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人类的现实生活包括公共活动和私人活动。凡是借助公共权力或公共资源谋取可共享利益的活动都属于广义的公共活动，包括制度的确立和实施、改革和完善，宏观经济政策的制定与实行，基础设施及公共工程的建设与管理，教育、国防、医疗卫生、社会保障、生态和环境保护等活动。虽然公共活动随着时代的变迁会有不同的内容和方式，但其基本特征一直为公共性。从社会生活的发展过程来看，人类的公共活动虽然始终在向着公正、合理的方向前进，但并非一帆风顺，其间经历了许多曲折。总的来说，公共性不断地由虚幻走向真实。２０世纪以来，随着国家、政府开展公共活动范围的扩大和管理公共活动职能的增强，政府开始陷入机构臃肿、腐败、涣散和效率低下的困境，假公济私、以公谋私的现象越来越突出，公共活动及其公共性的真实性越来越受到公众的质疑，出现了公共性危机。公共性的问题或危机是由公共活动本身所带来的，这也决定了公共性的问题或危机只能通过公共活动自身的改革、转型来解决。这就要求当代政治学、公共行政学关注和研究人类的公共活动，重建现代社会的公共性理念，使人类的公共活动既有效率又不失去其应有的公正性和合理性，进而促进人类全面而自由的发展。
人类自身的条件决定了人类生活只能是一种社会生活。社会所具有的基本功能就是给人们提供一个能够分工和协作的有序的场所。社会秩序有自发和自觉之分。在人类社会之初，社会秩序是内生的，即自发地演化而成的。然而，随着私有制的产生，人们追求最大化的排他利益的活动导致了外生的社会秩序，即由政治活动来专门生产和供给社会秩序。国家的主要职能就是生产和供给社会秩序，由国家生产和供给的社会秩序成为一种自觉的社会秩序。自觉社会秩序的生产和供给并非，也不可能完全取代自发秩序，二者如能协调得好，往往相得益彰。也就是说，当社会进入文明状态之后，人们所面对的主要问题已由物质产品的稀缺转向了社会秩序的稀缺。相对来说，社会秩序的需求已成为当时社会主要的利益要求。
随着社会秩序生产和供给途径的增多，物质生产的发展也就具备了更大的发展空间，组织和实施社会公共工程的建设也就逐渐成为国家职能之一。
有了国家，就必须有执行国家意志的政府及各种强制机构。政府及各种强制机构于是就以一种生产、供给社会秩序和组织公共工程建设的名义开始了自己的运作。政府及其机构的活动当然也就成为一种谋取所谓的可共享利益的公共活动。然而，由于政府及各种强制机构被统治阶级所掌握，整个传统社会是一种等级社会，因而这样的一种公共活动主要是维系一种等级秩序，其主要的受益者当然是统治阶级。
例如，即使在实行民主共和制的雅典城邦国家中，广大公民的行动也受到严厉的监视，个人的独立行为并未得到应有的重视，我们今天视为弥足珍贵的个人选择自己宗教信仰的自由，在那简直是犯罪与亵渎。在封建专制社会，尤其是在中世纪的欧洲，人们的世俗生活受到鄙视，甚至否定，人们的自由受到极大的限制。可见，在传统的非市场经济社会中，广大民众的私人生活几乎完全被公共活动所淹没。这也就决定了国家的经济活动和精神文化活动都要以政治活动为中心。
显然，在传统的非市场经济社会中，公共活动并没有完全体现出其公共性要求，而是被利益集团的自利性所侵蚀。换言之，公共活动所创立的可共享利益并未真正被广大民众所共享。这样的一种社会等级秩序必然要被较为公平的社会秩序所扬弃。
随着社会分工的发展，商品经济在自然经济中逐渐发展起来，最后从根本上瓦解了自然经济。商品经济在生产者之间建立了一种以“物”为中介的社会联系，这种联系只依据商品的价值来确认商品所有者的价值，天然地无视社会宗法联系和等级地位赋予人的任何特权和社会规定。同时它肯定商品所有者的独立地位和特殊利益，并按照等价交换的原则在不同商品所有者之间建立平等的社会联系。
社会进入市场经济时代，人和人之间的关系主要成为一种利益关系。每个人在原则上都是平等的，没有人能强迫他人从属于自己。人们之间交往活动的范围逐渐扩大到了全世界。在以私有制为前提的市场经济条件下，每个个体成为追求自身特殊利益的经济主体。经济主体作为追求特殊利益的自主主体，其经济行为的选择不受强制性因素的影响。不过，经济主体所追求的特殊利益必须在商品交换中实现。如果他的活动及其产品不能成为商品，不能满足他人的需要，他就不能实现自己的利益，不能达到自己的全部目的。在这个意义上，他人成为主体达到自己目的的手段。
这样，在市场经济条件下，一方面个人的主体地位获得了前所未有的提高，每个人都变成了追求自身利益的自由人；另一方面，基于分工的市场交换所造成的人们之间以物为中介的依赖关系的普遍化又构成了一种新的社会秩序的生产方式，即市场机制可以自发地对资源起到有效的配置作用。因此，到了资本主义发展初期，在社会和经济事务方面，西方国家普遍奉行消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限。其任务主要是保护个人财产，维系社会秩序，保卫国家免受侵略。不过，随着单纯市场机制渐渐失效，近代社会的发展过程又是一个公共活动逐渐增长的过程：公共活动的任务日益繁重，政府职能日趋复杂。
虽然市场机制对社会资源可以起到有效的配置作用，但有效竞争市场体系的营造，相应市场竞争主体的培育，市场竞争规则的建立和完善要靠公共活动来完成。市场经济是一种秩序经济，它的发展离不开生产和供给秩序的公共活动。然而，在自由资本主义时期，市场取向的公共活动忽视了市场经济所造成的人的活动的单一化和片面化，乃至人的异化。因此，自由资本主义时期公共活动创立的可共享利益也并未真正被广大民众所共享。这也就决定了公共活动必然要实行新的转向。
到了１９世纪末、２０世纪初，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化行列，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务十分繁重，社会对基础设施及公共工程的建设与管理，教育、国防、医疗卫生、社会保障、生态和环境保护等公共性方面的需求越来越多，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列的社会问题。为了满足社会日益增长的公共性需求，缓和、解决各种矛盾，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会事务，政府成为一种所谓的“全能政府”，从而使公共活动变得越来越重要。
然而，随着国家、政府开展公共活动范围的不断扩大和管理公共活动职能的不断增强，国家、政府开始陷入了假公济私、以公谋私的公共性危机。为此，从２０世纪８０年代开始，全球兴起了一场政府改革运动，即所谓 “重塑政府”、“再造公共部门”和“新公共行政”等。这场全球性政府改革运动反映了一个历史趋势，那就是公共活动的社会化，最终走向服务化，公民参与制度化、经常化。公共活动变成一种公共的服务，使提供公共服务成为公共活动的本质之所在，广大民众可以公平地、真实地分享公共活动所带来的公共利益。
公共活动的当代转变，为当代政治学、公共行政学研究提出了新的课题。我们的政治学、公共行政学要在新世纪得到新的发展，就必须重新高度重视公众密切关注的公共活动，共同关注和协力解决社会公共性问题、公共性危机，重建现代社会的公共性理念。这类问题关系到每个人，关系到人与人、人与社会、人与自然之间的关系，因而关系到每个人的生存和发展。关注和解决好社会的公共性问题，充分发挥公共活动的社会功能，有助于从根本上引导人类社会走向公平、公正、合理的状态，实现人的全面而自由的发展。
人类自身的条件决定了人类生活只能是一种社会生活。社会所具有的基本功能就是给人们提供一个能够分工和协作的有序的场所。社会秩序有自发和自觉之分。在人类社会之初，社会秩序是内生的，即自发地演化而成的。然而，随着私有制的产生，人们追求最大化的排他利益的活动导致了外生的社会秩序，即由政治活动来专门生产和供给社会秩序。国家的主要职能就是生产和供给社会秩序，由国家生产和供给的社会秩序成为一种自觉的社会秩序。自觉社会秩序的生产和供给并非，也不可能完全取代自发秩序，二者如能协调得好，往往相得益彰。也就是说，当社会进入文明状态之后，人们所面对的主要问题已由物质产品的稀缺转向了社会秩序的稀缺。相对来说，社会秩序的需求已成为当时社会主要的利益要求。
随着社会秩序生产和供给途径的增多，物质生产的发展也就具备了更大的发展空间，组织和实施社会公共工程的建设也就逐渐成为国家职能之一。
有了国家，就必须有执行国家意志的政府及各种强制机构。政府及各种强制机构于是就以一种生产、供给社会秩序和组织公共工程建设的名义开始了自己的运作。政府及其机构的活动当然也就成为一种谋取所谓的可共享利益的公共活动。然而，由于政府及各种强制机构被统治阶级所掌握，整个传统社会是一种等级社会，因而这样的一种公共活动主要是维系一种等级秩序，其主要的受益者当然是统治阶级。
例如，即使在实行民主共和制的雅典城邦国家中，广大公民的行动也受到严厉的监视，个人的独立行为并未得到应有的重视，我们今天视为弥足珍贵的个人选择自己宗教信仰的自由，在那简直是犯罪与亵渎。在封建专制社会，尤其是在中世纪的欧洲，人们的世俗生活受到鄙视，甚至否定，人们的自由受到极大的限制。可见，在传统的非市场经济社会中，广大民众的私人生活几乎完全被公共活动所淹没。这也就决定了国家的经济活动和精神文化活动都要以政治活动为中心。
显然，在传统的非市场经济社会中，公共活动并没有完全体现出其公共性要求，而是被利益集团的自利性所侵蚀。换言之，公共活动所创立的可共享利益并未真正被广大民众所共享。这样的一种社会等级秩序必然要被较为公平的社会秩序所扬弃。
随着社会分工的发展，商品经济在自然经济中逐渐发展起来，最后从根本上瓦解了自然经济。商品经济在生产者之间建立了一种以“物”为中介的社会联系，这种联系只依据商品的价值来确认商品所有者的价值，天然地无视社会宗法联系和等级地位赋予人的任何特权和社会规定。同时它肯定商品所有者的独立地位和特殊利益，并按照等价交换的原则在不同商品所有者之间建立平等的社会联系。
社会进入市场经济时代，人和人之间的关系主要成为一种利益关系。每个人在原则上都是平等的，没有人能强迫他人从属于自己。人们之间交往活动的范围逐渐扩大到了全世界。在以私有制为前提的市场经济条件下，每个个体成为追求自身特殊利益的经济主体。经济主体作为追求特殊利益的自主主体，其经济行为的选择不受强制性因素的影响。不过，经济主体所追求的特殊利益必须在商品交换中实现。如果他的活动及其产品不能成为商品，不能满足他人的需要，他就不能实现自己的利益，不能达到自己的全部目的。在这个意义上，他人成为主体达到自己目的的手段。
这样，在市场经济条件下，一方面个人的主体地位获得了前所未有的提高，每个人都变成了追求自身利益的自由人；另一方面，基于分工的市场交换所造成的人们之间以物为中介的依赖关系的普遍化又构成了一种新的社会秩序的生产方式，即市场机制可以自发地对资源起到有效的配置作用。因此，到了资本主义发展初期，在社会和经济事务方面，西方国家普遍奉行消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限。其任务主要是保护个人财产，维系社会秩序，保卫国家免受侵略。不过，随着单纯市场机制渐渐失效，近代社会的发展过程又是一个公共活动逐渐增长的过程：公共活动的任务日益繁重，政府职能日趋复杂。
虽然市场机制对社会资源可以起到有效的配置作用，但有效竞争市场体系的营造，相应市场竞争主体的培育，市场竞争规则的建立和完善要靠公共活动来完成。市场经济是一种秩序经济，它的发展离不开生产和供给秩序的公共活动。然而，在自由资本主义时期，市场取向的公共活动忽视了市场经济所造成的人的活动的单一化和片面化，乃至人的异化。因此，自由资本主义时期公共活动创立的可共享利益也并未真正被广大民众所共享。这也就决定了公共活动必然要实行新的转向。
到了１９世纪末、２０世纪初，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化行列，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务十分繁重，社会对基础设施及公共工程的建设与管理，教育、国防、医疗卫生、社会保障、生态和环境保护等公共性方面的需求越来越多，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列的社会问题。为了满足社会日益增长的公共性需求，缓和、解决各种矛盾，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会事务，政府成为一种所谓的“全能政府”，从而使公共活动变得越来越重要。
然而，随着国家、政府开展公共活动范围的不断扩大和管理公共活动职能的不断增强，国家、政府开始陷入了假公济私、以公谋私的公共性危机。为此，从２０世纪８０年代开始，全球兴起了一场政府改革运动，即所谓 “重塑政府”、“再造公共部门”和“新公共行政”等。这场全球性政府改革运动反映了一个历史趋势，那就是公共活动的社会化，最终走向服务化，公民参与制度化、经常化。公共活动变成一种公共的服务，使提供公共服务成为公共活动的本质之所在，广大民众可以公平地、真实地分享公共活动所带来的公共利益。
公共活动的当代转变，为当代政治学、公共行政学研究提出了新的课题。我们的政治学、公共行政学要在新世纪得到新的发展，就必须重新高度重视公众密切关注的公共活动，共同关注和协力解决社会公共性问题、公共性危机，重建现代社会的公共性理念。这类问题关系到每个人，关系到人与人、人与社会、人与自然之间的关系，因而关系到每个人的生存和发展。关注和解决好社会的公共性问题，充分发挥公共活动的社会功能，有助于从根本上引导人类社会走向公平、公正、合理的状态，实现人的全面而自由的发展。