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摘要：建国以来，我国进行了多次政府机构改革，试图使机构臃肿的情况得以改善，但却始终跳不出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈。机构精简不下来，原因是多方面的，但关键在于我国政府机构行政职能交叉过于严重。文章通过分析政府部门职能交叉的现状，力求揭示政府部门职能交叉得不到解决的深层次原因，并寻求减少职能交叉，精简政府机构的途径。
关键词：政府机构；改革：职能交叉；精简
一、20世纪90年代以来我国政府机构精简的历程
90年代以来，我国一共进行过4次机构精简改革：
第一次机构改革发生在1993年的第八届全国人大一次会议，会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，并将直属事业单位调整为8个。
第二次机构改革始于1998年的九届全国人大一次会议。此次改革的关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。到此为止，中央各部委办直属局公务员从1997年的3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%。
第三次机构改革是2003年。2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议以绝对多数通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。
第四次机构改革发生在2008年。此次改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，所做的调整幅度很小，撤销6个部门，新增5个部。国务院组成部门设置27个。
二、职能交叉的简述、成因及消极后果
（一）职能交叉——机构精简遭遇的棘手问题
所谓职能交叉，是指政府职能部门在行政职责管辖上有冲突，同一件事件多个部门负责，多龙治水，部门之间职责界定模糊；职能运行协调配合机制不够健全，主辅关系不明，有利则争、无利则推的现象。
政府机构是政府职能的载体，没有精炼合理的机构设置，政府职能就无法得到很好的发挥。政府的多次机构精简都把解决部门职能交叉、理顺政府部门职能作为机构改革的一个重要内容。1993年的政府机构改革特别强调了要理顺综合经济部门与专业经济部门、中央与地方之间的关系。强调合理划分职责权限，避免交叉重复；1998年的政府机构改革调整了各部门间的职能分工，相同或相近的职能尽可能交由一个部门承担，对个别一时难以分清的职能交叉问题，也明确了各自的责任；2003年的政府机构改革按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能定位，紧紧抓住减少职能交叉这个关键，加强监管和宏观调控职能，大力减少审批事项，界定和理顺部门职能关系；2008年的政府机构改革，在《政府工作报告》中专门就转变政府职能，合理配置宏观调控部门的职能进行探索，阐述了实行职能有机统一的大部门体制的必要性，并强调减少职能交叉，精简政府机构的重要性。
纵观90年代以来的政府机构改革历史，应该肯定，这几次机构改革都把解决政府部门职能交叉作为改革的任务之一，并取得了一定的成绩。但由于职能交叉涉及的领域太广泛了，因此解决部门职能交叉问题是一个系统的、复杂的工程，即使是在确认了改革应该把机构精简放在首位的认识之后，经历了四次机构改革也还是没有根本解决这一问题。
（二）职能交叉的产生——部门间利益博弈
在一个经济社会中，每个人、每个集团、每个阶层都有自己的特殊利益，都想通过自己的某种行动谋取自身利益的最大化。在既定职能的条件下，各职能交叉部门之间在职能的归属上存在着此消彼长的竞争关系。各个部门之间为了尽可能获得本部门的权力，使本部门利益的最大化，必然要进行博弈，职能交叉部门之间的博弈是围绕职能最大化进行的。
为便于分析，假定社会中存在两个职能交叉部门。为争取既定职能，每个部门都按照利益最大化的原则做出各自的策略选择，各方竞争的边际成本小于或等于边际收益，每个部门都有两种可选择的策略：竞争或不竞争。不竞争时，两个部门的收入与成本分别为R1、R2和C1、C2；竞争时两个部门争取到的收入及付出的成本为R1′、R2′和C1′、C2′。其中C1＜C1′，C2＜C2′，于是有部门1和部门2的竞争博弈矩阵，如图1所示。
1、假设部门1采取竞争策略。部门2选择竞争收益为R2+R2′-R1′-C2-C2′，选择不竞争收益为R2-R1′-C2。由于R2′＞C2′，部门2竞争收益要比不竞争收益大，因此当部门1采取竞争策略时，部门2采取竞争为优。
2、假设部门1采取不竞争策略。部门2选择竞争收益为R2+R2′-C2-C2′，选择不竞争收益为R2-C2。由于R2′＞C2′，部门2竞争收益要比不竞争收益大，因此当部门1采取不竞争策略时，部门2采取竞争为优。
综上所述，不管部门1采取什么策略，“竞争”都是部门2的占优战略；同理，不管部门2采取什么策略“竞争”也是部门1的占优战略。因此，该博弈的纳什均衡为（竞争，竞争）。这就意味着，在任何情况下这两个部门总会采取对自己最为有利的“竞争”策略，至使两部门在出现利益交叉时，产生职能的交叉。
（三）政府部门职能交叉的消极后果
政府部门职能交叉给行政管理活动带来的消极后果，主要体现在以下几个方面：
1、容易造成政府部门间互相扯皮。政府部门职能交叉，两个或多个政府部门对同一职能作用对象进行管理，而各个部门的管理权大小、管理的范围、职责限定不明确，容易使各政府部门在实际的管理活动中从各自的利益出发，有选择性地进行管理。这就在客观上造成政府部门间相互扯皮，主要表现在有利的事情抢着办，无利的事情推着办。这样有可能会导致政出多门，政令不一致，造成管理上的混乱，令职能作用对象无所适从。没有利的事情，或者难于管理的事情，特别是当要承担部门责任时，具有相关管理权限的部门之间就会相互推诿责任，造成管理上的“真空”。
2、影响政府决策的科学性。政府针对某一行政管理事务作决策、定方案时，由于对该行政事务的管理涉及多个政府部门，多个政府部门在职能上都具有管理权，使得政府在论证方案本身科学性的同时还要考虑该方案的实施会不会影响到职能交叉部门间的关系。在现实中即使解决问题的客观条件已经具备，甚至已经做出正确的决策，但往往由于触及到各个相关部门、单位、地方的利益，导致科学的决策不能实施，较优的方案不能实行，而只能选择次优的方案，使政府决策科学性大打折扣，影响行政管理的效果。
3、政府部门职能交叉本身必然导致行政成本增加，行政效率低下，进而损害政府形象。政府部门职能交叉，机构重叠，易造成多头、重复审批，为达成政府部门统一意见或行动的共识要耗费大量的时间、人力、物力、财力来协调部门间关系，而效果却往往不是很好。这一方面使得政府的行政管理成本增加，行政资源的投入与实现政府工作目标的产出不一致，导致行政管理效率低下。另一方面公众办事审批环节过多，为办成一件事，公众往往要在审批上要花费大量的时间、金钱，引起公众的不满情绪。
三、减少职能交叉以精简政府机构的途径
过去四次大规模的机构改革，虽然取得了不少成绩，如“三定”（定职能、定编制、定机构）、大部制等方案，但从目前看仍未完全跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈，机构有所增加，人员更加膨胀。这种历史的经验和教训一定要牢牢记取，不能说一套，做一套，要坚决执行改革精简方案。具体说来，可从以下几方面入手：
（一）严格规定机构限额
规定政府机构设置的限额是实现机构精简的有效措施。改革开放以来，先后四次机构改革对政府机构的设置与精简都采用了这一方式。实践证明，由党中央、国务院统一规定地方各级政府工作部门的设置限额，对于从宏观上控制政府机构的总体规模，克服政府机构设置的盲目增长，完成某一特定时期的机构精简任务，具有一定的积极作用。从机构现状和发展趋势上分析，政府机构的限额规定越来越严格，人员安排也越来越精干，这为建立更为精炼的政府机构奠定了良好的基础。
（二）提高牵头部门的权威
由于牵头部门承担主办和综合协调职责，在工作中必须要树立牵头部门的权威，并赋予其指挥调度权、争议处理的最后裁定权，这样才能保证部门间协调配合机制的有效运行。但是牵头部门只能在规定职能范围内行使协调职责，不能借机争抢职能，出现新的职责交叉扯皮。
（三）妥善安置富余人员
从政府精简人员的目标来看，人员精简必须考虑三个因素：提高效率、减轻财政负担、保持社会稳定。精简人员必然使得国家财政负担减轻，那么人员安置的策略相应地应从保持社会持续稳定、全面发挥人力资源优势这两个角度来解决。具体而言，应该在社会范围内优化组合、合理配置这些人力资源，为富余人员提供再就业的机会，使他们有事可做。这能安抚富足人员情绪，保证其合法权益，减少社会摩擦，维持社会安定有序。
总之，减少政府机构职能的交叉，是精简政府机构的有效途径，但不可能“毕其功于一役”，需要政府充分发挥自身宏观调控与协调职能，设立严格的法律程序及条例。同时，精简之后对精简人员进行妥善安排是保证部门改革稳定进行的善后举措。改革绝不是改完了就完了，还有后期的巩固和完善工作；没有了后期工作，很多改革成果不免要付之东流。
参考文献：
1、李俊琼,赵二辉.从帕金森定律看我国政府机构精简[J].今日湖北(理论版),2007(1).
2、谭燕萍.政府部门职能界定中的博弈分析——基于职能交叉现象的思考[J].学术论坛,2008(7).
3、秦鹏川,黄炯.大部门制背景下我国政府机构精简中富余人员的安置[J].工会论坛,2008(11).
4、于津涛.解读中国利益集团[DB/OL].http://news.jschina.com.cn,2005-12-20.
5、县级行政体制改革课题组.县级政府机构精简人员难点与出路[J].国家行政学院学报,2005(3).
6、李忠蔓.对历次政府机构精简的再思考[J].山西师大学报(社会科学版),2006(9).
7、刘亮,宋国学.政府预算过程中的多方利益博弈[J].财贸研究,2004(5).
8、王伟.构建与嬗变:中国政府改革发展30年[M].郑州大学出版社,2008.
（作者单位：西北农林科技大学经管学院）
关键词：政府机构；改革：职能交叉；精简
一、20世纪90年代以来我国政府机构精简的历程
90年代以来，我国一共进行过4次机构精简改革：
第一次机构改革发生在1993年的第八届全国人大一次会议，会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，并将直属事业单位调整为8个。
第二次机构改革始于1998年的九届全国人大一次会议。此次改革的关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。到此为止，中央各部委办直属局公务员从1997年的3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%。
第三次机构改革是2003年。2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议以绝对多数通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。
第四次机构改革发生在2008年。此次改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，所做的调整幅度很小，撤销6个部门，新增5个部。国务院组成部门设置27个。
二、职能交叉的简述、成因及消极后果
（一）职能交叉——机构精简遭遇的棘手问题
所谓职能交叉，是指政府职能部门在行政职责管辖上有冲突，同一件事件多个部门负责，多龙治水，部门之间职责界定模糊；职能运行协调配合机制不够健全，主辅关系不明，有利则争、无利则推的现象。
政府机构是政府职能的载体，没有精炼合理的机构设置，政府职能就无法得到很好的发挥。政府的多次机构精简都把解决部门职能交叉、理顺政府部门职能作为机构改革的一个重要内容。1993年的政府机构改革特别强调了要理顺综合经济部门与专业经济部门、中央与地方之间的关系。强调合理划分职责权限，避免交叉重复；1998年的政府机构改革调整了各部门间的职能分工，相同或相近的职能尽可能交由一个部门承担，对个别一时难以分清的职能交叉问题，也明确了各自的责任；2003年的政府机构改革按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能定位，紧紧抓住减少职能交叉这个关键，加强监管和宏观调控职能，大力减少审批事项，界定和理顺部门职能关系；2008年的政府机构改革，在《政府工作报告》中专门就转变政府职能，合理配置宏观调控部门的职能进行探索，阐述了实行职能有机统一的大部门体制的必要性，并强调减少职能交叉，精简政府机构的重要性。
纵观90年代以来的政府机构改革历史，应该肯定，这几次机构改革都把解决政府部门职能交叉作为改革的任务之一，并取得了一定的成绩。但由于职能交叉涉及的领域太广泛了，因此解决部门职能交叉问题是一个系统的、复杂的工程，即使是在确认了改革应该把机构精简放在首位的认识之后，经历了四次机构改革也还是没有根本解决这一问题。
（二）职能交叉的产生——部门间利益博弈
在一个经济社会中，每个人、每个集团、每个阶层都有自己的特殊利益，都想通过自己的某种行动谋取自身利益的最大化。在既定职能的条件下，各职能交叉部门之间在职能的归属上存在着此消彼长的竞争关系。各个部门之间为了尽可能获得本部门的权力，使本部门利益的最大化，必然要进行博弈，职能交叉部门之间的博弈是围绕职能最大化进行的。
为便于分析，假定社会中存在两个职能交叉部门。为争取既定职能，每个部门都按照利益最大化的原则做出各自的策略选择，各方竞争的边际成本小于或等于边际收益，每个部门都有两种可选择的策略：竞争或不竞争。不竞争时，两个部门的收入与成本分别为R1、R2和C1、C2；竞争时两个部门争取到的收入及付出的成本为R1′、R2′和C1′、C2′。其中C1＜C1′，C2＜C2′，于是有部门1和部门2的竞争博弈矩阵，如图1所示。
1、假设部门1采取竞争策略。部门2选择竞争收益为R2+R2′-R1′-C2-C2′，选择不竞争收益为R2-R1′-C2。由于R2′＞C2′，部门2竞争收益要比不竞争收益大，因此当部门1采取竞争策略时，部门2采取竞争为优。
2、假设部门1采取不竞争策略。部门2选择竞争收益为R2+R2′-C2-C2′，选择不竞争收益为R2-C2。由于R2′＞C2′，部门2竞争收益要比不竞争收益大，因此当部门1采取不竞争策略时，部门2采取竞争为优。
综上所述，不管部门1采取什么策略，“竞争”都是部门2的占优战略；同理，不管部门2采取什么策略“竞争”也是部门1的占优战略。因此，该博弈的纳什均衡为（竞争，竞争）。这就意味着，在任何情况下这两个部门总会采取对自己最为有利的“竞争”策略，至使两部门在出现利益交叉时，产生职能的交叉。
（三）政府部门职能交叉的消极后果
政府部门职能交叉给行政管理活动带来的消极后果，主要体现在以下几个方面：
1、容易造成政府部门间互相扯皮。政府部门职能交叉，两个或多个政府部门对同一职能作用对象进行管理，而各个部门的管理权大小、管理的范围、职责限定不明确，容易使各政府部门在实际的管理活动中从各自的利益出发，有选择性地进行管理。这就在客观上造成政府部门间相互扯皮，主要表现在有利的事情抢着办，无利的事情推着办。这样有可能会导致政出多门，政令不一致，造成管理上的混乱，令职能作用对象无所适从。没有利的事情，或者难于管理的事情，特别是当要承担部门责任时，具有相关管理权限的部门之间就会相互推诿责任，造成管理上的“真空”。
2、影响政府决策的科学性。政府针对某一行政管理事务作决策、定方案时，由于对该行政事务的管理涉及多个政府部门，多个政府部门在职能上都具有管理权，使得政府在论证方案本身科学性的同时还要考虑该方案的实施会不会影响到职能交叉部门间的关系。在现实中即使解决问题的客观条件已经具备，甚至已经做出正确的决策，但往往由于触及到各个相关部门、单位、地方的利益，导致科学的决策不能实施，较优的方案不能实行，而只能选择次优的方案，使政府决策科学性大打折扣，影响行政管理的效果。
3、政府部门职能交叉本身必然导致行政成本增加，行政效率低下，进而损害政府形象。政府部门职能交叉，机构重叠，易造成多头、重复审批，为达成政府部门统一意见或行动的共识要耗费大量的时间、人力、物力、财力来协调部门间关系，而效果却往往不是很好。这一方面使得政府的行政管理成本增加，行政资源的投入与实现政府工作目标的产出不一致，导致行政管理效率低下。另一方面公众办事审批环节过多，为办成一件事，公众往往要在审批上要花费大量的时间、金钱，引起公众的不满情绪。
三、减少职能交叉以精简政府机构的途径
过去四次大规模的机构改革，虽然取得了不少成绩，如“三定”（定职能、定编制、定机构）、大部制等方案，但从目前看仍未完全跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈，机构有所增加，人员更加膨胀。这种历史的经验和教训一定要牢牢记取，不能说一套，做一套，要坚决执行改革精简方案。具体说来，可从以下几方面入手：
（一）严格规定机构限额
规定政府机构设置的限额是实现机构精简的有效措施。改革开放以来，先后四次机构改革对政府机构的设置与精简都采用了这一方式。实践证明，由党中央、国务院统一规定地方各级政府工作部门的设置限额，对于从宏观上控制政府机构的总体规模，克服政府机构设置的盲目增长，完成某一特定时期的机构精简任务，具有一定的积极作用。从机构现状和发展趋势上分析，政府机构的限额规定越来越严格，人员安排也越来越精干，这为建立更为精炼的政府机构奠定了良好的基础。
（二）提高牵头部门的权威
由于牵头部门承担主办和综合协调职责，在工作中必须要树立牵头部门的权威，并赋予其指挥调度权、争议处理的最后裁定权，这样才能保证部门间协调配合机制的有效运行。但是牵头部门只能在规定职能范围内行使协调职责，不能借机争抢职能，出现新的职责交叉扯皮。
（三）妥善安置富余人员
从政府精简人员的目标来看，人员精简必须考虑三个因素：提高效率、减轻财政负担、保持社会稳定。精简人员必然使得国家财政负担减轻，那么人员安置的策略相应地应从保持社会持续稳定、全面发挥人力资源优势这两个角度来解决。具体而言，应该在社会范围内优化组合、合理配置这些人力资源，为富余人员提供再就业的机会，使他们有事可做。这能安抚富足人员情绪，保证其合法权益，减少社会摩擦，维持社会安定有序。
总之，减少政府机构职能的交叉，是精简政府机构的有效途径，但不可能“毕其功于一役”，需要政府充分发挥自身宏观调控与协调职能，设立严格的法律程序及条例。同时，精简之后对精简人员进行妥善安排是保证部门改革稳定进行的善后举措。改革绝不是改完了就完了，还有后期的巩固和完善工作；没有了后期工作，很多改革成果不免要付之东流。
参考文献：
1、李俊琼,赵二辉.从帕金森定律看我国政府机构精简[J].今日湖北(理论版),2007(1).
2、谭燕萍.政府部门职能界定中的博弈分析——基于职能交叉现象的思考[J].学术论坛,2008(7).
3、秦鹏川,黄炯.大部门制背景下我国政府机构精简中富余人员的安置[J].工会论坛,2008(11).
4、于津涛.解读中国利益集团[DB/OL].http://news.jschina.com.cn,2005-12-20.
5、县级行政体制改革课题组.县级政府机构精简人员难点与出路[J].国家行政学院学报,2005(3).
6、李忠蔓.对历次政府机构精简的再思考[J].山西师大学报(社会科学版),2006(9).
7、刘亮,宋国学.政府预算过程中的多方利益博弈[J].财贸研究,2004(5).
8、王伟.构建与嬗变:中国政府改革发展30年[M].郑州大学出版社,2008.
（作者单位：西北农林科技大学经管学院）