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摘要：随着城市化进程加快和社会需求日益增长，城市治理结构创新问题显得尤为重要。面对传统公共行政困境，政府作为核心力量主导城市治理的同时，积极引导、吸纳市场主体和民间社会力量进行复合联动治理，成为当前我国城市治理的机制创新。其中，“多元主体复合”和“机制有效联动”是复合联动治理的重要特征。杭州市上城区复合联动服务的实践表明，实现复合联动治理机制创新一方面需要规范多元主体间的关系，另一方面需要解决政府主导带来的诸种弊端。
完善复合联动治理机制，需要明确主体间的职责分工和分类复合标准，做好复合组织形态构建；完善相关的制度设计，健全外部监督机制；规范内部运行机制和利益协调机制，推动形成复合联动治理的长效机制。
关键词：城市治理；公共事务；主体多元复合；复合联动
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1007-9092（2014）02-0023-07
一、复合联动：从传统公共行政到治理机制创新
（一）复合联动治理的概念解析
20世纪80年代以来，因应社会需求多样化、日益严峻的“政府失灵”和“合约失灵”，“治理”作为一种治道变革应运而生。这是为实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务①、创建“一个以公民为中心的治理结构（citizen-centered governance structure）的复兴实验过程”②。与此相对应，城市治理主要表现为城市政府与其他公共机构和市民社会组织合作，以共同参与和负责的方式有效应对城市公共事务治理的过程JonPierre.Models of urban governance： The Institutional Dimension of Urban Politics， Urban Affairs Review， Jan1999，Vol. 34pp.3 372-396.。作为一种新型的治理结构，城市治理本身也是一个多元的、复杂的体系结构王佃利：《城市治理中的政府作用机制浅析——从治理主体利益定位的角度》，《甘肃行政学院学报》，2008年第6期。。在中国，城市公共事务治理随着城市化进程的加快、市民生活水平的提高和社会公共需求的增加也愈发紧迫。一方面，传统公共行政模式日渐陷入困境，以强调集权、强制的政府单一主体管理不仅使得政府陷入“供给能力不足”和“供给效率低下”困境李全中：《非政府组织提供公共物品的正当性及其边界——基于新政治经济学视角的考察》，《天津行政学院学报》2012年第6期。，政府财力不堪重负的同时也增强了民众对政府的长期被动依赖，养成一种寄希望予政府改造自身来满足他们期望的消极社会心理ohnNalbandian，Politics and Administration in Local Government， International Journal of Public Administration， 2006.29：12， 1049-1063.。如何改变这些困境，成为政府治道变革的一大难题。另一方面，城市尤其是东部沿海地区发达城市随着经济的繁荣和社会资本的雄厚，许多公共事业诸如环卫建设、基础设施改造等项目已经开始向企业、非营利组织乃至外商开放与合作；越来越多的公民个人和民间社会组织开始在社区领域内开展自治性和自主性服务，这在对传统城市治理模式提出严峻挑战的同时，也为城市公共事务治理机制创新提供了有力的条件支撑。
中国社会的规模、发展形态以及体制结构决定了在中国建设与发展中，政府主导将扮演十分重要的角色林尚立：《公民参与：中国民主深度发展的动力之源——基于杭州“民主促民生”实践的思考》，《杭州》（我们），2010年第6期。。但“回应多样的、动态的和复杂的社会问题”仅靠政府单一主体路径已经不能满足民众多样化的社会需求，这就“需要一种新的模式，它应该包括以前没有包括的伙伴，不仅关注市场，也要关注公民社会，以及各种各样的管理伙伴，因为政府并不是解决社会问题的唯一行为者，除了传统的方法外，需要新的治理方式解决这些问题”Jan Kooiman， Interactive Governance and Governability： An Introduction， The Journal of Transdisciplinary Environmental Studies ，vol. 7， no. 1， 2008，1-11.，治理的主体应该是多元的、动态的。“复合联动”可以说正是这种背景下产生的一种新的治理形态。简而言之，复合联动就是政府在作为核心力量治理社会公共事务的过程中，通过搭建组织平台，广泛吸纳市场主体和社会组织积极参与；在此基础上，通过组织结构调整、技术创新和工作方式改进等途径，使各方形成联动机制，合力解决公共事务难题的一种治理模式创新。与“多中心”治理理论不同，复合联动治理凸显了中国城市发展的特点和需要，即在强调政府主导多元主体参与的同时，更加强调通过机制创新和技术更新与其他社会主体进行多元“复合”，协同共治。与传统行政模式相比，复合联动治理最突出的创新在于其打破了政府单一主体的管理模式，尝试建构多元主体参与的复合型治理结构。与之相对应，复合联动有两个突出创新：
一是主体多元复合。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有单独解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息的能力；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导一种特定的管理活动”刘智勇：《柔性组织网络建构——基于政府、企业、NPO、市民之间参与与合作的公共服务供给机制创新研究》，《公共管理研究》，2008年第2期。。而且，当前城市治理过程中因主体多元化和利益多样化产生了许多新兴的社会关系、公共利益，以及在此基础上形成的新的治理空间，要求城市治理实现结构创新。复合联动治理正是基于这种需求，将市场主体和民间社会力量通过“政府搭台、市场运作、社会参与”的形式吸纳到公共事务治理中来，形成供给合力。需要说明的是，多元复合是政府与其他主体组成的单一复合主体，而不是多个独立的、相互制约的多中心主体；而且，多元复合主体是为了解决某一特定的公共问题，政府与私营部门、民间社会组织、公民个人等其他主体通过组织结构调整和技术创新复合成统一主体，共同行动，以获取和整合多方资源，因此复合可以表现为多种组织形态。 二是联动治理机制构建。这是解决多元复合主体间采用何种方式进行有机合作的治理机制创新。在当前城市治理结构创新中，围绕新的城市议题和新兴的社会关系、公共利益，政府依托信息化（网络）手段，通过组织架构调整、内容交叉、人员复合、功能叠加等服务机制在单个组织平台乃至多个平台之间实现有机联动，是复合联动治理的突出特征。
（二）杭州市上城区复合联动治理的案例分析
上城区是杭州市的中心城区，经济比较繁荣，金融业、服务业发达，人均GDP已超过2万美元。2009年初，上城区政府结合本区域民生需求增加、市场力量积极、民间社会组织活跃等特点，提出了以“共建、共治、共享”为理念、满足群众服务需求为导向，构建以资源整合为基础，以政府、市场、社会组织（包括志愿者）多元复合，着力建设注重社会参与的多元复合体系，推动公共服务由单一向复合转变的“大服务”体系。本文以上城区的“居家无忧服务在线平台”和“湖滨晴雨工作室”为案例，分析杭州市复合联动治理的机制创新。
（一）“居家服务无忧在线平台”
1.主体多元复合，服务分工定位。2009年，上城区政府针对本城区居民年龄结构偏大，老年人民生需求突显这一现实，以“居家服务”为切入点，梳理、整合了民政、文化、计生、残联等八家政府职能部门资源，同时吸纳辖区企业和社会组织共同搭建上城区“居家服务无忧在线平台”（http：//www. scjjwyw.com）。平台的宗旨是通过政府供给与社会参与相结合，构建特惠与普惠服务相结合的全方位、全天候、全覆盖的“大服务”体系，推进和优化居家服务。服务内容主要包括居家养老、居家教育、居家医疗、居家三优、居家就业、居家文化、居家安养和居家办事8个板块的近300项服务项目。在该平台上，政府部门承担出台和落实具体政策，吸纳企业、社会组织、志愿者等社会主体积极参与；通过政策引导寻求平台运转的资金支持、监督服务质量等职责。市场主体则依托平台结合自身特点，通过市场化运作，走进社区为居民提供市场化服务。民间社会组织依托平台分类为社区居民提供互助性、公益性和自主性服务，全面提升服务质量水平。
2.多种机制有效联动。“居家服务无忧在线平台”通过技术创新，积极运用互联网和物联网技术，广泛应用先进设备与现代通讯手段，实现了如下机制联动：（1）复合主体内部的有机联动。通过组织结构调整，整合八家政府职能部门与其他主体的职责分工，形成了分类别分层次的服务对象信息库，实现资源信息的有机整合；同时，通过该平台先进的技术设备和后台运作，使政府部门能够在该平台上对服务全过程进行实施监督和留痕运作，对服务的质量和效能进行实时监督。（2）台上台下的有机联动。在台上以区民政局“大管家”信息系统为核心扩充升级，与其他部门信息化系统相关联，做到对外服务一个界面，多路接入、网状链接，按照响应及时、操作留痕、信息共享等统一标准升级和改造信息化系统，联动提供“大服务”。在台下有具体的综合性居家服务中心和居家服务工作站以及养老服务、医疗卫生、生活照料、文化教育、司法维权等指导分中心，为居家服务提供组织保障。此外，该平台还与区“社会服务管理联动指挥系统”相连通，为其高效运作提供网格化管理、兜底保障和服务支撑。（3）平台与居民需求的有机联动。平台利用网络、在线呼叫、居佳宝、热线电话等多途径接入服务，流程自动驱动，向居民提供便捷信息；居民可以通过“一键通”、固定电话和大管家网络等三种方式查询服务信息，寻求服务支持以及评价服务质量，完成服务信息的无缝隙对接。
“居家服务无忧在线平台”通过整合政府、市场和社会力量和复合联动，实现了多元主体的积极参与和服务的有效供给。在政府的引导下，该平台已经成功接入400多家实体企业，为居民提供市场化服务；各种服务类、文体类、维权类和志愿者组织等600多家社会组织通过平台多领域提供服务，满足社区居民多样化需求。到2012年底，通过该平台已为群众提供有效服务80多万人次，民众满意度不断上升。
二、复合联动治理机制创新的实现条件
杭州市上城区一方面通过搭建平台推动社会多元主体的广泛参与，调整和整合社会各方面资源，另一方面又通过组织结构调整和技术创新进行跨界、跨部门联动，提高城市治理绩效以避免治理的碎片化及公共秩序的混乱，成为复合联动治理机制的典型创新。这背后体现了是城市治理结构由单一中心治理向多元主体治理的转变，公共服务供给从重视单项服务到重视服务体系的转变，以及治理理念由传统官僚制向注重公民参与、合作治理的转变。这些转变在推动政府与其他主体关系发生实质性转变的同时，也为复合联动治理机制创新的可持续发展提出新的问题和挑战。
（一）复合联动治理机制需要规范主体间的关系
首先，多元复合需要“多元主体积极参与”。上城区的复合联动服务表明，政府虽然是城市治理的主导和核心力量，但并非唯一力量。随着市场经济体制的不断完善和民间社会力量的增强，治理权力不断走向碎片化，强调多元主体参与的跨部门合作的“整体性治理”已经成为现代社会公共事务治理的新发展趋势Perri. Joined-up government in the western world in comparative perspective： a preliminary literature review and exploration，Journal of Public Administration Research and Theory， 2004， 14（1）： 3-138.。鼓励和吸纳非政府主体参与公共事务治理和与公共服务供给成为政府治理理念转变的首要问题。在多元参与态势中，基于分工合作基础上的政府自上而下的主动作为和企业、民间社会力量自下而上的多领域积极参与应成为其主要特点。政府的主动作为主要体现在部署区域建设与开发规划、政策制定与引导、参与机制的法律制度保障、服务协调与监督等事关城市（区域整体）发展的宏、中观决策以及与之相对应的政府职能转变和政府机构调整。社会层面自下而上的积极参与主要体现在企业的市场化服务、民间社会组织提供公益性服务以及公民个人积极参与政策制定与政府绩效评估；等等。而且，随着民间社会力量的增强，社会主体的参与已经成为客观发展需要和必然趋势，民众参与也已经由传统的政治领域参与而广泛地扩展到行政领域和公共领域。 其次，复合联动机制要求规范政府与其他主体的关系。现代信息网络技术的进步和发展，为复合联动治理提供了先进的科技和手段。但是，这种先进的技术手段和工具说到底只是外在条件，复合联动的有效实施还需要各主体通过机制创新实现有效互动，尤其是在复合主体内部，需要政府与其他主体的关系做实质性的改变，要打破以往的从上而下的命令——执行模式，而是通过多层次、多领域的合作与互动，最终实现目标Maloney， W， Smith， G， Stoker， G .Urban Governance and Social Capital，Political Studies， 2000.48（4）：802-820.。这种合作与互动包括：（1）政府与市场主体：委托——代理关系下的合作与互动。在复合治理组织平台中，政府是公共物品和服务安排者的角色，即安排和决定提供“哪些物品和服务”；私营部门则是公共物品的生产者，其要解决的是“如何生产政府决定的那些物品和服务”。政府与私营部门的关系也应由命令和指挥转变为合作购买的伙伴关系。（2）政府与民间社会组织：结构——能动性的合作与互动。新公共选择理论认为，社会组织提供公共物品和服务供给是源于“政府失灵”和“市场失灵”；社会组织的公益性和非营利性以及提供的自我服务，能够弥补“组织失灵”而成为政府理想的合作伙伴。政府与民间社会组织的关系也主要体现在通过政府的项目补助和社会组织的自助服务、志愿服务等方式在多个领域内进行合作，以弥补政府供给和市场供给的不足。（3）政府与公民个人：服务购买与监督。从公共物品和公共服务供给的最终结果来看，公民是公共服务最终的消费者，作为公共物品和服务的安排者，政府要对公民承担公共责任。因此，公民在消费服务的同时，需要通过参与政策制定和政府绩效评估等途径对政府行为进行监督，保证服务供给的数量和质量。
（二）复合联动治理需要克服政府主导的弊端
公共事务的公共性使得政府和其他主体在城市治理中的角色和地位作用是不同的，但随着公共事业多元化的发展也要求发挥各主体在公共服务供给中的特殊作用，实现多元化供给以及多样化治理机制改善治理模式，优化服务质量，保持社会公平。作为一种治理机制创新，复合联动治理要求多元复合主体在治理公共事务过程中要基于一定的法律和制度安排，进行协商和合作，以实现决策的科学化、民主化以及运行的高效。鉴于政府主导的特征，复合联动治理面临着如下问题需要克服。
首先，需要克服因政府主导造成的政府强势和行政不当干预。中国长期以来形成的“强政府——弱社会”的关系结构使得政府一贯处于强势状态，这种强势在为中国经济发展、社会建设带来了积极作用的同时，面向发展新阶段的多元化需求，政府主导也可能会导致政府职能与经济、社会发展需求的偏离。在复合联动治理中，政府作为平台搭建者虽然使得复合联动治理具备显著的公共性特征，但是也同时表明政府牢固掌握着资源协调和整合的主动权，隐含着政府行政干预过多的隐患，导致多元性和竞争性不足，这在一定程度上会影响到治理过程中多元主体地位的平等以及伙伴性关系的构建，不利于其他主体作用的有效发挥，进而也会影响到政府与其他主体的有效互动和机制联动。
其次，需要克服因政府主导造成的民众和其他主体对政府的过度依赖。受政府强势的影响，长期以来社会形成的一个普遍认知是希望政府对公共服务供给力度的扩充——如加大对社会的关注和投资力度，期望政府多办一系列的“民心工程”来解决公共问题，而不是寄希望于公共事务治理结构的改变和模式创新。这种思维惯式在加剧政府负担的同时，也不利于社会力量的成长。同样，在复合联动治理模式中，对复合联动治理结构创新的重要性和重要意义认识的不足不仅使民众依旧会更多地关注政府，其他主体在复合治理中的职责分工和服务定位也依赖于政府设定的分类复合模式，企业和民间社会组织在机制联动中就显得“服从性”特点明显、“自主性”和“能动性”不足，联动实效大打折扣。
最后，需要克服因政府主导造成的制度化保障缺失。在中国，政府主导的一个显著特点是政策“文件”和“法律”二元法制并存，政府政策尤其是行政决策的影响力和作用远远大于法律、制度的影响力，甚至于出现一些领导人（一把手）的权力远远大于法律的情况尹昌美、卓越：《公共服务标准化的发展路径、影响因素与评估体系——以杭州市上城区为个案》，《公共行政评论》，2012年第6期。。在这种情况下，地方政府尤其是行政长官的提议较少通过立法机关的审议，而直接以法律的形式付诸实施，这一方面容易使政策缺少法律保障而在实施过程缺少相应的严肃性和不可逆转性，另一方面，政策自身的不确定性和变动性也会影响到政策实施的可持续性，进而导致有关的制度化组织保障缺失；尤其是由地方政府领导人任期变更而导致的政策变更，更是对治理结构创新的严重掣肘。
三、完善复合联动治理机制的思考
（一）明确主体间的职责分工和分类复合标准，做好复合组织形态构建
首先，应在加快转变政府职能的过程，结合公共事务的属性，将一部分社会职能合理转移到市场和社会，做好政府与市场、社会的职责分工定位，这是复合联动治理机制创新并长效运行的首要前提。根据当前阶段城市治理面临的问题和社会需求，应合理划分政府和市场主体、社会组织在公共事务治理中的职责分工，推动“政府主导”向“政府引导”转变。这是因为，在公共事务的治理关系中，任何机构和个人既是治理者，又同时是被治理者，也都是治理活动的积极参与者。政府应以整体的公共利益和责任为取向，对公共事务做出全面规划，承担政策制定与执行、管理与规范、社会秩序维护、社会资源整合和组织协调服务等政府职责。私人部门通过竞争供给那些个性化和差异性的产品和服务，满足不同阶层和群体的社会需求。第三部门等民间社会力量应结合自身的专业特点和技能特长，以公益为目的，灵活、志愿地提供某些领域的公共物品，扩大公共服务的覆盖范围。
其次，结合城市发展新议题，根据公共物品的属性和各主体发挥职责的边界，做好主体间的分类复合，使公共事务治理与复合联动机制做到有机匹配。一般的原则是：对那些属于纯公共性的公共物品和服务，在复合联动时，政府必须承担主要职能，市场化服务和公益性服务则起补充性作用。对那些非垄断性的、在治理过程中需企业融资和筹备社会资本的治理和服务，如城市基础设施建设、河流污染治理等，则在平台建设中应积极推进多元化发展，注重发挥市场主体的作用。对于那些专业性较强，需要一定的操作性和技术性，同时提供服务需要支付一定费用的公共物品和服务，在多元主体复合联动过程中应该重视和发挥企业、民间组织和志愿者等主体的作用，政府则应在平台之外对这些主体进行资金、税收减免、政策允许等补助，激发他们积极参与的动力。 最后，需要特别说明的是，多元复合组织形态的构建尤其需要政府鼓励和引导社会组织、公众和民间团体积极参与公共事务的治理，并为其提供制度化的参与渠道。特别是民间社会组织，由于其成立和发展主要依靠社会力量，经费也主要靠自筹和社会捐赠，与政府的关系也比较松散，力量也相对比较薄弱，因而在合作的过程中，其话语权也最为薄弱，不能形成对政府有效的制约，是政府尤其需要积极鼓励和引导、培育的重要对象。政府应该在放松对民间社会组织双重管制的同时，加大对它们的财政支持和制度扶持，引导它们积极参与城市公共事务复合联动治理。
（二）完善复合联动机制的制度设计，健全外部监督机制
复合联动治理最突出的创新在于通过分类复合把政府、企业、民间组织等主体有机整合起来，促进他们的良性互动，成为推动城市和谐一体建设的强大力量。复合联动治理的本质也就是期望通过这种途径，力图吸纳社会不同组织对公共事务的参与，进而扩大社会责任的覆盖面，增进社会资源的有效利用，增加公共物品和公共服务的有效供给。
因此，城市公共事务复合联动治理，需要建立和健全多元主体复合与机制联动的制度设计。这在为多元主体民主参与提供制度保障的同时，还要将复合联动的保障机制如平台属性、主体间的职责分工、分类复合标准和服务定位作制度性规定和结构安排，保证机制运行的规范性、长期性和稳定性。具体来说，首先，要对多元主体的积极参与提供制度化保障，包括多元主体参与的选举和竞争制度、利益表达和协调制度等，创造科学的民主参与制度体系；其次，依据公共事业与社会公共利益的关系、公共事业的内容以及运营所需资本、技术等客观条件，设定多元主体复合的准入规制；再次，应根据分类复合的标准，在对公共事业的产品属性、业务科学划分以及民众需求度作好分类的基础上制定相关的复合标准和复合领域；最后，解决复合联动组织形态（即各类复合联动平台）的法律定位。除了政策性规定外，还要作好政策向法律转化的制度构建，确保复合联动组织形态的合法性不随政策变化而变化（甚至消亡）。同时，在复合联动组织形态内部，对于各主体间的角色定位、服务分工以及联动机制的构建，都应有相应的法律保障，以调动各主体的动力，降低运行成本，保证组织内部的秩序杨光斌：《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》，北京大学出版社2005年版，第12页。
除制度设计外，还应健全外部监督机制。首先，政府机构要代表“公共权威”从复合组织形态之外加强对其他主体的监督，这是因为，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身，政府与公民之间的关系形成了责任机制”[澳]休斯：《新公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第268页。；而其他主体相对地存在着公共责任缺失的问题，如企业在服务市场化过程中为因利益驱使片面追求利润最大化而导致“合约失灵”；社会组织则因受资金、集体行为规则等具体情境的限制影响其提供公共物品的公益性[美]奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达译，三联书店2000年版，第84页。。因此，政府对公众的公共责任要求政府制定相关的法律、法规等措施，监督、规制和引导其他社会主体对公共物品的合理供给，使之达到能力与责任的平衡。其次，要完善对政府的监督机制，规范政府行为，防止政府职能的“过分扩张”朱光磊、薛立强：《服务型政府建设的六大关键问题》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2008年第1期。。在加强权力机关（主要是人民代表大会）对行政机关监督政府依法行政的同时，还应积极鼓励市民社会通过相应的监督机制和渠道积极参与政府决策、管理和监督的各个环节，以保证在公共事务的项目招标、服务标准和流程等信息的准确性，确保城市治理绩效。
（三）规范组织形态内部运行机制，推动形成复合联动治理的长效机制
城市治理结构变化的动力在于治理主体之间的利益冲突与整合，城市治理中的多元利益主体，在共同的集体行动和政策过程中如何扮演角色，如何进行权力的划分和利益的调整，需要建立良好的运行机制并予以规范王佃利：《城市管理转型与城市治理分析框架》，《中国行政管理》，2006年第12期。，复合联动治理亦是如此。在复合组织形态构建和多元复合主体的结构设置上，除相关的政府部门以及政府部门内部的机构重组外，还应根据分类复合的标准，做好跨界、跨部门的多元主体复合，即政府要吸纳多元主体积极参与，形成多层架构，做到多元主体联动参与，形成组织结构优势和层次分明的专业化运作机制。在主体间的利益协调机制上，要注意做好多元主体参与治理的权力、权利、责任和利益分配，使多元主体除最大程度地实现与增进公共利益外，也能够满足各自的特殊利益取向，协调复合主体间的利益分配关系，最大限度地实现和增进公共利益陈娟：《复合治理：城市公共事务治理的路径创新——以杭州社会复合主体实践为视角》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第4期。。
此外，复合组织形态之人员多元复合、功能多重叠加的特点在一定程度上增加了规范运行机制的难度。即便如此，仍有三个基本的方面可以做到规范：一要在鼓励多元主体参与和生产公共服务之前建立相关的公共物品社会调查规范机制，尤其是在公共物品业务品种、数量规模和质量标准上，建立相应的社会调查和标准规范机制，以提高公共物品供给质量。二要在公共事务和公共服务供给的过程中建立合理的绩效评估标准和信息反馈体系，根据评估结果和反馈信息，对各复合组织形态具体的实施阶段、实施主体乃至个人的绩效进行考核和激励，调动组织和员工的积极性，确保公共物品供给效能。最后，还应在复合组织形态之外，通过召开座谈会、听证会、开放式决策等方式广泛征求民意，完善科学民主的决策机制；通过多种途径鼓励建立民众对公共服务的供给选择、评估、监督和纠错机制，促进复合组织形态的科学组建以及长效运行。
（责任编辑：王宁）
完善复合联动治理机制，需要明确主体间的职责分工和分类复合标准，做好复合组织形态构建；完善相关的制度设计，健全外部监督机制；规范内部运行机制和利益协调机制，推动形成复合联动治理的长效机制。
关键词：城市治理；公共事务；主体多元复合；复合联动
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1007-9092（2014）02-0023-07
一、复合联动：从传统公共行政到治理机制创新
（一）复合联动治理的概念解析
20世纪80年代以来，因应社会需求多样化、日益严峻的“政府失灵”和“合约失灵”，“治理”作为一种治道变革应运而生。这是为实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务①、创建“一个以公民为中心的治理结构（citizen-centered governance structure）的复兴实验过程”②。与此相对应，城市治理主要表现为城市政府与其他公共机构和市民社会组织合作，以共同参与和负责的方式有效应对城市公共事务治理的过程JonPierre.Models of urban governance： The Institutional Dimension of Urban Politics， Urban Affairs Review， Jan1999，Vol. 34pp.3 372-396.。作为一种新型的治理结构，城市治理本身也是一个多元的、复杂的体系结构王佃利：《城市治理中的政府作用机制浅析——从治理主体利益定位的角度》，《甘肃行政学院学报》，2008年第6期。。在中国，城市公共事务治理随着城市化进程的加快、市民生活水平的提高和社会公共需求的增加也愈发紧迫。一方面，传统公共行政模式日渐陷入困境，以强调集权、强制的政府单一主体管理不仅使得政府陷入“供给能力不足”和“供给效率低下”困境李全中：《非政府组织提供公共物品的正当性及其边界——基于新政治经济学视角的考察》，《天津行政学院学报》2012年第6期。，政府财力不堪重负的同时也增强了民众对政府的长期被动依赖，养成一种寄希望予政府改造自身来满足他们期望的消极社会心理ohnNalbandian，Politics and Administration in Local Government， International Journal of Public Administration， 2006.29：12， 1049-1063.。如何改变这些困境，成为政府治道变革的一大难题。另一方面，城市尤其是东部沿海地区发达城市随着经济的繁荣和社会资本的雄厚，许多公共事业诸如环卫建设、基础设施改造等项目已经开始向企业、非营利组织乃至外商开放与合作；越来越多的公民个人和民间社会组织开始在社区领域内开展自治性和自主性服务，这在对传统城市治理模式提出严峻挑战的同时，也为城市公共事务治理机制创新提供了有力的条件支撑。
中国社会的规模、发展形态以及体制结构决定了在中国建设与发展中，政府主导将扮演十分重要的角色林尚立：《公民参与：中国民主深度发展的动力之源——基于杭州“民主促民生”实践的思考》，《杭州》（我们），2010年第6期。。但“回应多样的、动态的和复杂的社会问题”仅靠政府单一主体路径已经不能满足民众多样化的社会需求，这就“需要一种新的模式，它应该包括以前没有包括的伙伴，不仅关注市场，也要关注公民社会，以及各种各样的管理伙伴，因为政府并不是解决社会问题的唯一行为者，除了传统的方法外，需要新的治理方式解决这些问题”Jan Kooiman， Interactive Governance and Governability： An Introduction， The Journal of Transdisciplinary Environmental Studies ，vol. 7， no. 1， 2008，1-11.，治理的主体应该是多元的、动态的。“复合联动”可以说正是这种背景下产生的一种新的治理形态。简而言之，复合联动就是政府在作为核心力量治理社会公共事务的过程中，通过搭建组织平台，广泛吸纳市场主体和社会组织积极参与；在此基础上，通过组织结构调整、技术创新和工作方式改进等途径，使各方形成联动机制，合力解决公共事务难题的一种治理模式创新。与“多中心”治理理论不同，复合联动治理凸显了中国城市发展的特点和需要，即在强调政府主导多元主体参与的同时，更加强调通过机制创新和技术更新与其他社会主体进行多元“复合”，协同共治。与传统行政模式相比，复合联动治理最突出的创新在于其打破了政府单一主体的管理模式，尝试建构多元主体参与的复合型治理结构。与之相对应，复合联动有两个突出创新：
一是主体多元复合。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有单独解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息的能力；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导一种特定的管理活动”刘智勇：《柔性组织网络建构——基于政府、企业、NPO、市民之间参与与合作的公共服务供给机制创新研究》，《公共管理研究》，2008年第2期。。而且，当前城市治理过程中因主体多元化和利益多样化产生了许多新兴的社会关系、公共利益，以及在此基础上形成的新的治理空间，要求城市治理实现结构创新。复合联动治理正是基于这种需求，将市场主体和民间社会力量通过“政府搭台、市场运作、社会参与”的形式吸纳到公共事务治理中来，形成供给合力。需要说明的是，多元复合是政府与其他主体组成的单一复合主体，而不是多个独立的、相互制约的多中心主体；而且，多元复合主体是为了解决某一特定的公共问题，政府与私营部门、民间社会组织、公民个人等其他主体通过组织结构调整和技术创新复合成统一主体，共同行动，以获取和整合多方资源，因此复合可以表现为多种组织形态。 二是联动治理机制构建。这是解决多元复合主体间采用何种方式进行有机合作的治理机制创新。在当前城市治理结构创新中，围绕新的城市议题和新兴的社会关系、公共利益，政府依托信息化（网络）手段，通过组织架构调整、内容交叉、人员复合、功能叠加等服务机制在单个组织平台乃至多个平台之间实现有机联动，是复合联动治理的突出特征。
（二）杭州市上城区复合联动治理的案例分析
上城区是杭州市的中心城区，经济比较繁荣，金融业、服务业发达，人均GDP已超过2万美元。2009年初，上城区政府结合本区域民生需求增加、市场力量积极、民间社会组织活跃等特点，提出了以“共建、共治、共享”为理念、满足群众服务需求为导向，构建以资源整合为基础，以政府、市场、社会组织（包括志愿者）多元复合，着力建设注重社会参与的多元复合体系，推动公共服务由单一向复合转变的“大服务”体系。本文以上城区的“居家无忧服务在线平台”和“湖滨晴雨工作室”为案例，分析杭州市复合联动治理的机制创新。
（一）“居家服务无忧在线平台”
1.主体多元复合，服务分工定位。2009年，上城区政府针对本城区居民年龄结构偏大，老年人民生需求突显这一现实，以“居家服务”为切入点，梳理、整合了民政、文化、计生、残联等八家政府职能部门资源，同时吸纳辖区企业和社会组织共同搭建上城区“居家服务无忧在线平台”（http：//www. scjjwyw.com）。平台的宗旨是通过政府供给与社会参与相结合，构建特惠与普惠服务相结合的全方位、全天候、全覆盖的“大服务”体系，推进和优化居家服务。服务内容主要包括居家养老、居家教育、居家医疗、居家三优、居家就业、居家文化、居家安养和居家办事8个板块的近300项服务项目。在该平台上，政府部门承担出台和落实具体政策，吸纳企业、社会组织、志愿者等社会主体积极参与；通过政策引导寻求平台运转的资金支持、监督服务质量等职责。市场主体则依托平台结合自身特点，通过市场化运作，走进社区为居民提供市场化服务。民间社会组织依托平台分类为社区居民提供互助性、公益性和自主性服务，全面提升服务质量水平。
2.多种机制有效联动。“居家服务无忧在线平台”通过技术创新，积极运用互联网和物联网技术，广泛应用先进设备与现代通讯手段，实现了如下机制联动：（1）复合主体内部的有机联动。通过组织结构调整，整合八家政府职能部门与其他主体的职责分工，形成了分类别分层次的服务对象信息库，实现资源信息的有机整合；同时，通过该平台先进的技术设备和后台运作，使政府部门能够在该平台上对服务全过程进行实施监督和留痕运作，对服务的质量和效能进行实时监督。（2）台上台下的有机联动。在台上以区民政局“大管家”信息系统为核心扩充升级，与其他部门信息化系统相关联，做到对外服务一个界面，多路接入、网状链接，按照响应及时、操作留痕、信息共享等统一标准升级和改造信息化系统，联动提供“大服务”。在台下有具体的综合性居家服务中心和居家服务工作站以及养老服务、医疗卫生、生活照料、文化教育、司法维权等指导分中心，为居家服务提供组织保障。此外，该平台还与区“社会服务管理联动指挥系统”相连通，为其高效运作提供网格化管理、兜底保障和服务支撑。（3）平台与居民需求的有机联动。平台利用网络、在线呼叫、居佳宝、热线电话等多途径接入服务，流程自动驱动，向居民提供便捷信息；居民可以通过“一键通”、固定电话和大管家网络等三种方式查询服务信息，寻求服务支持以及评价服务质量，完成服务信息的无缝隙对接。
“居家服务无忧在线平台”通过整合政府、市场和社会力量和复合联动，实现了多元主体的积极参与和服务的有效供给。在政府的引导下，该平台已经成功接入400多家实体企业，为居民提供市场化服务；各种服务类、文体类、维权类和志愿者组织等600多家社会组织通过平台多领域提供服务，满足社区居民多样化需求。到2012年底，通过该平台已为群众提供有效服务80多万人次，民众满意度不断上升。
二、复合联动治理机制创新的实现条件
杭州市上城区一方面通过搭建平台推动社会多元主体的广泛参与，调整和整合社会各方面资源，另一方面又通过组织结构调整和技术创新进行跨界、跨部门联动，提高城市治理绩效以避免治理的碎片化及公共秩序的混乱，成为复合联动治理机制的典型创新。这背后体现了是城市治理结构由单一中心治理向多元主体治理的转变，公共服务供给从重视单项服务到重视服务体系的转变，以及治理理念由传统官僚制向注重公民参与、合作治理的转变。这些转变在推动政府与其他主体关系发生实质性转变的同时，也为复合联动治理机制创新的可持续发展提出新的问题和挑战。
（一）复合联动治理机制需要规范主体间的关系
首先，多元复合需要“多元主体积极参与”。上城区的复合联动服务表明，政府虽然是城市治理的主导和核心力量，但并非唯一力量。随着市场经济体制的不断完善和民间社会力量的增强，治理权力不断走向碎片化，强调多元主体参与的跨部门合作的“整体性治理”已经成为现代社会公共事务治理的新发展趋势Perri. Joined-up government in the western world in comparative perspective： a preliminary literature review and exploration，Journal of Public Administration Research and Theory， 2004， 14（1）： 3-138.。鼓励和吸纳非政府主体参与公共事务治理和与公共服务供给成为政府治理理念转变的首要问题。在多元参与态势中，基于分工合作基础上的政府自上而下的主动作为和企业、民间社会力量自下而上的多领域积极参与应成为其主要特点。政府的主动作为主要体现在部署区域建设与开发规划、政策制定与引导、参与机制的法律制度保障、服务协调与监督等事关城市（区域整体）发展的宏、中观决策以及与之相对应的政府职能转变和政府机构调整。社会层面自下而上的积极参与主要体现在企业的市场化服务、民间社会组织提供公益性服务以及公民个人积极参与政策制定与政府绩效评估；等等。而且，随着民间社会力量的增强，社会主体的参与已经成为客观发展需要和必然趋势，民众参与也已经由传统的政治领域参与而广泛地扩展到行政领域和公共领域。 其次，复合联动机制要求规范政府与其他主体的关系。现代信息网络技术的进步和发展，为复合联动治理提供了先进的科技和手段。但是，这种先进的技术手段和工具说到底只是外在条件，复合联动的有效实施还需要各主体通过机制创新实现有效互动，尤其是在复合主体内部，需要政府与其他主体的关系做实质性的改变，要打破以往的从上而下的命令——执行模式，而是通过多层次、多领域的合作与互动，最终实现目标Maloney， W， Smith， G， Stoker， G .Urban Governance and Social Capital，Political Studies， 2000.48（4）：802-820.。这种合作与互动包括：（1）政府与市场主体：委托——代理关系下的合作与互动。在复合治理组织平台中，政府是公共物品和服务安排者的角色，即安排和决定提供“哪些物品和服务”；私营部门则是公共物品的生产者，其要解决的是“如何生产政府决定的那些物品和服务”。政府与私营部门的关系也应由命令和指挥转变为合作购买的伙伴关系。（2）政府与民间社会组织：结构——能动性的合作与互动。新公共选择理论认为，社会组织提供公共物品和服务供给是源于“政府失灵”和“市场失灵”；社会组织的公益性和非营利性以及提供的自我服务，能够弥补“组织失灵”而成为政府理想的合作伙伴。政府与民间社会组织的关系也主要体现在通过政府的项目补助和社会组织的自助服务、志愿服务等方式在多个领域内进行合作，以弥补政府供给和市场供给的不足。（3）政府与公民个人：服务购买与监督。从公共物品和公共服务供给的最终结果来看，公民是公共服务最终的消费者，作为公共物品和服务的安排者，政府要对公民承担公共责任。因此，公民在消费服务的同时，需要通过参与政策制定和政府绩效评估等途径对政府行为进行监督，保证服务供给的数量和质量。
（二）复合联动治理需要克服政府主导的弊端
公共事务的公共性使得政府和其他主体在城市治理中的角色和地位作用是不同的，但随着公共事业多元化的发展也要求发挥各主体在公共服务供给中的特殊作用，实现多元化供给以及多样化治理机制改善治理模式，优化服务质量，保持社会公平。作为一种治理机制创新，复合联动治理要求多元复合主体在治理公共事务过程中要基于一定的法律和制度安排，进行协商和合作，以实现决策的科学化、民主化以及运行的高效。鉴于政府主导的特征，复合联动治理面临着如下问题需要克服。
首先，需要克服因政府主导造成的政府强势和行政不当干预。中国长期以来形成的“强政府——弱社会”的关系结构使得政府一贯处于强势状态，这种强势在为中国经济发展、社会建设带来了积极作用的同时，面向发展新阶段的多元化需求，政府主导也可能会导致政府职能与经济、社会发展需求的偏离。在复合联动治理中，政府作为平台搭建者虽然使得复合联动治理具备显著的公共性特征，但是也同时表明政府牢固掌握着资源协调和整合的主动权，隐含着政府行政干预过多的隐患，导致多元性和竞争性不足，这在一定程度上会影响到治理过程中多元主体地位的平等以及伙伴性关系的构建，不利于其他主体作用的有效发挥，进而也会影响到政府与其他主体的有效互动和机制联动。
其次，需要克服因政府主导造成的民众和其他主体对政府的过度依赖。受政府强势的影响，长期以来社会形成的一个普遍认知是希望政府对公共服务供给力度的扩充——如加大对社会的关注和投资力度，期望政府多办一系列的“民心工程”来解决公共问题，而不是寄希望于公共事务治理结构的改变和模式创新。这种思维惯式在加剧政府负担的同时，也不利于社会力量的成长。同样，在复合联动治理模式中，对复合联动治理结构创新的重要性和重要意义认识的不足不仅使民众依旧会更多地关注政府，其他主体在复合治理中的职责分工和服务定位也依赖于政府设定的分类复合模式，企业和民间社会组织在机制联动中就显得“服从性”特点明显、“自主性”和“能动性”不足，联动实效大打折扣。
最后，需要克服因政府主导造成的制度化保障缺失。在中国，政府主导的一个显著特点是政策“文件”和“法律”二元法制并存，政府政策尤其是行政决策的影响力和作用远远大于法律、制度的影响力，甚至于出现一些领导人（一把手）的权力远远大于法律的情况尹昌美、卓越：《公共服务标准化的发展路径、影响因素与评估体系——以杭州市上城区为个案》，《公共行政评论》，2012年第6期。。在这种情况下，地方政府尤其是行政长官的提议较少通过立法机关的审议，而直接以法律的形式付诸实施，这一方面容易使政策缺少法律保障而在实施过程缺少相应的严肃性和不可逆转性，另一方面，政策自身的不确定性和变动性也会影响到政策实施的可持续性，进而导致有关的制度化组织保障缺失；尤其是由地方政府领导人任期变更而导致的政策变更，更是对治理结构创新的严重掣肘。
三、完善复合联动治理机制的思考
（一）明确主体间的职责分工和分类复合标准，做好复合组织形态构建
首先，应在加快转变政府职能的过程，结合公共事务的属性，将一部分社会职能合理转移到市场和社会，做好政府与市场、社会的职责分工定位，这是复合联动治理机制创新并长效运行的首要前提。根据当前阶段城市治理面临的问题和社会需求，应合理划分政府和市场主体、社会组织在公共事务治理中的职责分工，推动“政府主导”向“政府引导”转变。这是因为，在公共事务的治理关系中，任何机构和个人既是治理者，又同时是被治理者，也都是治理活动的积极参与者。政府应以整体的公共利益和责任为取向，对公共事务做出全面规划，承担政策制定与执行、管理与规范、社会秩序维护、社会资源整合和组织协调服务等政府职责。私人部门通过竞争供给那些个性化和差异性的产品和服务，满足不同阶层和群体的社会需求。第三部门等民间社会力量应结合自身的专业特点和技能特长，以公益为目的，灵活、志愿地提供某些领域的公共物品，扩大公共服务的覆盖范围。
其次，结合城市发展新议题，根据公共物品的属性和各主体发挥职责的边界，做好主体间的分类复合，使公共事务治理与复合联动机制做到有机匹配。一般的原则是：对那些属于纯公共性的公共物品和服务，在复合联动时，政府必须承担主要职能，市场化服务和公益性服务则起补充性作用。对那些非垄断性的、在治理过程中需企业融资和筹备社会资本的治理和服务，如城市基础设施建设、河流污染治理等，则在平台建设中应积极推进多元化发展，注重发挥市场主体的作用。对于那些专业性较强，需要一定的操作性和技术性，同时提供服务需要支付一定费用的公共物品和服务，在多元主体复合联动过程中应该重视和发挥企业、民间组织和志愿者等主体的作用，政府则应在平台之外对这些主体进行资金、税收减免、政策允许等补助，激发他们积极参与的动力。 最后，需要特别说明的是，多元复合组织形态的构建尤其需要政府鼓励和引导社会组织、公众和民间团体积极参与公共事务的治理，并为其提供制度化的参与渠道。特别是民间社会组织，由于其成立和发展主要依靠社会力量，经费也主要靠自筹和社会捐赠，与政府的关系也比较松散，力量也相对比较薄弱，因而在合作的过程中，其话语权也最为薄弱，不能形成对政府有效的制约，是政府尤其需要积极鼓励和引导、培育的重要对象。政府应该在放松对民间社会组织双重管制的同时，加大对它们的财政支持和制度扶持，引导它们积极参与城市公共事务复合联动治理。
（二）完善复合联动机制的制度设计，健全外部监督机制
复合联动治理最突出的创新在于通过分类复合把政府、企业、民间组织等主体有机整合起来，促进他们的良性互动，成为推动城市和谐一体建设的强大力量。复合联动治理的本质也就是期望通过这种途径，力图吸纳社会不同组织对公共事务的参与，进而扩大社会责任的覆盖面，增进社会资源的有效利用，增加公共物品和公共服务的有效供给。
因此，城市公共事务复合联动治理，需要建立和健全多元主体复合与机制联动的制度设计。这在为多元主体民主参与提供制度保障的同时，还要将复合联动的保障机制如平台属性、主体间的职责分工、分类复合标准和服务定位作制度性规定和结构安排，保证机制运行的规范性、长期性和稳定性。具体来说，首先，要对多元主体的积极参与提供制度化保障，包括多元主体参与的选举和竞争制度、利益表达和协调制度等，创造科学的民主参与制度体系；其次，依据公共事业与社会公共利益的关系、公共事业的内容以及运营所需资本、技术等客观条件，设定多元主体复合的准入规制；再次，应根据分类复合的标准，在对公共事业的产品属性、业务科学划分以及民众需求度作好分类的基础上制定相关的复合标准和复合领域；最后，解决复合联动组织形态（即各类复合联动平台）的法律定位。除了政策性规定外，还要作好政策向法律转化的制度构建，确保复合联动组织形态的合法性不随政策变化而变化（甚至消亡）。同时，在复合联动组织形态内部，对于各主体间的角色定位、服务分工以及联动机制的构建，都应有相应的法律保障，以调动各主体的动力，降低运行成本，保证组织内部的秩序杨光斌：《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》，北京大学出版社2005年版，第12页。
除制度设计外，还应健全外部监督机制。首先，政府机构要代表“公共权威”从复合组织形态之外加强对其他主体的监督，这是因为，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身，政府与公民之间的关系形成了责任机制”[澳]休斯：《新公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第268页。；而其他主体相对地存在着公共责任缺失的问题，如企业在服务市场化过程中为因利益驱使片面追求利润最大化而导致“合约失灵”；社会组织则因受资金、集体行为规则等具体情境的限制影响其提供公共物品的公益性[美]奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达译，三联书店2000年版，第84页。。因此，政府对公众的公共责任要求政府制定相关的法律、法规等措施，监督、规制和引导其他社会主体对公共物品的合理供给，使之达到能力与责任的平衡。其次，要完善对政府的监督机制，规范政府行为，防止政府职能的“过分扩张”朱光磊、薛立强：《服务型政府建设的六大关键问题》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2008年第1期。。在加强权力机关（主要是人民代表大会）对行政机关监督政府依法行政的同时，还应积极鼓励市民社会通过相应的监督机制和渠道积极参与政府决策、管理和监督的各个环节，以保证在公共事务的项目招标、服务标准和流程等信息的准确性，确保城市治理绩效。
（三）规范组织形态内部运行机制，推动形成复合联动治理的长效机制
城市治理结构变化的动力在于治理主体之间的利益冲突与整合，城市治理中的多元利益主体，在共同的集体行动和政策过程中如何扮演角色，如何进行权力的划分和利益的调整，需要建立良好的运行机制并予以规范王佃利：《城市管理转型与城市治理分析框架》，《中国行政管理》，2006年第12期。，复合联动治理亦是如此。在复合组织形态构建和多元复合主体的结构设置上，除相关的政府部门以及政府部门内部的机构重组外，还应根据分类复合的标准，做好跨界、跨部门的多元主体复合，即政府要吸纳多元主体积极参与，形成多层架构，做到多元主体联动参与，形成组织结构优势和层次分明的专业化运作机制。在主体间的利益协调机制上，要注意做好多元主体参与治理的权力、权利、责任和利益分配，使多元主体除最大程度地实现与增进公共利益外，也能够满足各自的特殊利益取向，协调复合主体间的利益分配关系，最大限度地实现和增进公共利益陈娟：《复合治理：城市公共事务治理的路径创新——以杭州社会复合主体实践为视角》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第4期。。
此外，复合组织形态之人员多元复合、功能多重叠加的特点在一定程度上增加了规范运行机制的难度。即便如此，仍有三个基本的方面可以做到规范：一要在鼓励多元主体参与和生产公共服务之前建立相关的公共物品社会调查规范机制，尤其是在公共物品业务品种、数量规模和质量标准上，建立相应的社会调查和标准规范机制，以提高公共物品供给质量。二要在公共事务和公共服务供给的过程中建立合理的绩效评估标准和信息反馈体系，根据评估结果和反馈信息，对各复合组织形态具体的实施阶段、实施主体乃至个人的绩效进行考核和激励，调动组织和员工的积极性，确保公共物品供给效能。最后，还应在复合组织形态之外，通过召开座谈会、听证会、开放式决策等方式广泛征求民意，完善科学民主的决策机制；通过多种途径鼓励建立民众对公共服务的供给选择、评估、监督和纠错机制，促进复合组织形态的科学组建以及长效运行。
（责任编辑：王宁）