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今年3月，中央从“十一五”规划的高度对城市群发展提出了要求。外界认为中央传递出来的信号是：中央确定了城市群的空间战略方向，21世纪将迎来中国城市群大发展时期。长株潭经济区构想的提出，比开发上海浦东的提议整整早了8年迄今已历24载春秋。作为中国区域经济自觉进行的第一次尝试——长株潭城市群一体化的实践，虽然取得了“五同”、产业逐步聚集等成效，但现阶段暴露出来的问题也十分彻底。其经验与教训，对于众多跃跃欲试的后来者，无疑是一本极具借鉴意义的活教材。
“一体化”步履蹒跚
3月22日，春雨连绵，株洲与湘潭交界处霞湾换乘站人头攒动，一辆株洲15路公交车抵达换乘站，乘客们下车冒雨跑步换乘湘潭的21路公交车。
虽然这两路公交车相距不过数十米，但来往于湘潭和株洲间的市民却奔跑了多年。有乘客抱怨：“长株潭一体化喊了20多年，搞了些么子名堂咧。”
据《中国经济周刊》从湖南省有关方面获悉，湘潭和株洲两市居民期盼多年的公交对开，可望不久能够实现。今年2月，由湖南省发改委牵头的长株潭公交一体化方案设计小组，计划5月1日前拿出实施方案，相关大型问卷调查正在三市全面展开。届时，湘潭市21路公交车与株洲市15路公交车可望对开两市城区，并共用起点和终点。
这是长沙、株洲、湘潭三座城市不断融合的最新进展。随着三市经济一体化的持续推进，人们对这个有望成为湖南“核心增长极”的区域怀有更多的憧憬。
“大块头”需要“大智慧”
据国家统计局公开资料显示，湖南的城市化落后于全国平均水平。省会长沙，市区常住人口直至2005年底才越过200万大坎，无论城市规模及总体实力，即使在中部六省，与武汉这样的区域大都市相比，仍不是一个重量级的对手。
但是，如果把毗邻而居的株洲、湘潭两市组合起来，“块头”就大了不少。
3月2日，长沙市政府新闻发言人汪娟披露，2005年，长株潭三市GDP达2412亿元，占全省经济总量约36%，首次超过武汉174亿元；三市城市化率达48%，高出全省平均水平11%，位居中部六省前列。同时，2005年长株潭三市以占全省18.9%的人口、13.3%的国土面积占据了全省36%的一般预算收入、50%的国内外投资、74%的对外贸易。
这不仅仅是一个“1 1 1=3”的问题。
湖南省统计局的研究员认为，当长株潭城市群从一个低级平台向一个高级平台整合后，生产力要素的组合趋好、资源配置趋优、专业化分工趋强、发展成本趋低，三市均将获取成倍增长的“发展红利”。
长株潭经济一体化协调领导小组办公室（下称“长株潭办”）刘怀德处长对这个处于国家版图“南十字路口”的区域寄予希望，这位武汉大学毕业的博士指着墙壁上的中国地图激昂地说：“武汉以南，广州以北，1200多公里的距离之间，没有一座中心城市。同时，从东到西，依次是福建、江西、湖南、贵州和云南，在一个偌大的区域内也没有一个经济重心。无论是连南接北，还是承东启西，打造一个‘引擎’性的区域经济中心，对湖南乃至全国来说都至关重要。”
“起个大早，赶个晚集”
湖南人谈起长株潭城市群经济的一体化，往往是这样的开场白：“20多年以来……”
“20多年来一体化的推进，不是太快。应该说，步伐慢了！”长株潭一体化的“始作俑者”、今年77岁的张萍感慨地对《中国经济周刊》说。
上世纪八十年代，随着改革开放政策的实施以及深圳、珠海等四个经济特区的建立，湖南本地的一些学者开始思考：如何推进湖南的改革开放和加快地区经济的发展？
“湖南有一个非常稀缺的城市资源，这就是长株潭城市群。”1982年12月，湖南省政协委员张萍在省政协四届六次会议上提出：“把长株潭三市经济整合起来，逐步形成湖南的综合经济中心。”
“天然绝配”的长株潭三市，均位于湖南东北部，呈“品”字型分布，彼此相距不到50公里，湘江贯穿而过。除了地缘上的紧密，三市在社会、经济上也存在诸多联系。
张萍认为，湖南没有一个重量级的经济中心城市，省会长沙的综合经济实力当时在全国排位30名之后。如果三市整合，工农业总产值则可在全国中心城市中排第9位，城区工业总产值排第11位，在此基础上，“加强三市之间的经济分工协作和优势互补，提高城市群的整体竞争力，带动全省经济的发展。”
此论一出，反响十分热烈，得到了许多与会代表的赞同。经过多次调研与论证后，长株潭经济区进入实践阶段。
让湖南人“得意”的是，长株潭经济区构想的提出，比开发上海浦东的提议整整早了8年。然而，囿于当时人们认识和观念的局限，张萍提出的方案在实践不到2年的时间后便“夭折”了。
1985年的湖南省第五次党代会和1986年的省人代会，一些代表提出了不同意见，认为“长株潭是湖南最发达的区域，作为战略发展重点对其他地方太不公平。”
受“平均主义”和均衡发展等因素影响，从1986年底开始，湖南高层对长株潭经济一体化不再过问，长株潭经济区规划办公室形同虚设。在此后长达十几年时间里，长株潭经济一体化大多停留在“坐而论道”层面上，尽管有计划、国土等部门做过相关规划方案，却被束之高阁，实际行动寥寥。
在1996的中共湖南省第七次党代会上，长株潭一体化发展的“呼声”在当时三市负责人的推动下再次高涨。1997年，长株潭一体化专题会议召开，省市主要领导悉数参与，在这次湖南省“最高规格”的会议上，终于在把长株潭城市群建成湖南经济发展的“增长极”这一重大战略抉择上达成了共识。
“起了个大早，赶了个晚集。” 时过境迁之后，部分长株潭一体化的操作者还耿耿于怀。
一体化启示
与沿海先进地区的差距越来越大，湖南人坐不住了。
1998年，遵循湖南省委、省政府“总体规划引领、产业发展主导、基础设施支撑”的思路，按照交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治的“五同”要求，长株潭一体化进入启动阶段。
往南，这是长沙朝“长株潭一体化”发展的地理走向。
为促使长株潭相向发展，三市城区逐渐靠拢，湖南省政府于2004年从长沙市中心南迁。以此为契机，长沙南拓芙蓉路，加快天心生态新城路网建设，加速与湘潭、株洲对接；株洲建设株洲大道，与湘潭对接；湘潭改造韶山大道、板塘大道，与长沙对接；目前，三市房地产“融合”概念风生火起，长株潭三地新城逐步崛起。
湖南省发改委介绍了“五同”的进展。目前，长株潭之间、长株潭与周边相邻城市全部实现了高速公路相连；长株潭新建城际高速公路进展顺利；长株潭城乡电网改造工程基本完成，500千伏受端环网、220千伏双环网架覆盖三市；长株潭一体化金融电子网络基本形成；以光缆为主覆盖长株潭城乡的信息传输网络已建成；随着三市一批环保项目相继建成，环境同治也打下了一定基础。
“十一五”期间，长株潭将重点开发建设长株潭城市轻轨、湘江生态风光带、长株潭“绿心”保护等一大批重点项目。今年2月，湖南省委书记张春贤在全省交通工作会议上指出，在一个时期内，还将高度重视基础性工作、基础设施等方面建设。
在产业发展方面，长株潭一体化以园区为突破口，优势产业聚集发展成效明显，形成了以中联、三一和长丰、一汽福田等为核心的长沙重型机械、汽车制造集群，以株洲电力机车等为核心的城市轨道制造集群，以湘钢、衡管等为核心的精品钢材制造集群。我国第八大钢铁公司——华菱集团董事长李效伟认为，随着一体化的推进，集团统一规划、统一资产、统一营销的经济运行成本也随之降低。
言及长株潭经济一体化的启示，张萍的兴奋也明显多于感慨。他说，“长株潭一体化基础设施的推进，至少在四个方面的工作有目共睹。”
一是作为区域经济的第一次实验，编制了第一个比较系统的区域经济规划体系（包括产业规划、岳麓山大学城、“五同”、湘江生态建设等10多个规划）；二是三市的空间布局缩小了；三是“五同”工程取得了明显成效；四是湘江生态经济带这一主轴线的建设迈出了大的步伐。
三大主因制约发展
长株潭一体化在操作上进行了许多创新，在实践中也取得了一些进展，但与社会期望差距较远。湖南省发改委认为，所谓“差距”，主要体现在“四个不够”上。
一是整体实力提升不够，相比长三角、珠三角等重要城市群，长株潭优势产业链尚未形成，辐射带动功能不强；二是体制机制突破不够，行政壁垒、无序竞争阻碍了三地城市要素的合理配置；三是城镇功能拓展不够，城市公共服务滞后制约城镇扩容提质；四是结构调整突破不够，缺乏引领未来的战略性支柱产业。
湖南省一些厅局级单位负责人认为，一体化总体上还处于初始阶段，许多方面还刚刚起步，甚至还没有“破题”。另有部分专家直陈，没有切住发展过程中的主要矛盾，长株潭一体化尚处在“隔靴搔痒”阶段。
操作平台乏力
走进湖南省政府大院四号楼，一眼便可望见“长株潭办”的单位标识。
“长株潭办不是一个独立于其他部门或凌驾于长株潭三市之上的机构，而是设在发改委下面的一个协调部门。湖南省发改委的工作人员对《中国经济周刊》说，“目前，长株潭办主任由发改委主任陈叔红同志兼任。”
处级机构，3间办公室，长株潭经济一体化的规划、协调、督促等日常工作都由这里的5位工作人员完成。
“一体化的政策、规划虽已颁布，但如何有效实施，缺乏强有力的措施和手段，议而不决或决而不行的现象在一些领域比较明显。” 长株潭办的工作人员如此说。
湖南省政府官员也不讳言一体化存在“决心不足”“力度不够大”“措施不够坚决”等多方面的困惑。
但长株潭经济一体化领导小组成员“规格”不可谓不高。一体化进入启动阶段后，领导小组成员包括湖南省历任省长、常务副省长以及抓经济工作的副省长。
“一体化这么庞大的工程，它缺少一个强有力的操作平台。” 一些政府官员和专家分析，这种协调性的机构不是一级独立的利益主体，不可能按照中央直辖市或计划单列市对三市进行指导，只能按三市作为地级市的“责权利”来协调，一旦受三市独立行政主体利益冲击，其协调功能立马失效。
部门利益难以平衡
在现行行政体制及部门利益分割的条件下，长株潭经济一体化难以推进。
拿老百姓盼了多年的通信同网为例，长株潭三地手机互通早就取消漫游费、长途费了，但固定电话的互拨仍按长途计算话费。
据张萍介绍，1985年就制订了三市电话同城化和全国三十多个城市的直拨工程建设计划，做了许多工作，中国电信方面也答应筹集第一期工程建设资金。但不久，一体化规划“夭折”，通信同网随之“搁浅”。
不同地区不同区号，这是一个国际惯例，目前国内也暂无先例。区号由四位升格到三位，中国电信对城市经济指标、城市规模、人口数量、教育科技、区位辐射等因素都将予以考虑。另外，国内已经形成或提出设想的城市群（含区域经济合作圈）多达40多个，一旦“开闸”，势将引发“多米诺骨牌效应”。
据了解，为推进西安—咸阳一体化大都市建设进程，咸阳市有关部门对电话区号调整表现出极大热情，外界据称“已拿到了区号，2006年1月1日前调整”，但至今未能“兑现”。乌鲁木齐和昌吉市实行一体化发展，费用虽然“统”起来了，但区号没有改变。南海合并到佛山改成南海区才统一了区号。海南因为特殊的地理位置，2001年5月统一了区号。
中国电信湖南分公司方面诉说了他们的苦衷：设备改造需要上亿元的资金；最近几年的静态收入每年至少要少1亿多元；中国电信本身是上市公司，每年对下面都有指标考核，“总公司不发话，我们哪敢轻举妄动？”
长株潭三地通信同网至今还是一个梦想。
“喊”了多年的公交同城亦迟迟没有结果。
早在1999年，湖南即推出了公交同城规划方案。今年管理部门又计划在5月1日前拿出实施方案，虽然看到了一线曙光，但阻力依然不小。
湖南省建设厅的一位负责人认为，城市公交以非盈利为目的，属公用事业部门管理；而长途客运以盈利为目的，属交通部门管理。长株潭公交一体化，交通部门就“想不通”：他们的损失谁来补偿？
三市各有“算盘”
长株潭三市之间的利益亦难平衡，“官本位”时隐时现。
2005年3月，湖南省政府下发了《加快长株潭经济一体化暨“一点一线”地区发展职责分工的通知》（下称“通知”），就“长株潭”冠名工作、长株潭三市相向发展、组建长株潭商业银行、招商引资和产业发展等方面提出了具体要求。
整整一年的时间过去，组建中的长株潭商业银行无突破性进展。中国人民银行长沙中心支行的工作人员说，“一个公开的秘密：市属商业银行一般都是当地政府的‘钱袋子’。你要动他的‘奶酪’，容易吗？”
要实施长株潭三市招商引资和产业发展的一体化也是一个难点。中南大学商学院院长陈晓红认为，“长沙的财政收支比株洲、湘潭要大，长沙要拿出一块来支持株洲、湘潭，这不太可能；而长沙又是一个吸纳资本的‘黑洞’，株洲、湘潭在这方面也有顾虑。”
“你们注意到没有，现在主要是省里面在谈，长株潭三市却各打算盘，谈完了就拍屁股走人。”张萍打了一个比喻，“这好比一对亲家问子女，你们什么时候结婚？可是，子女却不搭边。”
三市结合点的暮云镇，目前在行政上属于长沙县。按照“通知”要求，“长沙县暮云镇划归长沙市天心区，由长沙市负责落实并组织实施，省民政厅负责指导和审批，2005年完成。”
“如果暮云镇仍在长沙县，交通方面该镇将按乡村公路建设。而划入天心区，该镇则按城市公路规划，符合交通同城的战略，也符合长沙南扩的发展要求，加快与湘潭岳塘区的相向发展。”长株潭办刘建华副处长如此评述其间优势。
但这项工作的推动又有来自长沙县的阻力。据参与此次划归工作的知情人士透露，原天心区负责人非常支持此次划归，后该负责人调入长沙县任“父母官”，便不再赞成了。原因是长沙县的经济基础很强，是全国百强县，现在说是要进全国前十强，不要划了。
湖南省工商局的一位负责人认为，连一些基本的规划都落实不下来，就把这三个城市扭在一起，即使命名为“大长沙”“长株潭城”“毛泽东城”又有何意义？
呼唤体制创新
3月上旬，福建厦门、泉州、漳州等5市官员来长株潭调研；3月中旬，长三角城市群的部分操作者来湖南“取经”；紧随其后的3月底，长株潭办的工作人员也到了长三角。
城市群间的调研活动逐渐频繁。长株潭办工作人员透露，近两年来湘考察一体化的专家、学者和官员多达数十批，“基本上每一次互访，都谈到了体制创新的问题。”
与国内其他城市群一样，长株潭三市存在各自为政、利益分割、大而全、小而全、重复建设、结构趋同、资源浪费、地方保护主义、无序竞争等诸多令人“头大”的问题。
民革湖南省委的一份调研报告认为，“不从体制上动刀子，生产要素在地区之间流动的制度成本很高，到一定程度，长株潭经济一体化的推进就会陷入停滞，甚至发生逆转。”
“墨-印”模式？
“要搞长株潭经济的一体化，就得先搞行政的一体化。否则，一体化永远只能是‘隔靴搔痒’。” 在《中国经济周刊》的调查中，一部分激进的学者甚至官员持此观点。
主张“先行政一体化”的这部分人认为，在现行体制下，当横向经济联合与行政区利益发生矛盾时而无法调和时，大部分发展中国家所采用的“墨-印”模式可以借鉴。“没有政府的主导和行政区划的调整为前提，要加快经济发展、激活区域热点、抢占改革先机将成为空话，一体化也将成为没有真实存在地点的‘乌托邦’。”
“墨-印”模式是指以墨西哥和印度等发展中国家走以政府主导的城市群发展模式，其特点是人口高度向大城市聚集，重心向工业和城市倾斜，城市群推进的速度相当快。
但更多学者认为，城市群的一体化发展不能急功近利，只能循序渐进。欧美发达国家的城市群大体上经历了二三百年的漫长演进过程，是工业发展、社会分工和市场细化的自然结果。墨西哥、印度等发展中国家的经济发展战略具有强烈的赶超色彩，城市群推进的速度虽然快，但是经济发展缺乏后劲，社会问题相当严重。
“一体化发展首先要解决各城市做什么的问题。”美国耶鲁大学金融经济学终身教授陈志武说，如果城市没有自身的定位和专业化分工，即便捆在一起，也不过是“拉郎配”。
在一体化的推进过程中，持“先搞行政一体化，后搞经济一体化”观点的城市群不少。他们认为，政府下不了决心的原因，与调整幅度太大，可能会产生激烈的震荡有重要关系。
湖南官方最近的一次表态，是湖南省发改委主任陈叔红在今年“两会”时接受媒体采访时表示，长株潭一体化的过程，它不是行政的一体化，而是经济的一体化。
“乌昌”模式？
湖南师范大学教授朱翔对区域经济进行了多年研究，他认为，“城市群是积量变为质变的过程，是经济发展到一定历史阶段的产物，要以科学的发展观经营城市，要在尊重经济发展的客观规律前提下进行体制创新。”
朱翔对现代城市群的特性总结为“四要”。
一是要有发展跨区域的、可共同使用的基础设施；二是要有显著的经济联系、产业协作和科技文化交流，有比较频繁的人流、资金流、技术流、物资流和信息流的传输；三是要有统一的社会经济发展政策或制度规范，形成共同的经济贸易市场；四是专业化分工要明确，做到特色突出。
目前，国内的大部分城市群处于形成的初级阶段，城市群的推进也刚刚起步。珠三角城市群完成了部分规划编制工作，城际轨道交通取得了部分成效；京津冀都市圈的区域规划正在编制之中；国内最大城市群——长三角城市群召开了几次联席会议、进行过一些协调，其发展规划也正处于编制阶段；其他大部分城市群推进工作处于规划探索阶段。
对于目前一体化工作取得了一定成效且遇上“瓶颈”的长株潭城市群，朱翔建议，可设立一个由省政府牵头、超脱于三市之上、极具指导性的领导机构，能动用经济和行政手来协调三市的行动，以此消除行政区划带来的壁垒，比如“乌昌”。
2004年底，在不涉及乌鲁木齐市、昌吉州行政区划调整的前提下，乌、昌两地成立乌昌党委，以抓好米东新区的建设为“突破口”，坚持财政统一、市场统一、规划统一等原则，乌昌经济一体化推进顺利。
持同样观点的还中国宏观经济学会课题组，他们认为，要对已具备城市群发展条件的地区，由中央计划部门在城市群内设置派出机构，统筹城市群的产业发展与空间布局。
“长株潭城市群一体化的发展，不仅要解决‘自下而上’的问题，还要解决‘自上而下’的问题，要将‘一个人唱卡拉OK’的局面转变‘大合唱’。”陈晓红认为。
综合改革实验区？
作为一项涉及面广、内容复杂的经济社会系统工程，在不打破行政区域的前提下，湖南决策者深知自觉推进城市群一体化的艰辛，但他们将城市群“进行到底”的信心从未改变。
湖南省常务副省长肖捷多次在全省经济工作会议上指出，如果长株潭都不能在中部崛起中得到发展，那么，中部崛起将成为一句空话。
为了解决体制“瓶颈”制约的问题，据了解，湖南正力争将长株潭城市群纳入国家老工业基地改造规划，同时，拟走“人大立法”的路线，争取国家设立长株潭综合改革实验区。
湖南省发改委相关人士对“综合改革实验区”进行了解释，体制上大致界于深圳和浦东之间。中部要崛起，中部需要和国家其他地方同等的“待遇”，作为湖南重点开发区域的长株潭城市群要争取国家政策的支持。
据了解，目前，拟走“人大立法”走“综合改革实验区”路线的还有长三角城市群等。
目前情形是，长三角地区已是全国经济活动最活跃的地区，其城市密度适宜，一体化发展成为必然趋势。建设部有关负责人透露，要通过未来几年的努力，倾力打造世界第六大城市群。
专家分析，要与长三角同时进入国家的“笼子”，长株潭城市群经济的一体必须闯出一条路来，率先垂范，才有可能以二级城市群的“样板”入围。
两院院士、曾主持编制新中国成立后首个城市规划的周干峙尽管也认为，正在推进的长株潭城市群如按规划进行经济一体化的资源整合，“后来居上的态势不容忽视”，但他又谨慎地提醒说，近年来我国城市规划领域不断拓宽，“从城市走向区域、整合发展城市群之风已蔓延到全国。”
长株潭城市群经济一体化所面临的体制“瓶颈”，在国内其他城市群中也普遍存在。张萍说，城市是凝固化了的历史，如果不进行协调，任其发展将付出及大代价。长株潭何去何从？国内其他城市群如何选择合适路径推进区域经济协调发展？历史都将对之进行公正的检验。
资料
城市群的有关改革与政策考虑建议
城市群战略是符合中国国情的空间结构战略，也是在市场力量推动下的客观发展趋势，顺应经济规律所制定的发展规划将有极大的生命力，会得到市场的积极响应，结合我国实际可以从以下几个方面进行改革：
1、改革现行区域行政管理体制。以3千万人口为划小省的依据，中国可划成50个省区。由于省区的人口与地域规模小于城市群，可使城市群的跨地区发展更少受行政力量干扰。同时应取消地级市，统一变成省辖县级市。由于今后人口将大量进城，县的人口大幅度减少，许多县也应该合并。
2、财政收入实现“先集中、后返还”。按统一标准编制各省区和各县级单位的支出预算，由中央统一支付，这样才能从根本上打破区域经济封锁，促进城市群的发展。
3、由于城市群是跨地区发展的区域经济，在已具备城市群发展条件的地区，应由中央计划部门在城市群内设置派出机构，统筹城市群的产业发展与空间布局。
4、严格控制城市群内部的空间布局，提高城市容积率。目前中国城市建筑物的容积率平均只有0.75，而东亚地区普遍在1～2之间，中国因为可共城市化使用的土地比日本还稀缺，容积率本应更高，可考虑今后提高到2.5上下，为此要控制好地价，地价太低不利于提高容积率。 （来源：中国宏观经济学会课题组）
城市群发展模式
城市主导型的“欧美”模式。欧美发达国家的城市群大体上经历了二三百年的漫长演进过程，城市化与城市群形成和市场化、工业化的互动过程，形成了工业发展、社会分工和市场细化的自然结果。
欧洲城市也有一些经验教训，在城市环境与可持续方面也走过弯路。伦敦和纽约城市群都曾经污染严重，但是经过十几年的治理，发生了根本性的变化。
政府主导型的“墨—印”模式。多数发展中国家走的是以政府为主导的城市群发展道路。由于发展中国家的经济发展战略具有较强的赶超色彩，其发展模式也是在政府主导下向工业和城市倾斜。墨西哥和印度就是政府主导型城市群的代表。
“墨—印”模式的主要特点是：城市群推进的速度相当快，人口高度向大城市聚集，城市群迅速发展。但是城市群发展缺乏经济基础，社会问题相当严重。
制度主导型的“欧盟”模式。作为制度性一体化的欧盟在一体化的每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外经济政策，经历了先经济后政治的一体化形式。
《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体，反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域内贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳务、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表。1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。另外，欧洲还建立了超国家的欧洲议会、欧洲法院等，基本上形成了政治上的“欧洲联邦”。
但“欧洲大厦”的制度一体化并非牢不可破。2000年，欧盟提出了著名的“里斯本战略”，计划用10年时间在经济、就业、福利和社会稳定等方面全面赶超美国，但实施起来并不理想，被相关成员国认为是以牺牲“社会公平和环境保护”为代价，片面追求“刺激经济增长”。
资料
“十一五规划”中对“城市群”的四点要求
要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。
已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。
具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
资料
国外主要城市群
1、北美洲“波士华”城市群 分布于美国东北部，北起波士顿，南至华盛顿，在沿海900多公里长、100多公里宽的地域上形成了一个由5个大都市和40多个中小城市组成的超大型城市群，城市化水平达90%。该城市群是全美的经济核心地带。
2、北美洲“五大湖”城市群以芝加哥为中心，包括美国的匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律以及加拿大的多伦多、蒙特利尔等大城市以及众多中小城市，是北美洲重要的加工制造业基地。
3、德国“莱茵—鲁尔区”城市群它延伸于北莱茵—威斯特法伦州的5个行政区内，长116公里，宽67公里，人口1000多万，分为8大城市区域。是德国主要的工业中心，也是欧洲的工业重心，它的煤产量占德国的80-90％，钢产量占65％，工业产值占1/6左右。
4、日本“太平洋沿岸”城市群主要包括三大都市圈。即首都圈、近畿圈、中部圈，三大都市圈集中了日本工业企业的2/3，工业产值的3/4和国民收入的2/3。
国外其他一些主要城市群还包括荷兰“兰斯塔德”城市群、英国的伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，法国的巴黎—里昂—勒阿弗尔城市群、意大利北部的波河平原城市群等。
国内主要城市群
1、长江三角洲城市群以上海为中心，以南京和杭州为两翼，面积近10万平方公里，人口逾7000万。面积占全国1%，人口占6%，GDP占18%，财政收入占20%。该城市群具有城市数量多、人口密度高、社会经济发达、城市之间联系便捷等特点，是世界上著名的超大型城市群之一。目前，长江三角洲已经形成水平较高的城市群网络体系，成为我国高水平和高效益的城市化地区。
2、珠江三角洲城市群包括广州、香港、澳门、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山等市的全部和惠州、肇庆两市的部分市县，面积4.2万平方公里。珠江三角洲是目前我国城市化水平最高的地区之一，城镇人口总数逾4000万人，城市化水平超过70%，是全国人口最为密集的地区之一，城镇总数达400多个。
3、京津唐城市群包括北京、天津、唐山以及周边地区，面积近7万平方公里，人口约4000万。目前已形成北京城市圈、天津城市圈和冀东城市圈。是我国政治、经济、交通、文化的核心区域，社会经济、科技教育、人才和信息等方面的优势十分突出。但由于该城市群存在着缺水、沙尘暴、工业污染严重等诸多限制性因素，目前的发展受到一定制约。近年来，国家决定重点建设“环渤海经济圈”，京津唐城市群的建设也得到空前的重视。
“一体化”步履蹒跚
3月22日，春雨连绵，株洲与湘潭交界处霞湾换乘站人头攒动，一辆株洲15路公交车抵达换乘站，乘客们下车冒雨跑步换乘湘潭的21路公交车。
虽然这两路公交车相距不过数十米，但来往于湘潭和株洲间的市民却奔跑了多年。有乘客抱怨：“长株潭一体化喊了20多年，搞了些么子名堂咧。”
据《中国经济周刊》从湖南省有关方面获悉，湘潭和株洲两市居民期盼多年的公交对开，可望不久能够实现。今年2月，由湖南省发改委牵头的长株潭公交一体化方案设计小组，计划5月1日前拿出实施方案，相关大型问卷调查正在三市全面展开。届时，湘潭市21路公交车与株洲市15路公交车可望对开两市城区，并共用起点和终点。
这是长沙、株洲、湘潭三座城市不断融合的最新进展。随着三市经济一体化的持续推进，人们对这个有望成为湖南“核心增长极”的区域怀有更多的憧憬。
“大块头”需要“大智慧”
据国家统计局公开资料显示，湖南的城市化落后于全国平均水平。省会长沙，市区常住人口直至2005年底才越过200万大坎，无论城市规模及总体实力，即使在中部六省，与武汉这样的区域大都市相比，仍不是一个重量级的对手。
但是，如果把毗邻而居的株洲、湘潭两市组合起来，“块头”就大了不少。
3月2日，长沙市政府新闻发言人汪娟披露，2005年，长株潭三市GDP达2412亿元，占全省经济总量约36%，首次超过武汉174亿元；三市城市化率达48%，高出全省平均水平11%，位居中部六省前列。同时，2005年长株潭三市以占全省18.9%的人口、13.3%的国土面积占据了全省36%的一般预算收入、50%的国内外投资、74%的对外贸易。
这不仅仅是一个“1 1 1=3”的问题。
湖南省统计局的研究员认为，当长株潭城市群从一个低级平台向一个高级平台整合后，生产力要素的组合趋好、资源配置趋优、专业化分工趋强、发展成本趋低，三市均将获取成倍增长的“发展红利”。
长株潭经济一体化协调领导小组办公室（下称“长株潭办”）刘怀德处长对这个处于国家版图“南十字路口”的区域寄予希望，这位武汉大学毕业的博士指着墙壁上的中国地图激昂地说：“武汉以南，广州以北，1200多公里的距离之间，没有一座中心城市。同时，从东到西，依次是福建、江西、湖南、贵州和云南，在一个偌大的区域内也没有一个经济重心。无论是连南接北，还是承东启西，打造一个‘引擎’性的区域经济中心，对湖南乃至全国来说都至关重要。”
“起个大早，赶个晚集”
湖南人谈起长株潭城市群经济的一体化，往往是这样的开场白：“20多年以来……”
“20多年来一体化的推进，不是太快。应该说，步伐慢了！”长株潭一体化的“始作俑者”、今年77岁的张萍感慨地对《中国经济周刊》说。
上世纪八十年代，随着改革开放政策的实施以及深圳、珠海等四个经济特区的建立，湖南本地的一些学者开始思考：如何推进湖南的改革开放和加快地区经济的发展？
“湖南有一个非常稀缺的城市资源，这就是长株潭城市群。”1982年12月，湖南省政协委员张萍在省政协四届六次会议上提出：“把长株潭三市经济整合起来，逐步形成湖南的综合经济中心。”
“天然绝配”的长株潭三市，均位于湖南东北部，呈“品”字型分布，彼此相距不到50公里，湘江贯穿而过。除了地缘上的紧密，三市在社会、经济上也存在诸多联系。
张萍认为，湖南没有一个重量级的经济中心城市，省会长沙的综合经济实力当时在全国排位30名之后。如果三市整合，工农业总产值则可在全国中心城市中排第9位，城区工业总产值排第11位，在此基础上，“加强三市之间的经济分工协作和优势互补，提高城市群的整体竞争力，带动全省经济的发展。”
此论一出，反响十分热烈，得到了许多与会代表的赞同。经过多次调研与论证后，长株潭经济区进入实践阶段。
让湖南人“得意”的是，长株潭经济区构想的提出，比开发上海浦东的提议整整早了8年。然而，囿于当时人们认识和观念的局限，张萍提出的方案在实践不到2年的时间后便“夭折”了。
1985年的湖南省第五次党代会和1986年的省人代会，一些代表提出了不同意见，认为“长株潭是湖南最发达的区域，作为战略发展重点对其他地方太不公平。”
受“平均主义”和均衡发展等因素影响，从1986年底开始，湖南高层对长株潭经济一体化不再过问，长株潭经济区规划办公室形同虚设。在此后长达十几年时间里，长株潭经济一体化大多停留在“坐而论道”层面上，尽管有计划、国土等部门做过相关规划方案，却被束之高阁，实际行动寥寥。
在1996的中共湖南省第七次党代会上，长株潭一体化发展的“呼声”在当时三市负责人的推动下再次高涨。1997年，长株潭一体化专题会议召开，省市主要领导悉数参与，在这次湖南省“最高规格”的会议上，终于在把长株潭城市群建成湖南经济发展的“增长极”这一重大战略抉择上达成了共识。
“起了个大早，赶了个晚集。” 时过境迁之后，部分长株潭一体化的操作者还耿耿于怀。
一体化启示
与沿海先进地区的差距越来越大，湖南人坐不住了。
1998年，遵循湖南省委、省政府“总体规划引领、产业发展主导、基础设施支撑”的思路，按照交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治的“五同”要求，长株潭一体化进入启动阶段。
往南，这是长沙朝“长株潭一体化”发展的地理走向。
为促使长株潭相向发展，三市城区逐渐靠拢，湖南省政府于2004年从长沙市中心南迁。以此为契机，长沙南拓芙蓉路，加快天心生态新城路网建设，加速与湘潭、株洲对接；株洲建设株洲大道，与湘潭对接；湘潭改造韶山大道、板塘大道，与长沙对接；目前，三市房地产“融合”概念风生火起，长株潭三地新城逐步崛起。
湖南省发改委介绍了“五同”的进展。目前，长株潭之间、长株潭与周边相邻城市全部实现了高速公路相连；长株潭新建城际高速公路进展顺利；长株潭城乡电网改造工程基本完成，500千伏受端环网、220千伏双环网架覆盖三市；长株潭一体化金融电子网络基本形成；以光缆为主覆盖长株潭城乡的信息传输网络已建成；随着三市一批环保项目相继建成，环境同治也打下了一定基础。
“十一五”期间，长株潭将重点开发建设长株潭城市轻轨、湘江生态风光带、长株潭“绿心”保护等一大批重点项目。今年2月，湖南省委书记张春贤在全省交通工作会议上指出，在一个时期内，还将高度重视基础性工作、基础设施等方面建设。
在产业发展方面，长株潭一体化以园区为突破口，优势产业聚集发展成效明显，形成了以中联、三一和长丰、一汽福田等为核心的长沙重型机械、汽车制造集群，以株洲电力机车等为核心的城市轨道制造集群，以湘钢、衡管等为核心的精品钢材制造集群。我国第八大钢铁公司——华菱集团董事长李效伟认为，随着一体化的推进，集团统一规划、统一资产、统一营销的经济运行成本也随之降低。
言及长株潭经济一体化的启示，张萍的兴奋也明显多于感慨。他说，“长株潭一体化基础设施的推进，至少在四个方面的工作有目共睹。”
一是作为区域经济的第一次实验，编制了第一个比较系统的区域经济规划体系（包括产业规划、岳麓山大学城、“五同”、湘江生态建设等10多个规划）；二是三市的空间布局缩小了；三是“五同”工程取得了明显成效；四是湘江生态经济带这一主轴线的建设迈出了大的步伐。
三大主因制约发展
长株潭一体化在操作上进行了许多创新，在实践中也取得了一些进展，但与社会期望差距较远。湖南省发改委认为，所谓“差距”，主要体现在“四个不够”上。
一是整体实力提升不够，相比长三角、珠三角等重要城市群，长株潭优势产业链尚未形成，辐射带动功能不强；二是体制机制突破不够，行政壁垒、无序竞争阻碍了三地城市要素的合理配置；三是城镇功能拓展不够，城市公共服务滞后制约城镇扩容提质；四是结构调整突破不够，缺乏引领未来的战略性支柱产业。
湖南省一些厅局级单位负责人认为，一体化总体上还处于初始阶段，许多方面还刚刚起步，甚至还没有“破题”。另有部分专家直陈，没有切住发展过程中的主要矛盾，长株潭一体化尚处在“隔靴搔痒”阶段。
操作平台乏力
走进湖南省政府大院四号楼，一眼便可望见“长株潭办”的单位标识。
“长株潭办不是一个独立于其他部门或凌驾于长株潭三市之上的机构，而是设在发改委下面的一个协调部门。湖南省发改委的工作人员对《中国经济周刊》说，“目前，长株潭办主任由发改委主任陈叔红同志兼任。”
处级机构，3间办公室，长株潭经济一体化的规划、协调、督促等日常工作都由这里的5位工作人员完成。
“一体化的政策、规划虽已颁布，但如何有效实施，缺乏强有力的措施和手段，议而不决或决而不行的现象在一些领域比较明显。” 长株潭办的工作人员如此说。
湖南省政府官员也不讳言一体化存在“决心不足”“力度不够大”“措施不够坚决”等多方面的困惑。
但长株潭经济一体化领导小组成员“规格”不可谓不高。一体化进入启动阶段后，领导小组成员包括湖南省历任省长、常务副省长以及抓经济工作的副省长。
“一体化这么庞大的工程，它缺少一个强有力的操作平台。” 一些政府官员和专家分析，这种协调性的机构不是一级独立的利益主体，不可能按照中央直辖市或计划单列市对三市进行指导，只能按三市作为地级市的“责权利”来协调，一旦受三市独立行政主体利益冲击，其协调功能立马失效。
部门利益难以平衡
在现行行政体制及部门利益分割的条件下，长株潭经济一体化难以推进。
拿老百姓盼了多年的通信同网为例，长株潭三地手机互通早就取消漫游费、长途费了，但固定电话的互拨仍按长途计算话费。
据张萍介绍，1985年就制订了三市电话同城化和全国三十多个城市的直拨工程建设计划，做了许多工作，中国电信方面也答应筹集第一期工程建设资金。但不久，一体化规划“夭折”，通信同网随之“搁浅”。
不同地区不同区号，这是一个国际惯例，目前国内也暂无先例。区号由四位升格到三位，中国电信对城市经济指标、城市规模、人口数量、教育科技、区位辐射等因素都将予以考虑。另外，国内已经形成或提出设想的城市群（含区域经济合作圈）多达40多个，一旦“开闸”，势将引发“多米诺骨牌效应”。
据了解，为推进西安—咸阳一体化大都市建设进程，咸阳市有关部门对电话区号调整表现出极大热情，外界据称“已拿到了区号，2006年1月1日前调整”，但至今未能“兑现”。乌鲁木齐和昌吉市实行一体化发展，费用虽然“统”起来了，但区号没有改变。南海合并到佛山改成南海区才统一了区号。海南因为特殊的地理位置，2001年5月统一了区号。
中国电信湖南分公司方面诉说了他们的苦衷：设备改造需要上亿元的资金；最近几年的静态收入每年至少要少1亿多元；中国电信本身是上市公司，每年对下面都有指标考核，“总公司不发话，我们哪敢轻举妄动？”
长株潭三地通信同网至今还是一个梦想。
“喊”了多年的公交同城亦迟迟没有结果。
早在1999年，湖南即推出了公交同城规划方案。今年管理部门又计划在5月1日前拿出实施方案，虽然看到了一线曙光，但阻力依然不小。
湖南省建设厅的一位负责人认为，城市公交以非盈利为目的，属公用事业部门管理；而长途客运以盈利为目的，属交通部门管理。长株潭公交一体化，交通部门就“想不通”：他们的损失谁来补偿？
三市各有“算盘”
长株潭三市之间的利益亦难平衡，“官本位”时隐时现。
2005年3月，湖南省政府下发了《加快长株潭经济一体化暨“一点一线”地区发展职责分工的通知》（下称“通知”），就“长株潭”冠名工作、长株潭三市相向发展、组建长株潭商业银行、招商引资和产业发展等方面提出了具体要求。
整整一年的时间过去，组建中的长株潭商业银行无突破性进展。中国人民银行长沙中心支行的工作人员说，“一个公开的秘密：市属商业银行一般都是当地政府的‘钱袋子’。你要动他的‘奶酪’，容易吗？”
要实施长株潭三市招商引资和产业发展的一体化也是一个难点。中南大学商学院院长陈晓红认为，“长沙的财政收支比株洲、湘潭要大，长沙要拿出一块来支持株洲、湘潭，这不太可能；而长沙又是一个吸纳资本的‘黑洞’，株洲、湘潭在这方面也有顾虑。”
“你们注意到没有，现在主要是省里面在谈，长株潭三市却各打算盘，谈完了就拍屁股走人。”张萍打了一个比喻，“这好比一对亲家问子女，你们什么时候结婚？可是，子女却不搭边。”
三市结合点的暮云镇，目前在行政上属于长沙县。按照“通知”要求，“长沙县暮云镇划归长沙市天心区，由长沙市负责落实并组织实施，省民政厅负责指导和审批，2005年完成。”
“如果暮云镇仍在长沙县，交通方面该镇将按乡村公路建设。而划入天心区，该镇则按城市公路规划，符合交通同城的战略，也符合长沙南扩的发展要求，加快与湘潭岳塘区的相向发展。”长株潭办刘建华副处长如此评述其间优势。
但这项工作的推动又有来自长沙县的阻力。据参与此次划归工作的知情人士透露，原天心区负责人非常支持此次划归，后该负责人调入长沙县任“父母官”，便不再赞成了。原因是长沙县的经济基础很强，是全国百强县，现在说是要进全国前十强，不要划了。
湖南省工商局的一位负责人认为，连一些基本的规划都落实不下来，就把这三个城市扭在一起，即使命名为“大长沙”“长株潭城”“毛泽东城”又有何意义？
呼唤体制创新
3月上旬，福建厦门、泉州、漳州等5市官员来长株潭调研；3月中旬，长三角城市群的部分操作者来湖南“取经”；紧随其后的3月底，长株潭办的工作人员也到了长三角。
城市群间的调研活动逐渐频繁。长株潭办工作人员透露，近两年来湘考察一体化的专家、学者和官员多达数十批，“基本上每一次互访，都谈到了体制创新的问题。”
与国内其他城市群一样，长株潭三市存在各自为政、利益分割、大而全、小而全、重复建设、结构趋同、资源浪费、地方保护主义、无序竞争等诸多令人“头大”的问题。
民革湖南省委的一份调研报告认为，“不从体制上动刀子，生产要素在地区之间流动的制度成本很高，到一定程度，长株潭经济一体化的推进就会陷入停滞，甚至发生逆转。”
“墨-印”模式？
“要搞长株潭经济的一体化，就得先搞行政的一体化。否则，一体化永远只能是‘隔靴搔痒’。” 在《中国经济周刊》的调查中，一部分激进的学者甚至官员持此观点。
主张“先行政一体化”的这部分人认为，在现行体制下，当横向经济联合与行政区利益发生矛盾时而无法调和时，大部分发展中国家所采用的“墨-印”模式可以借鉴。“没有政府的主导和行政区划的调整为前提，要加快经济发展、激活区域热点、抢占改革先机将成为空话，一体化也将成为没有真实存在地点的‘乌托邦’。”
“墨-印”模式是指以墨西哥和印度等发展中国家走以政府主导的城市群发展模式，其特点是人口高度向大城市聚集，重心向工业和城市倾斜，城市群推进的速度相当快。
但更多学者认为，城市群的一体化发展不能急功近利，只能循序渐进。欧美发达国家的城市群大体上经历了二三百年的漫长演进过程，是工业发展、社会分工和市场细化的自然结果。墨西哥、印度等发展中国家的经济发展战略具有强烈的赶超色彩，城市群推进的速度虽然快，但是经济发展缺乏后劲，社会问题相当严重。
“一体化发展首先要解决各城市做什么的问题。”美国耶鲁大学金融经济学终身教授陈志武说，如果城市没有自身的定位和专业化分工，即便捆在一起，也不过是“拉郎配”。
在一体化的推进过程中，持“先搞行政一体化，后搞经济一体化”观点的城市群不少。他们认为，政府下不了决心的原因，与调整幅度太大，可能会产生激烈的震荡有重要关系。
湖南官方最近的一次表态，是湖南省发改委主任陈叔红在今年“两会”时接受媒体采访时表示，长株潭一体化的过程，它不是行政的一体化，而是经济的一体化。
“乌昌”模式？
湖南师范大学教授朱翔对区域经济进行了多年研究，他认为，“城市群是积量变为质变的过程，是经济发展到一定历史阶段的产物，要以科学的发展观经营城市，要在尊重经济发展的客观规律前提下进行体制创新。”
朱翔对现代城市群的特性总结为“四要”。
一是要有发展跨区域的、可共同使用的基础设施；二是要有显著的经济联系、产业协作和科技文化交流，有比较频繁的人流、资金流、技术流、物资流和信息流的传输；三是要有统一的社会经济发展政策或制度规范，形成共同的经济贸易市场；四是专业化分工要明确，做到特色突出。
目前，国内的大部分城市群处于形成的初级阶段，城市群的推进也刚刚起步。珠三角城市群完成了部分规划编制工作，城际轨道交通取得了部分成效；京津冀都市圈的区域规划正在编制之中；国内最大城市群——长三角城市群召开了几次联席会议、进行过一些协调，其发展规划也正处于编制阶段；其他大部分城市群推进工作处于规划探索阶段。
对于目前一体化工作取得了一定成效且遇上“瓶颈”的长株潭城市群，朱翔建议，可设立一个由省政府牵头、超脱于三市之上、极具指导性的领导机构，能动用经济和行政手来协调三市的行动，以此消除行政区划带来的壁垒，比如“乌昌”。
2004年底，在不涉及乌鲁木齐市、昌吉州行政区划调整的前提下，乌、昌两地成立乌昌党委，以抓好米东新区的建设为“突破口”，坚持财政统一、市场统一、规划统一等原则，乌昌经济一体化推进顺利。
持同样观点的还中国宏观经济学会课题组，他们认为，要对已具备城市群发展条件的地区，由中央计划部门在城市群内设置派出机构，统筹城市群的产业发展与空间布局。
“长株潭城市群一体化的发展，不仅要解决‘自下而上’的问题，还要解决‘自上而下’的问题，要将‘一个人唱卡拉OK’的局面转变‘大合唱’。”陈晓红认为。
综合改革实验区？
作为一项涉及面广、内容复杂的经济社会系统工程，在不打破行政区域的前提下，湖南决策者深知自觉推进城市群一体化的艰辛，但他们将城市群“进行到底”的信心从未改变。
湖南省常务副省长肖捷多次在全省经济工作会议上指出，如果长株潭都不能在中部崛起中得到发展，那么，中部崛起将成为一句空话。
为了解决体制“瓶颈”制约的问题，据了解，湖南正力争将长株潭城市群纳入国家老工业基地改造规划，同时，拟走“人大立法”的路线，争取国家设立长株潭综合改革实验区。
湖南省发改委相关人士对“综合改革实验区”进行了解释，体制上大致界于深圳和浦东之间。中部要崛起，中部需要和国家其他地方同等的“待遇”，作为湖南重点开发区域的长株潭城市群要争取国家政策的支持。
据了解，目前，拟走“人大立法”走“综合改革实验区”路线的还有长三角城市群等。
目前情形是，长三角地区已是全国经济活动最活跃的地区，其城市密度适宜，一体化发展成为必然趋势。建设部有关负责人透露，要通过未来几年的努力，倾力打造世界第六大城市群。
专家分析，要与长三角同时进入国家的“笼子”，长株潭城市群经济的一体必须闯出一条路来，率先垂范，才有可能以二级城市群的“样板”入围。
两院院士、曾主持编制新中国成立后首个城市规划的周干峙尽管也认为，正在推进的长株潭城市群如按规划进行经济一体化的资源整合，“后来居上的态势不容忽视”，但他又谨慎地提醒说，近年来我国城市规划领域不断拓宽，“从城市走向区域、整合发展城市群之风已蔓延到全国。”
长株潭城市群经济一体化所面临的体制“瓶颈”，在国内其他城市群中也普遍存在。张萍说，城市是凝固化了的历史，如果不进行协调，任其发展将付出及大代价。长株潭何去何从？国内其他城市群如何选择合适路径推进区域经济协调发展？历史都将对之进行公正的检验。
资料
城市群的有关改革与政策考虑建议
城市群战略是符合中国国情的空间结构战略，也是在市场力量推动下的客观发展趋势，顺应经济规律所制定的发展规划将有极大的生命力，会得到市场的积极响应，结合我国实际可以从以下几个方面进行改革：
1、改革现行区域行政管理体制。以3千万人口为划小省的依据，中国可划成50个省区。由于省区的人口与地域规模小于城市群，可使城市群的跨地区发展更少受行政力量干扰。同时应取消地级市，统一变成省辖县级市。由于今后人口将大量进城，县的人口大幅度减少，许多县也应该合并。
2、财政收入实现“先集中、后返还”。按统一标准编制各省区和各县级单位的支出预算，由中央统一支付，这样才能从根本上打破区域经济封锁，促进城市群的发展。
3、由于城市群是跨地区发展的区域经济，在已具备城市群发展条件的地区，应由中央计划部门在城市群内设置派出机构，统筹城市群的产业发展与空间布局。
4、严格控制城市群内部的空间布局，提高城市容积率。目前中国城市建筑物的容积率平均只有0.75，而东亚地区普遍在1～2之间，中国因为可共城市化使用的土地比日本还稀缺，容积率本应更高，可考虑今后提高到2.5上下，为此要控制好地价，地价太低不利于提高容积率。 （来源：中国宏观经济学会课题组）
城市群发展模式
城市主导型的“欧美”模式。欧美发达国家的城市群大体上经历了二三百年的漫长演进过程，城市化与城市群形成和市场化、工业化的互动过程，形成了工业发展、社会分工和市场细化的自然结果。
欧洲城市也有一些经验教训，在城市环境与可持续方面也走过弯路。伦敦和纽约城市群都曾经污染严重，但是经过十几年的治理，发生了根本性的变化。
政府主导型的“墨—印”模式。多数发展中国家走的是以政府为主导的城市群发展道路。由于发展中国家的经济发展战略具有较强的赶超色彩，其发展模式也是在政府主导下向工业和城市倾斜。墨西哥和印度就是政府主导型城市群的代表。
“墨—印”模式的主要特点是：城市群推进的速度相当快，人口高度向大城市聚集，城市群迅速发展。但是城市群发展缺乏经济基础，社会问题相当严重。
制度主导型的“欧盟”模式。作为制度性一体化的欧盟在一体化的每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外经济政策，经历了先经济后政治的一体化形式。
《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体，反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域内贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳务、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表。1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。另外，欧洲还建立了超国家的欧洲议会、欧洲法院等，基本上形成了政治上的“欧洲联邦”。
但“欧洲大厦”的制度一体化并非牢不可破。2000年，欧盟提出了著名的“里斯本战略”，计划用10年时间在经济、就业、福利和社会稳定等方面全面赶超美国，但实施起来并不理想，被相关成员国认为是以牺牲“社会公平和环境保护”为代价，片面追求“刺激经济增长”。
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“十一五规划”中对“城市群”的四点要求
要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。
已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。
具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
资料
国外主要城市群
1、北美洲“波士华”城市群 分布于美国东北部，北起波士顿，南至华盛顿，在沿海900多公里长、100多公里宽的地域上形成了一个由5个大都市和40多个中小城市组成的超大型城市群，城市化水平达90%。该城市群是全美的经济核心地带。
2、北美洲“五大湖”城市群以芝加哥为中心，包括美国的匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律以及加拿大的多伦多、蒙特利尔等大城市以及众多中小城市，是北美洲重要的加工制造业基地。
3、德国“莱茵—鲁尔区”城市群它延伸于北莱茵—威斯特法伦州的5个行政区内，长116公里，宽67公里，人口1000多万，分为8大城市区域。是德国主要的工业中心，也是欧洲的工业重心，它的煤产量占德国的80-90％，钢产量占65％，工业产值占1/6左右。
4、日本“太平洋沿岸”城市群主要包括三大都市圈。即首都圈、近畿圈、中部圈，三大都市圈集中了日本工业企业的2/3，工业产值的3/4和国民收入的2/3。
国外其他一些主要城市群还包括荷兰“兰斯塔德”城市群、英国的伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，法国的巴黎—里昂—勒阿弗尔城市群、意大利北部的波河平原城市群等。
国内主要城市群
1、长江三角洲城市群以上海为中心，以南京和杭州为两翼，面积近10万平方公里，人口逾7000万。面积占全国1%，人口占6%，GDP占18%，财政收入占20%。该城市群具有城市数量多、人口密度高、社会经济发达、城市之间联系便捷等特点，是世界上著名的超大型城市群之一。目前，长江三角洲已经形成水平较高的城市群网络体系，成为我国高水平和高效益的城市化地区。
2、珠江三角洲城市群包括广州、香港、澳门、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山等市的全部和惠州、肇庆两市的部分市县，面积4.2万平方公里。珠江三角洲是目前我国城市化水平最高的地区之一，城镇人口总数逾4000万人，城市化水平超过70%，是全国人口最为密集的地区之一，城镇总数达400多个。
3、京津唐城市群包括北京、天津、唐山以及周边地区，面积近7万平方公里，人口约4000万。目前已形成北京城市圈、天津城市圈和冀东城市圈。是我国政治、经济、交通、文化的核心区域，社会经济、科技教育、人才和信息等方面的优势十分突出。但由于该城市群存在着缺水、沙尘暴、工业污染严重等诸多限制性因素，目前的发展受到一定制约。近年来，国家决定重点建设“环渤海经济圈”，京津唐城市群的建设也得到空前的重视。