方面
本文认为，在土地财政理念主导下的地方政府倾向于减少土地供给。由《宪法》《土地管理法》《物权法》诸法决定，地方政府处于土地一级市场的实际垄断地位，这就使得我国土地一级市场近似于完全垄断市场，地方政府则近似于完全垄断企业。根据完全垄断市场的特点，作为土地一级市场价格的制定者，地方政府可以有两种土地供应决策：以较高的价格出让较少的土地，或以较低的价格出让较多的土地。然而，受土地供应计划制约，计划年度内各级地方政府所能提供的土地数量是有限的，因此，在土地财政的利益驱使下，相对于低价走量，地方政府更倾向于减少土地供给以抬高地价，从而获取更多的土地出让收入。
地方政府减少土地供给的行为作用在土地一级市场上，其作用结果具体表现为土地价格的上涨。一方面，非饱和供地政策下的土地供给量小于市场竞争条件下的土地供给量，土地供需失衡导致其价格快速上涨；另一方面，非饱和供地政策加剧了土地购买人对土地稀缺的预期，土地需求随之增加，土地价格随之上涨。在卖地指标受限的情况下，土地价格的上涨意味着地方政府通过出让相同数量的土地可以获取更多的收益。因此，地方政府缺乏增加土地供给的动机。
3.1.1.2 土地供应结构方面
根据陶然（2007）等人的研究，地方政府在对工业用地和居住用地的供应策略上存在很大差异，低价出让工业用地，高价出让居住用地的供地策略可以帮助地方政府实现利益最大化。
一方面，工业用地的出让尽管无法在短期内带来丰厚的土地出让收入，却能创造较为稳定的税收来源，出于政绩考虑，地方政府不得不低价出让工业用地；另一方面，与工业用地市场不同，居住用地市场的刚性需求较大，特别是商品性住房用地市场，在近年来保障性住房用地优先供应的政策背景下，商品性住房用地市场的供需缺口进一步扩大，地方政府倾向于高价出让该类用地，以弥补低价出让工业用地和行政划拨保障性住房用地的机会成本。因此，对不同地类实施的差别化供地策略，带来的是商品性住房用地价格的上涨。
3.1.1.3 土地供应底价方面
土地供应底价是宗地出让时由地方政府确定的最低控制价格，土地一级市场成交价格不得低于最低控制价格。
由于土地自然供给的有限性决定其经济供给也是稀缺的，从长期来看，土地供不应求是普遍的、绝对的。在理论上，土地出让价格由市场需求决定，至少是在需求主导下形成市场均衡价格。土地需求是一种引致需求，在正常的市场条件下，当房价过高房屋有效需求减少时，土地购买人对土地的需求就会减少，土地一级市场的均衡价格隨之下降。倘若新的均衡价格高于或等于土地供应底价时，市场近似于完全竞争市场，可以认为此时政府确定的最低控制价对市场没有影响，新的均衡价格成为土地出让价格；若新的均衡价格低于土地供应底价时，由于交易不能成立，新的均衡价格无法成为土地出让价格。
地方政府在土地财政的利益驱使下，逐渐上调土地供应底价，通过这种途径干预土地一级市场的正常交易，使土地出让价格始终维持在一个较高的水平上，以保证其土地出让收入。如北京2013年7月成交的台湖板块，土地出让底价8个月上涨了近1倍，在其他市场条件未发生剧变的情况下，这是不符合市场经济规律的。
3.1.2 土地一级市场变化对房地产市场的影响
本文利用四象限模型来讨论因土地财政引发的土地一级市场的变化对房地产市场产生的影响。模型假设：土地与房地产价格弹性、容积率、税率和建安成本保持不变，且所讨论的房地产为同一类型的房地产。
如图1所示，第Ⅰ象限描述土地供应量与土地价格之间的关系，SL表示土地的供给曲线，DL表示土地的需求曲线；第Ⅱ象限描述房地产数量与土地供应量之间的关系，当容积率既定时，二者的关系为通过原点的直线m；第Ⅲ象限描述房地产价格与房地产数量之间的关系，SH表示房地产的供给曲线，DH表示房地产的需求曲线；第Ⅳ象限描述土地价格与房地产价格之间的关系，土地作为房地产产品的生产要素之一，其价格与房地产价格呈线性正相关关系，用直线n表示。
依据前文所述，在土地财政理念主导下的地方政府首先倾向于减少土地供给，此时的土地供给曲线由SL1上移至SL2，土地供给量由s1缩减至s2，房地产供应数量由q1减少至q2，最终导致房地产价格由p1上涨至p2；其次，地方政府对工业用地、保障性住房用地和商品性住房用地的差别化供应以及在出让商品性住房用地时不断抬高土地供应底价的行为，加速了该类型土地出让价格的上涨，该类型房地产价格亦随之上涨。
四象限模型分析结果表明，地方政府在土地财政作用下的土地供应策略不仅打破了土地一级市场原有均衡，加速了土地出让价格的上涨，也进一步传导至房地产市场，造成房地产市场成交价格虚高的不良影响。由于土地市场与房地产市场之间存在传导性，本文认为，可通过价格指标来衡量土地一级市场的变化对房地产市场的影响程度。根据李书华（2012）的研究：无论在短期还是长期内，土地价格的上涨都是房价上涨的原因，地价上涨对房价上涨的带动作用明显；房价在短期内能引起地价上涨，但在长期内，房价对地价的拉动作用并不明显。近年来，房地产开发企业土地获取成本占商品房成交价格的比重已水涨船高，土地价格已成为房地产价格主体，土地价格的上涨必然显著拉动房地产价格上涨。
3.2 实证研究
同样，基于面板数据回归模型分析土地财政对房地产价格的影响。
3.2.1 模型设定和变量说明
从已有研究可知，除宏观金融政策、经济发展水平、通货膨胀水平外，还有其他一些重要变量也会影响房价的波动，如城镇化水平、居民收入水平和土地交换价格等（Gong and Jeong，Li 2011，Xue，Shi et al.2013，Gao，Chen et al.2014）。为考察土地财政对房地产价格的影响，以现有文献为基础（Tang，Shi et al.2014），结合数据的可得性，将土地出让收入纳入房地产价格函数，并加入人均可支配收入、城镇化率两个控制变量分别代表居民收入水平和城镇化水平，建立基本计量模型： Priceit=α0+α1LLRit+α2RDIit+α3URit+μit （2）
其中，被解释变量Priceit为房地产价格；控制变量RDIit、URit分别为人均可支配收入与城镇化率；μit为随机扰动项。
3.2.2 回归结果分析
通过hausman检验，在1%的水平上显著并拒绝了随机效應模型的原假设，因此选择固定效应模型。
表2报告了变量组合下的回归结果，各因素对房地产价格的影响方向及显著性基本一致。其中模型（1）和（2）是单独考虑土地出让收入的计量结果；模型（3）和（4）是在限定人均可支配收入和城镇化率的条件下，土地出让收入的计量结果。在模型（1）和（2）估计结果的基础上讨论解释变量的回归分析，可以得出结论：土地财政对房价上涨的影响显著为正，即通过了1%的显著性检验，且当土地出让收入提高1%时，房价将上涨2.2132%；在模型（3）和（4）估计结果的基础上讨论解释变量的回归分析，可以得出结论：在限定居民收入水平和城镇化水平对房地产价格的正向影响后，土地财政对房价上涨的影响依然在1%的水平上显著为正，且当土地出让收入提高1%时，房价将上涨0.4739%。因此，本文认为，除包含居民收入水平和城镇化水平的基本面因素外，土地财政也是推动地方房地产价格上涨的重要力量。
4 地方政府债务对我国房价的影响及其区域差异
4.1 计量模型构建
基于前文描述与分析，以房地产价格（Priceit）作为被解释变量，地方政府债务负担率（DGDPRit）作为关键解释变量，人均可支配收入（RDIit）、城镇化率（URit）作为控制变量构建计量模型：
Priceit=α0+α1DGDPRit+α2RDIit+α3URit+μit
（3）
4.2 实证结果分析
本文利用全国省际面板数据对解释变量的系数进行了估计。表3中模型（1）和（2）分别显示了解释变量债务负担率的固定效应和随机效应时的回归分析结果；模型（3）和（4）是在引入控制变量人均可支配收入和城镇化率后，解释变量的固定效应和随机效应时的回归分析结果。
从回归分析结果可知：所有变量在1%-5%的水平上显著为正，说明债务负担率、人均可支配收入和城镇化率均在一定程度上抬高了房价；引入控制变量人均可支配收入和城镇化率后，债务负担率依然在1%的水平上显著为正，表明地方政府债务确实推动了房地产价格的上涨，且从全国范围来看，当债务负担率提高1%时，房价将上涨6.4211%。
通过观察表4中各解释变量系数的估计值，作为参照组的全国范围，其地方政府债务对房价的影响系数为6.421；东部地区地方政府债务对房价的影响系数为19.55；中部和西部地区分别为11.50和3.359；均通过了1%的显著性检验。这表明东、中、西部地区的地方政府债务均能促进该地区的房地产价格的上涨，且存在着明显的区域差异，其中东部地区促进作用最大，中部次之，西部最小。从具体数据来看，债务负担率每增加1%，会使东部地区房地产价格水平提高19.55%，中部地区提高11.50%，西部地区提高3.359%。可见，地方政府债务对东部地区房价的影响程度最大，其绝对值是全国水平的3倍，是西部地区的5.8倍。
5 结论与建议
上述分析表明，无论是全国范围还是分区域，地方政府债务都对房地产价格有着显著的正向影响。首先，地方政府主要依赖土地财政来偿还债务。原因有三：一是土地出让收入获得较易；二是还债渠道狭窄，对于没有其他稳定财源的地方而言，卖地偿债是唯一途径；三是目前地方债运行机制尚未成熟，地方政府可利用土地出让收入作为偿债担保来获得大量的基建基金。其次，现行的地方政府债券自发自还试点办法虽然明确了地方政府同时作为发债主体与偿债主体，但并未拓宽其还债渠道，进而无法掐断地方政府对土地财政的依赖。唯有深化地方政府债务改革，才能帮助地方走出土地财政的困境，进而稳定房价。
因此，从长期看，必须要调整我国当前的公共财政体制，改变中央和地方财权与事权不匹配的现状，通过减少地方财政压力，缩小债务性融资规模的办法从根本上消除地方政府热衷于土地财政的内在激励机制，达到平抑地价，稳定房价的目的；从中期看，应打破地方政府对土地一级市场的垄断，发挥市场机制对土地资源的优化配置作用，使地价与房价回归到合理水平；从短期看，积极探索以市场价格为计税基础的房产税，为地方政府创造稳定的财政收入来源，拓宽还债渠道，化解地方政府以地生财的短期行为，进而破除土地依赖，从而推动房地产市场的健康发展。
参考文献：
1.Du，J.and R.B.Peiser.Land Supply，Pricing and Local Governments'Land Hoarding in China.Regional Science and Urban Economics.2014.48
2.Fan，X.，et al.How Does Land Development Promote China’s Urban Economic Growth？The Mediating Effect of Public Infrastructure.Sustainability.2016.8.（3）
3.Feng，T.and G.Cui.Financial Risks and Government Investment Behaviour in China：Theoretical and Empirical Analysis.Financial Studies.2007.（10）
4.Gao，J.，et al.Influencing Factors of Land Price in Nanjing Proper During 2001-2010.Progress in Geography.2014.33（2） 5.Gong，G.and R.Jeong Real Estate Price Calculation System for e.g.Land Development Plan，has Server Access unit Connected with Real Estate Price Formation Server That Estimates Real Estate Price Information by Utilizing Real Estate Price setting Variable，Gong G.
6.Li，T.An Empirical Research on the Relationship Between Real Estate Prices and Inflation.Recent Trends in Materials and Mechanical Engineering Materials，Mechatronics and Automation.2011.Pts 1-3
7.Lin，G.C.S.and F.Yi.Urbanization Of Capital Or Capitalization On Urban Land？Land Development And Local Public Finance In Urbanizing China.Urban Geography.2011.32（1）
8.Pan，J.-N.，et al.Empirical Study of the Local Government Deficit，Land Finance and Real Estate Markets in China.China Economic Review.2013.32
9.Tang，P.，et al..Local Government Competition and Land Financial Strategies.Resources Science.2014.36（4）
10.高鸿业.西方经济学（微观部分）.中国人民大学出版社.2011
11.陶然 袁飞 曹广忠.区域竞争、土地出让与地方财政效应：基于1999-2003年中国地级城市面板数据的分析.世界经济.2007.10
12.李书华.我国城镇土地价格与商品房价格之间关系的研究——基于招标、拍卖、挂牌制度的分析.南开大学.2012
作者简介：
葛堃，华中科技大學博士研究生，主要研究方向为土地资源管理、粮食安全。
卢新海，博士，教授，博导，主要研究方向为土地资源管理、粮食安全。
基金项目：
国家自然科学基金项目“基于国内外粮食市场联动效应的海外耕地资源利用方式及其对中国粮食安全的影响研究”（批准号：41371522）。
关键词：地方政府债务，土地财政，房地产价格，区域差异
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）10-0011-20 收稿日期：2017-09-16
1 引言
工业化和城镇化是中国近20年来经济发展的主要推动力（Fan，Zheng et al.2016），对地方政府而言，城镇化建设不仅可以带来投资，拉动当地GDP的增长，还可以从土地出让和房地产开发中获得大量财政收入（Lin and Yi 2011）。因此，地方政府普遍将城镇化作为发展地方经济的主要抓手。但是城镇化建设需要大量的资金投入，而在我国现行财政体制下，仅靠财政赢余资金推动是远远不够的，由此产生了大量的政府性债务（Feng and Cui 2007，Zhao，Wang et al.2012，Pan，Huang et al.2015）。《中国国家资产负债表2015》显示，截至2014年底，我国地方政府性债务总额已突破30万亿元，占当年GDP的47.6%；2000-2014年间，地方政府债务增长26.4万亿元，年均增长1.9万亿元。
2014年5月，财政部公布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，明确规定了试点地区要在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券的发行和债务的偿还。同年，当中国多地房地产市场交易陷入低谷，土地市场随之转冷时，各级地方政府纷纷通过调整限购范围、放松户籍限制、提供财税支持等手段为楼市松绑。救市措施的频繁出台不禁让人联想：地方政府是否通过卖地来偿债？地方政府债务与土地财政有何关联？庞大的地方政府债务规模是否是楼市高价的幕后推手？为解答上述问题，一是要理清地方政府债务与土地财政之间的关系；二是要分析土地财政对房地产价格波动产生的影响；进而探讨地方政府债务对我国房地产价格的影响。
2 地方政府债务与土地财政的关系
國家审计署2013年公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个城市承诺以土地出让收入来偿还债务。数据还显示，我国地方政府债务余额在不断增长，与此同时，依靠土地财政偿还的债务余额占比也在快速增长，并已超出土地财政可承受的范围。
本文基于省际面板数据在统计学意义上探讨地方政府债务与土地财政之间的关系。
2.1 模型构建
为检验地方政府债务对土地财政的影响，将模型设定为：
LLRit=α0+α1DGDPRit+μit （1）
其中，t代表时期，i代表城市；被解释变量LLRit为土地出让收入；解释变量DGDPRit为债务负担率，其值越大表明地方政府债务负担越重；μit为随机扰动项。
面板数据同时具有横截面和时间序列的特征，参数估计的有效性在一定程度上取决于模型估计方法的选择，为了得到较为稳健的估计结果，本文参照了国内外学者的通常做法，分别采用固定效应（FE）、随机效应（RE）对地方政府债务与土地财政的关系进行估计。
2.2 变量选择
（1）债务负担率（DGDPRit）
与多数研究文献一致，债务负担率是本文的关键变量，本文用地方财政缺口占地方当年GDP的比重来作为衡量地方债务水平的代理变量，即：DGDPRit=（FRit-FEit）/GDPit。其中，FRit表示城市i第t年的财政收入，FEit表示城市i第t年的财政支出，GDPit表示城市i第t年的总产值。
（2）土地出让收入（LLRit）
以土地出让收入作为衡量地方政府土地财政行为的指标，基于两方面考虑：一方面，土地出让收入与税收不同，作为非连续性收入，能更好地反映地方政府的土地融资行为冲动；另一方面，土地出让收入已成为地方财政收入的主体，统计数据显示，2004-2015年间，土地出让收入占地方财政收入的比重平均达51%。
2.3 数据来源
本文数据均来源于《中国统计年鉴》（2005-2015）和《中国国土资源统计年鉴》（2005-2015）或由其整理计算而得。
2.4 实证结果
本文利用全国31个省市自治区面板数据对解释变量的系数进行了估计。表1中模型（1）和模型（2）分别显示了解释变量为债务负担率的固定效应和随机效应时的回归分析结果。
从表1的计量结果可以看出：首先，根据Hausman检验，p值为0.0024，即在1%的水平上显著并拒绝了随机效应模型的原假设，所以选择固定效应模型；其次，解释变量的系数为正，且在1%的水平上通过了显著性检验，说明地方政府债务对土地财政行为有着较为明显的正向作用，且当债务负担率提高1%时，土地出让收入将提高14.4249%。因此，在一定程度上，地方政府债务应债能力下降将引起土地出让收入的大幅度增加，这与地方政府在实际垄断土地供给的前提下，依赖卖地以偿还债务的现实情况是相符合的，换言之，地方政府债务催生了土地财政。
3 土地财政对房地产价格的影响
3.1 理论分析
3.1.1 土地财政对土地一级市场的影响
基于地方政府债务催生土地财政的研究结论，地方政府倾向于通过控制土地供应数量、土地供应结构和土地供应底价三种途径来达到增加土地出让收入以缓解财政压力的目的。 3.1.1.1 土地供应数量方面
本文认为，在土地财政理念主导下的地方政府倾向于减少土地供给。由《宪法》《土地管理法》《物权法》诸法决定，地方政府处于土地一级市场的实际垄断地位，这就使得我国土地一级市场近似于完全垄断市场，地方政府则近似于完全垄断企业。根据完全垄断市场的特点，作为土地一级市场价格的制定者，地方政府可以有两种土地供应决策：以较高的价格出让较少的土地，或以较低的价格出让较多的土地。然而，受土地供应计划制约，计划年度内各级地方政府所能提供的土地数量是有限的，因此，在土地财政的利益驱使下，相对于低价走量，地方政府更倾向于减少土地供给以抬高地价，从而获取更多的土地出让收入。
地方政府减少土地供给的行为作用在土地一级市场上，其作用结果具体表现为土地价格的上涨。一方面，非饱和供地政策下的土地供给量小于市场竞争条件下的土地供给量，土地供需失衡导致其价格快速上涨；另一方面，非饱和供地政策加剧了土地购买人对土地稀缺的预期，土地需求随之增加，土地价格随之上涨。在卖地指标受限的情况下，土地价格的上涨意味着地方政府通过出让相同数量的土地可以获取更多的收益。因此，地方政府缺乏增加土地供给的动机。
3.1.1.2 土地供应结构方面
根据陶然（2007）等人的研究，地方政府在对工业用地和居住用地的供应策略上存在很大差异，低价出让工业用地，高价出让居住用地的供地策略可以帮助地方政府实现利益最大化。
一方面，工业用地的出让尽管无法在短期内带来丰厚的土地出让收入，却能创造较为稳定的税收来源，出于政绩考虑，地方政府不得不低价出让工业用地；另一方面，与工业用地市场不同，居住用地市场的刚性需求较大，特别是商品性住房用地市场，在近年来保障性住房用地优先供应的政策背景下，商品性住房用地市场的供需缺口进一步扩大，地方政府倾向于高价出让该类用地，以弥补低价出让工业用地和行政划拨保障性住房用地的机会成本。因此，对不同地类实施的差别化供地策略，带来的是商品性住房用地价格的上涨。
3.1.1.3 土地供应底价方面
土地供应底价是宗地出让时由地方政府确定的最低控制价格，土地一级市场成交价格不得低于最低控制价格。
由于土地自然供给的有限性决定其经济供给也是稀缺的，从长期来看，土地供不应求是普遍的、绝对的。在理论上，土地出让价格由市场需求决定，至少是在需求主导下形成市场均衡价格。土地需求是一种引致需求，在正常的市场条件下，当房价过高房屋有效需求减少时，土地购买人对土地的需求就会减少，土地一级市场的均衡价格隨之下降。倘若新的均衡价格高于或等于土地供应底价时，市场近似于完全竞争市场，可以认为此时政府确定的最低控制价对市场没有影响，新的均衡价格成为土地出让价格；若新的均衡价格低于土地供应底价时，由于交易不能成立，新的均衡价格无法成为土地出让价格。
地方政府在土地财政的利益驱使下，逐渐上调土地供应底价，通过这种途径干预土地一级市场的正常交易，使土地出让价格始终维持在一个较高的水平上，以保证其土地出让收入。如北京2013年7月成交的台湖板块，土地出让底价8个月上涨了近1倍，在其他市场条件未发生剧变的情况下，这是不符合市场经济规律的。
3.1.2 土地一级市场变化对房地产市场的影响
本文利用四象限模型来讨论因土地财政引发的土地一级市场的变化对房地产市场产生的影响。模型假设：土地与房地产价格弹性、容积率、税率和建安成本保持不变，且所讨论的房地产为同一类型的房地产。
如图1所示，第Ⅰ象限描述土地供应量与土地价格之间的关系，SL表示土地的供给曲线，DL表示土地的需求曲线；第Ⅱ象限描述房地产数量与土地供应量之间的关系，当容积率既定时，二者的关系为通过原点的直线m；第Ⅲ象限描述房地产价格与房地产数量之间的关系，SH表示房地产的供给曲线，DH表示房地产的需求曲线；第Ⅳ象限描述土地价格与房地产价格之间的关系，土地作为房地产产品的生产要素之一，其价格与房地产价格呈线性正相关关系，用直线n表示。
依据前文所述，在土地财政理念主导下的地方政府首先倾向于减少土地供给，此时的土地供给曲线由SL1上移至SL2，土地供给量由s1缩减至s2，房地产供应数量由q1减少至q2，最终导致房地产价格由p1上涨至p2；其次，地方政府对工业用地、保障性住房用地和商品性住房用地的差别化供应以及在出让商品性住房用地时不断抬高土地供应底价的行为，加速了该类型土地出让价格的上涨，该类型房地产价格亦随之上涨。
四象限模型分析结果表明，地方政府在土地财政作用下的土地供应策略不仅打破了土地一级市场原有均衡，加速了土地出让价格的上涨，也进一步传导至房地产市场，造成房地产市场成交价格虚高的不良影响。由于土地市场与房地产市场之间存在传导性，本文认为，可通过价格指标来衡量土地一级市场的变化对房地产市场的影响程度。根据李书华（2012）的研究：无论在短期还是长期内，土地价格的上涨都是房价上涨的原因，地价上涨对房价上涨的带动作用明显；房价在短期内能引起地价上涨，但在长期内，房价对地价的拉动作用并不明显。近年来，房地产开发企业土地获取成本占商品房成交价格的比重已水涨船高，土地价格已成为房地产价格主体，土地价格的上涨必然显著拉动房地产价格上涨。
3.2 实证研究
同样，基于面板数据回归模型分析土地财政对房地产价格的影响。
3.2.1 模型设定和变量说明
从已有研究可知，除宏观金融政策、经济发展水平、通货膨胀水平外，还有其他一些重要变量也会影响房价的波动，如城镇化水平、居民收入水平和土地交换价格等（Gong and Jeong，Li 2011，Xue，Shi et al.2013，Gao，Chen et al.2014）。为考察土地财政对房地产价格的影响，以现有文献为基础（Tang，Shi et al.2014），结合数据的可得性，将土地出让收入纳入房地产价格函数，并加入人均可支配收入、城镇化率两个控制变量分别代表居民收入水平和城镇化水平，建立基本计量模型： Priceit=α0+α1LLRit+α2RDIit+α3URit+μit （2）
其中，被解释变量Priceit为房地产价格；控制变量RDIit、URit分别为人均可支配收入与城镇化率；μit为随机扰动项。
3.2.2 回归结果分析
通过hausman检验，在1%的水平上显著并拒绝了随机效應模型的原假设，因此选择固定效应模型。
表2报告了变量组合下的回归结果，各因素对房地产价格的影响方向及显著性基本一致。其中模型（1）和（2）是单独考虑土地出让收入的计量结果；模型（3）和（4）是在限定人均可支配收入和城镇化率的条件下，土地出让收入的计量结果。在模型（1）和（2）估计结果的基础上讨论解释变量的回归分析，可以得出结论：土地财政对房价上涨的影响显著为正，即通过了1%的显著性检验，且当土地出让收入提高1%时，房价将上涨2.2132%；在模型（3）和（4）估计结果的基础上讨论解释变量的回归分析，可以得出结论：在限定居民收入水平和城镇化水平对房地产价格的正向影响后，土地财政对房价上涨的影响依然在1%的水平上显著为正，且当土地出让收入提高1%时，房价将上涨0.4739%。因此，本文认为，除包含居民收入水平和城镇化水平的基本面因素外，土地财政也是推动地方房地产价格上涨的重要力量。
4 地方政府债务对我国房价的影响及其区域差异
4.1 计量模型构建
基于前文描述与分析，以房地产价格（Priceit）作为被解释变量，地方政府债务负担率（DGDPRit）作为关键解释变量，人均可支配收入（RDIit）、城镇化率（URit）作为控制变量构建计量模型：
Priceit=α0+α1DGDPRit+α2RDIit+α3URit+μit
（3）
4.2 实证结果分析
本文利用全国省际面板数据对解释变量的系数进行了估计。表3中模型（1）和（2）分别显示了解释变量债务负担率的固定效应和随机效应时的回归分析结果；模型（3）和（4）是在引入控制变量人均可支配收入和城镇化率后，解释变量的固定效应和随机效应时的回归分析结果。
从回归分析结果可知：所有变量在1%-5%的水平上显著为正，说明债务负担率、人均可支配收入和城镇化率均在一定程度上抬高了房价；引入控制变量人均可支配收入和城镇化率后，债务负担率依然在1%的水平上显著为正，表明地方政府债务确实推动了房地产价格的上涨，且从全国范围来看，当债务负担率提高1%时，房价将上涨6.4211%。
通过观察表4中各解释变量系数的估计值，作为参照组的全国范围，其地方政府债务对房价的影响系数为6.421；东部地区地方政府债务对房价的影响系数为19.55；中部和西部地区分别为11.50和3.359；均通过了1%的显著性检验。这表明东、中、西部地区的地方政府债务均能促进该地区的房地产价格的上涨，且存在着明显的区域差异，其中东部地区促进作用最大，中部次之，西部最小。从具体数据来看，债务负担率每增加1%，会使东部地区房地产价格水平提高19.55%，中部地区提高11.50%，西部地区提高3.359%。可见，地方政府债务对东部地区房价的影响程度最大，其绝对值是全国水平的3倍，是西部地区的5.8倍。
5 结论与建议
上述分析表明，无论是全国范围还是分区域，地方政府债务都对房地产价格有着显著的正向影响。首先，地方政府主要依赖土地财政来偿还债务。原因有三：一是土地出让收入获得较易；二是还债渠道狭窄，对于没有其他稳定财源的地方而言，卖地偿债是唯一途径；三是目前地方债运行机制尚未成熟，地方政府可利用土地出让收入作为偿债担保来获得大量的基建基金。其次，现行的地方政府债券自发自还试点办法虽然明确了地方政府同时作为发债主体与偿债主体，但并未拓宽其还债渠道，进而无法掐断地方政府对土地财政的依赖。唯有深化地方政府债务改革，才能帮助地方走出土地财政的困境，进而稳定房价。
因此，从长期看，必须要调整我国当前的公共财政体制，改变中央和地方财权与事权不匹配的现状，通过减少地方财政压力，缩小债务性融资规模的办法从根本上消除地方政府热衷于土地财政的内在激励机制，达到平抑地价，稳定房价的目的；从中期看，应打破地方政府对土地一级市场的垄断，发挥市场机制对土地资源的优化配置作用，使地价与房价回归到合理水平；从短期看，积极探索以市场价格为计税基础的房产税，为地方政府创造稳定的财政收入来源，拓宽还债渠道，化解地方政府以地生财的短期行为，进而破除土地依赖，从而推动房地产市场的健康发展。
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12.李书华.我国城镇土地价格与商品房价格之间关系的研究——基于招标、拍卖、挂牌制度的分析.南开大学.2012
作者简介：
葛堃，华中科技大學博士研究生，主要研究方向为土地资源管理、粮食安全。
卢新海，博士，教授，博导，主要研究方向为土地资源管理、粮食安全。
基金项目：
国家自然科学基金项目“基于国内外粮食市场联动效应的海外耕地资源利用方式及其对中国粮食安全的影响研究”（批准号：41371522）。