论文部分内容阅读
长期以来，我国的工程造价管理是按照传统的定额模式进行计价，实行的是与高度集中的计划经济相适应的概预算定额管理制度。这种制度曾经对工程造价的确定和控制起过积极的作用。但随着我国建筑经济与国外公司的逐步接轨，使得概预算定额管理制度与时常经济的发展越来越不相适应。因为工程预算定额是按照不同的地区、不同企业的平均水平制定的，以此为依据形成的工程造价基本上属于社会平均价格。这种平均价格可以作为市场竞争的参考价格，但不能充分反映参与竞争企业的实际消耗和技术管理水平，在一定程度上限制着企业的技术进步和管理水平的发挥，不利于国内外管理经验和水平的融合与交流，体现不出招投标活动中“公开、公正、公平”的竞争原则。因此对传统工程计价方式进行更深入的改革势在必行。实行工程量清单计价将改革以工程预算定额为计价依据的计价模式，逐步“形成市场形成价格、企业自主定价”的新格局，真正把工程计价的权利交给企业、交给市场。可以说，实行工程量清单计价模式是市场经济的必然产物。
一、传统定额模式与工程量清单计价模式的区别
工程量清单计价方法是指在建设工程招投标活动中，招标人按照国家规定统一的工程量计算规则到清单数量，供投标人统一标准依据工程量清单自主报价，并按照经评审低价中标的工程造价计价方法。工程量清单计价模式与传统定额模式有本质的区别，主要表现在以下几个方面：
1、计价依据的属性不同。
在传统定额模式中，国家是计价的主体，是以法定的形式进行工程造价管理，而与价格行为密切相关的建筑市场主体——发包人和承包人，却没有决策权和定价权。而工程量清单计价模式中，国家在统一工程量计算规则、统一的分部分项工程项目名称、统一的计量单位、统一的项目编码的原则下，编制《建设工程工程量清单计价规范》，作为强制性标准在全国统一实施，从根本上改变了量价合一的传统的预算定额制度，为工程造价走向市场化奠定了基础。
2、价格的形成方式不同。
传统定额模式是由政府统一定价、统一以价格指数的形式来进行价格调整的静态管理方式，政府是价格形成的控制因素。这种静态模式，一是招标人在编制工程量清单时已将实体消耗与措施性消耗分开；二是投标人在编制投标报价时能够依据企业定额消耗量或参照国家预算定额消耗量、市场价格信息等各种要素，结合企业的具体实力、技术装备、施工手段、管理水平等情况自主定价，目前各施工单位正在制定适合自己管理水平的企业内部定额，这是市场经济的必然趋势。
3、招投标形式不同。
在传统定额模式下的招投标活动过程中，标底（控制价）及投标报价都是按照预算定额和政府规定的取费进行计算的，标底（控制价）成为一个基准价，在一定的幅度范围内作为判断投标价有效性的标准。计算出来的施工承发包价格很显然是政府指导价。实行工程量清单计价模式从根本上改变传统模式下投标企业根据竞争需要、自身实力和特定的需求目标自主确定管理费和利润水平，通过公开竞争方式以合同的形式来确认工程造价的定价方式。
二、实行工程量清单招标的优越性
1、充分引入市场竞争机制，规范招投标行为。
1984年11月，国家出台了《建筑工程招标投标暂行规定》，在工程施工发包与承包中开始实行招投标制度，但无论是业主编制标底，还是承包商编制报价，在计价规则上均未超出规定的范畴。定额消耗量是定死的，费率是固定的，基价是统一的。这种传统的以定额为依据、施工图预算为基础、标底为中心的计价模式和招标方式，使得原本想通过实行招投标制度在施工承发包过程中引入竞争机制的作用，却由于建筑市场发育不成熟和监管不到位，条条框框太死，基数统一规定等因素而没有完全发挥出来。所以导致投标报价的竞争变成企业间预算人员水平与经验的较量。例如某一公路项目，一个按传统模式作预算为8600万元；另一个按工程量清单结合企业管理水平做出的预算为7820万元，两者相差780万元，占传统预算的9%，经分析，这9%则是传统定额消耗量的富余数。实行工程量清单招投标以后，企业紧紧抓住市场脉搏，结合自身装备和管理水平，实事求是分析、判断和确定价格，淡化了定额的固定模式作用。通过询标，让投标人对报价的合理性、低价的依据、如何确保工程质量及落实安全措施等进行详细说明，不但可以及时发现错、漏、重等报价，保证招投标双方当事人的合法权益，而且还能将不合理报价、低于成本报价排除在中标范围之外，有利于维护公平竞争和市场秩序，又可改变过去“只看投标总价，不看价格构成”的现象，排除了“投标价格严重失真也能中标”的可能性。评标过程中由于制定了合理的衡量投标报价的基础标准，并把工程量清单作为招标文件的重要组成部分，既规范了投标人计价行为，又在技术上避免了招标中弄虚作假和暗箱操作，从而规范了建设工程招投标行为市场。
2、实现量价分离、强调风险分担，促进各方面管理水平提高。
实行工程量清单招标以后，招标人按照国家统一的工程量计算规则提供工程量清单。必须编制出准确的工程量清单，并承担相应的风险，投标人则必须对单位工程成本、利润进行分析，统筹考虑、精心选择施工方案，并根据企业的施工定额合理确定人工、材料、施工机械等要素的投入与配置，优化组合，合理控制现场费用和施工技术措施费用，最终确定报价，因此，投标人必须承担价的风险。由于成本是价格的最低界限，当投标人减少了投标报价的偶然性技术误差时，就有足够的余地选择合理标价的下浮幅度，掌握一个合理的临界点，即使报价最低，又有一定的利润空间。通过风险的合理分担促进各方面管理水平的提高。
3、增强招投标过程的透明度，淡化标底的作用。
过去的招投标工作中存在着许多弊端，导致腐败滋生。有些工程，招标人也发布了公告，开展了登记、审查、开标、评标等一系列程序，表面上按照程序操作，实际上却存在着出卖标底，互相串标，互相陪标等现象。有的承包商为了中标，打通业主、评委，打人情分、受贿分；或者干脆编造假投标文件，提供假证件、假资料；甚至有的工程开标前就已暗定了承包商。
实行工程量清单招标，避免了工程招标中的弄虚作假，暗箱操作等违规行为，有利于廉正建设和净化建筑市场环境，规范招标行为。并消除因工程量不统一而引起的在标价的误差，可以从细节上衡量投标企业的作价水平及其合理性，有利于正确评标。工程量清单招标和评标实质上是市场确定价格的过程，通过淡化标底的作用，使标底不再成为中标的直接因素，并取消标底审核这一环节，将标底作为控制价，并在招标时公开。控制价的作用只作为投标单位编制投标报价时参考的上限标准，只要投标价高于控制价就不能成为中标单位。从而起到政府宏观调控的作用。这样就消除了编制标底个招标活动带来负面影响，彻底避免了标底的跑、漏、靠现象。工程量清单和控制价的公开，提高了招投标工作的透明度，为承包商竞争提供了一个共同的起点。使招投标过程真正做到了符合“公开、公平、公正和诚实信用的原则。
4、缩短招标周期、提高社会效益。
实行工程量清单招标充分发挥招标人所编制的工程量清单的作用，避免了招标方、审核方、投标方重复计算工程量。节省大量的人、材、物，同时缩短招标时间和投标报价时间，克服由于工程量计算误差所带来的负面影响，准确、合理、公正，便于招标、投标及实际操作。河北省津汕高速公路从购买标书、踏勘现场、标前会到8月25日交标开标，前后时间为10天，收到明显的成效。
5、加快改革开放步伐，引入国际竞争机制。
在国际上承包工程合同的一定立方式通常有固定总价合同，固定单价合同，成本加酬金合同和统包合同等几种。固定总价合同通常是通过投标商的竞争来决定工程的总价，即业主与承包单位按固定不变的工程造价进行结算，不因工程量、材料价格、工资的变动而调整合同价格。其缺点是往往由于承包单位要承担工程量与单价双重风险，因此要价较高。像98年新长铁路的招标有些类似这种合同，合同约定除一类变更外，二、三类变更一次性包死。固定单价合同即在整个合同期间执行同一合同单价，而工程量则按实际完成的数量结算，也就是量变价不变合同。目前，固定单价合同形式在国际上采用最为普遍，《国际通用土建工程合同条件》中也作了量可变而价一般不变的规定：“对承包商来说，工程量可按实调整，而综合单价不变，当发生非施工方原因或设计变更等因素造成实际的工程量与合同中的工程量出入较大，承包商可以要求调整相应工程量，而保持单价不变，同时FIDIC条款对单价调整与否也有明确的规定。工程量清单招标正是符合单价合同的要求，是招标制度和造价管理与国际惯例接轨的必然发展。
三、实行工程量清单招标过程中急需探讨的问题
工程量清单招标适应了市场经济的需要，对招投标机制的完善和发展起到积极的推动作用，但是仍有不少问题需要探讨。这主要表现在价格的制定和管理上。投标报价是管理的核心，但是在清单的计价方式上，仍很难完全从计划经济的计价模式中脱胎换骨，存在着与市场竞争机制和价格调节机制不相一致的地方。需要研究和探讨的有以下几个问题：
1、预算定额的项目划分。
目前预算定额对于项目的划分过细、过于繁琐，不适应招标工程量清单中列项相对较粗的要求，会造成编制工程量清单和投标报价上仍过分依赖定额，在量和价的计算上统得过死、过细，会导致一个有经验的报价人员在同一项目、基础资料差距不大的情况下预算值接近或相等。像贵昆铁路投标就出现过这种现象，两家或以上单位投标报价完全一样。因此，需要相应地改进定额项目划分的规定及其工程量计算规则，做到既简化分部分项又能统一计算规则，使其更有利于向工程量清单招标方向发展，从目前情况来看，公路项目的预算要比铁路预算相对更简单、更合理。
2、必须重视工程量清单编制工作的精确性严肃性。
实行工程量清单计价改革后，特别容易出现工程量编制单位放松工程量清单的编制质量的情况。所以必须重视工程量清单编制工作的精确性和严肃性，加强对工程量清单编制单位行为的规范，制定规范的工程量清单格式要求，对必须包括的内容予以一定的强制性；同时建立标前核对清单制度，投标人对招标人提供的工程量清单在开标前进行核对，如有疑义时，可以在开标前就工程量清单向招标人提出书面疑问，招标人复核后对工程量清单中的漏项应予以及时更正，并以书面的形式及时分发给各投标单位，保证招投标双方的合法利益。一旦中标，除非有设计变更，工程量清单将不予调整，这样既提高了工程量清单的准确性，又堵住中标后任意修改工程量的漏洞，便于竣工结算的进行。
3、极力推行企业施工定额，建立、完善企业自主定价制。
应积极扶持先进企业根据工程量清单计价规范的相关规定，针对市场的变化建立和完善企业定额，使企业能根据市场条件的变化不断地调整优化企业内部结构来适应市场，发展自己，壮大自己，由市场形成价格，靠价格的优势进一步巩固和发展市场，使企业步入良性发展的轨道。工程造价管理部门在依照法律、法规的前提下，通过宏观调控积极引导和监督市场的计价行为，并依法采取可行的方式来控制建筑市场中的恶性竞争的发生，防止低于成本价中标，以保证工程质量等级要求，同时防止串通投标引起的高价中标行为的发生。目前有的人或单位第一次当业主，对评标原则和标准把握不细，考虑不周，出现了围标、窜标的不良风气，给合理投标商造成极大的心理伤害和经济损失。
4、必须建立起一套科学合理的评标定标办法。
要体现招投标的公平合理，评标定标是最关键的环节，目前国内还缺乏这样一套评标办法，一些业主仍单纯看重报价高低，评标过程中自由性、随意性大、规范性不强；评标中定性因素太多，定量因素太少，缺乏客观公正；评标时感情因素多，客观公正性不强；开标后议标现象仍然存在，甚至把公开招标演变为透明度极低的议标。为迎接建筑市场的对外开放，必须在现有的法律、法规基础上，参考国外先进经验分部的、分行业尽快建立起一套公正合理、科学先进、操作准确的评标定标方法来与之相适应，这样才能杜绝建设市场可能的权钱交易，堵住建设市场恶性竞争的漏洞，净化建筑市场环境，确保建设工程的质量和安全，促进我国有形建筑市场的健康发展。
总之，工程量清单计价是建筑市场发展的必然趋势，是市场经济发展的必然结果，也是适应国际国内建筑市场竞争的必然选择，它对招标投标机制的完善和发展，建立有序的建设市场公平竞争秩序都将起到非常积极的推动作用。
（作者为中铁十六局集团路桥公司总经济师）
一、传统定额模式与工程量清单计价模式的区别
工程量清单计价方法是指在建设工程招投标活动中，招标人按照国家规定统一的工程量计算规则到清单数量，供投标人统一标准依据工程量清单自主报价，并按照经评审低价中标的工程造价计价方法。工程量清单计价模式与传统定额模式有本质的区别，主要表现在以下几个方面：
1、计价依据的属性不同。
在传统定额模式中，国家是计价的主体，是以法定的形式进行工程造价管理，而与价格行为密切相关的建筑市场主体——发包人和承包人，却没有决策权和定价权。而工程量清单计价模式中，国家在统一工程量计算规则、统一的分部分项工程项目名称、统一的计量单位、统一的项目编码的原则下，编制《建设工程工程量清单计价规范》，作为强制性标准在全国统一实施，从根本上改变了量价合一的传统的预算定额制度，为工程造价走向市场化奠定了基础。
2、价格的形成方式不同。
传统定额模式是由政府统一定价、统一以价格指数的形式来进行价格调整的静态管理方式，政府是价格形成的控制因素。这种静态模式，一是招标人在编制工程量清单时已将实体消耗与措施性消耗分开；二是投标人在编制投标报价时能够依据企业定额消耗量或参照国家预算定额消耗量、市场价格信息等各种要素，结合企业的具体实力、技术装备、施工手段、管理水平等情况自主定价，目前各施工单位正在制定适合自己管理水平的企业内部定额，这是市场经济的必然趋势。
3、招投标形式不同。
在传统定额模式下的招投标活动过程中，标底（控制价）及投标报价都是按照预算定额和政府规定的取费进行计算的，标底（控制价）成为一个基准价，在一定的幅度范围内作为判断投标价有效性的标准。计算出来的施工承发包价格很显然是政府指导价。实行工程量清单计价模式从根本上改变传统模式下投标企业根据竞争需要、自身实力和特定的需求目标自主确定管理费和利润水平，通过公开竞争方式以合同的形式来确认工程造价的定价方式。
二、实行工程量清单招标的优越性
1、充分引入市场竞争机制，规范招投标行为。
1984年11月，国家出台了《建筑工程招标投标暂行规定》，在工程施工发包与承包中开始实行招投标制度，但无论是业主编制标底，还是承包商编制报价，在计价规则上均未超出规定的范畴。定额消耗量是定死的，费率是固定的，基价是统一的。这种传统的以定额为依据、施工图预算为基础、标底为中心的计价模式和招标方式，使得原本想通过实行招投标制度在施工承发包过程中引入竞争机制的作用，却由于建筑市场发育不成熟和监管不到位，条条框框太死，基数统一规定等因素而没有完全发挥出来。所以导致投标报价的竞争变成企业间预算人员水平与经验的较量。例如某一公路项目，一个按传统模式作预算为8600万元；另一个按工程量清单结合企业管理水平做出的预算为7820万元，两者相差780万元，占传统预算的9%，经分析，这9%则是传统定额消耗量的富余数。实行工程量清单招投标以后，企业紧紧抓住市场脉搏，结合自身装备和管理水平，实事求是分析、判断和确定价格，淡化了定额的固定模式作用。通过询标，让投标人对报价的合理性、低价的依据、如何确保工程质量及落实安全措施等进行详细说明，不但可以及时发现错、漏、重等报价，保证招投标双方当事人的合法权益，而且还能将不合理报价、低于成本报价排除在中标范围之外，有利于维护公平竞争和市场秩序，又可改变过去“只看投标总价，不看价格构成”的现象，排除了“投标价格严重失真也能中标”的可能性。评标过程中由于制定了合理的衡量投标报价的基础标准，并把工程量清单作为招标文件的重要组成部分，既规范了投标人计价行为，又在技术上避免了招标中弄虚作假和暗箱操作，从而规范了建设工程招投标行为市场。
2、实现量价分离、强调风险分担，促进各方面管理水平提高。
实行工程量清单招标以后，招标人按照国家统一的工程量计算规则提供工程量清单。必须编制出准确的工程量清单，并承担相应的风险，投标人则必须对单位工程成本、利润进行分析，统筹考虑、精心选择施工方案，并根据企业的施工定额合理确定人工、材料、施工机械等要素的投入与配置，优化组合，合理控制现场费用和施工技术措施费用，最终确定报价，因此，投标人必须承担价的风险。由于成本是价格的最低界限，当投标人减少了投标报价的偶然性技术误差时，就有足够的余地选择合理标价的下浮幅度，掌握一个合理的临界点，即使报价最低，又有一定的利润空间。通过风险的合理分担促进各方面管理水平的提高。
3、增强招投标过程的透明度，淡化标底的作用。
过去的招投标工作中存在着许多弊端，导致腐败滋生。有些工程，招标人也发布了公告，开展了登记、审查、开标、评标等一系列程序，表面上按照程序操作，实际上却存在着出卖标底，互相串标，互相陪标等现象。有的承包商为了中标，打通业主、评委，打人情分、受贿分；或者干脆编造假投标文件，提供假证件、假资料；甚至有的工程开标前就已暗定了承包商。
实行工程量清单招标，避免了工程招标中的弄虚作假，暗箱操作等违规行为，有利于廉正建设和净化建筑市场环境，规范招标行为。并消除因工程量不统一而引起的在标价的误差，可以从细节上衡量投标企业的作价水平及其合理性，有利于正确评标。工程量清单招标和评标实质上是市场确定价格的过程，通过淡化标底的作用，使标底不再成为中标的直接因素，并取消标底审核这一环节，将标底作为控制价，并在招标时公开。控制价的作用只作为投标单位编制投标报价时参考的上限标准，只要投标价高于控制价就不能成为中标单位。从而起到政府宏观调控的作用。这样就消除了编制标底个招标活动带来负面影响，彻底避免了标底的跑、漏、靠现象。工程量清单和控制价的公开，提高了招投标工作的透明度，为承包商竞争提供了一个共同的起点。使招投标过程真正做到了符合“公开、公平、公正和诚实信用的原则。
4、缩短招标周期、提高社会效益。
实行工程量清单招标充分发挥招标人所编制的工程量清单的作用，避免了招标方、审核方、投标方重复计算工程量。节省大量的人、材、物，同时缩短招标时间和投标报价时间，克服由于工程量计算误差所带来的负面影响，准确、合理、公正，便于招标、投标及实际操作。河北省津汕高速公路从购买标书、踏勘现场、标前会到8月25日交标开标，前后时间为10天，收到明显的成效。
5、加快改革开放步伐，引入国际竞争机制。
在国际上承包工程合同的一定立方式通常有固定总价合同，固定单价合同，成本加酬金合同和统包合同等几种。固定总价合同通常是通过投标商的竞争来决定工程的总价，即业主与承包单位按固定不变的工程造价进行结算，不因工程量、材料价格、工资的变动而调整合同价格。其缺点是往往由于承包单位要承担工程量与单价双重风险，因此要价较高。像98年新长铁路的招标有些类似这种合同，合同约定除一类变更外，二、三类变更一次性包死。固定单价合同即在整个合同期间执行同一合同单价，而工程量则按实际完成的数量结算，也就是量变价不变合同。目前，固定单价合同形式在国际上采用最为普遍，《国际通用土建工程合同条件》中也作了量可变而价一般不变的规定：“对承包商来说，工程量可按实调整，而综合单价不变，当发生非施工方原因或设计变更等因素造成实际的工程量与合同中的工程量出入较大，承包商可以要求调整相应工程量，而保持单价不变，同时FIDIC条款对单价调整与否也有明确的规定。工程量清单招标正是符合单价合同的要求，是招标制度和造价管理与国际惯例接轨的必然发展。
三、实行工程量清单招标过程中急需探讨的问题
工程量清单招标适应了市场经济的需要，对招投标机制的完善和发展起到积极的推动作用，但是仍有不少问题需要探讨。这主要表现在价格的制定和管理上。投标报价是管理的核心，但是在清单的计价方式上，仍很难完全从计划经济的计价模式中脱胎换骨，存在着与市场竞争机制和价格调节机制不相一致的地方。需要研究和探讨的有以下几个问题：
1、预算定额的项目划分。
目前预算定额对于项目的划分过细、过于繁琐，不适应招标工程量清单中列项相对较粗的要求，会造成编制工程量清单和投标报价上仍过分依赖定额，在量和价的计算上统得过死、过细，会导致一个有经验的报价人员在同一项目、基础资料差距不大的情况下预算值接近或相等。像贵昆铁路投标就出现过这种现象，两家或以上单位投标报价完全一样。因此，需要相应地改进定额项目划分的规定及其工程量计算规则，做到既简化分部分项又能统一计算规则，使其更有利于向工程量清单招标方向发展，从目前情况来看，公路项目的预算要比铁路预算相对更简单、更合理。
2、必须重视工程量清单编制工作的精确性严肃性。
实行工程量清单计价改革后，特别容易出现工程量编制单位放松工程量清单的编制质量的情况。所以必须重视工程量清单编制工作的精确性和严肃性，加强对工程量清单编制单位行为的规范，制定规范的工程量清单格式要求，对必须包括的内容予以一定的强制性；同时建立标前核对清单制度，投标人对招标人提供的工程量清单在开标前进行核对，如有疑义时，可以在开标前就工程量清单向招标人提出书面疑问，招标人复核后对工程量清单中的漏项应予以及时更正，并以书面的形式及时分发给各投标单位，保证招投标双方的合法利益。一旦中标，除非有设计变更，工程量清单将不予调整，这样既提高了工程量清单的准确性，又堵住中标后任意修改工程量的漏洞，便于竣工结算的进行。
3、极力推行企业施工定额，建立、完善企业自主定价制。
应积极扶持先进企业根据工程量清单计价规范的相关规定，针对市场的变化建立和完善企业定额，使企业能根据市场条件的变化不断地调整优化企业内部结构来适应市场，发展自己，壮大自己，由市场形成价格，靠价格的优势进一步巩固和发展市场，使企业步入良性发展的轨道。工程造价管理部门在依照法律、法规的前提下，通过宏观调控积极引导和监督市场的计价行为，并依法采取可行的方式来控制建筑市场中的恶性竞争的发生，防止低于成本价中标，以保证工程质量等级要求，同时防止串通投标引起的高价中标行为的发生。目前有的人或单位第一次当业主，对评标原则和标准把握不细，考虑不周，出现了围标、窜标的不良风气，给合理投标商造成极大的心理伤害和经济损失。
4、必须建立起一套科学合理的评标定标办法。
要体现招投标的公平合理，评标定标是最关键的环节，目前国内还缺乏这样一套评标办法，一些业主仍单纯看重报价高低，评标过程中自由性、随意性大、规范性不强；评标中定性因素太多，定量因素太少，缺乏客观公正；评标时感情因素多，客观公正性不强；开标后议标现象仍然存在，甚至把公开招标演变为透明度极低的议标。为迎接建筑市场的对外开放，必须在现有的法律、法规基础上，参考国外先进经验分部的、分行业尽快建立起一套公正合理、科学先进、操作准确的评标定标方法来与之相适应，这样才能杜绝建设市场可能的权钱交易，堵住建设市场恶性竞争的漏洞，净化建筑市场环境，确保建设工程的质量和安全，促进我国有形建筑市场的健康发展。
总之，工程量清单计价是建筑市场发展的必然趋势，是市场经济发展的必然结果，也是适应国际国内建筑市场竞争的必然选择，它对招标投标机制的完善和发展，建立有序的建设市场公平竞争秩序都将起到非常积极的推动作用。
（作者为中铁十六局集团路桥公司总经济师）