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摘 要:乡镇财政是我国现行财政体制中最基层的一级财政,是国家财政的基石,是乡镇政府履行各项社会政治经济职能的财力基础。多年以来,乡镇财政在管理基层财政、组织地方税收方面发挥着非常重要的作用。目前,随着财政体制改革的不断深化,乡镇财政的职能作用也发生了新的变化,乡镇财政职能的发挥,直接影响着上级财政政策的落实。为此,笔者对乡镇财政建设有关情况进行了调研。
关键词:乡镇财政;现状;问题;对策
中图分类号:F127 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2010)07-29-03
一、丰县乡镇财政的基本状况
目前,丰县各镇财政所承担的工作大致相同,主要是承担乡镇一般预算资金的收支管理,部门综合预算管理,非税收入的征管,国有(集体)资产管理,财政补贴资金发放与信息化管理,执行财政监督,参与农村综合改革,协助税收征管等。
(一)乡镇财政机构队伍建设情况
丰县有14个镇,按照一级政府一级财政的原则,设置14个镇财政所,属国家机关,行政编制,编制全部在乡镇政府。全县共有乡镇财政编制80 人,实有 80人,全部为公务员身份,其中:本科以上学历43人,大专 37人;年龄30-45岁 41人, 45岁以上39人。设置所长、结算会计、税收管理员、项目管理员、单位会计、出纳会计、档案管理员7个工作岗位。
(二)乡镇财政业务开展情况
1、做好财政收支预算,保障乡镇正常运转。编制财政预算,保障乡镇政府运转是乡镇财政所的基本职能。丰县乡镇财政所根据上级财政“要健全乡镇财政预算制度,坚持量入为出、收支平衡”的原则,力求科学合理地编制乡镇年度财政收支预算,切实保障乡镇党政机构行政和社会管理等基本运转的支出需要,努力适应统筹城乡发展的要求,严格按照财政预算制度和编制程序按时编制年度财政收支预算,预算方案通过后,镇基本支出定员定额管理,严格控制预算追加,切实增强预算的约束力。
2、做好涉农补贴和家电、汽车摩托车下乡工作,认真落实惠农政策。各乡镇财政所通过涉农财政补贴信息管理系统,对各自辖区内的农户建立了详细的信息库,内容包括:每户人口数,主要劳动力,种植土地面积等情况以及收入状况等。与镇农技中心等部门对涉农补贴对象的小麦种植面积补贴、良种补贴、养殖母猪补贴和购买大型农用机械补贴申报的情况,认真做好认定、审核和公示等工作,确保符合条件的补贴对象全部纳入政策保障范围内,认真做好家电下乡工作,最后通过“一折通”把补贴款发放到补贴对象本人手中。
3、参与专项资金监督管理,提高资金使用效率。各乡镇财政所积极参与专项资金的监督管理,对于列入乡镇财政预算的专项资金,建立了全项目库管理制度,加强项目论证、立项、申报、实施等各环节的监督;对未列入乡镇财政预算的专项资金,包括农林水专项、农业综合开发、环境保护、土地开发整理等也加强监督管理。根据专项资金项目申报进度情况,经过核实后,给专项资金项目拨付资金,既严防截留、挪用、挤占专项资金的行为发生,又对专项资金的使用情况进行跟踪监督管理,确保提高资金使用效率。
4、加强财务监督,健全乡村理财机制。各乡镇财政所严格执行党委政府制定的《财务管理制度》,对乡镇行政事业单位加强财务管理,实行统一财务开支范围和标准,严格规范财务收支行为,并按月公开,广泛接受社会监督。严格国有资产管理,对镇直属各部门使用的房屋认真做好建造日期及使用年限的登记建档,对购买的车辆、空调和办公用品的购买日期、品牌、金额、使用年限分别一一登记造册,制定台账,做到资产实物管理与价值管理相统一,防止资产流失。严格村级经费管理,对村级重大事项进行审批,限定报刊费,禁止招待费,以便更好地保障村级组织运转经费,使村级组织正常运转。
5、搞好队伍建设,提高乡镇财政管理水平。各乡镇财政人员除积极参加县财政部门组织的培训外,还参加各镇党委定期组织的学习国家方针政策的活动,除此之外各乡镇财所人员每周再抽出2-4小时集中或分散学习法规政策或业务知识,以增强财所人员的综合素质和工作能力,使每个人员的财政管理水平都有突飞猛进的提高。
(三)乡镇财政管理体制情况
2005年,丰县严格按照《江苏省财政厅关于推进全省乡镇财政职能转变工作指导意见》(苏财农税[2005]27号)的要求,结合灌南模式进行了乡镇财政管理体制改革,推行了“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管、债务审批”的管理方式,撤销了镇级金库和镇财政总预算会计,通过几年来“镇财县管”财政管理体制的运行,一些矛盾和问题也逐渐显现出来。
(四)乡镇财政基础建设情况
1、丰县14个乡镇财政所中,8个所有独立的办公地点,6个所仍与镇政府合署办公。全县乡镇财政所共有办公用房4522平方米,基础设施落后,办公条件艰苦。
2、加强乡镇财政基础信息网络建设,搭建了《中国农民补贴网》、“一折通”和县镇财政网络平台,乡镇财政申请资金、县级财政拨付资金、发放农民各项补贴等,都可以通过点击鼠标的方式轻松快捷地实现,方便了群众,方便了基层,提高了办事效率。
3、建立健全各项管理制度,使财政管理行为有章可循。乡镇财政的管理,必须依靠一套完整的、科学的、操作可行的、规范的、合法的规章制度来保证。近年来,丰县从实际出发,相继制定了《乡镇财政所工作职责》、《乡镇财政所内部岗位设置及岗位职责》、《乡镇财政所效能建设六项制度》、《乡镇财政所信息网络安全管理制度》、《乡镇财政所全程办事廉政勤政建设制度》、《乡镇财政所所务会议制度》、《乡镇财政所内部制约机制及联审互查制度》、《乡镇财政考核管理办法》等一系列相关制度,并根据需要,每年进行调整,严格进行考核,使财政所工作人员在工作中有章可循,对号入座,保证了乡镇财政工作的正常、有序、有效开展。
二、目前乡镇财政管理中存在的突出矛盾和问题
(一)乡镇财政干部队伍存在的问题
1、思想混乱的现象依然存在。农业税取消后,特别是这次“耕地占用税”、“契税”划转地税后,乡镇财政所的主要职能是什么?乡镇综合改革后财政所到底会不会撤消?如不撤,乡镇财政所的工作在哪里?该如何工作?这种认识上存在的盲点和误区,对乡镇财政干部队伍的稳定和工作开展带来很大的负面影响,部分财政所存在管理松散、人心不稳、工作消极等现象。
2、年龄结构上不够合理。全县财政所有人员年龄都在30 岁以上,35岁以下的年青干部仅为 1人,占全体乡镇财政干部的 1.2%,35岁至45岁的 40人,占50%,45岁到50岁25 人,占31.2 %,50岁以上的14 人,占17.5 %。从1998年至今从未招进过公务员,乡镇财政干部老龄化不断发展的趋势,难以在新的环境下打开新的局面。
3、待遇偏低、个人成长空间受到制约。乡镇财政干部的工作热情是高的,但是仍存在着一些负面情绪,最为突出的是,干部轮岗、提拔、正常的工作调动仅能在乡镇财政之间进行,能力再强也调不进县财政局机关,因为他们是公务员身份、编制在乡镇,人事部门不给办调动手续,严重挫伤了乡镇财政干部的工作积极性。二是经济待遇偏低。他们绝大部分家在县城,工作在乡镇,最远的40多公里,坐公交车要一个多小时,早出晚归,家庭得不到照顾;待遇长期得不到提高,与乡镇其它部门相比,乡镇财政工作更繁重,更难做,年收入人均仅在2万多元,其待遇与国税、地税、工商等条条部门相比差距较大。
4、人员偏少,资金监管薄弱。个别乡镇财政人员不足,造成干部兼职较多,难以做到会计、出纳相分离,管理、监督相分离,账户、印鉴相分离,内部监督制约机制不能有效建立,形成财政资金安全的潜在风险。
(二) 双重管理模式对乡镇财政所形成制约
目前,丰县乡镇财政所编制隶属乡镇政府,乡镇间人员调配和业务指导隶属县财政局,这种双重领导模式让乡镇财政难以发挥其应有的作用。
1、受乡镇政府干扰较多,没有自主权。双重管理体制决定了乡镇财政所既要服从乡镇党委、政府的领导,也要按照县财政部门要求不打折扣,既要接受县局的业务等综合考评,又要接受乡镇的“公务员”考核,乡镇财政所两个婆婆,既要执行政策,又要按照乡镇政府要求完成收支任务。乡镇领导只关心财政收入进度、排在全县的位次和支出数额,对乡镇财政管理方式改革、各项政策要求过问不多,认识不足,加大了乡镇财政工作的难度。
2、乡镇财政所的业务量越来越大,人员紧缺和装备落后已成为突出问题。国家出台的“三农”政策越来越多,管理要求越来越高,绝大多数都要落实到户、到人,农户个人的基础数据要核实,要全部录入计算机数据库,有的补贴要张榜公示,发放前要逐户审核无误,加上“村级经费”管理,有的所还代管着其他单位的账务,乡镇财政所的工作量成倍甚至几倍、十几倍地增加,工作强度越来越大。另一方面,丰县乡镇财政所每个所只有3-5名工作人员,承担的业务量很大,仅各类涉农补贴就达40多项之多,他们经常加班加点地工作。这些人,大部分都是1990年前进入财政队伍的,年龄偏大,家庭负担重,业务知识跟不上时代要求,有点力不从心。再一方面,随着财政所工作量的大幅度增长,需要的办公经费开支也相应增长,例如下乡所需的交通工具开支,需要印刷大量的分户补贴清册,网络费、电费,计算机的纸张、墨粉消耗等,而这些都是县镇财政正常经费预算难以保证的。
3、乡镇财政所职能交叉错位,独立性不高。大部分乡镇财政所干部既要做财政业务工作,又要应付乡镇中心工作,如计划生育突击月等,缺乏一定的专一性,导致乡镇财政所在工作管理上出现了“越位”和“缺位”的问题。主要体现为:乡镇财政所干部担心因未做好乡镇工作而影响考核晋级或下岗,往往把乡镇中心工作放在主要位置。
4、惠农资金监管难。目前,各级财政系统安排的支农项目资金,乡镇财政已经参与监督管理,但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金,乡镇财政所很难参与监管,往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”,导致很多涉农项目资金游离于镇财政监督之外,使用效率不高。
(三)现行镇财县管体制中存在的问题
1、在乡镇债权债务不变的前提下,经济落后的乡镇易于产生依赖上级财政的思想,在一定程度上影响了财政增收的积极性。在实行“ 镇财县管”后,乡镇对这些债务偿还积极性不高,同时对债权的清理不积极不主动,尤其是县乡财政之间的债务,如乡镇欠上级的往来款项,农业开发有偿资金,县级垫还的农村合作基金会借款、支农周转金等,甚至有的有偿资金被乡镇收回后留作自用的乡有资金。长此以往,县级财政将不堪重负。
2、与年终决算报表口径不一致的款项(如扶贫资金、部门转入的专项补助等),只能放在暂存款中直接收支,导致会计报表不能真实反映乡镇政府财务收支情况。
3、乡镇总预算会计撤掉后,县国库科只设置一名总预算会计代理乡镇记账,只能准确记录县局与各乡镇的往来款,未能对收支的真实性和合规性进行管理和审查,特别对一些暂存、暂付款项无法尽到监管责任,远远不如原总预算会计记账准确、监管到位。
(四)农业税的取消、“两税”的划转,在收入功能弱化、收入结构变化的同时,乡镇财政支出也在收缩,支出功能也在弱化
前几年由于乡镇财政困难,一大批乡镇财政入不敷出,日益难以维持运转,保证不了乡镇最基本的支出需要,逐步影响到乡镇政府的运转和乡镇范围内社会事业的发展。为了保障事业发展的基本需要,上级不得不把一项项的支出职能上收。近几年教育经费上收、乡镇干部工资支出上收,一个个的事业站所逐步改为垂直管理。按照公共财政理论,受益范围在乡镇的公共产品应由乡镇一级提供。乡镇支出职能的不断上收,无疑弱化了乡镇财政功能,影响了乡镇范围内公共产品和服务的提供,也带来了运行成本的增加。改革后乡镇教育、卫生、计生等部门每调拨一笔资金,就要派人往返于县乡之间,一个星期要来回好几趟,票据安全、差旅费用等问题开始凸显。单位每用一笔资金,均要有人往返于县乡之间,有时一天还办不成事,有些不该配备车辆的单位如学校等,还专门配置了车辆,长此以往,仅差旅费一项,单位就不堪重负。
(五)职能交叉错位
主要表现在乡镇财税机构不配套。现行的乡镇财政与税务机构设置与管理不同,财政所按行政区划设置,国、地税按经济区划设置,财政实行横向管理,国、地税实行垂直管理,当地财政所既不管当地国、地税部门的人员,又不管财、物,却担负着地方财政收入组织协调任务,责、权、利脱节,加大了协调和组织收入的难度。
三、加强乡镇财政管理的意见和建议
(一)重新定位乡镇财政管理的职能、机构性质,明确乡镇财政人员身份。建议省财政厅协同省编办、人事劳动等有关部门向省委、省政府努力争取,出台针对乡镇财政所管理职能、机构性质,乡镇财政人员身份、待遇以及任用提拔的规范性文件。撤除乡镇财政与县财政的壁垒,畅通县乡人才流动渠道。
1、明确乡镇财政所为行政单位性质,可根据乡镇规模明确乡镇财政所人员编制数额,一般以6-8人为宜,明确乡镇财政人员为公务员(丰县现行乡镇财政人员均是公务员),享受行政单位、公务员所有的权益和待遇。
2、进一步明确乡镇财政职能。只有顺利实现职能转变,乡镇财政才能更好地为农村经济社会发展服务,乡镇财政干部才能履行职责,更好地提高服务“三农”的水平。从建设农村公共财政看,今后乡镇财政的职能应可概括为服务、管理和监督三方面。服务即是贯彻落实中央支农惠农政策,以农为本,服务农民,服务农村;管理和监督即是管好财政支农资金,管好乡镇和村级财政财务,确保基层政权的正常运转。具体来看,乡镇财政职能应包括以下几方面:一是支持农村基础设施和公共事业建设;二是负责支农资金的预算安排和监督管理使用;三是管理监督政府预算单位收支;四是负责涉农补贴资金的发放;五是负责村级财务管理;六是负责农村低保资金发放和新型农村合作医疗资金的收取和管理;七是负责村级公益事业建设一事一议资金、奖补资金的收取和管理;八是负责提供财税政策咨询服务,及时向上级提供政策建议。认真履行上述职能,乡镇财政不是要削弱而是必须加强。
在这里,特别要建议一点,由于乡镇财政处于最基础的地位,其职能分工均未细化,不可能与省、县财政业务部门形成业务对口。因此,省、县财政的业务部门如预算、农业、经建、社保等主要涉农部门要主动加强协调,搞好配合,尤其要与同级基层财政管理部门多沟通交流,整合内部资源,减少内部损耗,在涉及“三农”资金、政策、项目上,严格做到“一个口子”对下,这样既能提高乡镇财政工作效率,更为重要是,可以实现上下财政管理的统一,避免财政职能人为分割,促进农村公共财政体系建设。
3、将乡镇财政所上划县财政局垂直管理,也是2005年全省县乡财政体制改革时省厅的明确要求,最好能够像国地税、工商等部门那样,将县乡财政上划省厅垂直管理,这样能更好地执行党的方针政策,排除地方干扰,杜绝虚收虚支现象,确保财政收入、支出的真实性,促使县乡财政良性循环,确保整个社会的稳定和发展。根据新时期乡镇财政建设的需求,乡镇财政所一般应设置所长、总预算会计、支付服务中心会计、出纳会计、涉农补贴专管员、项目专管员、档案管理员等岗位。财政所下设乡镇财政支付服务中心,主要负责乡镇各行政事业单位除工资外日常经费的支付与核算(应包括乡镇政府、教育、卫生等所有单位),负责财政涉农补贴、村级三项资金、支农资金和其他专项资金的监督管理工作;负责财政涉农补贴“一折通”管理,负责家电下乡、汽车摩托车下乡补贴工作;负责村干部、五保户人数的调查核实工作;负责项目支出的监督检查和绩效评价等工作。
(二)将上收的乡镇教育、卫生、计生等部门除工资以外的日常经费下放给乡镇财政,既符合公共财政“受益范围在乡镇的公共产品应由乡镇一级提供”这一理论,又节约了行政运行成本,强化了乡镇财政的职能。
(三)安排乡镇财政建设专项转移支付,加大对基层财政所投入,改善办公环境,解决经费不足问题。
(四)整合惠农政策,降低惠农政策落实成本。现行政策,省级涉农补贴补助、专项转移支付项目多达200余种,具体到某一乡镇的项目也有数十近百,而且项目数、金额数呈逐年上升趋势。建议通过专家研究论证,合并部分同类项,减少乡镇财政所在落实过程中的工作量和难度,降低行政运行成本。
(五)加强基层财政人员培训学习。各级预算要加大干部人事教育资金支持力度,省级财政确保乡镇财政所长、县级财政确保乡镇一般财政干部每年至少集中培训一次以上。各级财政出台鼓励政策,通过自学、参赛、参训等多种方式提高业务能力。
乡镇财政是提供“三农”公共服务的终端,是乡镇政府不可缺失的重要组成部分,是建立公共财政体系最基层的组织保障。加强乡镇财政建设,要以科学发展观为指导,以改革的思路处理改革中的矛盾,坚持以人为本,统筹兼顾上级与下级、政府与财政、工作与待遇、眼前与未来、可能与可行等各方情况,合理确定近期与远景目标,在理论论证与实际可操作之间探索一条解决问题的途径。建议上级财政部门尊重市场经济规律,尊重基层财政人员合理需求,以现代团队管理理念、公共财政管理理念重新构架基层财政人员管理体制、机制,打造一支业务素质高、协作意识强、大局观念重的学习型、创新型、服务型基层财政队伍。
作者简介:
卜宪杰,丰县财政局。
关键词:乡镇财政;现状;问题;对策
中图分类号:F127 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2010)07-29-03
一、丰县乡镇财政的基本状况
目前,丰县各镇财政所承担的工作大致相同,主要是承担乡镇一般预算资金的收支管理,部门综合预算管理,非税收入的征管,国有(集体)资产管理,财政补贴资金发放与信息化管理,执行财政监督,参与农村综合改革,协助税收征管等。
(一)乡镇财政机构队伍建设情况
丰县有14个镇,按照一级政府一级财政的原则,设置14个镇财政所,属国家机关,行政编制,编制全部在乡镇政府。全县共有乡镇财政编制80 人,实有 80人,全部为公务员身份,其中:本科以上学历43人,大专 37人;年龄30-45岁 41人, 45岁以上39人。设置所长、结算会计、税收管理员、项目管理员、单位会计、出纳会计、档案管理员7个工作岗位。
(二)乡镇财政业务开展情况
1、做好财政收支预算,保障乡镇正常运转。编制财政预算,保障乡镇政府运转是乡镇财政所的基本职能。丰县乡镇财政所根据上级财政“要健全乡镇财政预算制度,坚持量入为出、收支平衡”的原则,力求科学合理地编制乡镇年度财政收支预算,切实保障乡镇党政机构行政和社会管理等基本运转的支出需要,努力适应统筹城乡发展的要求,严格按照财政预算制度和编制程序按时编制年度财政收支预算,预算方案通过后,镇基本支出定员定额管理,严格控制预算追加,切实增强预算的约束力。
2、做好涉农补贴和家电、汽车摩托车下乡工作,认真落实惠农政策。各乡镇财政所通过涉农财政补贴信息管理系统,对各自辖区内的农户建立了详细的信息库,内容包括:每户人口数,主要劳动力,种植土地面积等情况以及收入状况等。与镇农技中心等部门对涉农补贴对象的小麦种植面积补贴、良种补贴、养殖母猪补贴和购买大型农用机械补贴申报的情况,认真做好认定、审核和公示等工作,确保符合条件的补贴对象全部纳入政策保障范围内,认真做好家电下乡工作,最后通过“一折通”把补贴款发放到补贴对象本人手中。
3、参与专项资金监督管理,提高资金使用效率。各乡镇财政所积极参与专项资金的监督管理,对于列入乡镇财政预算的专项资金,建立了全项目库管理制度,加强项目论证、立项、申报、实施等各环节的监督;对未列入乡镇财政预算的专项资金,包括农林水专项、农业综合开发、环境保护、土地开发整理等也加强监督管理。根据专项资金项目申报进度情况,经过核实后,给专项资金项目拨付资金,既严防截留、挪用、挤占专项资金的行为发生,又对专项资金的使用情况进行跟踪监督管理,确保提高资金使用效率。
4、加强财务监督,健全乡村理财机制。各乡镇财政所严格执行党委政府制定的《财务管理制度》,对乡镇行政事业单位加强财务管理,实行统一财务开支范围和标准,严格规范财务收支行为,并按月公开,广泛接受社会监督。严格国有资产管理,对镇直属各部门使用的房屋认真做好建造日期及使用年限的登记建档,对购买的车辆、空调和办公用品的购买日期、品牌、金额、使用年限分别一一登记造册,制定台账,做到资产实物管理与价值管理相统一,防止资产流失。严格村级经费管理,对村级重大事项进行审批,限定报刊费,禁止招待费,以便更好地保障村级组织运转经费,使村级组织正常运转。
5、搞好队伍建设,提高乡镇财政管理水平。各乡镇财政人员除积极参加县财政部门组织的培训外,还参加各镇党委定期组织的学习国家方针政策的活动,除此之外各乡镇财所人员每周再抽出2-4小时集中或分散学习法规政策或业务知识,以增强财所人员的综合素质和工作能力,使每个人员的财政管理水平都有突飞猛进的提高。
(三)乡镇财政管理体制情况
2005年,丰县严格按照《江苏省财政厅关于推进全省乡镇财政职能转变工作指导意见》(苏财农税[2005]27号)的要求,结合灌南模式进行了乡镇财政管理体制改革,推行了“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管、债务审批”的管理方式,撤销了镇级金库和镇财政总预算会计,通过几年来“镇财县管”财政管理体制的运行,一些矛盾和问题也逐渐显现出来。
(四)乡镇财政基础建设情况
1、丰县14个乡镇财政所中,8个所有独立的办公地点,6个所仍与镇政府合署办公。全县乡镇财政所共有办公用房4522平方米,基础设施落后,办公条件艰苦。
2、加强乡镇财政基础信息网络建设,搭建了《中国农民补贴网》、“一折通”和县镇财政网络平台,乡镇财政申请资金、县级财政拨付资金、发放农民各项补贴等,都可以通过点击鼠标的方式轻松快捷地实现,方便了群众,方便了基层,提高了办事效率。
3、建立健全各项管理制度,使财政管理行为有章可循。乡镇财政的管理,必须依靠一套完整的、科学的、操作可行的、规范的、合法的规章制度来保证。近年来,丰县从实际出发,相继制定了《乡镇财政所工作职责》、《乡镇财政所内部岗位设置及岗位职责》、《乡镇财政所效能建设六项制度》、《乡镇财政所信息网络安全管理制度》、《乡镇财政所全程办事廉政勤政建设制度》、《乡镇财政所所务会议制度》、《乡镇财政所内部制约机制及联审互查制度》、《乡镇财政考核管理办法》等一系列相关制度,并根据需要,每年进行调整,严格进行考核,使财政所工作人员在工作中有章可循,对号入座,保证了乡镇财政工作的正常、有序、有效开展。
二、目前乡镇财政管理中存在的突出矛盾和问题
(一)乡镇财政干部队伍存在的问题
1、思想混乱的现象依然存在。农业税取消后,特别是这次“耕地占用税”、“契税”划转地税后,乡镇财政所的主要职能是什么?乡镇综合改革后财政所到底会不会撤消?如不撤,乡镇财政所的工作在哪里?该如何工作?这种认识上存在的盲点和误区,对乡镇财政干部队伍的稳定和工作开展带来很大的负面影响,部分财政所存在管理松散、人心不稳、工作消极等现象。
2、年龄结构上不够合理。全县财政所有人员年龄都在30 岁以上,35岁以下的年青干部仅为 1人,占全体乡镇财政干部的 1.2%,35岁至45岁的 40人,占50%,45岁到50岁25 人,占31.2 %,50岁以上的14 人,占17.5 %。从1998年至今从未招进过公务员,乡镇财政干部老龄化不断发展的趋势,难以在新的环境下打开新的局面。
3、待遇偏低、个人成长空间受到制约。乡镇财政干部的工作热情是高的,但是仍存在着一些负面情绪,最为突出的是,干部轮岗、提拔、正常的工作调动仅能在乡镇财政之间进行,能力再强也调不进县财政局机关,因为他们是公务员身份、编制在乡镇,人事部门不给办调动手续,严重挫伤了乡镇财政干部的工作积极性。二是经济待遇偏低。他们绝大部分家在县城,工作在乡镇,最远的40多公里,坐公交车要一个多小时,早出晚归,家庭得不到照顾;待遇长期得不到提高,与乡镇其它部门相比,乡镇财政工作更繁重,更难做,年收入人均仅在2万多元,其待遇与国税、地税、工商等条条部门相比差距较大。
4、人员偏少,资金监管薄弱。个别乡镇财政人员不足,造成干部兼职较多,难以做到会计、出纳相分离,管理、监督相分离,账户、印鉴相分离,内部监督制约机制不能有效建立,形成财政资金安全的潜在风险。
(二) 双重管理模式对乡镇财政所形成制约
目前,丰县乡镇财政所编制隶属乡镇政府,乡镇间人员调配和业务指导隶属县财政局,这种双重领导模式让乡镇财政难以发挥其应有的作用。
1、受乡镇政府干扰较多,没有自主权。双重管理体制决定了乡镇财政所既要服从乡镇党委、政府的领导,也要按照县财政部门要求不打折扣,既要接受县局的业务等综合考评,又要接受乡镇的“公务员”考核,乡镇财政所两个婆婆,既要执行政策,又要按照乡镇政府要求完成收支任务。乡镇领导只关心财政收入进度、排在全县的位次和支出数额,对乡镇财政管理方式改革、各项政策要求过问不多,认识不足,加大了乡镇财政工作的难度。
2、乡镇财政所的业务量越来越大,人员紧缺和装备落后已成为突出问题。国家出台的“三农”政策越来越多,管理要求越来越高,绝大多数都要落实到户、到人,农户个人的基础数据要核实,要全部录入计算机数据库,有的补贴要张榜公示,发放前要逐户审核无误,加上“村级经费”管理,有的所还代管着其他单位的账务,乡镇财政所的工作量成倍甚至几倍、十几倍地增加,工作强度越来越大。另一方面,丰县乡镇财政所每个所只有3-5名工作人员,承担的业务量很大,仅各类涉农补贴就达40多项之多,他们经常加班加点地工作。这些人,大部分都是1990年前进入财政队伍的,年龄偏大,家庭负担重,业务知识跟不上时代要求,有点力不从心。再一方面,随着财政所工作量的大幅度增长,需要的办公经费开支也相应增长,例如下乡所需的交通工具开支,需要印刷大量的分户补贴清册,网络费、电费,计算机的纸张、墨粉消耗等,而这些都是县镇财政正常经费预算难以保证的。
3、乡镇财政所职能交叉错位,独立性不高。大部分乡镇财政所干部既要做财政业务工作,又要应付乡镇中心工作,如计划生育突击月等,缺乏一定的专一性,导致乡镇财政所在工作管理上出现了“越位”和“缺位”的问题。主要体现为:乡镇财政所干部担心因未做好乡镇工作而影响考核晋级或下岗,往往把乡镇中心工作放在主要位置。
4、惠农资金监管难。目前,各级财政系统安排的支农项目资金,乡镇财政已经参与监督管理,但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金,乡镇财政所很难参与监管,往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”,导致很多涉农项目资金游离于镇财政监督之外,使用效率不高。
(三)现行镇财县管体制中存在的问题
1、在乡镇债权债务不变的前提下,经济落后的乡镇易于产生依赖上级财政的思想,在一定程度上影响了财政增收的积极性。在实行“ 镇财县管”后,乡镇对这些债务偿还积极性不高,同时对债权的清理不积极不主动,尤其是县乡财政之间的债务,如乡镇欠上级的往来款项,农业开发有偿资金,县级垫还的农村合作基金会借款、支农周转金等,甚至有的有偿资金被乡镇收回后留作自用的乡有资金。长此以往,县级财政将不堪重负。
2、与年终决算报表口径不一致的款项(如扶贫资金、部门转入的专项补助等),只能放在暂存款中直接收支,导致会计报表不能真实反映乡镇政府财务收支情况。
3、乡镇总预算会计撤掉后,县国库科只设置一名总预算会计代理乡镇记账,只能准确记录县局与各乡镇的往来款,未能对收支的真实性和合规性进行管理和审查,特别对一些暂存、暂付款项无法尽到监管责任,远远不如原总预算会计记账准确、监管到位。
(四)农业税的取消、“两税”的划转,在收入功能弱化、收入结构变化的同时,乡镇财政支出也在收缩,支出功能也在弱化
前几年由于乡镇财政困难,一大批乡镇财政入不敷出,日益难以维持运转,保证不了乡镇最基本的支出需要,逐步影响到乡镇政府的运转和乡镇范围内社会事业的发展。为了保障事业发展的基本需要,上级不得不把一项项的支出职能上收。近几年教育经费上收、乡镇干部工资支出上收,一个个的事业站所逐步改为垂直管理。按照公共财政理论,受益范围在乡镇的公共产品应由乡镇一级提供。乡镇支出职能的不断上收,无疑弱化了乡镇财政功能,影响了乡镇范围内公共产品和服务的提供,也带来了运行成本的增加。改革后乡镇教育、卫生、计生等部门每调拨一笔资金,就要派人往返于县乡之间,一个星期要来回好几趟,票据安全、差旅费用等问题开始凸显。单位每用一笔资金,均要有人往返于县乡之间,有时一天还办不成事,有些不该配备车辆的单位如学校等,还专门配置了车辆,长此以往,仅差旅费一项,单位就不堪重负。
(五)职能交叉错位
主要表现在乡镇财税机构不配套。现行的乡镇财政与税务机构设置与管理不同,财政所按行政区划设置,国、地税按经济区划设置,财政实行横向管理,国、地税实行垂直管理,当地财政所既不管当地国、地税部门的人员,又不管财、物,却担负着地方财政收入组织协调任务,责、权、利脱节,加大了协调和组织收入的难度。
三、加强乡镇财政管理的意见和建议
(一)重新定位乡镇财政管理的职能、机构性质,明确乡镇财政人员身份。建议省财政厅协同省编办、人事劳动等有关部门向省委、省政府努力争取,出台针对乡镇财政所管理职能、机构性质,乡镇财政人员身份、待遇以及任用提拔的规范性文件。撤除乡镇财政与县财政的壁垒,畅通县乡人才流动渠道。
1、明确乡镇财政所为行政单位性质,可根据乡镇规模明确乡镇财政所人员编制数额,一般以6-8人为宜,明确乡镇财政人员为公务员(丰县现行乡镇财政人员均是公务员),享受行政单位、公务员所有的权益和待遇。
2、进一步明确乡镇财政职能。只有顺利实现职能转变,乡镇财政才能更好地为农村经济社会发展服务,乡镇财政干部才能履行职责,更好地提高服务“三农”的水平。从建设农村公共财政看,今后乡镇财政的职能应可概括为服务、管理和监督三方面。服务即是贯彻落实中央支农惠农政策,以农为本,服务农民,服务农村;管理和监督即是管好财政支农资金,管好乡镇和村级财政财务,确保基层政权的正常运转。具体来看,乡镇财政职能应包括以下几方面:一是支持农村基础设施和公共事业建设;二是负责支农资金的预算安排和监督管理使用;三是管理监督政府预算单位收支;四是负责涉农补贴资金的发放;五是负责村级财务管理;六是负责农村低保资金发放和新型农村合作医疗资金的收取和管理;七是负责村级公益事业建设一事一议资金、奖补资金的收取和管理;八是负责提供财税政策咨询服务,及时向上级提供政策建议。认真履行上述职能,乡镇财政不是要削弱而是必须加强。
在这里,特别要建议一点,由于乡镇财政处于最基础的地位,其职能分工均未细化,不可能与省、县财政业务部门形成业务对口。因此,省、县财政的业务部门如预算、农业、经建、社保等主要涉农部门要主动加强协调,搞好配合,尤其要与同级基层财政管理部门多沟通交流,整合内部资源,减少内部损耗,在涉及“三农”资金、政策、项目上,严格做到“一个口子”对下,这样既能提高乡镇财政工作效率,更为重要是,可以实现上下财政管理的统一,避免财政职能人为分割,促进农村公共财政体系建设。
3、将乡镇财政所上划县财政局垂直管理,也是2005年全省县乡财政体制改革时省厅的明确要求,最好能够像国地税、工商等部门那样,将县乡财政上划省厅垂直管理,这样能更好地执行党的方针政策,排除地方干扰,杜绝虚收虚支现象,确保财政收入、支出的真实性,促使县乡财政良性循环,确保整个社会的稳定和发展。根据新时期乡镇财政建设的需求,乡镇财政所一般应设置所长、总预算会计、支付服务中心会计、出纳会计、涉农补贴专管员、项目专管员、档案管理员等岗位。财政所下设乡镇财政支付服务中心,主要负责乡镇各行政事业单位除工资外日常经费的支付与核算(应包括乡镇政府、教育、卫生等所有单位),负责财政涉农补贴、村级三项资金、支农资金和其他专项资金的监督管理工作;负责财政涉农补贴“一折通”管理,负责家电下乡、汽车摩托车下乡补贴工作;负责村干部、五保户人数的调查核实工作;负责项目支出的监督检查和绩效评价等工作。
(二)将上收的乡镇教育、卫生、计生等部门除工资以外的日常经费下放给乡镇财政,既符合公共财政“受益范围在乡镇的公共产品应由乡镇一级提供”这一理论,又节约了行政运行成本,强化了乡镇财政的职能。
(三)安排乡镇财政建设专项转移支付,加大对基层财政所投入,改善办公环境,解决经费不足问题。
(四)整合惠农政策,降低惠农政策落实成本。现行政策,省级涉农补贴补助、专项转移支付项目多达200余种,具体到某一乡镇的项目也有数十近百,而且项目数、金额数呈逐年上升趋势。建议通过专家研究论证,合并部分同类项,减少乡镇财政所在落实过程中的工作量和难度,降低行政运行成本。
(五)加强基层财政人员培训学习。各级预算要加大干部人事教育资金支持力度,省级财政确保乡镇财政所长、县级财政确保乡镇一般财政干部每年至少集中培训一次以上。各级财政出台鼓励政策,通过自学、参赛、参训等多种方式提高业务能力。
乡镇财政是提供“三农”公共服务的终端,是乡镇政府不可缺失的重要组成部分,是建立公共财政体系最基层的组织保障。加强乡镇财政建设,要以科学发展观为指导,以改革的思路处理改革中的矛盾,坚持以人为本,统筹兼顾上级与下级、政府与财政、工作与待遇、眼前与未来、可能与可行等各方情况,合理确定近期与远景目标,在理论论证与实际可操作之间探索一条解决问题的途径。建议上级财政部门尊重市场经济规律,尊重基层财政人员合理需求,以现代团队管理理念、公共财政管理理念重新构架基层财政人员管理体制、机制,打造一支业务素质高、协作意识强、大局观念重的学习型、创新型、服务型基层财政队伍。
作者简介:
卜宪杰,丰县财政局。