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摘要农村土地流转纠纷,因讼争标的是农民安身立命之本的土地,其审理结果涉及农民的根本利益,社会影响很大,因此如何妥善处理,将直接关系到农村的稳定和谐。
关键词农村 土地流转纠纷 司法对策
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-216-02
土地流转即土地承包经营权的流转,土地承包经营权,是指土地承包经营权人为从事种植业、林业、畜牧业,对其承包的集体或国家所有由农民集体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定,土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。第三十二条规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。因此,规范农村土地流转,必须依法规范发包方、承包方、租赁人、转包人、实际经营人等的法律关系。
一、案件类型
据笔者所在法庭2008年6月至2009年6月所处理的涉及农村土地流转纠纷案件进行分析,这类案件数量明显呈上升趋势,主要是以下几种类型:一是土地原承包人要求收回出租他人或交还他人代种的土地,共10件。值得注意的是,这10件中有9件发生在2009年。二是承包人不按时交纳土地承包金、租金,共7件。三是发包人、转包人签订合同后未及时交付土地,共2件。四是二轮承包改变承租人,原承包人未将土地交付新承包人,共2件。其他的有夫妻离婚后分割承包土地以及请求发包人排除妨害各1件。
二、土地流转纠纷案件成因
(一)政策的调整及经济环境的改变
1998年农村土地二轮承包以来,国家关于农民承包经营土地负担费用的政策,从收取"两金一费"即公积金、公益金和管理费,调整为免征农业税,并实行粮食直补、粮食最低保护价收购。这使得农民承包经营土地所负担的费用日益减轻,收益随之提高。原本因为承包经营土地成本高收益低,外出谋生而将承包经营权流转给他人的农民返乡时,要求提高土地承包金或者收回土地承包经营权。特别是2008年下半年以来,受金融危机等因素影响,许多企业尤其是吸纳大量农民工就业的出口加工企业(特别是中小企业)普遍陷入经营困难,大量农民工离城返乡。这部分农民都是争议土地的原承包经营权人,但由于当初流转时与对方只约定了较低的承包金,或者在流转给对方时未约定明确,受流转方理解为无偿转让并在土地上作了大量投入。或者因当初对承包经营权无所谓或着急外出打工一时找不到受流转人而将土地抛荒后,经村组织安排给其他人种植的,但土地使用权证书上的权利人仍记载为原承包人等原因,受流转方不让出争议的土地而形成纠纷。南阳法庭受理的10件此类案件中,有8件都是在返乡农民工与受流转方之间产生的。
(二)农村法制宣传的缺少以及农民法律知识的欠缺导致的流转行为不规范
《土地承包法》第三十七条规定,“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。土地承包经营权流转合同一般包括以下条款……”但实践中,大多村民并不知道土地流转的方式及程序、后果。有的农民认为土地三十年内承包权是自己的,流转与村里没有关系,不必报村里批准或备案;有的认为流转无需签订书面协议,都是本村组,平时相互也了解,口头说一下就行了,立书面协议显得见外;有的认为,只要自己持有证书,无论签订什么样的协议,土地使用权都是自己的。因农村法制宣传的缺少以及农民法律知识的欠缺所导致的土地流转行为严重不规范,表现为:自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的根本没有;口头协议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少,书面协议内容不规范的多,规范的少等。因此,流转任意性大,容易产生纠纷,而一旦形成纠纷,难以准确界定双方当事人土地流转时的真实意思。如我庭所处理的过一个案件中,甲乙双方协议中有“甲承包的某块土地给乙种植”。双方产生纠纷后,对其中的“给”字,均按照有利于自己的原则进行解释,流转方解释为或“代种”,受流转方则解释为“转让”。
(三)镇、村管理服务的缺失
主要表现在土地流转的环节中,镇、村职能单位没有发挥其应有的管理服务功能,村镇干部忙于其他工作,对土地承包经营权流转工作既无管理服务的动力亦无压力,不少村干部也缺少管理的意识,认为村里中心工作都忙不过来,群众自愿流转不必操那闲心。因此在这方面的管理措施和管理行为就有所缺失。大多数村都没有建有完整规范的土地流转情况台帐。镇、村对此类纠纷的调处能力和效果也较前有所减弱。
(四)流转后的经营者存在违约行为,主要是拖欠承包金、私自转包、擅自建立永久性建筑等
如原告江苏省滩涂公司诉被告星隆生态发展有限公司土地承包经营权纠纷案件中,被告承包了原告2666亩土地用于种植、养殖和综合开发经营,由于土地经营开发的收益需要一个较长的过程,被告企业经营状况持续恶化,且其实际控制人又涉嫌其他刑事犯罪,导致公司经营发生严重困难。未能按约支付承包款,引发诉讼。
司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障,在面对关系到农民最根本利益的土地流转纠纷,尽管非常慎重,但仍然难以避免这样的尴尬:重当事人举证就难以保证审判结果公正,因为很多流转户之间根本没有流转协议,举不出证据来;重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果,因此很难做到法律效果与社会效果的统一。有时法院判决并无不当,但却会因此而成为被上访的对象。
三、处理此类案件的对策和建议
(一)土地承包经营权流转价款纠纷中情势变更原则的运用
党和国家政策变化是当事人不能预见、不能防止并不能克服的原因,属于不可抗力。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定:“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷,当事人协商变更无法达成一致,且继续履行又显失公平的,人民法院可以根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”这是对情势变更原则的具体运用。如原先有些当事人外出打工,订立流转合同时是无偿转包转让,或象征性的每亩每年收费10元、20元,导致现在一方面是种地人收益大幅度提高,另一方面是返乡农户生活无以为继。根据国务院[2004]21号《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》规定:“如果是短期合同,应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户,合同到期后将土地还给原承包户耕作。如果是长期合同,可以修订合同,将承包地及时还给原承包农户;或者在协商一致的基础上,通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。”国务院的办法,是符合《合同法》第九十四条规定和情势变更原则的,也是法院处理土地流转合同纠纷的重要依据。
(二)加大对返乡农民工土地承包经营权的司法保护力度
最高人民法院于2009年6月19日出台《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(以下简称《意见》)时指出:“土地承包经营权是广大农民极为重要的民事权利,是农民各项权益的核心,也是农村社会稳定和你们基本生活保证的重要基础和载体。这次国际金融危机导致大量农民工返乡,之所以没有引发社会动荡,其中很重要的一个原因就在于,返乡的农民还有一个土地承包经营权或者说‘一亩三分地’来提供保障。在当前形势下,依法充分保护农民土地承包经营权具有尤其重要的现实意义,对维护农村社会稳定关系重大。人民法院必须照在稳定农村社会和保障其生存权的高度,最大限度地维护好农民特备是农民工的土地承包经营权益,全力避免因其成为失地农民所导致的社会风险。”
(三)做好法律宣传工作
农村土地承包与流转事关农民的基本权益,事关农业、农村经济发展和社会稳定,建议政府相关部门应当认真学习、宣传《农村土地承包法》及其他关于农村土地管理方面的法规、让广大农民知法、懂法、用法,以法律法规来指引和规范自己的行为,保护自己的合法权益。法院可以通过选取有典型性的相关案例来进行宣传,有代表性的案件可以在村、镇等地点开庭,进行巡回审理,让广大村民对土地流转应如何进行有更深刻的认识。
(四)建议政府相关部门强化对土地流转合同的管理
政府部门应当建立健全合理机制,强化合同管理,提高服务水平与质量。政府在引导村民委员会、村民小组或农户签订流转合同时,要向他们提供相关的法律服务,必要时可以聘请律师参与合同的签订。使签订合同的双方当事人在平等、自愿、公正的前提下签署合同,签订的合同内容尽量完善,对一些纠纷发生难以解决的问题,如终止、解除合同的情形、土地恢复原状的问题、遗留财产的处理、违约责任等方面作一个明确约定,避免纠纷的发生,也便于纠纷发生后得到正确、及时的解决。
(五)人民法院应加强调解力度,尽量化解矛盾,解决纠纷,避免矛盾激化
因此类案件涉及农民生存大计,大多数又涉及群体诉讼,矛盾容易激化,引发社会安定,加之案件判决后执行困难,判决并不是解决此类案件的最好办法,调解则可以化解矛盾。调解成功大多数能够当庭兑现执行,彻底解决纠纷。调解要在尽可能查明案件事实的基础上进行。调解时要充分发挥农村基层组织的作用,有效利用其他社会资源,齐心协力,化解纠纷。
参考文献:
[1]王建华.落实土地政策,化解土地纠纷.江苏农村经济.2004(12).
[2]刘强,贾黎威.土地承包经营权流转纠纷调查报告.人大建设.2005(7).
[3]刘国强,李真.农村土地承包纠纷问题值得关注.中国统计.2004(11).
关键词农村 土地流转纠纷 司法对策
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-216-02
土地流转即土地承包经营权的流转,土地承包经营权,是指土地承包经营权人为从事种植业、林业、畜牧业,对其承包的集体或国家所有由农民集体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定,土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。第三十二条规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。因此,规范农村土地流转,必须依法规范发包方、承包方、租赁人、转包人、实际经营人等的法律关系。
一、案件类型
据笔者所在法庭2008年6月至2009年6月所处理的涉及农村土地流转纠纷案件进行分析,这类案件数量明显呈上升趋势,主要是以下几种类型:一是土地原承包人要求收回出租他人或交还他人代种的土地,共10件。值得注意的是,这10件中有9件发生在2009年。二是承包人不按时交纳土地承包金、租金,共7件。三是发包人、转包人签订合同后未及时交付土地,共2件。四是二轮承包改变承租人,原承包人未将土地交付新承包人,共2件。其他的有夫妻离婚后分割承包土地以及请求发包人排除妨害各1件。
二、土地流转纠纷案件成因
(一)政策的调整及经济环境的改变
1998年农村土地二轮承包以来,国家关于农民承包经营土地负担费用的政策,从收取"两金一费"即公积金、公益金和管理费,调整为免征农业税,并实行粮食直补、粮食最低保护价收购。这使得农民承包经营土地所负担的费用日益减轻,收益随之提高。原本因为承包经营土地成本高收益低,外出谋生而将承包经营权流转给他人的农民返乡时,要求提高土地承包金或者收回土地承包经营权。特别是2008年下半年以来,受金融危机等因素影响,许多企业尤其是吸纳大量农民工就业的出口加工企业(特别是中小企业)普遍陷入经营困难,大量农民工离城返乡。这部分农民都是争议土地的原承包经营权人,但由于当初流转时与对方只约定了较低的承包金,或者在流转给对方时未约定明确,受流转方理解为无偿转让并在土地上作了大量投入。或者因当初对承包经营权无所谓或着急外出打工一时找不到受流转人而将土地抛荒后,经村组织安排给其他人种植的,但土地使用权证书上的权利人仍记载为原承包人等原因,受流转方不让出争议的土地而形成纠纷。南阳法庭受理的10件此类案件中,有8件都是在返乡农民工与受流转方之间产生的。
(二)农村法制宣传的缺少以及农民法律知识的欠缺导致的流转行为不规范
《土地承包法》第三十七条规定,“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。土地承包经营权流转合同一般包括以下条款……”但实践中,大多村民并不知道土地流转的方式及程序、后果。有的农民认为土地三十年内承包权是自己的,流转与村里没有关系,不必报村里批准或备案;有的认为流转无需签订书面协议,都是本村组,平时相互也了解,口头说一下就行了,立书面协议显得见外;有的认为,只要自己持有证书,无论签订什么样的协议,土地使用权都是自己的。因农村法制宣传的缺少以及农民法律知识的欠缺所导致的土地流转行为严重不规范,表现为:自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的根本没有;口头协议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少,书面协议内容不规范的多,规范的少等。因此,流转任意性大,容易产生纠纷,而一旦形成纠纷,难以准确界定双方当事人土地流转时的真实意思。如我庭所处理的过一个案件中,甲乙双方协议中有“甲承包的某块土地给乙种植”。双方产生纠纷后,对其中的“给”字,均按照有利于自己的原则进行解释,流转方解释为或“代种”,受流转方则解释为“转让”。
(三)镇、村管理服务的缺失
主要表现在土地流转的环节中,镇、村职能单位没有发挥其应有的管理服务功能,村镇干部忙于其他工作,对土地承包经营权流转工作既无管理服务的动力亦无压力,不少村干部也缺少管理的意识,认为村里中心工作都忙不过来,群众自愿流转不必操那闲心。因此在这方面的管理措施和管理行为就有所缺失。大多数村都没有建有完整规范的土地流转情况台帐。镇、村对此类纠纷的调处能力和效果也较前有所减弱。
(四)流转后的经营者存在违约行为,主要是拖欠承包金、私自转包、擅自建立永久性建筑等
如原告江苏省滩涂公司诉被告星隆生态发展有限公司土地承包经营权纠纷案件中,被告承包了原告2666亩土地用于种植、养殖和综合开发经营,由于土地经营开发的收益需要一个较长的过程,被告企业经营状况持续恶化,且其实际控制人又涉嫌其他刑事犯罪,导致公司经营发生严重困难。未能按约支付承包款,引发诉讼。
司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障,在面对关系到农民最根本利益的土地流转纠纷,尽管非常慎重,但仍然难以避免这样的尴尬:重当事人举证就难以保证审判结果公正,因为很多流转户之间根本没有流转协议,举不出证据来;重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果,因此很难做到法律效果与社会效果的统一。有时法院判决并无不当,但却会因此而成为被上访的对象。
三、处理此类案件的对策和建议
(一)土地承包经营权流转价款纠纷中情势变更原则的运用
党和国家政策变化是当事人不能预见、不能防止并不能克服的原因,属于不可抗力。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定:“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷,当事人协商变更无法达成一致,且继续履行又显失公平的,人民法院可以根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”这是对情势变更原则的具体运用。如原先有些当事人外出打工,订立流转合同时是无偿转包转让,或象征性的每亩每年收费10元、20元,导致现在一方面是种地人收益大幅度提高,另一方面是返乡农户生活无以为继。根据国务院[2004]21号《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》规定:“如果是短期合同,应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户,合同到期后将土地还给原承包户耕作。如果是长期合同,可以修订合同,将承包地及时还给原承包农户;或者在协商一致的基础上,通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。”国务院的办法,是符合《合同法》第九十四条规定和情势变更原则的,也是法院处理土地流转合同纠纷的重要依据。
(二)加大对返乡农民工土地承包经营权的司法保护力度
最高人民法院于2009年6月19日出台《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(以下简称《意见》)时指出:“土地承包经营权是广大农民极为重要的民事权利,是农民各项权益的核心,也是农村社会稳定和你们基本生活保证的重要基础和载体。这次国际金融危机导致大量农民工返乡,之所以没有引发社会动荡,其中很重要的一个原因就在于,返乡的农民还有一个土地承包经营权或者说‘一亩三分地’来提供保障。在当前形势下,依法充分保护农民土地承包经营权具有尤其重要的现实意义,对维护农村社会稳定关系重大。人民法院必须照在稳定农村社会和保障其生存权的高度,最大限度地维护好农民特备是农民工的土地承包经营权益,全力避免因其成为失地农民所导致的社会风险。”
(三)做好法律宣传工作
农村土地承包与流转事关农民的基本权益,事关农业、农村经济发展和社会稳定,建议政府相关部门应当认真学习、宣传《农村土地承包法》及其他关于农村土地管理方面的法规、让广大农民知法、懂法、用法,以法律法规来指引和规范自己的行为,保护自己的合法权益。法院可以通过选取有典型性的相关案例来进行宣传,有代表性的案件可以在村、镇等地点开庭,进行巡回审理,让广大村民对土地流转应如何进行有更深刻的认识。
(四)建议政府相关部门强化对土地流转合同的管理
政府部门应当建立健全合理机制,强化合同管理,提高服务水平与质量。政府在引导村民委员会、村民小组或农户签订流转合同时,要向他们提供相关的法律服务,必要时可以聘请律师参与合同的签订。使签订合同的双方当事人在平等、自愿、公正的前提下签署合同,签订的合同内容尽量完善,对一些纠纷发生难以解决的问题,如终止、解除合同的情形、土地恢复原状的问题、遗留财产的处理、违约责任等方面作一个明确约定,避免纠纷的发生,也便于纠纷发生后得到正确、及时的解决。
(五)人民法院应加强调解力度,尽量化解矛盾,解决纠纷,避免矛盾激化
因此类案件涉及农民生存大计,大多数又涉及群体诉讼,矛盾容易激化,引发社会安定,加之案件判决后执行困难,判决并不是解决此类案件的最好办法,调解则可以化解矛盾。调解成功大多数能够当庭兑现执行,彻底解决纠纷。调解要在尽可能查明案件事实的基础上进行。调解时要充分发挥农村基层组织的作用,有效利用其他社会资源,齐心协力,化解纠纷。
参考文献:
[1]王建华.落实土地政策,化解土地纠纷.江苏农村经济.2004(12).
[2]刘强,贾黎威.土地承包经营权流转纠纷调查报告.人大建设.2005(7).
[3]刘国强,李真.农村土地承包纠纷问题值得关注.中国统计.2004(11).