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摘要：建立一个科学、合理、有效的管理体制，对推进ICZM的顺利实施，从而实现海滨旅游城市的可持续发展至关重要。厦门作为第一试点项目的城市，为保证ICZM的顺利实施，应结合本市的实际情况建立ICZM管理体制，并综合考虑地方的实际情况，建立科学合理的上海市ICZM管理体制已成为当务之急。
关键词：海滨旅游城市；海岸带综合管理（ICZM）；管理体制；模式
中图分类号：F592．3 文献标识码：A
Management System of ICZM in Seaside Tourism City
TAO Xiao-yan
（School of Economics and Management, Zhongyuan University of Technology, Zhengzhou 45007,China）
Abstract:
A scientific and efficient management system is vital to facilitate the successful implementation of ICZM. Referring to the management system of ICZM in Xiamen and considering the disadvantages of coastal zone management system, the paper finds that it is infeasible to apply Xiamen model to Shanghai directly.Instead,it applies the improved Xiamen model to Shanghai, which can also provide reference for other seaside tourism cities.
一、海滨旅游城市实施ICZM的意义及必要性
近年来，海滨城市为我国经济的发展作出了突出贡献，在我国经济发展中起着越来越重要的作用。海滨旅游城市的可持续发展，对推动全国经济可持续发展战略目标的实现具有十分重要的意义。海滨旅游城市位于海岸带地区，一般由彼此相互强烈影响的近岸海域和滨海陆地组成，海滨旅游城市与一般城市的最大区别，在于其经济命脉在很大程度上依赖于海岸带资源（包括滨海油气和矿砂、海洋生物、渔业资源、海水资源、旅游资源等）和特有的滨海环境。近年来，对海岸带不合理的开发和利用带来了严重的资源与环境问题，严重影响到了海滨旅游城市的可持续发展。近年来，国际许多著名的海滨旅游城市通过实施海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，以下简称ICZM），大大促进了城市的可持续发展。这些城市实施ICZM的成功经验表明，建立一个科学、合理、有效的管理体制至关重要，它可以有力地推动ICZM的顺利实施，从而促进海滨旅游城市的可持续发展。笔者将结合厦门市实施ICZM建立的管理体制，并综合考虑地方的实际情况，提出上海市ICZM管理体制的建议模式，同时也可以为其它海滨旅游城市提供参考。
二、ICZM管理体制的建立
（一）ICZM管理模式
从世界范围看，目前ICZM管理模式主要有两种，即“集中型管理模式”和“分散型管理模式”。在美国，联邦政府设有主管全国海洋和海岸带的职能机构——国家海洋大气局，全国自上而下建立了比较健全的海洋、海岸带管理体系，这种管理模式是集中型的管理模式。在分散型的管理模式中，没有全国性的统一管理海洋、海岸带工作的职能部门，海岸带的管理权分散在国家海事委员会、环境保护委员会、自然资源部、科技部等相关部门。目前，我国海洋管理体制大体类似与此，是以部门或行业为主的分散型管理体制。
建立健全ICZM管理体制是一项长期的任务。从行政管理的实践和海岸带今后发展的需要分析，ICZM体制的管理模式，从远期看有必要对环境与资源保护实施统一的监督管理，即建立集中型的管理模式，从近期来看却不现实；但是目前这种分散型的管理体制，对保护海岸带环境、开发利用海岸带资源极为不利。因此比较现实的做法是近期建立集中协调型或相对集中型管理模式，即综合管理与行业管理相结合、以综合管理为主的管理方式。这种模式包括了协调机制和协调机构，代表了不同行业部门的利益，能够较好地发挥各有关管理部门的力量和积极性，可以及时调整各方面的关系，也符合当前的实际情況。
（二）ICZM管理机构
机构的设置是管理体制存在的基础和前提。根据ICZM的管理模式，ICZM的管理组织体系应由决策层（ICZM委员会）、咨询层（ICZM咨询委员会）、执行层（ICZM办公室）三个部分组成。ICZM委员会处于核心地位，是具有较高行政能力的例会式非常设机构；咨询委员会主要负责ICZM重大问题的答询工作以及参与海岸带开发建设项目的审议、评估工作；办公室是委员会的执行部门，其使命是贯彻落实ICZM委员会的决策、指令和决定。
（三）ICZM管理体系
科学的ICZM职权划分是完善ICZM管理体系的内在要求。在ICZM管理机构确定的基础上，应科学划分各相关部门的职权，尽量避免职权的重复、交叉以及缺失等弊端；同时，运用各种科学管理方法对相关部门进行管理。在具体管理形式上，应尽量避免传统的垂直型的管理体系，探索扁平型或网型的管理体系，以提高管理效率。
三、海滨旅游城市ICZM管理体制的建议模式
（一）厦门ICZM管理体制
1997年UNDP/GEF/IMO共同发起的“东亚海域海洋污染预防和管理项目”把厦门市作为试点项目之一，这也是中国实施ICZM的第一个试点项目。为保证ICZM的顺利实施，厦门市结合本市的实际情况建立了ICZM管理体制该体制可以简化为图1。
从图1可以看出，处于决策层的执行委员会，既要服从国家海洋局的领导，又要接受地方政府的监督。由厦门市常务副市长担任执行委员会的主席，直接负责ICZM的实施，同时监督执行委员会的活动。经济利益相关者（与负责技术问题的科学技术委员会合作）与相关行政部门较早地参与到决策过程中。科学技术委员会还直接参与了ICZM的实施。另外，若负责实施ICZM的管理部门（即海洋管理协调办公室）和专家组之间配合默契，就能对下属部门开展的活动进行统一、协调的管理，从而有利于ICZM的顺利实施。
（二）上海市ICZM管理体制的建议模式
1．上海市目前的海岸带管理体制
目前，上海仍然沿用传统的以部门或行业为主的分散型管理体制。国家海洋局对ICZM的实施拥有最高领导权，但是由于没有一个正式的海岸带管理委员会，国家海洋局对相关部门的组织比较松散。过去10年中，上海经济发展迅速，因此相比较其它部门，经济部门力量比较强大，当地政府部门与经济部门的关系较为密切，这在一定程度上削弱了国家海洋局的管理能力。由于部门之间缺乏合作，实施海岸带管理的效果并不理想，建立科学、合理的ICZM管理体制已成为当务之急。
2．上海市ICZM管理体制建议模式
已有研究学者为上海市ICZM体制提出了一个建议模式，本文对该体制进行了简化，如图2所示。
从图2中可以看出，该管理体制是金字塔式的组织形式，具有严格的层次结构。国家海洋局处于最高层，拥有最高权力，负责制定国家ICZM政策、法规和计划，以及综合、协调省级ICZM管理行动。位于第二层的是综合管理机构，负责制定ICZM计划、进行综合和协调、组织监督和评估等，该管理机构归国家海洋局领导，同时还包含了地方政府的参与，但这只是一种非正式的参与。综合管理机构负责监督支持机构（如上海市政府）、执行机构（地方管理机构、经济发展部门和当地社区）和咨询机构（如专家等）三个部门。很明显，这三个机构之间存在一定的关系，如支持机构与执行机构之间、执行机构与咨询机构之间彼此相互影响，但是支持机构与咨询机构之间不存在相互影响。其中执行机构负责海岸带管理政策内所有项目、活动及方案的实施。
该管理体制尚存在问题，即在相关者参与决策之前，海岸带管理的具体内容往往已经确定了，同时，咨询机构参与决策的时间较晚，因此所起的作用很小。
由于地方政府对ICZM决策过程和实施过程的重要影响，必须依靠地方政府来决定迫切需要解决的问题，这又使综合管理机构依赖于地方政府的意愿。虽然图2中的结构层次清晰，但地方正式和非正式的权力分配会对当地政府产生双重影响，而负责海岸带管理的职责仍掌握在国家海洋局手中。因而该ICZM体制模式还需要进一步完善。
（1）可选方案1：厦门模式直接应用于上海
在厦门模式中，海洋专家组的参与贯彻ICZM的计划与实施阶段，并由地方政府直接负责ICZM的实施，这有力地推动了ICZM的顺利实施。但是，厦门模式的成功在很大程度上取决于地方政府的意愿及其积极性。在上海，由于经济部门的力量过于强大，若直接采用厦门模式，其成功的可能性较小，因此直接将厦门的管理体制应用于上海是不可行的。
（2）可选方案2：改进的厦门模式
为了使厦门模式适用于上海市，必须结合上海市的实际情况，对厦门模式进行一定的改进，使其更具有可行性。改进的ICZM管理体制如图3所示。
如图3所示，在ICZM的早期阶段，通过地方政府、国家海洋局和海洋专家组三方的共同参与，ICZM的结构将变得更加完善。由于这三个部门的权力相当，可防止经济部门的力量变得过于强大，以及由于不同城市之间权力机构不同对ICZM的实施造成的负面影响。
当然，为了保证ICZM切实可行，一个普遍适用的管理体制还应该包括其它相关部门的参与。在改进的ICZM体制中，如果措施得当，地方政府、国家海洋局和海洋专家组三方面的力量应该能够平衡地方政府和经济部门之间的关系。这样，可以最大限度地避免原来管理体制下部门之间的条块关系，从而实现政治力量与影响的平衡。
在今后，公众应该积极参与到海岸带管理中来，当然，这个过程是逐步实现的。目前为止，由于中央和地方诸多规定的限制，公众参与往往仅限于公众意识的提高，以及对公众进行教育和培训。通常情况下，参与仅仅意味着（如厦门）利益相关者会被告知ICZM的行动计划但并不要求他们参与决策；公众可以將他们对某些方案或措施的意见、看法等向政府反映，但这并不意味着一定会对ICZM的决策产生影响。由于我国政治体制的影响，目前不可能真正实现公众的全面参与，只能逐步实现。
四、结论
建立科学、合理、有效的管理体制对推动ICZM的顺利实施至关重要。结合我国的实际情况，我国的ICZM应该以地方为主，找准管理的重点，加快试验型发展模式的扩散。根据厦门、广东和海南ICZM试点工作已经取得的成功经验，提取一些共性的东西，研究其扩散路线，逐步推广到其它海滨旅游城市，实现海滨旅游城市的可持续发展。
参考文献:
[1] 张灵杰．美国海岸带综合管理及其对我国的借鉴意义[J]．世界地理研究，2001（10）．
[2] 张灵杰．区域海岸带综合管理体制与运行机制[J]．海洋通报，1999（18）．
[3] Chua T-E., et al． From sectoral to integrated coastal management: a case in Xiamen, China[J]．Ocean & Coastal Management，1998(37)．
[4] Maren L．Integrated coastal zone management in the People's Republic of China-an assessment of structural impacts on decision-making process[J]．Ocean & Coastal Management，2005(48)．
[5] Shi C．Towards a sustainable coast: an integrated coastal management framework for Shanghai, People's Republic of China[J]．Ocean & Coastal Management，2001(44)．
（责任编辑：吕洪英）
关键词：海滨旅游城市；海岸带综合管理（ICZM）；管理体制；模式
中图分类号：F592．3 文献标识码：A
Management System of ICZM in Seaside Tourism City
TAO Xiao-yan
（School of Economics and Management, Zhongyuan University of Technology, Zhengzhou 45007,China）
Abstract:
A scientific and efficient management system is vital to facilitate the successful implementation of ICZM. Referring to the management system of ICZM in Xiamen and considering the disadvantages of coastal zone management system, the paper finds that it is infeasible to apply Xiamen model to Shanghai directly.Instead,it applies the improved Xiamen model to Shanghai, which can also provide reference for other seaside tourism cities.
一、海滨旅游城市实施ICZM的意义及必要性
近年来，海滨城市为我国经济的发展作出了突出贡献，在我国经济发展中起着越来越重要的作用。海滨旅游城市的可持续发展，对推动全国经济可持续发展战略目标的实现具有十分重要的意义。海滨旅游城市位于海岸带地区，一般由彼此相互强烈影响的近岸海域和滨海陆地组成，海滨旅游城市与一般城市的最大区别，在于其经济命脉在很大程度上依赖于海岸带资源（包括滨海油气和矿砂、海洋生物、渔业资源、海水资源、旅游资源等）和特有的滨海环境。近年来，对海岸带不合理的开发和利用带来了严重的资源与环境问题，严重影响到了海滨旅游城市的可持续发展。近年来，国际许多著名的海滨旅游城市通过实施海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，以下简称ICZM），大大促进了城市的可持续发展。这些城市实施ICZM的成功经验表明，建立一个科学、合理、有效的管理体制至关重要，它可以有力地推动ICZM的顺利实施，从而促进海滨旅游城市的可持续发展。笔者将结合厦门市实施ICZM建立的管理体制，并综合考虑地方的实际情况，提出上海市ICZM管理体制的建议模式，同时也可以为其它海滨旅游城市提供参考。
二、ICZM管理体制的建立
（一）ICZM管理模式
从世界范围看，目前ICZM管理模式主要有两种，即“集中型管理模式”和“分散型管理模式”。在美国，联邦政府设有主管全国海洋和海岸带的职能机构——国家海洋大气局，全国自上而下建立了比较健全的海洋、海岸带管理体系，这种管理模式是集中型的管理模式。在分散型的管理模式中，没有全国性的统一管理海洋、海岸带工作的职能部门，海岸带的管理权分散在国家海事委员会、环境保护委员会、自然资源部、科技部等相关部门。目前，我国海洋管理体制大体类似与此，是以部门或行业为主的分散型管理体制。
建立健全ICZM管理体制是一项长期的任务。从行政管理的实践和海岸带今后发展的需要分析，ICZM体制的管理模式，从远期看有必要对环境与资源保护实施统一的监督管理，即建立集中型的管理模式，从近期来看却不现实；但是目前这种分散型的管理体制，对保护海岸带环境、开发利用海岸带资源极为不利。因此比较现实的做法是近期建立集中协调型或相对集中型管理模式，即综合管理与行业管理相结合、以综合管理为主的管理方式。这种模式包括了协调机制和协调机构，代表了不同行业部门的利益，能够较好地发挥各有关管理部门的力量和积极性，可以及时调整各方面的关系，也符合当前的实际情況。
（二）ICZM管理机构
机构的设置是管理体制存在的基础和前提。根据ICZM的管理模式，ICZM的管理组织体系应由决策层（ICZM委员会）、咨询层（ICZM咨询委员会）、执行层（ICZM办公室）三个部分组成。ICZM委员会处于核心地位，是具有较高行政能力的例会式非常设机构；咨询委员会主要负责ICZM重大问题的答询工作以及参与海岸带开发建设项目的审议、评估工作；办公室是委员会的执行部门，其使命是贯彻落实ICZM委员会的决策、指令和决定。
（三）ICZM管理体系
科学的ICZM职权划分是完善ICZM管理体系的内在要求。在ICZM管理机构确定的基础上，应科学划分各相关部门的职权，尽量避免职权的重复、交叉以及缺失等弊端；同时，运用各种科学管理方法对相关部门进行管理。在具体管理形式上，应尽量避免传统的垂直型的管理体系，探索扁平型或网型的管理体系，以提高管理效率。
三、海滨旅游城市ICZM管理体制的建议模式
（一）厦门ICZM管理体制
1997年UNDP/GEF/IMO共同发起的“东亚海域海洋污染预防和管理项目”把厦门市作为试点项目之一，这也是中国实施ICZM的第一个试点项目。为保证ICZM的顺利实施，厦门市结合本市的实际情况建立了ICZM管理体制该体制可以简化为图1。
从图1可以看出，处于决策层的执行委员会，既要服从国家海洋局的领导，又要接受地方政府的监督。由厦门市常务副市长担任执行委员会的主席，直接负责ICZM的实施，同时监督执行委员会的活动。经济利益相关者（与负责技术问题的科学技术委员会合作）与相关行政部门较早地参与到决策过程中。科学技术委员会还直接参与了ICZM的实施。另外，若负责实施ICZM的管理部门（即海洋管理协调办公室）和专家组之间配合默契，就能对下属部门开展的活动进行统一、协调的管理，从而有利于ICZM的顺利实施。
（二）上海市ICZM管理体制的建议模式
1．上海市目前的海岸带管理体制
目前，上海仍然沿用传统的以部门或行业为主的分散型管理体制。国家海洋局对ICZM的实施拥有最高领导权，但是由于没有一个正式的海岸带管理委员会，国家海洋局对相关部门的组织比较松散。过去10年中，上海经济发展迅速，因此相比较其它部门，经济部门力量比较强大，当地政府部门与经济部门的关系较为密切，这在一定程度上削弱了国家海洋局的管理能力。由于部门之间缺乏合作，实施海岸带管理的效果并不理想，建立科学、合理的ICZM管理体制已成为当务之急。
2．上海市ICZM管理体制建议模式
已有研究学者为上海市ICZM体制提出了一个建议模式，本文对该体制进行了简化，如图2所示。
从图2中可以看出，该管理体制是金字塔式的组织形式，具有严格的层次结构。国家海洋局处于最高层，拥有最高权力，负责制定国家ICZM政策、法规和计划，以及综合、协调省级ICZM管理行动。位于第二层的是综合管理机构，负责制定ICZM计划、进行综合和协调、组织监督和评估等，该管理机构归国家海洋局领导，同时还包含了地方政府的参与，但这只是一种非正式的参与。综合管理机构负责监督支持机构（如上海市政府）、执行机构（地方管理机构、经济发展部门和当地社区）和咨询机构（如专家等）三个部门。很明显，这三个机构之间存在一定的关系，如支持机构与执行机构之间、执行机构与咨询机构之间彼此相互影响，但是支持机构与咨询机构之间不存在相互影响。其中执行机构负责海岸带管理政策内所有项目、活动及方案的实施。
该管理体制尚存在问题，即在相关者参与决策之前，海岸带管理的具体内容往往已经确定了，同时，咨询机构参与决策的时间较晚，因此所起的作用很小。
由于地方政府对ICZM决策过程和实施过程的重要影响，必须依靠地方政府来决定迫切需要解决的问题，这又使综合管理机构依赖于地方政府的意愿。虽然图2中的结构层次清晰，但地方正式和非正式的权力分配会对当地政府产生双重影响，而负责海岸带管理的职责仍掌握在国家海洋局手中。因而该ICZM体制模式还需要进一步完善。
（1）可选方案1：厦门模式直接应用于上海
在厦门模式中，海洋专家组的参与贯彻ICZM的计划与实施阶段，并由地方政府直接负责ICZM的实施，这有力地推动了ICZM的顺利实施。但是，厦门模式的成功在很大程度上取决于地方政府的意愿及其积极性。在上海，由于经济部门的力量过于强大，若直接采用厦门模式，其成功的可能性较小，因此直接将厦门的管理体制应用于上海是不可行的。
（2）可选方案2：改进的厦门模式
为了使厦门模式适用于上海市，必须结合上海市的实际情况，对厦门模式进行一定的改进，使其更具有可行性。改进的ICZM管理体制如图3所示。
如图3所示，在ICZM的早期阶段，通过地方政府、国家海洋局和海洋专家组三方的共同参与，ICZM的结构将变得更加完善。由于这三个部门的权力相当，可防止经济部门的力量变得过于强大，以及由于不同城市之间权力机构不同对ICZM的实施造成的负面影响。
当然，为了保证ICZM切实可行，一个普遍适用的管理体制还应该包括其它相关部门的参与。在改进的ICZM体制中，如果措施得当，地方政府、国家海洋局和海洋专家组三方面的力量应该能够平衡地方政府和经济部门之间的关系。这样，可以最大限度地避免原来管理体制下部门之间的条块关系，从而实现政治力量与影响的平衡。
在今后，公众应该积极参与到海岸带管理中来，当然，这个过程是逐步实现的。目前为止，由于中央和地方诸多规定的限制，公众参与往往仅限于公众意识的提高，以及对公众进行教育和培训。通常情况下，参与仅仅意味着（如厦门）利益相关者会被告知ICZM的行动计划但并不要求他们参与决策；公众可以將他们对某些方案或措施的意见、看法等向政府反映，但这并不意味着一定会对ICZM的决策产生影响。由于我国政治体制的影响，目前不可能真正实现公众的全面参与，只能逐步实现。
四、结论
建立科学、合理、有效的管理体制对推动ICZM的顺利实施至关重要。结合我国的实际情况，我国的ICZM应该以地方为主，找准管理的重点，加快试验型发展模式的扩散。根据厦门、广东和海南ICZM试点工作已经取得的成功经验，提取一些共性的东西，研究其扩散路线，逐步推广到其它海滨旅游城市，实现海滨旅游城市的可持续发展。
参考文献:
[1] 张灵杰．美国海岸带综合管理及其对我国的借鉴意义[J]．世界地理研究，2001（10）．
[2] 张灵杰．区域海岸带综合管理体制与运行机制[J]．海洋通报，1999（18）．
[3] Chua T-E., et al． From sectoral to integrated coastal management: a case in Xiamen, China[J]．Ocean & Coastal Management，1998(37)．
[4] Maren L．Integrated coastal zone management in the People's Republic of China-an assessment of structural impacts on decision-making process[J]．Ocean & Coastal Management，2005(48)．
[5] Shi C．Towards a sustainable coast: an integrated coastal management framework for Shanghai, People's Republic of China[J]．Ocean & Coastal Management，2001(44)．
（责任编辑：吕洪英）