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摘要：非正规就业作为解决就业问题的重要形式之一。从发达国家国家和发展中国家的国际经验、我国经济发展的历史渊源等方面来看，有其存在的必然性，对于解决我国当前就业问题，缓解就业压力具有十分重要意义。但是我国非正规就业在管理制度、社会保障制度、法律法规等方面存在一系列问题，制约了我国非正规就业的健康发展。解决非正规就业存在的问题，完善社会法律法规，健全社会保障制度，完善管理服务体系。
Abstract; Informal employment plays an important role in solving employment problems, its existence is unavoidable with consideration to experiences from both developed and developing countries ,especially in the view of history origins of our economy levels; it is of great significance to solving the current employment issues and mitigating the employment pressures. But on the other hand, there are a series of questions regarding its management system, social security system and law and regulations which prevents it from healthy construction .Solve these problems by improving the laws and regulations, securing the social security system and enhancing the management service system.
关键词：非正规就业；存在问题；对策
Key Words; Informal employment, existed problems, countermeasures
就業是民生之本，是关系到我国经济发展的重要议题之一。当前，我国已经进入了经济转型的关键历史时期，就业问题日益严重。劳动力市场重出现了就业不稳定和劳动力市场非正规化，无论是中东欧转型国家还是中国，都遭遇了劳动力市场非正规化的过程，给政府和社会提出了挑战。
一 非正规就业存在的客观必要性和重要意义
非正规就业由美国学者Keith Hart在20世纪70年代提出。1991年国际劳工组织（ILO）将非正规部门（informal sector）定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小规模的生产和服务单位”。我国非正规就业部门是指广泛存在于非正规和正规部门中。有别于传统典型的就业形式，主要包括（1）非正规部门的各种就业门类（2）正规部门里短期临时就业，非全日制就业，劳务派遣就业，分包生产或服务项目的外部工人等。即‘正规部门里的非正规就业’。
1.国外非正规就业已经成为发展中国家最主要的就业渠道和新增就业岗位的主要来源，成为发达国家主要就业趋势。
国际劳动组织的就业报告显示，包括拉美国家、部分亚洲国家在非正规部门就业占城市就业总数的40%-60%，非洲国家、城市非正规部门就业人数占城市就业总人数的60%以上。美国非正规就业约占就业总量的30%,日本占25%，荷兰甚至超过50%。目前国外已经把非正规部门视为一大产业部门。学术界将其定位非正规经济，成为经济学、社会学共同关注的领域。中国正处于工业化、城镇化的发展进程中，非正规就业人数占城镇就业总人数的50%以上。
从历史发展进程来看，我国一直就存在着非正规就业现象
建国以来，就业问题一直是困扰我国政府决策者的一大问题。为了解决城镇就业问题，出现了知识青年下山和工人返乡运动，对解决就业问题没有产生多大裨益。随着大批知青返城，下岗职工的出现和农村劳动力开始向城市流动等原因，非正规就业开始缓慢起步，非正规就业从1978年的15万增加到1989年的651万。2003年非正规就业得到政策认可，逐渐成为城镇主要就业方式。复旦大学公布的《2006中国非正规就业发展报告》显示;我国城镇的非正规就业人数约为1.36亿，基本占到城镇部门总就业人口的51%。
从产业发展来看，从我国非正规就业就处于快速发展的阶段中，对劳动力市场发展具有重要意义
非正规就业几乎没有准入条件，几乎向所有人开放。据统计表明，城镇下岗、失业人员占3种就业方式从新增从业人员的比例均在75%左右，也就是说，还有相当一部分下岗、失业人员从事零散的非正规工作。非正规就业是农村人口向城市转移的重要谋生手段和就业方式，是农民工市民化的基础。目前我国农村进城务工人员约2.3亿人，而非正规就业成为农民工就业的主要渠道。非正规就业也将成为高素质劳动力重要的就业方式。据北京高校毕业生就业指导中心和北京市科委人才中心2000年底披露的消息：在北京中关村地区的高新技术企业中，目前有10万大学生非正规就业。 正规部门不能满足新增就业劳动力的需要，非正规就业正在成为解决这一庞大就业群体的重要渠道。
二 非正规就业存在的问题
1.非正规就业的身份认同
当前社会上对非正规就业存在各种各样的看法，甚至存在着偏见和误解。比如说一些小个体户、私营小企业吸纳就业劳动力不仅得不到政府的政策和资金支持，甚至还有一些行政管理机构认为，非正规就业给城市治理增加难题。包括非正规就业者自身也认为非正规就业并不算真正的就业，缺乏社会归属感和认同感，觉得自己低人一等的思想还在一定范围内广泛存在。
2非正规就业在管理制度上的不完善
非正规就业的流动性较强，从事的工作形式多种多样，经常以临时工、小时工的形式出现在人们的视野中。政府对大批流动的非正规就就业群体应对不及时，采取的多是消极性的态度对待。税务、城建等相关职能部门管理部门与劳动管理部门出台的政策有些抵触，相关政策得不到落实。各级行政管理部门在解决这些问题时存在大量的滥用职权等问题，严重的影响了非正规部门正常的生产经营活动。
3.非正规就业群体的社会保障制度基本处于空缺状态
我国一直实行的是正规部门就业与社会保障直接挂钩的政策，非正规部门几乎没有社会保障措施。由于保险费用过高，很多小型企业和微型企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务。企业关心的是劳动力的最低成本，劳动力的最低价格水平和获取最大的剩余价值。劳动者由于其自身原因更没有意识去参加保险。由于非正规就业者处于弱势地位，知识水平较低，不知道如何维护自己的权利，即使受到侵害，也难以得到合法的补偿。另一方面由于现行社会制度与促进非正规就业发展的要求严重不相适应。失业保险的覆盖面只限于公有制企业，非正规就业者难以享受失业保险。这是制约非正规就业方式发展的重大障碍。
4.非正规就业的相关法律法规不健全
现行的法律法规政策，已有的一些非正规就业的法规政策不够系统和全面。比如一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的，适用面较窄。对于失业农民来说，这些政策几乎形同虚设。到现在，拖欠农民工工资的现象也时常见到，虽然相关法律已经制定，但是由于缺乏有效的执行，法律也没有有力的维护这些人的合法权益。比如一些非正规部门劳动条件恶劣，劳动者安全保障和社会保险缺乏，更有出现了如山西煤窑那样的“血汗工厂”。极大的影响了人们进入和发展非正规就业的积极性。
5.非正规行业中一些不良因素制约着其进一步发展的可能
非正规部门提供的价格低廉的产品往往不是靠经营规模、技术进步取得的，而是通过规避制度、税费等制度手法取得的。一旦制度边界发生变化，非正规部门的生存空间也跟着变化。大多非正规企业可持续发展能力较低很多非正规企业属于小型或微型的生产、服务企业，难以获得市场信息、资金技术资源的匮乏以及管理的落后，造成这些企业和个人难以正确把握市场动向，最终被市场所淘汰。
三 促進我国非正规企业的健康发展
城市中的大量下岗职工和失业者以及农村的剩余劳动力在非正规部门实现了就业。但是由于非正规就业的投入资金少、规模小、技术落后，造成生产效率低，资源浪费现象严重，的确会引发一些新的社会问题。但是，尽管非正规就业有诸多消极作用，但总体上对国家社会是利大于弊的。这就要求政府采取适当措施，减少非正规就业的消极影响，引导其走有利于经济、社会发展的健康道路。
第一，转变观念，消除对非正规就业的歧视性认识
一是政府和社会公众应该打破在就业观念上正规和非正规的偏见。从本质上讲，就业是指劳动力在生产和服务过程中与生产资料相结合。劳动者无论从事什么劳动，无论在何种部门劳动，只要他凭借自身的劳动素质和条件，以合法途径从事生产和服务活动并得到报酬就是就业。因此政府应积极引导和支持非正规就业的发展，在法律上明确其合理地位，在政策上和实践上给予平等待遇。此外。社会公众也应抛弃对非正规就业的歧视性认识和误解，树立相应的就业观。
非正规就业是中国改革和体制转型的产物，是社会发展的必然，它之所以被冠以非正规的名称，是传统就业观念在作祟。对非正规就业予以重视的同时，必须大力在方向上坚持劳动合同法所体现的政策导向，促使用人单位尽可能多的将临时工变为规范合同工，促使非正规部门尽可能多的变为正规部门，使非正规就业者尽可能多的向上流动变为正规就业者。
第二，加强政策法规建设，完善管理服务体系
目前国家应针对非正规就业的发挥咱现状，尽快制定专门的法律法规，尤其对其中的劳动时间、劳动报酬、劳动环境以及权利责任等方面进行详细而明确的法律规定，以树立其法律权威，为非正规就业的的有序发展提供有序的法律支持。其次，建立健全社会保障体系，切实维护劳动者的社会权益。各级应结合非正规就业的社会保障积极探索扩大社会保证面的相关政策，进一步打破社会报着昂体系的地区、单位和身份限制，努力进行制度和体制创新，建立统一的居民社会保障标准，使正规就业能够会的平等的社会保障服务。最后，要建立上下贯通的科学管理体系。科学高效的管理体制是非正规就业规范化运行的组织保证，因此，要建立健全非正规就业的管理部门。从而形成统一、顺畅、有序的组织管理体系。
3.规范劳动力市场，为非正规就业提供开放、有序的市场环境。。同时推进户籍制度改革，打破城乡二元化的社会管理制度，建立统一的城乡劳动力市场，从而促进城乡劳动力合理流动，为农村剩余劳动力从事非正规就业形势扫除体制障碍。同时要进一步清理和消除对非正规就业的限制性政策。对非公有制经济的各种政策和体制限制，打破非正规就业部门和正规部门的待遇界限，实现各种经济实体和各种劳动力平等竞争的劳动力市场体系，使劳动者能够平等地参与就业竞争和职业选择，以促进劳动力在传统部门和非传统部门的优化配置。此外政府要加强对非正规部门的监督和引导，通过相关政策和惩罚机制督促用人单位与劳动者签订公平的书面协议，并对劳动环境和劳动报酬等直接涉及劳动者合法权益的方面做出具体，详细的说明，从而规范非正规就业的雇佣关系和劳动制度。
参考文献：
（1）胡鞍钢，杨韵新：就业模式转变：从正规化到非正规化-我国城镇非正规就业状况分析[J] 管理世界双月刊 2001
（2）冷熙亮等:城市非正规就业发展及其问题-以上海为例的探讨[J] 社会2000年第11期
（3）武要武，蔡昉：中国城镇非正规就业：规模与特征[J] 中国劳动经济学
（5）吴绮雯 非正规就业的关键问题和政策建议 [J]现代管理2011年第6期
（6）张彦 非正规就业：概念辨析及价值考量[J]南京社会科学 2011
Abstract; Informal employment plays an important role in solving employment problems, its existence is unavoidable with consideration to experiences from both developed and developing countries ,especially in the view of history origins of our economy levels; it is of great significance to solving the current employment issues and mitigating the employment pressures. But on the other hand, there are a series of questions regarding its management system, social security system and law and regulations which prevents it from healthy construction .Solve these problems by improving the laws and regulations, securing the social security system and enhancing the management service system.
关键词：非正规就业；存在问题；对策
Key Words; Informal employment, existed problems, countermeasures
就業是民生之本，是关系到我国经济发展的重要议题之一。当前，我国已经进入了经济转型的关键历史时期，就业问题日益严重。劳动力市场重出现了就业不稳定和劳动力市场非正规化，无论是中东欧转型国家还是中国，都遭遇了劳动力市场非正规化的过程，给政府和社会提出了挑战。
一 非正规就业存在的客观必要性和重要意义
非正规就业由美国学者Keith Hart在20世纪70年代提出。1991年国际劳工组织（ILO）将非正规部门（informal sector）定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小规模的生产和服务单位”。我国非正规就业部门是指广泛存在于非正规和正规部门中。有别于传统典型的就业形式，主要包括（1）非正规部门的各种就业门类（2）正规部门里短期临时就业，非全日制就业，劳务派遣就业，分包生产或服务项目的外部工人等。即‘正规部门里的非正规就业’。
1.国外非正规就业已经成为发展中国家最主要的就业渠道和新增就业岗位的主要来源，成为发达国家主要就业趋势。
国际劳动组织的就业报告显示，包括拉美国家、部分亚洲国家在非正规部门就业占城市就业总数的40%-60%，非洲国家、城市非正规部门就业人数占城市就业总人数的60%以上。美国非正规就业约占就业总量的30%,日本占25%，荷兰甚至超过50%。目前国外已经把非正规部门视为一大产业部门。学术界将其定位非正规经济，成为经济学、社会学共同关注的领域。中国正处于工业化、城镇化的发展进程中，非正规就业人数占城镇就业总人数的50%以上。
从历史发展进程来看，我国一直就存在着非正规就业现象
建国以来，就业问题一直是困扰我国政府决策者的一大问题。为了解决城镇就业问题，出现了知识青年下山和工人返乡运动，对解决就业问题没有产生多大裨益。随着大批知青返城，下岗职工的出现和农村劳动力开始向城市流动等原因，非正规就业开始缓慢起步，非正规就业从1978年的15万增加到1989年的651万。2003年非正规就业得到政策认可，逐渐成为城镇主要就业方式。复旦大学公布的《2006中国非正规就业发展报告》显示;我国城镇的非正规就业人数约为1.36亿，基本占到城镇部门总就业人口的51%。
从产业发展来看，从我国非正规就业就处于快速发展的阶段中，对劳动力市场发展具有重要意义
非正规就业几乎没有准入条件，几乎向所有人开放。据统计表明，城镇下岗、失业人员占3种就业方式从新增从业人员的比例均在75%左右，也就是说，还有相当一部分下岗、失业人员从事零散的非正规工作。非正规就业是农村人口向城市转移的重要谋生手段和就业方式，是农民工市民化的基础。目前我国农村进城务工人员约2.3亿人，而非正规就业成为农民工就业的主要渠道。非正规就业也将成为高素质劳动力重要的就业方式。据北京高校毕业生就业指导中心和北京市科委人才中心2000年底披露的消息：在北京中关村地区的高新技术企业中，目前有10万大学生非正规就业。 正规部门不能满足新增就业劳动力的需要，非正规就业正在成为解决这一庞大就业群体的重要渠道。
二 非正规就业存在的问题
1.非正规就业的身份认同
当前社会上对非正规就业存在各种各样的看法，甚至存在着偏见和误解。比如说一些小个体户、私营小企业吸纳就业劳动力不仅得不到政府的政策和资金支持，甚至还有一些行政管理机构认为，非正规就业给城市治理增加难题。包括非正规就业者自身也认为非正规就业并不算真正的就业，缺乏社会归属感和认同感，觉得自己低人一等的思想还在一定范围内广泛存在。
2非正规就业在管理制度上的不完善
非正规就业的流动性较强，从事的工作形式多种多样，经常以临时工、小时工的形式出现在人们的视野中。政府对大批流动的非正规就就业群体应对不及时，采取的多是消极性的态度对待。税务、城建等相关职能部门管理部门与劳动管理部门出台的政策有些抵触，相关政策得不到落实。各级行政管理部门在解决这些问题时存在大量的滥用职权等问题，严重的影响了非正规部门正常的生产经营活动。
3.非正规就业群体的社会保障制度基本处于空缺状态
我国一直实行的是正规部门就业与社会保障直接挂钩的政策，非正规部门几乎没有社会保障措施。由于保险费用过高，很多小型企业和微型企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务。企业关心的是劳动力的最低成本，劳动力的最低价格水平和获取最大的剩余价值。劳动者由于其自身原因更没有意识去参加保险。由于非正规就业者处于弱势地位，知识水平较低，不知道如何维护自己的权利，即使受到侵害，也难以得到合法的补偿。另一方面由于现行社会制度与促进非正规就业发展的要求严重不相适应。失业保险的覆盖面只限于公有制企业，非正规就业者难以享受失业保险。这是制约非正规就业方式发展的重大障碍。
4.非正规就业的相关法律法规不健全
现行的法律法规政策，已有的一些非正规就业的法规政策不够系统和全面。比如一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的，适用面较窄。对于失业农民来说，这些政策几乎形同虚设。到现在，拖欠农民工工资的现象也时常见到，虽然相关法律已经制定，但是由于缺乏有效的执行，法律也没有有力的维护这些人的合法权益。比如一些非正规部门劳动条件恶劣，劳动者安全保障和社会保险缺乏，更有出现了如山西煤窑那样的“血汗工厂”。极大的影响了人们进入和发展非正规就业的积极性。
5.非正规行业中一些不良因素制约着其进一步发展的可能
非正规部门提供的价格低廉的产品往往不是靠经营规模、技术进步取得的，而是通过规避制度、税费等制度手法取得的。一旦制度边界发生变化，非正规部门的生存空间也跟着变化。大多非正规企业可持续发展能力较低很多非正规企业属于小型或微型的生产、服务企业，难以获得市场信息、资金技术资源的匮乏以及管理的落后，造成这些企业和个人难以正确把握市场动向，最终被市场所淘汰。
三 促進我国非正规企业的健康发展
城市中的大量下岗职工和失业者以及农村的剩余劳动力在非正规部门实现了就业。但是由于非正规就业的投入资金少、规模小、技术落后，造成生产效率低，资源浪费现象严重，的确会引发一些新的社会问题。但是，尽管非正规就业有诸多消极作用，但总体上对国家社会是利大于弊的。这就要求政府采取适当措施，减少非正规就业的消极影响，引导其走有利于经济、社会发展的健康道路。
第一，转变观念，消除对非正规就业的歧视性认识
一是政府和社会公众应该打破在就业观念上正规和非正规的偏见。从本质上讲，就业是指劳动力在生产和服务过程中与生产资料相结合。劳动者无论从事什么劳动，无论在何种部门劳动，只要他凭借自身的劳动素质和条件，以合法途径从事生产和服务活动并得到报酬就是就业。因此政府应积极引导和支持非正规就业的发展，在法律上明确其合理地位，在政策上和实践上给予平等待遇。此外。社会公众也应抛弃对非正规就业的歧视性认识和误解，树立相应的就业观。
非正规就业是中国改革和体制转型的产物，是社会发展的必然，它之所以被冠以非正规的名称，是传统就业观念在作祟。对非正规就业予以重视的同时，必须大力在方向上坚持劳动合同法所体现的政策导向，促使用人单位尽可能多的将临时工变为规范合同工，促使非正规部门尽可能多的变为正规部门，使非正规就业者尽可能多的向上流动变为正规就业者。
第二，加强政策法规建设，完善管理服务体系
目前国家应针对非正规就业的发挥咱现状，尽快制定专门的法律法规，尤其对其中的劳动时间、劳动报酬、劳动环境以及权利责任等方面进行详细而明确的法律规定，以树立其法律权威，为非正规就业的的有序发展提供有序的法律支持。其次，建立健全社会保障体系，切实维护劳动者的社会权益。各级应结合非正规就业的社会保障积极探索扩大社会保证面的相关政策，进一步打破社会报着昂体系的地区、单位和身份限制，努力进行制度和体制创新，建立统一的居民社会保障标准，使正规就业能够会的平等的社会保障服务。最后，要建立上下贯通的科学管理体系。科学高效的管理体制是非正规就业规范化运行的组织保证，因此，要建立健全非正规就业的管理部门。从而形成统一、顺畅、有序的组织管理体系。
3.规范劳动力市场，为非正规就业提供开放、有序的市场环境。。同时推进户籍制度改革，打破城乡二元化的社会管理制度，建立统一的城乡劳动力市场，从而促进城乡劳动力合理流动，为农村剩余劳动力从事非正规就业形势扫除体制障碍。同时要进一步清理和消除对非正规就业的限制性政策。对非公有制经济的各种政策和体制限制，打破非正规就业部门和正规部门的待遇界限，实现各种经济实体和各种劳动力平等竞争的劳动力市场体系，使劳动者能够平等地参与就业竞争和职业选择，以促进劳动力在传统部门和非传统部门的优化配置。此外政府要加强对非正规部门的监督和引导，通过相关政策和惩罚机制督促用人单位与劳动者签订公平的书面协议，并对劳动环境和劳动报酬等直接涉及劳动者合法权益的方面做出具体，详细的说明，从而规范非正规就业的雇佣关系和劳动制度。
参考文献：
（1）胡鞍钢，杨韵新：就业模式转变：从正规化到非正规化-我国城镇非正规就业状况分析[J] 管理世界双月刊 2001
（2）冷熙亮等:城市非正规就业发展及其问题-以上海为例的探讨[J] 社会2000年第11期
（3）武要武，蔡昉：中国城镇非正规就业：规模与特征[J] 中国劳动经济学
（5）吴绮雯 非正规就业的关键问题和政策建议 [J]现代管理2011年第6期
（6）张彦 非正规就业：概念辨析及价值考量[J]南京社会科学 2011