上合组织与反恐合作:发展与对策

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  摘 要:国际恐怖主义已成为最危险和最难以预知的社会政治现象之一,是对国际关系的发展产生直接影响的独立力量,是全人类的共同敌人。全球社会必须联合起来,共同面对“新挑战和新威胁”。上海合作组织应运而生,肩负着维护地区稳定,促进共同发展的重任。该组织正在从初创阶段步入务实阶段的新时期。上海合作组织发展前景总体看好,本文试着浅显的探索该组织如何在新时期新阶段,克服自身存在的制约性因素,更好的为维护欧亚大陆安全稳定的局面做出积极 的贡献。
  关键词:上海合作组织;反恐合作;中亚地区
  
  自“9.11”事件之后,反对恐怖主义提上世界各国的日程。而恐怖主义的外溢性和跨国性就要求世界各国,尤其是毗邻的国家间,在反对恐怖主义问题上通力合作。自上海合作组织成立以来,成员国的多边合作不断深入,机制化建设稳步推进,逐渐成为一个务实、开放的区域性合作组织,对于维护地区安全与稳定发挥了积极的作用。
  
  一、上海合作组织成立的原因及发展现状
  
  (一)、上海合作组织成立与发展的因素分析
  地缘政治格局的剧变是上合组织成立的根本因素。随着东欧剧变、苏联解体,由两大军事集团主导的冷战时代宣告终结,世界向多极化方向加速发展。面对新形式,世界各国和各个地区都努力探索,寻求符合本国国情、地区现状的合作方式,更好的应对全球化、多样化时代带来的挑战。在这个探索的过程,地区主义和多边主义日趋活跃。
  欧亚大陆,被英国著名的地缘政治家麦金德比喻为“世界岛”。控制整个欧亚大陆成为取得全球主导地位的主要基础,地缘政治已经从地区问题扩大到全球范围。
  随着苏联解体,中亚这块欧亚大陆的 “真空地带”上,之前从属于苏联的地区独立为国家。仓促的独立、交织的宗教文化、纠缠不清的民族矛盾,丰富的能源引来诸多大国的觊觎,复杂的地缘环境导致的明争暗斗,造成了中亚地区的动荡与不安,为成大国之间力量角逐的博弈场,恐怖主义的策源地。
  二十世纪中叶,在欧亚大陆的两端,先后成立了欧盟和东盟两大区域组织。半个多世纪的经营,这两个区域性组织不仅没有表现出花甲之年的垂垂老矣,反而在一步步发展之中,大欧盟与大东盟已然成为矗立在大西洋和太平洋岸边的两道壮丽的地缘政治景观。①
  欧盟的东扩日益挤压着中国和俄罗斯的战略空间,而大国的发展需要足够的缓冲空间。俄罗斯的传统势力范围不断接收着来自西方的“橄榄枝”,俄罗斯的政治精英深感不安和愤怒。中国需要有一个安全稳定的国际环境来发展经济,提高综合国力。中亚的动荡不安,一定程度上阻碍了中国的发展,同时也威胁到中国的能源安全。新建立的中亚五国,经济实力落后,军事力量薄弱,发展空间有限。要想在这片纷扰的区域生存,注定要迎合东西两面的意思。
  在这种地缘政治背景下,由中国和俄罗斯共同主导的上合组织应运而生。
  非传统安全的威胁是上合组织成立与发展的直接因素。当今世界处于一超多强的格局中,和平与发展是时代的主题。因而,发生大规模军事对抗的可能性大大降低,国际社会受到来自传统安全威胁的压力相对减少。与此同时,由西方发达国家制定和主导的世界政治经济秩序,对发展中国家的不公平性、不合理,造成了发达国家和发展中国家间的马太效应,两种国家的差距拉大,为各种矛盾,尤其是非传统安全问题,产生、激化提供了催化剂。非传统安全问题包括恐怖主义、民族宗教冲突、武器扩散、跨国犯罪、毒品走私、非法移民、环境污染、金融动荡、资源危机、环境污染、疫病流行和网络攻击等问题②。在全球化背景下,非传统安全问题成为威胁国家安全,影响国家发展的重要因素。
  欧亚大陆特别是中亚地区,所面临的最大的非传统安全是宗教极端主义、民族分裂主义和国际恐怖主义构成的“三股势力”。中亚地区自古就存在多种民族和宗教,属于世界上最为复杂的地缘文化带之一。苏联解体之后,中亚各国纷纷独立,各个国家的社会形态发生了深刻的变化,激化了宗教、民族等一系列社会矛盾,为恐怖主义的产生提供了土壤。该地区原有的主导思想体系崩溃瓦解,一时间中亚地区出现了一个巨大的“思想文化真空”,伊斯兰原教义主义和民族分裂主义势力趁虚而入,使得中亚成为恐怖主义的重要策源地之一。
  中国和俄罗斯与中亚毗邻,在地区稳定、经济合作和能源安全等方面有着密切的联系。中国新疆的“东突”问题、俄罗斯北高加索地区的车臣问题和中亚的“三股势力”大量的袭击平民和软性目标,制造恐怖气氛,削弱了社会安全感,恶化了经济发展的社会环境,对国家安全、社会稳定和经济发展构成了极大威胁,因此恐怖主义是中俄和中亚国家共同的敌人。
  在这种地区安全环境基础之上考虑,作为地区性大国的中国和俄罗斯就有义务也有责任通过积极有效的方式,维护地区安全稳定,促进地区经济发展。
  (二)、上海合作组织在反恐合作中的发展进程
  上海合作组织的前身是“上海五国”。在20世纪90年代,中国、俄罗斯和中亚国家对恐怖主义等非传统安全威胁达成了共识,并对反对恐怖主义展开磋商与合作。1998年阿拉木图会晤,“上海五国”的合作重点明确的由传统安全领域转移到反恐等非传统安全领域。1999年,“上海五国”元首会晤决心联合打击恐怖势力,组建“比什凯克小组”,就反对恐怖主义、维护地区安全加强跨国合作。
  2001年6月,“上海五国”元首在上海举行第六次会晤,乌兹别克斯坦加入后,六国元首举行首次峰会,并签署了《上海合作组织成立宣言》,标志着上海合作组织正式成立。
  签署条约,为联合反恐提供法律依据。自成立以来,上合组织成员国签署了《上海合作组织宪章》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、《关于地区反恐机构协定》、《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2007年至2009年合作纲要》等一系列的文件和条约,对“恐怖主义”、“分裂主义”和“极端主义”的概念做了明确的法律界定,为反恐机构的构建和反恐合作中各成员国相互协作提供了纲领依据,为打击恐怖主义奠定了法律基础。
  成立反恐机构,更好落实反恐措施。2004年6月,上合组织地区反恐怖机构执委会在乌兹别克斯坦首都塔什干正式启动。反恐机构为各成员国提供了一个沟通协作,联合打击“三股势力”的平台。同时,该机构的建立也表明上合组织的反恐合作已经进入务实合作阶段。
  举行联合军演,突出反恐功能,提高联合作战能力。自2002年至今,在上合组织框架内,各成员国之间先后举行了双边或多边联合军事演习。军事演习的规模不断扩大,军事合作的领域日益深化,联合作战能力的逐步提升,反映了上合组织成员国在防务安全领域的合作水平,展示了成员国共同打击“三股势力”坚定的决心,凸显出上合组织在反对恐怖主义,维护地区稳定方面重要的作用。
  
  二、上海合作组织在反恐合作中存在的不足
  
  上合组织既不是单纯的军事政治联盟或军事安全联盟,也不是单纯的军事集团或者经济集团,而是一个由各国现实利益牵引,涉及多个领域、重在安全与发展的开放的、区域性多边合作机制。③经过9年的发展,这个世界上最年轻的国际组织正在从初创阶段步入务实阶段的新时期。站在历史的新高度上,我们既要肯定在初创阶段上合组织卓有成效的合作和不断创新的实践,通过概念建设、机制建设、功能建设和协调相关国家的反恐行动,④对地区恐怖主义起到震慑作用,较好的维护了地区稳定,成为颇有影响力的地区性组织。同时,也应该看到在反恐合作方面,上合组织尚存在一些亟待解决的问题。
  上海合作组织合作基础不够坚实。上合组织以政治军事安全为主导内容的双边或多边合作基础。这种主要以政治为基础展开的合作,其存在的价值着重在于参与国家的战略意图和产生的政治意义。因而带来的局限是不能给与成员国较多经济利益来发展本国或区域经济。这意味着缺少了相互依赖的经济合作这个基础,成员国之间的合作面临着较大的政治风险,极易受外界各种因素的影响。
  上海合作组织内部成员国之间凝聚力不强。从“上海五国”到上海合作组织发展至今的不到10年时间,无论在世界范围内还是在亚太地区仍然是一个初步形成的处在成长期的区域性合作组织。成立时间不长,客观上使得该组织无法在短时间内形成强有力的内部凝聚力。中国和俄罗斯是上合组织的主导力量,可是俄罗斯外交的战略重心仍是欧洲,参加上合组织是一种策略性选择,因此上合组织在中俄关系中处于次要地位。而中亚各成员国长期以来一直奉行的是多级平衡的外交战略,重视与美国为首的西方国家、俄罗斯协调立场,从中渔利。上合组织在其对外关系中,亦未占据重要地位。在中亚地区,还存在独联体集体安全条约组织、杜尚别集团等组织,上合组织的成员国同时也参与这些组织等,且组织之间部分功能重合,在一定程度上分散了成员国的精力,从而影响了上合组织的运转。
  美国在中亚军事力量的存在增加了一定程度上削弱了上合组织的影响力。自阿富汗战争之后,美国加强了在中亚地区的军事部署和与中亚部分国家的联合军事行动等,使中亚国家增强了对美国的依赖和期望。美国在中亚地区的军事存在和军事影响力在一定程度上影响了上合组织作为一个安全机制在中亚地区的战略作用和地位,同时也干涉了上合组织的一些决策的制定和行动的实施。
  
  三、上海合作组织在反恐合作中的发展对策
  
  基于以上的分析,在务实合作阶段,上海合作组织需要在一下几个方面做出努力:
  1、增进成员国间的政治和军事互相,提升国家合作的基础。政治互信是上合组织合作的重要基础和前提。通过进一步完善高层交流机制和军事交流机制等,不断的提高成员国之间的政治、军事互信,强化成员国对上合组织的政治认可。构建更加完善的军事情报网络,提高反恐情报的共享性,可以先发制人,及时、准确的遏制恐怖活动。构建由成员国共同指挥的联合反恐部队,并参与反恐军事演习中来,增强成员国之间的军事指挥协作性。这些通过强化军事互信的手段,可进一步提升政治互信,从而凸显上合组织在各成员国外交中的重要地位。
  2、发挥中国在多边反恐合作积极推动者的作用。中国是上合组织的主导力量,也是最大的受益者。因而在反恐合作中,中国应积极发挥主导作用,推动上合组织向务实合作的方向发展。一方面,中国要协调各成员国、观察员国之间的关系,积极倡导加强组织内部双边或多边合作,增强组织内部的凝聚力。另一方面,协调与各个地区组织,增强上合组织的开放性和包容性。同时积极协调同吉尔吉斯斯坦的关系,尽早实现美国从吉尔吉斯斯坦撤出军事基地,削弱美国在中亚地区的军事存在和政治影响力。
  3、在上合组织框架内加强多边经贸往来,强化反恐合作的经济基础。经济合作是构建稳定的区域合作机制、加强上海合作组织内部凝聚力和保持组织稳步发展可持续性的关键。构建以经济合作为基础的多层次合作可以提升各成员国的依赖程度。中国和俄罗斯正处于经济发展的机遇期,而中亚各国虽然经济发展相对滞后,可是中俄两国与中亚国家之间经济合作间特有的地缘经济利益又为区域经济合作注入强大的发展动力。因而安全合作和经济合作要同时看作是上海合作组织的优先合作方向。
  4、反恐活动要“软硬”兼施,治标更应治本。上合组织的主要作用是反对恐怖主义,维护地区稳定。而对于恐怖主义,一味的实施军事威慑和军事打击,只能治标。如同一个石头,通过强力将其拍碎,石头变石子,问题不仅没清除,却变的更复杂。上合组织应该一方面继续保持军事的强势姿态,另一方面着力发展当地经济,提高社会发展层次和水平,同时巧妙的施展软实力,扶持与恐怖分子宗教“同信”,血缘“同根”的代理人来化解种族冲突、理顺宗教矛盾等。这样才能够铲除恐怖主义生存的土壤,发挥上合组织的作用。
  
  注释:
  ①《上海合作组织与欧亚地缘政治变迁》,《俄罗斯研究》,2006年第2期,张德广.
  ②当代世界经济与政治》,汤光鸿、朱凯兵,1999年.
  ③《上海合作组织与地区安全》,王桂芳,《俄罗斯中亚东欧研究》,2008年第4期.
  ④《中俄在非传统安全领域的反恐合作》,勒会新,《俄罗斯中亚东欧研究》,2008年第4期.
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