论文部分内容阅读
摘 要：无效行政行为作为行政行为的一种，指行政主体作出的不符合行政立法目的或者违背法定程序且不发生法律效力的行政行为。从无效行政行为理论研究方面来看，我国还未建立一套体系化的无效行政行为制度，但对无效行政行为的认定标准有多种学说。因而本文通过对无效行政行为的概念、实证分析、认定标准三个方面探讨无效行政行为制度等体系的建立。
关键词：无效行政行为；重大明显违法
一、无效行政行为的概念
在2014年《行政诉讼法》修改之前，我国行政法将行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。判断行政行为是否合法有效，主要是针对具体行政行为。其中具体行政行为又依照违法程度不同，分为明显轻微的违法、一般违法和重大而明显的违法。从我国法律规定和实践判断标准来看，无效行政行为从实体上探究，其违法情形已经达到相当严重的程度。本文针对重大而明显违法的行政行为进行分析。奥托·迈耶认为：“非行政机关作出的或者行政机关超出职权范围作出的行为则无效。”日本学者田中二郎认为：“行政行为违反重要要件，并且这种违反的事实达到在谁看来都无怀疑余地的明显程度时，就不必等待专门的国家机关的判断，也是可以认定该行政行为无效。”[1]胡建淼教授认为：“无效行政行为是指那些形式上虽已存在，但因重大且明显违法，不待有权机关确认并宣告，自始、当然、确定的不发生法律效果。”[2]应松年教授认为：“无效行政行为，是指从客观上就能判断其无效，那么就不需要有权机关确认并宣告其不发生法律效力的行政行为。”姜明安教授认为：“具体行政行为成立时具有重大且明显违法的无效。”杨海坤教授认为：“无效行政行为因欠缺法定实质要件而自始、全然不发生法律效力的状态。”
有学者从学理上分两个概念来把握，一是广义的无效行政行为，指否定一切具体行政行为的效力；二是狭义的无效行政行为，指在效力上不产生任何约束，且相对人可在任何时候主张无效。后者比较符合我国现有的规定，我国行政法体现的是狭义概念的无效行为，且以姜明安教授主张的“重大且明显违法”为通说。但我国在这方面的立法规定很少，能够作为依据的法条有《行政处罚法》第2条第2款：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，《行政诉讼法》第75条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法*若干问题的解释》第 57条第2款首次宣布法院可以作出确认无效判决等。另外，还规定人民法院只对重大违法的非诉行政行为不予执行。①
通常认为行政行为一经作出，即推定“合法有效”，即使违法、瑕疵，在经合法程序撤废、修改之前，任何人不得自作主张认定其违法而不遵守。否则有违“任何人不得当自己的法官”的原则。反之，无效行政行为从作出之时，就自始无法律效力，因而认定无效行政行为不具备有效行政行为的公定力、拘束力、执行力。而在行政诉讼中，行政法律关系人经常分不清可撤销行政行为和无效行政行为，将两个性质不同的概念混淆，导致诉求错误。因此笔者对此进行区别；第一，无效行政行为本身自始无效，可撤销行政行为在被撤销之前认定其有效；第二，无效行政行为对相对人无任何约束，可撤销行政行为因推定有效而对相对人产生效力；第三，在时间方面，无效行政行为不受诉讼时效的限制。③
二、案例分析
（一）法院态度
笔者通过中国裁判文书网整理8个行政案例来分析法院在实践中对无效行政行为的判断。在这几个案例中，有些当事人认为行政行为违反法律、违反程序，请求撤销，但并未明确指出该行政行为无效；而有些当事人则是直接请求确认该行政行为无效。可以看出当事人对可撤销行政行为和无效行政行为的定义模糊，甚至分不清。笔者认为人民法院在审理行政案件中，对被诉行政行为的审查不应以当事人的诉讼请求范围为限。在行政诉讼中，即使当事人对行政行为的效力未有疑问，但法院應做到对行政行为的监督。在《行政诉讼法》未修改之前，我国法院缺乏作出确认无效的判决形式的法律依据。到2015年5月1日起《行政诉讼法》实施后，《行政诉讼法》第75条的规定，为确认行政行为无效的诉讼提供了法律依据。因而笔者认为对无效行政行为的确认应属人民法院的法定职责。
从上表提出主体一栏而言，对于行政行为效力否定提出主体多数是原告。法院在行政案件中，涉及到行政机关利益时，以秉持中立的态度防止被认为过分插手行政权的情况下，基本是被动审查行政行为效力，而由当事人请求法院审查该行政行为效力。法院在审判行政行为无效时，主要还是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，以“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，从两方面认定构成无效行政行为的违法情形主要为两种，一是作出行政行为的主体不适格，如汤喜春因与贵州省湄潭县人民政府房屋行政征收一案④，法院通过审查认可作出该行政行为的主体资格。二是行政行为没有依据，并且该违法情形须达到重大且明显的程度。如齐齐哈尔市五谷丰肥料有限公司诉富裕县公安局友谊派出所一案⑤，法院在判决书中写到被告富裕县公安局友谊派出所在作出“不予调查处理告知书”行政行为时，未引用法律依据，属于无效行政行为，应予撤销。且被告黑龙江省富裕县公安局在复议期间未认真审查，作出了维持未引用法律依据的原行政行为的行政复议决定，亦属于无效行政行为，应予撤销。但由于我国未建立审查无效行政行为的制度，在涉及到无效行政行为起诉期限时，法院先是审查该行政行为的性质，是否符合受案范围、是否超过起诉期限。如儋州益众食品有限公司诉海南省儋州市工商行政管理局案⑥。一旦该行政行为认定为无效行政行为，则法律规定诉讼时效的最长保护期限对“无效行政行为”不发生效力，对“无效行政行为”提起诉讼不受诉讼时效最长保护期限限制。但在李玉明再审审查与审判监督行政裁定一案⑦，当事人申请再审时，主张“无效行政行为自始无效，行政相对人可以在任何时间请求法院宣布该行为无效”，但法院阐明因行政诉讼法及相关司法解释未针对无效行政行为的起诉期限作出特殊规定，故再审申请人的该项再审理由，本院不予支持。就目前而言，由于立法不足，在实践中法院对无效行政行为的审查比较单一。 三、认定的标准
（一）主体职权审查
一个合法的具体行政行为作出的主体应当具备行政主体资格，如果作出主体不具备行政主体资格，则该行政行为应认定为无效行政行为。如《行政诉讼法》75条，审查行政主体是否适格，主要从其享有的职权来考虑。一方面，行政主体规定，在法律规定范围内，享有一定的职权，可以作出影响行政相对人利益的行为。另一方面，行政主体在法律允许的情况下，受其他行政主体委托，享有其他职权。但不管是本职权还是其他，行政主体要在职权范围内作为或不作为。一旦超越权限或者无权作出特定的行政行为，该行政行为无效。
（二）依据判断
行政主体在作出行政行为时，必须有法律依据。未引用法律依据的，属于无效行政行为，应予撤销。行政主体享有的优越性，如果不给予严格限制和监督，很容易膨胀侵犯公民的合法利益。在行政主体作出的行政子能够为涉及公民利益时，必须要做到于法有据，公开透明，保障行政法律关系参与人的知情权和监督权。这不仅有利于警示行政主体依法作为，也增加了公民对行政主体工作的监督力度。
（三）内容审查
一个具体的行政行为做出后，通过其意思影响行政相对人。法院在审查该行政行为时，应考虑其意思表示是否明确；意思表示是否受到胁迫；行为内容的作出的事实是否正确；行为内容是否明显违反公序良俗等等。同时还要从程序上审查，该行政行为是否依照法定程序作出、其是否满足最低的合法、合理标准。如《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条款体现的是一般违法，可以认为规定的是最低的法定程序。一旦违背，也应认定该行政行为无效。
结语
在这个多元化的法治社会里，为了保障法律的安定性，在很多时候我们选择包容违法行为而限制甚至剥夺当事人对违法行为的抵抗。但是有些“重大明显违法”的行为，确有必要审查、撤銷。而法院在审查行政行为无效时，审查标准、依据单一，缺乏法律理论依据。如无效行政行为起诉期限仍然有空白。因此完善无效行政行为审查制度，不仅有利于法治理论发展，更有利于是保护行政相对人权益。
参考文献
[1]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1997
[2]胡建淼.行政违法问题探究[M].北京：法律出版社，2000.504
注释
①《论无效行政行为为》刘靖华 王成明 第 24卷 第 6期2003.12
②《无效行政行为的判定标准研究》关保英 河南财经政法大学学报，2012 年第 4 期
③（2016）黔行终219号
④（2016）黑0227行初16号
⑤（2015）海南二中行终字第48号
⑥（2017）最高法行申314号
作者简介
羊裕川（1993），女，汉族，海南洋浦人，甘肃政法学院2016级研究生
（作者单位：甘肃政法学院）
关键词：无效行政行为；重大明显违法
一、无效行政行为的概念
在2014年《行政诉讼法》修改之前，我国行政法将行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。判断行政行为是否合法有效，主要是针对具体行政行为。其中具体行政行为又依照违法程度不同，分为明显轻微的违法、一般违法和重大而明显的违法。从我国法律规定和实践判断标准来看，无效行政行为从实体上探究，其违法情形已经达到相当严重的程度。本文针对重大而明显违法的行政行为进行分析。奥托·迈耶认为：“非行政机关作出的或者行政机关超出职权范围作出的行为则无效。”日本学者田中二郎认为：“行政行为违反重要要件，并且这种违反的事实达到在谁看来都无怀疑余地的明显程度时，就不必等待专门的国家机关的判断，也是可以认定该行政行为无效。”[1]胡建淼教授认为：“无效行政行为是指那些形式上虽已存在，但因重大且明显违法，不待有权机关确认并宣告，自始、当然、确定的不发生法律效果。”[2]应松年教授认为：“无效行政行为，是指从客观上就能判断其无效，那么就不需要有权机关确认并宣告其不发生法律效力的行政行为。”姜明安教授认为：“具体行政行为成立时具有重大且明显违法的无效。”杨海坤教授认为：“无效行政行为因欠缺法定实质要件而自始、全然不发生法律效力的状态。”
有学者从学理上分两个概念来把握，一是广义的无效行政行为，指否定一切具体行政行为的效力；二是狭义的无效行政行为，指在效力上不产生任何约束，且相对人可在任何时候主张无效。后者比较符合我国现有的规定，我国行政法体现的是狭义概念的无效行为，且以姜明安教授主张的“重大且明显违法”为通说。但我国在这方面的立法规定很少，能够作为依据的法条有《行政处罚法》第2条第2款：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，《行政诉讼法》第75条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法*若干问题的解释》第 57条第2款首次宣布法院可以作出确认无效判决等。另外，还规定人民法院只对重大违法的非诉行政行为不予执行。①
通常认为行政行为一经作出，即推定“合法有效”，即使违法、瑕疵，在经合法程序撤废、修改之前，任何人不得自作主张认定其违法而不遵守。否则有违“任何人不得当自己的法官”的原则。反之，无效行政行为从作出之时，就自始无法律效力，因而认定无效行政行为不具备有效行政行为的公定力、拘束力、执行力。而在行政诉讼中，行政法律关系人经常分不清可撤销行政行为和无效行政行为，将两个性质不同的概念混淆，导致诉求错误。因此笔者对此进行区别；第一，无效行政行为本身自始无效，可撤销行政行为在被撤销之前认定其有效；第二，无效行政行为对相对人无任何约束，可撤销行政行为因推定有效而对相对人产生效力；第三，在时间方面，无效行政行为不受诉讼时效的限制。③
二、案例分析
（一）法院态度
笔者通过中国裁判文书网整理8个行政案例来分析法院在实践中对无效行政行为的判断。在这几个案例中，有些当事人认为行政行为违反法律、违反程序，请求撤销，但并未明确指出该行政行为无效；而有些当事人则是直接请求确认该行政行为无效。可以看出当事人对可撤销行政行为和无效行政行为的定义模糊，甚至分不清。笔者认为人民法院在审理行政案件中，对被诉行政行为的审查不应以当事人的诉讼请求范围为限。在行政诉讼中，即使当事人对行政行为的效力未有疑问，但法院應做到对行政行为的监督。在《行政诉讼法》未修改之前，我国法院缺乏作出确认无效的判决形式的法律依据。到2015年5月1日起《行政诉讼法》实施后，《行政诉讼法》第75条的规定，为确认行政行为无效的诉讼提供了法律依据。因而笔者认为对无效行政行为的确认应属人民法院的法定职责。
从上表提出主体一栏而言，对于行政行为效力否定提出主体多数是原告。法院在行政案件中，涉及到行政机关利益时，以秉持中立的态度防止被认为过分插手行政权的情况下，基本是被动审查行政行为效力，而由当事人请求法院审查该行政行为效力。法院在审判行政行为无效时，主要还是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，以“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，从两方面认定构成无效行政行为的违法情形主要为两种，一是作出行政行为的主体不适格，如汤喜春因与贵州省湄潭县人民政府房屋行政征收一案④，法院通过审查认可作出该行政行为的主体资格。二是行政行为没有依据，并且该违法情形须达到重大且明显的程度。如齐齐哈尔市五谷丰肥料有限公司诉富裕县公安局友谊派出所一案⑤，法院在判决书中写到被告富裕县公安局友谊派出所在作出“不予调查处理告知书”行政行为时，未引用法律依据，属于无效行政行为，应予撤销。且被告黑龙江省富裕县公安局在复议期间未认真审查，作出了维持未引用法律依据的原行政行为的行政复议决定，亦属于无效行政行为，应予撤销。但由于我国未建立审查无效行政行为的制度，在涉及到无效行政行为起诉期限时，法院先是审查该行政行为的性质，是否符合受案范围、是否超过起诉期限。如儋州益众食品有限公司诉海南省儋州市工商行政管理局案⑥。一旦该行政行为认定为无效行政行为，则法律规定诉讼时效的最长保护期限对“无效行政行为”不发生效力，对“无效行政行为”提起诉讼不受诉讼时效最长保护期限限制。但在李玉明再审审查与审判监督行政裁定一案⑦，当事人申请再审时，主张“无效行政行为自始无效，行政相对人可以在任何时间请求法院宣布该行为无效”，但法院阐明因行政诉讼法及相关司法解释未针对无效行政行为的起诉期限作出特殊规定，故再审申请人的该项再审理由，本院不予支持。就目前而言，由于立法不足，在实践中法院对无效行政行为的审查比较单一。 三、认定的标准
（一）主体职权审查
一个合法的具体行政行为作出的主体应当具备行政主体资格，如果作出主体不具备行政主体资格，则该行政行为应认定为无效行政行为。如《行政诉讼法》75条，审查行政主体是否适格，主要从其享有的职权来考虑。一方面，行政主体规定，在法律规定范围内，享有一定的职权，可以作出影响行政相对人利益的行为。另一方面，行政主体在法律允许的情况下，受其他行政主体委托，享有其他职权。但不管是本职权还是其他，行政主体要在职权范围内作为或不作为。一旦超越权限或者无权作出特定的行政行为，该行政行为无效。
（二）依据判断
行政主体在作出行政行为时，必须有法律依据。未引用法律依据的，属于无效行政行为，应予撤销。行政主体享有的优越性，如果不给予严格限制和监督，很容易膨胀侵犯公民的合法利益。在行政主体作出的行政子能够为涉及公民利益时，必须要做到于法有据，公开透明，保障行政法律关系参与人的知情权和监督权。这不仅有利于警示行政主体依法作为，也增加了公民对行政主体工作的监督力度。
（三）内容审查
一个具体的行政行为做出后，通过其意思影响行政相对人。法院在审查该行政行为时，应考虑其意思表示是否明确；意思表示是否受到胁迫；行为内容的作出的事实是否正确；行为内容是否明显违反公序良俗等等。同时还要从程序上审查，该行政行为是否依照法定程序作出、其是否满足最低的合法、合理标准。如《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条款体现的是一般违法，可以认为规定的是最低的法定程序。一旦违背，也应认定该行政行为无效。
结语
在这个多元化的法治社会里，为了保障法律的安定性，在很多时候我们选择包容违法行为而限制甚至剥夺当事人对违法行为的抵抗。但是有些“重大明显违法”的行为，确有必要审查、撤銷。而法院在审查行政行为无效时，审查标准、依据单一，缺乏法律理论依据。如无效行政行为起诉期限仍然有空白。因此完善无效行政行为审查制度，不仅有利于法治理论发展，更有利于是保护行政相对人权益。
参考文献
[1]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1997
[2]胡建淼.行政违法问题探究[M].北京：法律出版社，2000.504
注释
①《论无效行政行为为》刘靖华 王成明 第 24卷 第 6期2003.12
②《无效行政行为的判定标准研究》关保英 河南财经政法大学学报，2012 年第 4 期
③（2016）黔行终219号
④（2016）黑0227行初16号
⑤（2015）海南二中行终字第48号
⑥（2017）最高法行申314号
作者简介
羊裕川（1993），女，汉族，海南洋浦人，甘肃政法学院2016级研究生
（作者单位：甘肃政法学院）