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作者简介：：傅景亮，中央民族大学管理学院讲师，中央编译局博士后，北京大学博士，北京大学政治发展与政府管理研究所兼职副研究员，主要研究方向为政治管理学、民族政治学。
基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“政党管理体制及其发展趋势研究”（项目：12YJC810004）。
摘要：政党管理无论在政治实践层面，还是在政治理论层面都极为重要。政党管理分析首先要确定政党的基本属性，社会团体说、国家机构说和国家—社会中介说都具有一定的合理性，但都无法准确地界定政党属性，因而在政治实践中政党管理往往无所适从。因此，将政党和政党管理纳入到社会公共政治的范畴，能较为合理地对政党进行定位并有针对性的进行管理。在社会公共政治领域中，政党管理的场域可分为“政府中的政党”、“社会中的政党”和“选举中的政党”，从而形成国家对政党的管理和政党自主管理的错综复杂的关系网络。而政党管理的场域只是从理论上构设了政党管理的空间结构，从时间维度看，政党管理模式经历了极端化的阶段后正朝向“国家与政党共治”的管理模式发展。
关键词：政党管理；管理场域；管理模式；社会公共政治；国家与社会共治
中图分类号：D05文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）06-0092-07
在现代政治体系中，政党始终居于核心地位、扮演关键性的角色，政党制度与政党政治从不同层面展现着政党的现代价值和作用，也构成政党研究的主要内容。其研究框架涵盖了政党政府研究与政党内部组织的研究。①但是，尽管这些研究都指涉到政党的“管理”层面，包括政党的自主管理和国家对政党的规范管理，但政党管理并未作为相对系统和独立的研究领域出现。而在现实政治生活中，政党总会遭遇各种各样的管理难题，诸如党员党籍问题、党纪与法律问题、选举市场问题、政党财政问题等等，这些管理的难题在现行的政党政治与政党制度中较难找到合理的解决之道。因此，政党管理的研究，包括政党管理的范畴、场域和模式的研究和分析应该能有助于社会政治问题的解决，也能够丰富和深化政党研究。
一、问题的提出：政党属性难题
政党管理并不只是政党自身的问题，还涉及到国家与社会关系问题，国家可以通过行政、法律和制度对政党进行管理，社会则可以通过对政党提供或撤销支持的方式对政党管理产生影响。政党管理因而可以简单地界分为政党自主管理、国家对政党管理和社会对政党的监督管理等，但各个管理范畴之间又存在交叉重合，甚至出现相互折冲，使得政党管理易于陷入无序或冲突的境地。之所以如此，与政党属性与政党管理范畴的不确定性有着莫大的关系，无论是政党属于社会团体还是国家机构抑或国家—社会的中介，都隐藏着理论和实践的悖论。
1. 政党社会团体说：即政党是由公民基于自由结社的权利而建立的社会团体，以表达公民社会的利益和诉求。这可从三个方面理解：一是政党都具有特定的社会基础，列宁认为，政党建立在阶级基础之上。二是政党源于公民自由结社的权利，世界大部分国家的宪法中都将组建或加入政党的权利归于公民权利。叶海波：《政党立宪研究》，厦门大学出版社2009年版，第119页。三是政党都具有特定的组织形态，依靠组织具有的集体效应追求政府的职位。Leon Epstein， Political Parties in West Democracies， New York： Praeger，1967，p.9.因此，政党的本质由社会结构决定，政党并不具有任何国家组织的性质。陈耀祥：《政党法律地位之研究——以德国为中心》，台湾私立辅仁大学法律学研究所1991年硕士论文，第53-54页。社会团体说能够解释政党在公民社会领域的组织和活动，并以公民社会所具有的自治、自主性质解释政党管理，即政党管理无非就是处于公民社会领域的政党自主管理的活动。但是，政党处于政府体系中的部分又如何自主管理？是否也可以将之视为社会团体或其一部分？这使政党社会团体说遭遇解释的困顿。
2. 政党国家机构说：政党一般都将注意力聚焦于国家机构或政府体系，且政党的最终归宿也定位在掌握或影响政治权力上，因此，“政党属于官员或准官员的团体，他们把大量的公民联结进一个组织，组织的首要目标就是确保组织的官员获得或维持权力。”W.Philips Shively， Power and Choice： An Introduction to Political Science， New York： the Mcgraw-Hill Companies， 1997，P.200.更准确地说，政党处于代议制链条中，由此（通过选举）将政党输送到政府机构中，参见施雪华：《政党政治》香港三联书店有限公司1993年版。完成政党转变为政府机构的华丽大转身。政党被视为国家机构，一方面其承担着公共治理的职责，另一方面其进入到政府体系中又与政治权力紧密联系在一起。既然如此，政党管理是否应纳入国家机构的管理范畴呢？显然，政党国家机构说并未给出适当的答案。
3. 政党国家—社会中介说：既然社会团体说和国家机构说都有合理之处，却又存在解释的两难，那么是否可以采取折衷的方式，将政党定位为国家—社会的中介呢？“我们一般可以把政党定义为社会中积极的政治代理人所组成的有组织的表达机构，它关注于如何控制政府权力，并且为了赢得公众的支持，而与其他相似团体或持不同观点的团体相互竞争。因此，它是联结社会力量和意识形态与政府机构之间的庞大的中间媒介。这些中间媒介在较大的政治共同体中使社会力量和意识形态与政治行为相联系。”Sigmund Neumann， Modern Political Parties： Approaches to Comparative Politics， Chicago： The University of Chicago Press，1956， P.396.政党中介理论表明在国家与社会之间存在着共同的领域，政党活跃其中，但是，对于在这个领域中的政党如何管理的问题，国家—社会中介说显然将难题要么抛给了国家，要么抛给了社会，没有找到一个合理的解释和解决方法。 比较上述三种关于政党属性的诠释，社会团体说着重强调“公民政治”维度，其核心在于公民自由结社的权利，主要以公民社会为活动场域。国家机构说着重强调“政府政治”维度，其核心在于政党的“权力”取向，主要以政府机构为活动场域。国家—社会中介说着重强调“代议政治”维度，其核心在于代表机制的建构，主要以选举市场为活动场域。如表1所示：
二、社会公共政治：政党管理的范畴
尽管政党社会团体说、国家机构说和国家—社会中介说对政党属性有不同的观测，但三者存在一个根本共性——即将政党视为“政治动物”，政党天生就具有政治权力的取向；无论公民政治、政府政治和代议政治之间存在何种差别，其都以“公共性”为本质属性，政党承担着公共事务的治理功能；无论公民社会、政府机构还是选举市场都来自于社会、服务于社会，社会才更具有基础性。总结这三大相同之处，我们认为，政党具有社会公共政治属性，因而政党管理应纳入到社会公共政治的范畴。
所谓社会公共政治，“其内涵指称政治的内在属性和基本价值取向，外延指称特定的政治形态，即以公共利益的形成、丰富、巩固、发展和优先实现为内容的政治形态。”王浦劬：《论中国社会公共政治的形成与实现》，《国家行政学院学报》，2010年第4期。社会公共政治首先属于政治的范畴，具有政治的内在属性和价值取向——“谁得到什么？何时和如何得到？”伊斯顿进一步指出，政治就是对社会而言的价值的权威性分配。 [美]伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬主译，人民出版社2012年版，第6页。因此，政治的内在属性就是揭示价值（利益）、权力与权威的关系。在这个意义上，社会公共政治就是紧紧围绕“社会公共性”的价值或利益，由特定的权威通过权力对其进行总体性的配置。社会公共政治立足于公共性原则，致力于公共利益的形成和实现。公共性作为社会公共政治的核心，其主要表现为四个层面：第一，公共性以公民政治为起点，公民权利、公民的意志和利益成为衡量公共性的基本标准。孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》，2001年第1期。第二，公共性的利益基础为公共利益。关于公共利益有两种不同的界定：一种认为，公共利益是所有社会成员的所有利益之和；一种认为公共利益实际上是社会成员利益中的相同部分。王浦劬主编：《中国高校哲学社会科学发展报告（1978-2008）》（政治学卷），广西师范大学出版社2008年版，第321页。第三，公共性以公共权力作为权威实现方式，公共权力的公共性充分体现了公共性。王乐夫、陈干全：《公共性：公共管理的基础与核心》，《社会科学》，2003年第4期。第四，公共性以民主法治为基本规则，因此应以民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服务的精神实现公共性。张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》，1995年第5期
公民政治、公共利益、公共权力与民主法治构成了社会公共政治的基本维度，政党具有社会公共政治的属性，并准确地诠释了社会公共政治的这四个基本维度。从公民政治的维度看，政党沿着“个体”到“社会”的路径实现其公民权利的主张。政党基于公民自由结社的权利而形成，当政党建立起来之后，政党便融入到公民社会之中，成为公民社会的一部分。从公共利益的维度看，政党沿着“部分”到“整体”的路径实现其公共利益代言人和执行者的使命。政党最初为“部分”之意，[意]G.萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆2006年版，第13页。但是当政党进入到政府体系中则应代表公共之利益。从公共权力的维度看，政党沿着“权力取向”到“权力获取”的路径实现其影响、参与和掌握公共权力的目标，以维护政党所代表的阶级、阶层或社会集团的利益，实现政党的主张。从民主政治的维度看，政党沿着“选举”到“代表”的路线完成代议制链条的各个步骤。
既然政党具有社会公共政治的属性，那么政党管理则应纳入到社会公共政治的范畴中。首先，政党管理体现了社会公共利益的要求。一方面，政党管理体现了现代国家的利益要求。现代国家集中体现了社会公共利益，是民族利益和公民利益的结合体。无论是国家对政党之管理，还是政党自主管理，都应确保政党行为遵循国家发展轨迹，政党活动符合民族发展利益，政党发展基于公民的民主权利，从而维护社会公共利益。世界众多国家宪法中对政党有两条基本的规定性：一是政党行为要尊重国家主权；二是政党行为要维护公民权利。另一方面，政党管理体现了“人民”的意志和利益。政党背后都有特定的阶级、阶层或社会集团予以支撑，因此，人民首先体现为阶级性特征，但是，基于社会公共利益的“共同性”本质，人民的概念又应超越阶级的局限性，在政党管理中应将人民与阶级有机统一起来。
其次，政党管理属于社会公共事务的治理范畴。政党属于社会公共政治组织，政党及其活动的领域则囊括于社会公共事务的治理之中。在这个意义上，政党管理是作为社会公共事务治理主体的国家与政党对政党及其相关的社会公共事务领域进行的治理。从政党管理的主体看，国家与政党承担着规范管理政党的责任。从政党管理的客体看，又可以分为对执政党的管理和对非执政党的管理。从政党管理领域看，政党管理既包括社会部分的政党管理，也包括政府部分的政党管理。
第三，政党管理是对社会公共政治组织的管理。政党的社会公共政治组织特性决定了政党管理的三项关键内容：一是政党的权力政治性，在民主政治结构中，政党无非就是通过选举的途径获取公共权力的职位。国家和政党对政党的管理就在于规范和管理政党获取公共权力职位的方式，以此保证国家权力的合法性，并促进政党政府的责任性。二是政党的组织政治性。政党组织政治性一方面展现了政党组织的能量，另一方面则构成了国家管理和政党自主管理的必要性，即通过相应的制度规范和约束限制政党组织的边界于合法、民主的框架中。三是政党的竞争政治性。政党之所以在现代政治结构中能够脱颖而出、独领风骚，一个重要的原因在于政党在社会公共政治组织中的竞争能力。因此，政党管理应对政党政治中的竞争规则予以规范、管理和控制。 第四，政党管理以社会公共权力为基础。政党管理体现了社会公共权力对政党的约束性、强制性和规范性。一般而言，社会公共权力对政党的规范管理体现在三个方面：一是通过政党法、选举法以及国家对政党的财政补贴等规定，以直接的方式对政党施加影响；二是对公民社会中对政党具有重大影响的部分（即大众传媒、利益集团、经济生活）进行管制和操纵；三是利用各种国家机构的性质以及它们之间的权力关系来施加影响，包括国家结构、行政机构、议会、官僚体系、宪法法院以及直接民主的范围。W.C.Müller， The Relevance of the State for Party System Change， Journal of Theoretical Politics， 1993， p.420.此外，社会公共权力对政党的管理还应体现社会公共权力的服务性和责任性。
三、 国家与社会交互：政党管理的场域
社会公共政治存在于国家与社会交互作用之中。国家（以政府为代表）通常被视为社会公共政治的代表，一方面，国家集中体现了社会公共政治的利益和要求，另一方面，国家为社会公共政治治理的主体或主导者。社会可以区分为私人领域和公共领域，公共领域进而划分为公共政治领域和非公共政治领域，社会中的公共政治领域既构成国家治理的对象，又具有相对自主的管理空间，国家管理与社会管理在此实现了交集。在国家与社会之间还存在“共同”领域，这部分领域属于国家与社会共同治理的空间。
政党在国家与社会形构的社会公共政治领域中存在和活动，但活动空间具有多样性，因而可以据此对政党进行界分。政党的不同领域的分类是指同一政党在不同社会公共政治领域中的存在，下文中未明确指出的，都是指同一政党。在国家部分的社会公共政治领域中，政党可以界定为“政府中的政党”（A），在社会部分的社会公共政治领域中，政党可以界定为“社会中的政党”（B），而在国家与社会交集部分的社会公共政治领域中（主要是选举空间），政党可以界定为“选举中的政党”（C）Katz和Mair则区分了政党组织的三个不同面向：一是公共部门的政党（the party in public office），即政府和议会中的政党组织；二是社会基础的政党（the party on the ground），即成员组织和忠实的政党选民；三是中央党部的政党（the party in central office），它在组织上区别于公共部门的政党，至少在传统的大众政党模式中，它组织和代表社会上的政党。参阅：Katz， Richard S. And Mair， Peter（1994）” The evolution of party organizations in Europe： three faces of party organization’， in William Crotty（ed.）， Political Parties in a Changing Age， special issue of the American Review of Politics，14：593-617.（如图1所示）。总之，政府中的政党、社会中的政党与选举中的政党皆处于社会公共政治的领域中，相互之间既存在分野，又相互联系。
如上图所示，虚线部分为社会公共政治领域，A指“政府中的政党”，B指“社会中的政党”，C指“选举中的政党”，值得说明的是虚线部分并未将国家完全容纳，因为国家除了社会公共政治内容，还有属于国家机构的内容。社会公共政治领域的差异性赋予了政党以不同的行为场域，在这些场域中政党管理的主体、内容和方式存在差异，因而，政党管理的结构呈现复合化的特征。具体而言，政党管理的场域可以分为如下几种情况：
A场域：
a. 国家对政府中的政党进行管理：国家基于制度和权力的需要对政府中的政党进行管理，规范其行为，确保政党与政府之间的协调，可分为两种情况：一是对政府中的政党进行总体性的规定和管理，即凡是处于政府中的政党皆应遵守的制度；二是不同政府机构对所属机构中的政党的规范和管理，如议会对政党（党员、党团、党魁） 所作的规定。
b. 社会中的政党对政府中的政党的作用。对于同一个政党而言，其社会中的政党部分与政府中的政党部分之间存在或紧密或松弛的关系，在有些情况下，社会中的政党能够支配政府中的政党，并对其具有管理的职能（b1）。政府中的政党既要接受政府的规则限制，又要接受社会中的政党的指导与纪律管理。在有些情况下，社会中的政党与政府中的政党相互影响，但社会中的政党对政府中的政党的作用力非常有限（b2）。政府中的政党在政策制定、立法决议时拥有相对自主的权力。
B场域：
c.社会中的政党进行自主管理。政党拥有特定的组织机构、相当规模的成员和林林总总的组织规则，而且政党在社会公共政治领域具有治理的权利和功能，政党可以自主管理党内事务，包括政党成员的招募、政党领袖的选拔、政党政策的制定、政党财务的筹措、政党纪律的执行等。但是，政党的自主管理不能与国家法律相抵触。
d.国家对社会中的政党进行的管理。国家对社会中的政党进行管理属于国家的权力行为，即国家对处于社会公共政治领域中的政党进行的政治管理活动，主要有三种方式：一是制定政党相关的法律规则，如宪法性规定、政党专门法；二是形成政党存在的制度惯例，如两党制或多党制的运转惯例；三是通过执政党进行管理，执政党既是政党管理的对象，亦是政党管理的主体。
e.政府中的政党对社会中的政党的影响。政府中的政党对社会中的政党也能够形成一定的作用，在有些情况下，政府中的政党对社会中的政党可以行使管理职能，在这里不包括执政党运用执政（国家角色）权力管理社会中的政党（e1）；在有些情况下，政府中的政党只是影响到社会中的政党行为，并不能对其进行指导和管理（e2）。
C场域： f.国家对选举中的政党进行管理。选举中的政党存在于社会公共政治领域的交叉地带，一方面，政党通过选举向政府输送政治精英，另一方面，政府通过选举向社会汲取支持性资源。选举既关系到政党能否执政或影响政府，也关系到政府的合法性支持。因此，国家对选举中的政府负有管理的责任。
g.社会中的政党对选举中的政党进行管理。在现代民主制度中，如在政党竞争体制下，选举决定着政党能否执政的命运，因此，社会中的政党对选举寄予了全部的关注，除了平时积极为选举工作做好充分准备，在选战阶段，政党更是倾注全部精力投入到选举的各个环节之中，并时刻监督其他政党的选举行为。王浦劬主编：《选举的理论与制度》，高等教育出版社2006年版，第201-202页。
h.政府中的政党对选举中的政党进行管理。选战不只对社会中的政党意义重大，也直接影响到政府中的政党地位，选举中的政党使得社会中的政党与政府中的政党形成了命运共同体。因此，政府中的政党同样高度关注选举中的政党管理，并且运用各种资源确保本党在选举中占据优势，尽力地降低对手执政的机会。不过，政府中的政党对选举中的政党进行的管理受到两个方面的限制：一是国家对政府中政党行为的限制，二是社会中的政党对政府中政党行为的限制。
四、国家与政党共治：政党管理的模式
政党管理的场域只是从理论上对国家管理与政党自主管理作了区分，在现实的社会政治实践中却很难简单区分。将政党管理纳入到社会公共政治的范畴中，在一定意义上有助于将国家对政党的管理和政党的自主管理有效地统一起来。但是，国家与政党在政党管理中因管理场域的差异、政党政治结构的不同和政府制度的区别，二者在政党管理过程中的地位、作用和方式都有所不同，其背后反映了国家与社会、制度与组织、统权与治权和公权与私权在政党管理方面的影响和作用。根据国家与政党在政党管理中的相互关系，笔者将政党管理划分为五种取向，如图2所示：
国家主导的管理模式与政党主导的管理模式无疑是两个极端化的模式。国家主导的管理模式带有强烈的国家主义色彩，突出国家在政党管理中的主导地位和作用，留给政党自主管理的空间非常有限。国家管理的触角几乎伸入到政党在社会公共政治中的各个场域中，国家不仅控制着政府中的政党，还对社会中的政党、选举中的政党予以控制。国家拥有管理政党的权力无可置疑，但是，当国家完全主导政党管理则逾越了代议制民主设定的“红线”。相反，政党主导的管理模式则极力排除国家对政党的管理权限，完全放任政党自主管理。政党完全宰制着社会公共政治领域，甚至干涉社会的私人领域。在这种情况下，不是国家在统治和管理政党，而是政党在统治和管理国家。政党管理被无限放大，凡是政党所到之处都纳入到政党管理的范围中。如果说，国家主导的管理模式仍然带有浓厚的传统专制色彩（威权国家），那么政党主导的管理模式则带有浓厚的现代专制色彩（极权国家）。两种模式的背后则是国家与社会之间的冲突，国家的专制性权力强，而治理性权力弱，政党的代议制功能则被严重削弱甚至被操纵，政党赖以建立的公民私权无法得到有效保障。
国家与政党分离的管理模式则位于左右两端的内侧，这种模式发生于政党与国家相疏离、相背离甚至相对抗的政治格局中，或者政党不容于国家（分离Ⅰ），或者国家不容于政党（分离Ⅱ），前者可以称之为“反政党国家”，后者则可以称之为“反体制政党”。反体制政党以革命型政党最为典型，该种类型的政党反对现行的政治体制，试图通过革命途径推翻现行政权，按照政党设定的理想政治愿景重建政治，政党管理只属于政党自主管理的空间，不服从于国家的管理。反体制政党也存在于竞争性（非革命性）的多党制环境中，如意大利多党制格局中，反体制政党参与政党竞争，并企图通过和平选举的方式传递政党重建政治体制的意愿，这类政党也将政党管理的重心置于政党手中，国家对政党管理的权限受到严重削弱。反政党的国家则对政党持有很深的敌意，如中东地区仍然保留传统政治体制色彩的酋长国，禁止政党存在，或者默许政党存在却不允许其卷入到政治过程中，在这两种情况下，政党事务的管理都没有纳入到国家政治管理的范畴中。国家与政党分离的管理模式反映了国家与政党之间的认同度低、政党制度功能与组织功能的断裂、国家对政党的统权和治权之间的分割、政党公权力获得与私权利保障的分离状态。
在一定意义上，对于现代国家和社会公共政治领域的发展而言，上述几种政党管理模式皆不可取，因其都以国家与社会之间、国家与政党之间的对立为基本特征。因此，随着社会政治现代化的发展，政党管理从极端向中间发展的态势不可逆转，国家与政党共治的政党管理模式成为现代政党管理的基本发展趋势。
首先，国家与政党共治的管理模式建立在国家与政党相互支持、相互认同的基础上，这是一种“支持性”的政党管理模式。一方面，国家承认政党并给予积极地支持，国家对社会中的政党、选举中的政党进行规范管理，旨在创设良好的政党组织和活动环境或平台，助推政党的良性发展。国家对政府中的政党进行规范管理，意在促进政党和政府的和谐发展。另一方面，支持性政党是指对认同国家政治体制、积极参与到政府过程中并具有参与、影响或执掌政治权力的可能性的政党。观点参阅[法]让·布隆代尔等：《政党与政府：自由民主国家的政府与支持性政党关系探析》，史志钦等译，北京大学出版社2006年版。支持性政党的自主管理是在国家法律制度规范的前提下，对政党党务活动进行的规范管理，并以维护公民权利和促进公民社会发展为己任，其对政府中的政党作用，不管是影响力还是具有管理的权限，都既要确保政党的正式影响力，又不能妨碍政府正常的运行。
其次，国家与政党共治的管理模式建立在国家与政党具有共同利益的基础上，但是二者之间存在的利益差异性并不能就此抹杀，而且在一定的情况下还可能产生冲突或矛盾，因此，国家与政党既要维护共同利益，又要建立对政党进行管理的协商机制，这是一种“协商式”的政党管理模式，从根本上而言是为了维护社会公共政治利益。但是，在国家与政党对接过程中，又必须妥善处理二者所存在的利益差异性，并将其利益差异性的解决带入到对政党的管理中，只有如此，才能在政党管理的过程中通过建立“党政”协商机制，既维护国家的权威性，又保障政党的合法性。国家与政党共治的协商管理还应当在社会中的政党、政府中的政党和选举中的政党之间建立合理的沟通平台。 第三，国家与政党共治的管理模式以政党的制度功能为经，以政党的组织功能为纬，实现经纬之间的有机连接，建立“制度化”的政党管理模式。政党的制度功能在于代议制链条的有效运转，从政党组织动员选民、选举制度和规则的设置、选举过程的运转到建立代议制政府，这个过程展现了政党在代议制中的基本功能，因此，国家不仅要对政党在代议制中的表现进行规范和管理，而且也需要政党节制性的自主管理。当社会中的政党经过代议制的程序进入到政府体系中，政党制度化的功能在一定意义上发生了转换，即从“代议”向“领导”的转换。隐藏在政府背后的政党在领导着政府，也在领导着国家的发展。因此政党管理在制度方面不仅要对“代议制”进行管理，而且也要对“领导制”进行管理。不管是代议制还是领导制，都属于国家制度的环节，政党若实现制度环节的有效性，还要充分地发挥政党的组织功能，政党组织功能是政党能量的源泉。因此，国家与政党共治的管理模式必须在政党的组织功能与制度功能之间进行制度化的建设，以确保组织功能与制度功能的有机连接。
第四，在国家与政党共治的管理模式中，国家与政党在管理的方式、权限、内容等方面存在显著差异，且由于政治体制的不同，国家与政党的管理自然存在侧重点，但国家与政党作为共治的双方应建立均衡性的管理模式。首先，国家与政党的共治管理应确定各自管理的领域和空间，包括国家管理的场域、政党管理的场域以及二者交叉管理的场域，在这些场域中，国家与政党应互不越界并建立相应的合作机制。其次，国家与政党的共治管理在权限和方式上存在不同，国家与政党应当实现政党管理上的互补，尽量减少权力运用上的摩擦。最后，国家与政党管理能够在共同管理政党的过程中实现相对的平衡，国家的法律和制度处于“上位”，但亦应保持对处于“下位”的党章党纪的平衡地位，不能形成冲突式管理模式。
政党管理在社会公共政治中获得了科学准确的定位，无论从实践层面，还是从理论层面，都可以对政党管理进行界分，从而实现合理的政党管理。政党管理的不同结构就是建立在此基础上，而不同社会公共政治领域中的政党管理，既存在合理的分工，又存在内在的联系。因此，既要从整体上审视政党管理，又要从不同领域管理政党。从政党产生至今，政党管理经历了五种不同的模式，其中最能符合时代发展的模式就是国家与政党共治的管理模式。如何在政党管理的实践中构建国家与政党的共治，则成为国家治理面临的重大课题。□
（责任编辑：熊觉）
基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“政党管理体制及其发展趋势研究”（项目：12YJC810004）。
摘要：政党管理无论在政治实践层面，还是在政治理论层面都极为重要。政党管理分析首先要确定政党的基本属性，社会团体说、国家机构说和国家—社会中介说都具有一定的合理性，但都无法准确地界定政党属性，因而在政治实践中政党管理往往无所适从。因此，将政党和政党管理纳入到社会公共政治的范畴，能较为合理地对政党进行定位并有针对性的进行管理。在社会公共政治领域中，政党管理的场域可分为“政府中的政党”、“社会中的政党”和“选举中的政党”，从而形成国家对政党的管理和政党自主管理的错综复杂的关系网络。而政党管理的场域只是从理论上构设了政党管理的空间结构，从时间维度看，政党管理模式经历了极端化的阶段后正朝向“国家与政党共治”的管理模式发展。
关键词：政党管理；管理场域；管理模式；社会公共政治；国家与社会共治
中图分类号：D05文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）06-0092-07
在现代政治体系中，政党始终居于核心地位、扮演关键性的角色，政党制度与政党政治从不同层面展现着政党的现代价值和作用，也构成政党研究的主要内容。其研究框架涵盖了政党政府研究与政党内部组织的研究。①但是，尽管这些研究都指涉到政党的“管理”层面，包括政党的自主管理和国家对政党的规范管理，但政党管理并未作为相对系统和独立的研究领域出现。而在现实政治生活中，政党总会遭遇各种各样的管理难题，诸如党员党籍问题、党纪与法律问题、选举市场问题、政党财政问题等等，这些管理的难题在现行的政党政治与政党制度中较难找到合理的解决之道。因此，政党管理的研究，包括政党管理的范畴、场域和模式的研究和分析应该能有助于社会政治问题的解决，也能够丰富和深化政党研究。
一、问题的提出：政党属性难题
政党管理并不只是政党自身的问题，还涉及到国家与社会关系问题，国家可以通过行政、法律和制度对政党进行管理，社会则可以通过对政党提供或撤销支持的方式对政党管理产生影响。政党管理因而可以简单地界分为政党自主管理、国家对政党管理和社会对政党的监督管理等，但各个管理范畴之间又存在交叉重合，甚至出现相互折冲，使得政党管理易于陷入无序或冲突的境地。之所以如此，与政党属性与政党管理范畴的不确定性有着莫大的关系，无论是政党属于社会团体还是国家机构抑或国家—社会的中介，都隐藏着理论和实践的悖论。
1. 政党社会团体说：即政党是由公民基于自由结社的权利而建立的社会团体，以表达公民社会的利益和诉求。这可从三个方面理解：一是政党都具有特定的社会基础，列宁认为，政党建立在阶级基础之上。二是政党源于公民自由结社的权利，世界大部分国家的宪法中都将组建或加入政党的权利归于公民权利。叶海波：《政党立宪研究》，厦门大学出版社2009年版，第119页。三是政党都具有特定的组织形态，依靠组织具有的集体效应追求政府的职位。Leon Epstein， Political Parties in West Democracies， New York： Praeger，1967，p.9.因此，政党的本质由社会结构决定，政党并不具有任何国家组织的性质。陈耀祥：《政党法律地位之研究——以德国为中心》，台湾私立辅仁大学法律学研究所1991年硕士论文，第53-54页。社会团体说能够解释政党在公民社会领域的组织和活动，并以公民社会所具有的自治、自主性质解释政党管理，即政党管理无非就是处于公民社会领域的政党自主管理的活动。但是，政党处于政府体系中的部分又如何自主管理？是否也可以将之视为社会团体或其一部分？这使政党社会团体说遭遇解释的困顿。
2. 政党国家机构说：政党一般都将注意力聚焦于国家机构或政府体系，且政党的最终归宿也定位在掌握或影响政治权力上，因此，“政党属于官员或准官员的团体，他们把大量的公民联结进一个组织，组织的首要目标就是确保组织的官员获得或维持权力。”W.Philips Shively， Power and Choice： An Introduction to Political Science， New York： the Mcgraw-Hill Companies， 1997，P.200.更准确地说，政党处于代议制链条中，由此（通过选举）将政党输送到政府机构中，参见施雪华：《政党政治》香港三联书店有限公司1993年版。完成政党转变为政府机构的华丽大转身。政党被视为国家机构，一方面其承担着公共治理的职责，另一方面其进入到政府体系中又与政治权力紧密联系在一起。既然如此，政党管理是否应纳入国家机构的管理范畴呢？显然，政党国家机构说并未给出适当的答案。
3. 政党国家—社会中介说：既然社会团体说和国家机构说都有合理之处，却又存在解释的两难，那么是否可以采取折衷的方式，将政党定位为国家—社会的中介呢？“我们一般可以把政党定义为社会中积极的政治代理人所组成的有组织的表达机构，它关注于如何控制政府权力，并且为了赢得公众的支持，而与其他相似团体或持不同观点的团体相互竞争。因此，它是联结社会力量和意识形态与政府机构之间的庞大的中间媒介。这些中间媒介在较大的政治共同体中使社会力量和意识形态与政治行为相联系。”Sigmund Neumann， Modern Political Parties： Approaches to Comparative Politics， Chicago： The University of Chicago Press，1956， P.396.政党中介理论表明在国家与社会之间存在着共同的领域，政党活跃其中，但是，对于在这个领域中的政党如何管理的问题，国家—社会中介说显然将难题要么抛给了国家，要么抛给了社会，没有找到一个合理的解释和解决方法。 比较上述三种关于政党属性的诠释，社会团体说着重强调“公民政治”维度，其核心在于公民自由结社的权利，主要以公民社会为活动场域。国家机构说着重强调“政府政治”维度，其核心在于政党的“权力”取向，主要以政府机构为活动场域。国家—社会中介说着重强调“代议政治”维度，其核心在于代表机制的建构，主要以选举市场为活动场域。如表1所示：
二、社会公共政治：政党管理的范畴
尽管政党社会团体说、国家机构说和国家—社会中介说对政党属性有不同的观测，但三者存在一个根本共性——即将政党视为“政治动物”，政党天生就具有政治权力的取向；无论公民政治、政府政治和代议政治之间存在何种差别，其都以“公共性”为本质属性，政党承担着公共事务的治理功能；无论公民社会、政府机构还是选举市场都来自于社会、服务于社会，社会才更具有基础性。总结这三大相同之处，我们认为，政党具有社会公共政治属性，因而政党管理应纳入到社会公共政治的范畴。
所谓社会公共政治，“其内涵指称政治的内在属性和基本价值取向，外延指称特定的政治形态，即以公共利益的形成、丰富、巩固、发展和优先实现为内容的政治形态。”王浦劬：《论中国社会公共政治的形成与实现》，《国家行政学院学报》，2010年第4期。社会公共政治首先属于政治的范畴，具有政治的内在属性和价值取向——“谁得到什么？何时和如何得到？”伊斯顿进一步指出，政治就是对社会而言的价值的权威性分配。 [美]伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬主译，人民出版社2012年版，第6页。因此，政治的内在属性就是揭示价值（利益）、权力与权威的关系。在这个意义上，社会公共政治就是紧紧围绕“社会公共性”的价值或利益，由特定的权威通过权力对其进行总体性的配置。社会公共政治立足于公共性原则，致力于公共利益的形成和实现。公共性作为社会公共政治的核心，其主要表现为四个层面：第一，公共性以公民政治为起点，公民权利、公民的意志和利益成为衡量公共性的基本标准。孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》，2001年第1期。第二，公共性的利益基础为公共利益。关于公共利益有两种不同的界定：一种认为，公共利益是所有社会成员的所有利益之和；一种认为公共利益实际上是社会成员利益中的相同部分。王浦劬主编：《中国高校哲学社会科学发展报告（1978-2008）》（政治学卷），广西师范大学出版社2008年版，第321页。第三，公共性以公共权力作为权威实现方式，公共权力的公共性充分体现了公共性。王乐夫、陈干全：《公共性：公共管理的基础与核心》，《社会科学》，2003年第4期。第四，公共性以民主法治为基本规则，因此应以民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服务的精神实现公共性。张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》，1995年第5期
公民政治、公共利益、公共权力与民主法治构成了社会公共政治的基本维度，政党具有社会公共政治的属性，并准确地诠释了社会公共政治的这四个基本维度。从公民政治的维度看，政党沿着“个体”到“社会”的路径实现其公民权利的主张。政党基于公民自由结社的权利而形成，当政党建立起来之后，政党便融入到公民社会之中，成为公民社会的一部分。从公共利益的维度看，政党沿着“部分”到“整体”的路径实现其公共利益代言人和执行者的使命。政党最初为“部分”之意，[意]G.萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆2006年版，第13页。但是当政党进入到政府体系中则应代表公共之利益。从公共权力的维度看，政党沿着“权力取向”到“权力获取”的路径实现其影响、参与和掌握公共权力的目标，以维护政党所代表的阶级、阶层或社会集团的利益，实现政党的主张。从民主政治的维度看，政党沿着“选举”到“代表”的路线完成代议制链条的各个步骤。
既然政党具有社会公共政治的属性，那么政党管理则应纳入到社会公共政治的范畴中。首先，政党管理体现了社会公共利益的要求。一方面，政党管理体现了现代国家的利益要求。现代国家集中体现了社会公共利益，是民族利益和公民利益的结合体。无论是国家对政党之管理，还是政党自主管理，都应确保政党行为遵循国家发展轨迹，政党活动符合民族发展利益，政党发展基于公民的民主权利，从而维护社会公共利益。世界众多国家宪法中对政党有两条基本的规定性：一是政党行为要尊重国家主权；二是政党行为要维护公民权利。另一方面，政党管理体现了“人民”的意志和利益。政党背后都有特定的阶级、阶层或社会集团予以支撑，因此，人民首先体现为阶级性特征，但是，基于社会公共利益的“共同性”本质，人民的概念又应超越阶级的局限性，在政党管理中应将人民与阶级有机统一起来。
其次，政党管理属于社会公共事务的治理范畴。政党属于社会公共政治组织，政党及其活动的领域则囊括于社会公共事务的治理之中。在这个意义上，政党管理是作为社会公共事务治理主体的国家与政党对政党及其相关的社会公共事务领域进行的治理。从政党管理的主体看，国家与政党承担着规范管理政党的责任。从政党管理的客体看，又可以分为对执政党的管理和对非执政党的管理。从政党管理领域看，政党管理既包括社会部分的政党管理，也包括政府部分的政党管理。
第三，政党管理是对社会公共政治组织的管理。政党的社会公共政治组织特性决定了政党管理的三项关键内容：一是政党的权力政治性，在民主政治结构中，政党无非就是通过选举的途径获取公共权力的职位。国家和政党对政党的管理就在于规范和管理政党获取公共权力职位的方式，以此保证国家权力的合法性，并促进政党政府的责任性。二是政党的组织政治性。政党组织政治性一方面展现了政党组织的能量，另一方面则构成了国家管理和政党自主管理的必要性，即通过相应的制度规范和约束限制政党组织的边界于合法、民主的框架中。三是政党的竞争政治性。政党之所以在现代政治结构中能够脱颖而出、独领风骚，一个重要的原因在于政党在社会公共政治组织中的竞争能力。因此，政党管理应对政党政治中的竞争规则予以规范、管理和控制。 第四，政党管理以社会公共权力为基础。政党管理体现了社会公共权力对政党的约束性、强制性和规范性。一般而言，社会公共权力对政党的规范管理体现在三个方面：一是通过政党法、选举法以及国家对政党的财政补贴等规定，以直接的方式对政党施加影响；二是对公民社会中对政党具有重大影响的部分（即大众传媒、利益集团、经济生活）进行管制和操纵；三是利用各种国家机构的性质以及它们之间的权力关系来施加影响，包括国家结构、行政机构、议会、官僚体系、宪法法院以及直接民主的范围。W.C.Müller， The Relevance of the State for Party System Change， Journal of Theoretical Politics， 1993， p.420.此外，社会公共权力对政党的管理还应体现社会公共权力的服务性和责任性。
三、 国家与社会交互：政党管理的场域
社会公共政治存在于国家与社会交互作用之中。国家（以政府为代表）通常被视为社会公共政治的代表，一方面，国家集中体现了社会公共政治的利益和要求，另一方面，国家为社会公共政治治理的主体或主导者。社会可以区分为私人领域和公共领域，公共领域进而划分为公共政治领域和非公共政治领域，社会中的公共政治领域既构成国家治理的对象，又具有相对自主的管理空间，国家管理与社会管理在此实现了交集。在国家与社会之间还存在“共同”领域，这部分领域属于国家与社会共同治理的空间。
政党在国家与社会形构的社会公共政治领域中存在和活动，但活动空间具有多样性，因而可以据此对政党进行界分。政党的不同领域的分类是指同一政党在不同社会公共政治领域中的存在，下文中未明确指出的，都是指同一政党。在国家部分的社会公共政治领域中，政党可以界定为“政府中的政党”（A），在社会部分的社会公共政治领域中，政党可以界定为“社会中的政党”（B），而在国家与社会交集部分的社会公共政治领域中（主要是选举空间），政党可以界定为“选举中的政党”（C）Katz和Mair则区分了政党组织的三个不同面向：一是公共部门的政党（the party in public office），即政府和议会中的政党组织；二是社会基础的政党（the party on the ground），即成员组织和忠实的政党选民；三是中央党部的政党（the party in central office），它在组织上区别于公共部门的政党，至少在传统的大众政党模式中，它组织和代表社会上的政党。参阅：Katz， Richard S. And Mair， Peter（1994）” The evolution of party organizations in Europe： three faces of party organization’， in William Crotty（ed.）， Political Parties in a Changing Age， special issue of the American Review of Politics，14：593-617.（如图1所示）。总之，政府中的政党、社会中的政党与选举中的政党皆处于社会公共政治的领域中，相互之间既存在分野，又相互联系。
如上图所示，虚线部分为社会公共政治领域，A指“政府中的政党”，B指“社会中的政党”，C指“选举中的政党”，值得说明的是虚线部分并未将国家完全容纳，因为国家除了社会公共政治内容，还有属于国家机构的内容。社会公共政治领域的差异性赋予了政党以不同的行为场域，在这些场域中政党管理的主体、内容和方式存在差异，因而，政党管理的结构呈现复合化的特征。具体而言，政党管理的场域可以分为如下几种情况：
A场域：
a. 国家对政府中的政党进行管理：国家基于制度和权力的需要对政府中的政党进行管理，规范其行为，确保政党与政府之间的协调，可分为两种情况：一是对政府中的政党进行总体性的规定和管理，即凡是处于政府中的政党皆应遵守的制度；二是不同政府机构对所属机构中的政党的规范和管理，如议会对政党（党员、党团、党魁） 所作的规定。
b. 社会中的政党对政府中的政党的作用。对于同一个政党而言，其社会中的政党部分与政府中的政党部分之间存在或紧密或松弛的关系，在有些情况下，社会中的政党能够支配政府中的政党，并对其具有管理的职能（b1）。政府中的政党既要接受政府的规则限制，又要接受社会中的政党的指导与纪律管理。在有些情况下，社会中的政党与政府中的政党相互影响，但社会中的政党对政府中的政党的作用力非常有限（b2）。政府中的政党在政策制定、立法决议时拥有相对自主的权力。
B场域：
c.社会中的政党进行自主管理。政党拥有特定的组织机构、相当规模的成员和林林总总的组织规则，而且政党在社会公共政治领域具有治理的权利和功能，政党可以自主管理党内事务，包括政党成员的招募、政党领袖的选拔、政党政策的制定、政党财务的筹措、政党纪律的执行等。但是，政党的自主管理不能与国家法律相抵触。
d.国家对社会中的政党进行的管理。国家对社会中的政党进行管理属于国家的权力行为，即国家对处于社会公共政治领域中的政党进行的政治管理活动，主要有三种方式：一是制定政党相关的法律规则，如宪法性规定、政党专门法；二是形成政党存在的制度惯例，如两党制或多党制的运转惯例；三是通过执政党进行管理，执政党既是政党管理的对象，亦是政党管理的主体。
e.政府中的政党对社会中的政党的影响。政府中的政党对社会中的政党也能够形成一定的作用，在有些情况下，政府中的政党对社会中的政党可以行使管理职能，在这里不包括执政党运用执政（国家角色）权力管理社会中的政党（e1）；在有些情况下，政府中的政党只是影响到社会中的政党行为，并不能对其进行指导和管理（e2）。
C场域： f.国家对选举中的政党进行管理。选举中的政党存在于社会公共政治领域的交叉地带，一方面，政党通过选举向政府输送政治精英，另一方面，政府通过选举向社会汲取支持性资源。选举既关系到政党能否执政或影响政府，也关系到政府的合法性支持。因此，国家对选举中的政府负有管理的责任。
g.社会中的政党对选举中的政党进行管理。在现代民主制度中，如在政党竞争体制下，选举决定着政党能否执政的命运，因此，社会中的政党对选举寄予了全部的关注，除了平时积极为选举工作做好充分准备，在选战阶段，政党更是倾注全部精力投入到选举的各个环节之中，并时刻监督其他政党的选举行为。王浦劬主编：《选举的理论与制度》，高等教育出版社2006年版，第201-202页。
h.政府中的政党对选举中的政党进行管理。选战不只对社会中的政党意义重大，也直接影响到政府中的政党地位，选举中的政党使得社会中的政党与政府中的政党形成了命运共同体。因此，政府中的政党同样高度关注选举中的政党管理，并且运用各种资源确保本党在选举中占据优势，尽力地降低对手执政的机会。不过，政府中的政党对选举中的政党进行的管理受到两个方面的限制：一是国家对政府中政党行为的限制，二是社会中的政党对政府中政党行为的限制。
四、国家与政党共治：政党管理的模式
政党管理的场域只是从理论上对国家管理与政党自主管理作了区分，在现实的社会政治实践中却很难简单区分。将政党管理纳入到社会公共政治的范畴中，在一定意义上有助于将国家对政党的管理和政党的自主管理有效地统一起来。但是，国家与政党在政党管理中因管理场域的差异、政党政治结构的不同和政府制度的区别，二者在政党管理过程中的地位、作用和方式都有所不同，其背后反映了国家与社会、制度与组织、统权与治权和公权与私权在政党管理方面的影响和作用。根据国家与政党在政党管理中的相互关系，笔者将政党管理划分为五种取向，如图2所示：
国家主导的管理模式与政党主导的管理模式无疑是两个极端化的模式。国家主导的管理模式带有强烈的国家主义色彩，突出国家在政党管理中的主导地位和作用，留给政党自主管理的空间非常有限。国家管理的触角几乎伸入到政党在社会公共政治中的各个场域中，国家不仅控制着政府中的政党，还对社会中的政党、选举中的政党予以控制。国家拥有管理政党的权力无可置疑，但是，当国家完全主导政党管理则逾越了代议制民主设定的“红线”。相反，政党主导的管理模式则极力排除国家对政党的管理权限，完全放任政党自主管理。政党完全宰制着社会公共政治领域，甚至干涉社会的私人领域。在这种情况下，不是国家在统治和管理政党，而是政党在统治和管理国家。政党管理被无限放大，凡是政党所到之处都纳入到政党管理的范围中。如果说，国家主导的管理模式仍然带有浓厚的传统专制色彩（威权国家），那么政党主导的管理模式则带有浓厚的现代专制色彩（极权国家）。两种模式的背后则是国家与社会之间的冲突，国家的专制性权力强，而治理性权力弱，政党的代议制功能则被严重削弱甚至被操纵，政党赖以建立的公民私权无法得到有效保障。
国家与政党分离的管理模式则位于左右两端的内侧，这种模式发生于政党与国家相疏离、相背离甚至相对抗的政治格局中，或者政党不容于国家（分离Ⅰ），或者国家不容于政党（分离Ⅱ），前者可以称之为“反政党国家”，后者则可以称之为“反体制政党”。反体制政党以革命型政党最为典型，该种类型的政党反对现行的政治体制，试图通过革命途径推翻现行政权，按照政党设定的理想政治愿景重建政治，政党管理只属于政党自主管理的空间，不服从于国家的管理。反体制政党也存在于竞争性（非革命性）的多党制环境中，如意大利多党制格局中，反体制政党参与政党竞争，并企图通过和平选举的方式传递政党重建政治体制的意愿，这类政党也将政党管理的重心置于政党手中，国家对政党管理的权限受到严重削弱。反政党的国家则对政党持有很深的敌意，如中东地区仍然保留传统政治体制色彩的酋长国，禁止政党存在，或者默许政党存在却不允许其卷入到政治过程中，在这两种情况下，政党事务的管理都没有纳入到国家政治管理的范畴中。国家与政党分离的管理模式反映了国家与政党之间的认同度低、政党制度功能与组织功能的断裂、国家对政党的统权和治权之间的分割、政党公权力获得与私权利保障的分离状态。
在一定意义上，对于现代国家和社会公共政治领域的发展而言，上述几种政党管理模式皆不可取，因其都以国家与社会之间、国家与政党之间的对立为基本特征。因此，随着社会政治现代化的发展，政党管理从极端向中间发展的态势不可逆转，国家与政党共治的政党管理模式成为现代政党管理的基本发展趋势。
首先，国家与政党共治的管理模式建立在国家与政党相互支持、相互认同的基础上，这是一种“支持性”的政党管理模式。一方面，国家承认政党并给予积极地支持，国家对社会中的政党、选举中的政党进行规范管理，旨在创设良好的政党组织和活动环境或平台，助推政党的良性发展。国家对政府中的政党进行规范管理，意在促进政党和政府的和谐发展。另一方面，支持性政党是指对认同国家政治体制、积极参与到政府过程中并具有参与、影响或执掌政治权力的可能性的政党。观点参阅[法]让·布隆代尔等：《政党与政府：自由民主国家的政府与支持性政党关系探析》，史志钦等译，北京大学出版社2006年版。支持性政党的自主管理是在国家法律制度规范的前提下，对政党党务活动进行的规范管理，并以维护公民权利和促进公民社会发展为己任，其对政府中的政党作用，不管是影响力还是具有管理的权限，都既要确保政党的正式影响力，又不能妨碍政府正常的运行。
其次，国家与政党共治的管理模式建立在国家与政党具有共同利益的基础上，但是二者之间存在的利益差异性并不能就此抹杀，而且在一定的情况下还可能产生冲突或矛盾，因此，国家与政党既要维护共同利益，又要建立对政党进行管理的协商机制，这是一种“协商式”的政党管理模式，从根本上而言是为了维护社会公共政治利益。但是，在国家与政党对接过程中，又必须妥善处理二者所存在的利益差异性，并将其利益差异性的解决带入到对政党的管理中，只有如此，才能在政党管理的过程中通过建立“党政”协商机制，既维护国家的权威性，又保障政党的合法性。国家与政党共治的协商管理还应当在社会中的政党、政府中的政党和选举中的政党之间建立合理的沟通平台。 第三，国家与政党共治的管理模式以政党的制度功能为经，以政党的组织功能为纬，实现经纬之间的有机连接，建立“制度化”的政党管理模式。政党的制度功能在于代议制链条的有效运转，从政党组织动员选民、选举制度和规则的设置、选举过程的运转到建立代议制政府，这个过程展现了政党在代议制中的基本功能，因此，国家不仅要对政党在代议制中的表现进行规范和管理，而且也需要政党节制性的自主管理。当社会中的政党经过代议制的程序进入到政府体系中，政党制度化的功能在一定意义上发生了转换，即从“代议”向“领导”的转换。隐藏在政府背后的政党在领导着政府，也在领导着国家的发展。因此政党管理在制度方面不仅要对“代议制”进行管理，而且也要对“领导制”进行管理。不管是代议制还是领导制，都属于国家制度的环节，政党若实现制度环节的有效性，还要充分地发挥政党的组织功能，政党组织功能是政党能量的源泉。因此，国家与政党共治的管理模式必须在政党的组织功能与制度功能之间进行制度化的建设，以确保组织功能与制度功能的有机连接。
第四，在国家与政党共治的管理模式中，国家与政党在管理的方式、权限、内容等方面存在显著差异，且由于政治体制的不同，国家与政党的管理自然存在侧重点，但国家与政党作为共治的双方应建立均衡性的管理模式。首先，国家与政党的共治管理应确定各自管理的领域和空间，包括国家管理的场域、政党管理的场域以及二者交叉管理的场域，在这些场域中，国家与政党应互不越界并建立相应的合作机制。其次，国家与政党的共治管理在权限和方式上存在不同，国家与政党应当实现政党管理上的互补，尽量减少权力运用上的摩擦。最后，国家与政党管理能够在共同管理政党的过程中实现相对的平衡，国家的法律和制度处于“上位”，但亦应保持对处于“下位”的党章党纪的平衡地位，不能形成冲突式管理模式。
政党管理在社会公共政治中获得了科学准确的定位，无论从实践层面，还是从理论层面，都可以对政党管理进行界分，从而实现合理的政党管理。政党管理的不同结构就是建立在此基础上，而不同社会公共政治领域中的政党管理，既存在合理的分工，又存在内在的联系。因此，既要从整体上审视政党管理，又要从不同领域管理政党。从政党产生至今，政党管理经历了五种不同的模式，其中最能符合时代发展的模式就是国家与政党共治的管理模式。如何在政党管理的实践中构建国家与政党的共治，则成为国家治理面临的重大课题。□
（责任编辑：熊觉）