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摘 要： 地方政府改革浪潮席卷全球，但国内围绕地方政府试点改革与中央精神比较的研究尚不多见。借助内容分析法和网络分析法对十八届三中全会《决定》和J市《试点改革工作方案》进行深入比较，探索全面深化改革背景下地方政府试点改革是否领会了中央精神以及央地改革的异同。结果表明，J市改革作为中央《决定》在地方的缩微版，各项举措反映中央精神的同时，也兼具自身特色。具体表现在：较之中央全面改革，J市改革主要集中在经济、政治和社会领域；“组合式创新”的做法兼顾了改革的均衡与协调；减少审批是促进其他改革持续进行的重要抓手；公众逐步成为地方改革的重要主体。这些改革特色为推动中国其他地方政府因地制宜地实施改革提供启示和方向。
关键词： 地方政府；试点改革；政府职能转变；十八届三中全会；网络分析
改革开放以来，我国地方政府角色和功能的转变，以及世界性地方政府改革的浪潮使得国内有关地方政府的研究成为当前学界所争论的焦点[1]。随着经济持续增长，一方面，经济发展与社会发展不协调的问题日益突显；另一方面，在社会矛盾和社会冲突逐渐增多的情境下，地方政府的行政行为已难以适应经济社会发展的需要，地方政府职能亟待转变[2]，而政府改革可以被看作是政府为了适应社会的变化而对政府体系的结构、功能以及行为进行调整和变革的过程[3]。截止目前，我国进行了七轮的政府改革，其实质内容体现在政府职能体系从计划经济体制向社会主义市场经济体制的演变[4]，转变政府管理模式、构建服务型政府成为政府改革的长期战略目标[5]。
2013年11月9日至12日召开的党的十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），提出了治国理政的新理念和新思路，为社会发展指明了方向。《决定》对谁来改、改什么、怎么改、目标如何等问题都做出了规划，不仅向中国人民，也向世界明确展示了改革的未来路线图和时间表，改革的力度、广度和深度都是空前的[6]。在全球化、国家治理现代化逐步发展的时代背景下，政府改革创新成为世界性潮流。国家治理体系和治理能力现代化的提出，不仅是对过去国家治理过程中的主体、机制、评估及任务的调整；同时也肩负着深化改革、促进发展，建设社会主义和谐社会，全面实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的伟大历史使命。地方政府治理体系的构建与完善是国家治理现代化能否实现的关键。习近平总书记反复强调，“要鼓励地方、基层、群众大胆探索，先行先试，勇于推进理论和实践创新，不断深化对改革规律的认识”[7]。党中央也明确要求各级地方政府要深刻理解中央精神，根据地区实际情况因地制宜、大胆探索、先行先试。当前以天津、湖北、广东、安徽、山东等省市为代表的地方政府已经积极响应中央精神，逐步开展先行先试改革，推动以地方试点、试验区建设等为特点的改革创新。
那么，在党中央全面深化改革的背景下，地方政府改革領会中央精神了吗？是如何领会的？具体而言，与《决定》相比，“先行先试”的地方政府改革实践存在哪些异同与特点？基于此，本研究以十八届三中全会《决定》和山东省J市政府职能转变试点改革工作方案为分析样本，运用内容分析法，对J市改革实施举措进行编码和梳理，并与《决定》进行比较，探索二者异同，采用网络分析法对二者的改革网络（整体网、个体网、中心度、核心边缘结构）进行深入剖析，凝练J市改革的特点，为J市及其他同级中国地方政府因地制宜推动改革提供参考借鉴。
一、文献回顾
政府改革是一个经久不衰的话题，一直以来受到国内外学者的广泛关注。作为一个持续不断的过程，几乎可以肯定的是，只要政府存在，政府改革就不会停止[8]。伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济的来临，西方各国在二十世纪七八十年代进入了政府改革的时代[9]，其力度之大、影响力之强，使得政府改革浪潮席卷全球。地方政府的治理变革与制度创新是各国推动全面改革的突破口。因此，从理论和实践层面探讨国内外地方政府改革具有重要的现实意义。
上世纪70年代末，西方国家兴起了以公共管理革命为特点的政府改革运动，在这场改革运动中，西方各国更加注重地方政府的治理与变革[10-11]。概括而言，体现在以下几方面：一是打破以传统官僚公共行政模式的政府再造，改变官僚政府低效、僵化等问题；二是建立以多中心网络结构为特点的地方治理，实现地方政府与私营部门、第三部门的有效协同；三是实现区域性、国际性的府际合作，解决复杂的行政生态环境下诸多公共事务和问题；四是推动以区域自治、相对独立为代表的地方民主[12]。尽管西方地方政府改革蓬勃发展，但由于各自传统和政治体制的约束，不同国家的地方政府在中央-地方关系上呈现差异化的特点，如：个人主义浓厚、官僚体系相对缺乏的英、美等国，地方政府改革更倾向于通过私有化或民营化的“去官僚制手段”，积极引入竞争机制，推行政府改革计划；对于国家主义、官僚制较发达的德、法等国而言，地方政府在保持对官僚制高度认同的前提下，通过企业管理和企业家精神推进改革[13]。
与西方国家相比，中国作为中央集权制国家，在从计划经济向市场经济转型的过程中，通过实施一系列改革对政府职能及运行机制进行重塑[14]。伴随着大刀阔斧的改革，中国经济实现了快速增长[15]。六次行政体制改革都集中在职能转变、简化结构、公共服务及流程再造等领域[16]，其中“摸着石头过河”和“试错”模式是我国行政体制改革的核心。较之自上而下的政府改革，自下而上的地方政府改革更具优势[17]。国内学者尝试从地方政府实践中梳理出不同的改革路径，主要包括：关注机构重组、管理创新等公共服务为导向的政府改革；以强调中央对地方权力下放的“治权改革”为创新的地方治理；重视民间草根组织的多中心协同共治的政府变革；以及通过制定公众参与规则，建立和拓宽公众参与表达渠道为特点的参与式治理创新[18-21]。不难发现，30多年来中国改革开放的成功是中央政府科学性、前瞻性的改革战略要求和地方政府改革实践中不断探索创新共同推动的结果。 在以往的地方政府改革实践中，相对自由、宽松的“先行先试”贯穿于多个公共政策领域[22]。作为中国情境下“土生土长”的一种独特政策实验，“先行先试”使得中国政策过程的经验有别于西方国家。尽管当前对于地方政府改革“先行先试”的界定学界尚未形成统一认识，但可以将其理解为我国渐进式改革中权力运作的伸缩与权力内涵变迁的产物[23]。具体来说，地方领导者所得到的上级支持的的改革实验，在得到中央相关部门的肯定后，会通过特定的方式（如拟定试点计划等），将有活力的地方改革经验纳入国家政策制定层面[24] 。在历经经济特区、经济开发区、国家高新技术开发区等多个阶段后，“先行先试”逐渐成为由非官方的民间走向官方的正式话语。“先行先试”在国内广为推崇，主要是基于：首先，“先行先试”具有成本较低、效果可期、风险可控等特性，能够降低整体改革的风险；其次，“先行先试”有利于地方政府以“试验”的名义，行使中央的部分职权，推动市场经济改革[23]；最后，“先行先试”能够为破解政府改革中的难题和矛盾提供重要示范，有利于激发地方创新，如历届的“中国地方政府创新奖”中，大量的政府创新不断涌现，并在地方乃至国家层面予以推广，有效地推动了区域发展[25-26]。当然，地方“先行先试”也存在一些不足，如试点过程中可能存在一些人为的政策摩擦和重复建设等问题[27-29]。
纵观当前研究，目前国内仅有少数学者基于特定区域的政府改革创新实践，开展对地方政府改革“先试先行”的探索性分析。已有研究多集中在法理层面的阐释和论证，个案研究主要体现在对政策举措的梳理总结，而对于现代行政体制改革背景下“组合式创新”的实践经验鲜有归纳，更缺乏量化研究；同时，围绕地方政府“先行先试”改革实践与中央精神的比较研究更不多见。当前，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，探讨地方政府“先行先试”的改革路径尤为必要。
二、研究设计
1.数据来源与处理
本研究的数据来源主要包括两大部分：第一部分是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[30]，全文共2万多字，除第一部分全面深化改革的重大意义和指导思想以外，具体包含15类改革举措（6大领域），60条具体细化的改革任务。为了便于数据分析，首先将所有改革举措进行缩写及分类编码，比如：坚持和完善基本经济制度，缩写为“经济制度”，记为“JJZD”，包含的完善产权制度、积极发展混合所有制经济等改革任务分别缩写为“产权制度”、“混合经济”，记为JJZD1、JJZD2等，以此类推。
第二部分来源于《J市关于政府职能转变改革工作的实施方案》以及与改革相关的公文、报告等，本文以工作方案作为主要的分析样本，方案中明确说明了J市十项改革举措的工作目标和工作任务，每一项改革举措所对应的牵头部门及预期完成时间等内容。根据现有的方案内容，汇总出目前J市十项改革具体包含了49条细化的子举措（具体任务）。为了便于数据分析，对方案中的具体改革举措进行缩写和分类编码，比如：减少审批改革，记为“JSSP”，具体包括的精简审批事项、实行审批标准化、推行行政告知承诺、推行区域评估等具体改革任务分别缩写为“审批事项”、“审批标准化”、“行政告知”、“区域评估”，记为JSSP1、JSSP2、JSSP3、JSSP4等，其他各项改革举措按照类似方法进行编码。
2.方法、工具与指标
（1）内容分析法
内容分析法（Content Analysis）是由美国传播学家伯纳德·贝雷尔森（Bernard Berelson）提出，是对具有明确特性的传播内容进行客观、系统和定量描述的研究技术，其研究目的是根据数据对内容进行可再现的、有效的推断[31]。本研究立足于中央和地方政府改革相关的政策文本等资料，探讨地方政府改革是否领会中央要求。具体而言，本研究首先关注对《J市改革方案》与《决定》文本資料的整体比较，即采用内容分析法，对《决定》、《J市改革方案》及其他相关的文献、公文、报告等进行归纳梳理，提炼核心内容，以形成研究要点；其次，从改革主体与改革举措间关系的视角，判断《决定》、《J市改革方案》中的所有改革举措，所涉及到的利益相关主体（改革参与主体），本研究根据现有文本材料，将改革中利益相关主体分别划分为：政府、企业、非政府组织、社会公众和军队五类（十八届三中全会改革），政府、企业、非政府组织、社会公众四类（J市改革）。若某一项改革举措对应着某一类改革主体，则计为“1”，否则计为“0”，最后将改革举措与改革主体间对应关系的数据进行整理汇总，以便进行后续的网络分析。
为保证文本分析结果的客观、严谨，减少主观因素的干扰，本研究对《决定》和《J市改革方案》中每一项改革举措所涉及的利益相关主体（改革参与主体）的分析由三名公共管理专业的研究生共同完成。在正式分析之前，三人先对整体内容进行讨论，明确判断标准和依据；在此基础上，对相关内容进行随机试测，检验所判断结果是否一致；然后三人在规定的时间内独立完成分析工作；最后，将分析结果进行汇总，为检验分析结果的一致性，挑出判断结果不一致的内容，共同探讨得出一致性结论。通常认为，一致性系数在0.7以上时，评价结果即具有可靠性，而本次测评的郝斯提（Hosti， 1969）系数超过了0.7，因此本次分析结果的信度较高[32]。
（2）网络分析法
网络分析法（Network Analysis）是针对关系型数据的分析，关系数据是用来描述关系、联络、关联、群体等方面的数据，是由多个节点和各节点之间的连线所组成的集合（如社会网络），这种关系表达了行为主体之间的关联[33]。近年来，将网络分析与公共政策结合探讨公共政策主体与政策举措间关系的研究逐渐成为热点。具体来说，针对公共政策的网络分析是将网络治理理论引人公共政策领域，分析政策实施过程中的政策主体及要素之间的相互关系的一种研究方法[34-35]。本研究通过对地方政府试点改革网络进行深入分析，重点考察改革的整体网络结构、改革举措的个体网络结构及改革网的中心度、核心边缘结构等内容。这三类指标的具体内容及测度如下所述： 首先，整体网（Overall Network）规模是指网络中包含的全部节点的数目，整体网密度（Density）刻画整体网络联系紧密程度，计算实际关系数与理论上的最大关系数的比值，数值越大密度越大，表明相互之间的关系越紧密，整体网测度包括网络密度、标准差、平均距离、凝聚力指数等指标。
其次，中心度（Centrality）分析是考察个体在整体网络中的地位和位置，综合改革网络中的中心度包括中间中心度（Betweenness Centrality）、接近中心度（Closeness Centrality）和度数中心度（Degree Centrality）。中间中心度用来衡量行为人对资源控制的程度，度数越大表明个人通过这种控制权能获得更多利益好处。本研究主要是看哪些改革主体和改革举措是处于改革网中较为重要的位置。
再次，小群体（Small Group）是指相对稳定、人数不多、有共同目的、相互接触较多的联系体，而小群体内部又可以分化出一些子群体（Subgroup），凝聚子群是一种社会结构研究，一般认为凝聚子群是指在行为人之间具有相对较强、直接、紧密、经常的或者积极关系的集合。本研究从“核心-边缘”结构理论出发，分析改革关系网络的凝聚子群，发现哪些改革主体和改革举措是处于核心位置和边缘位置[36]。
三、内容分析：J市改革与三中全会改革的整体比较
1.J市改革背景及概况
J市位于山东半岛西南部，是山东省青岛市所辖的县级市之一，作为山东省首批沿海开放城市和国家级卫生城市之一，在全国百强县级市排名中名列前茅。J市的上级政府Q市近年来一直将政府职能转变作为各项工作的核心，自“转变职能、规范审批、政务公开、依法行政、效能监督”五项工程到创建“四型机关”、创新实施目标管理绩效考核、创立政务品牌等活动，转变政府职能成效显著。自2012年起，为进一步转变政府职能，Q市围绕“放权、提速、减负、服务”工作重心，逐步探索实施包含审批减量、工商审批后置、收费后置、全程监管、集中审批、集中交易、集中支付、集中执法8项改革工作，将J市列为首家综合试点单位。
J市作为Q市政府职能转变改革综合试点市，自2013年初就着手推进改革，特别是2013年9月13日全市政府职能转变改革试点工作现场会以来，J市按照上级提出的“先行突破、全力打造政府职能转变改革‘J市样板’”的要求，率先进行“边试、边改、边完善”的探索。深入推进以“三减少、四集中、三改革”为主要内容的十项政府职能转变综合改革，其中“三减少”是指减少审批、减少收费、减少认证；“四集中”是指集中审批、集中交易、集中支付、集中执法；“三改革”是指工商登记制度改革、社会组织管理改革、投资与贸易便利化改革。十八届三中全会召开以后，J市结合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的任务要求，立足实际，深化、细化改革试点目标路径、方法措施，不断形成了改革创新的发展共识。2014年1月6日，Q市委有关领导充分肯定了J市的经验做法，认为J市改革试点在理论上有突破、体制机制上有创新，操作性很强[37]。
2.与十八届三中全会《决定》的对应关系
通常认为，我国地方政府改革是以中央政府放权为序幕的[39]，那么，先于十八届三中全会的J市改革，与中央提出的各项改革举措相比，存在着哪些异同？基于现有文本资料，进一步对J市改革与十八届三中全会改革进行了比较分析。
从横向中央部署的各项改革举措来看，中央层面的改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队等多个领域，对推进中国特色社会主义事业做出了“五位一体”的总体布局，是对国家治理现代化理论体系的尝试推进。从纵向的中央和地方改革对比来看，较之《决定》全面深化改革，J市改革在积极响应中央要求的前提下，也凸显自身特色。具体而言，J市试点改革主要以经济、政治和社会等方面为重点，改革举措中的每一项改革任务都能与《决定》中的要求对应起来，尤其是与《决定》中的第（9）、（15）、（16）、（31）、（35）条等内容密切对应，反映了J市政府在建立公平开放透明的市场规则、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构、深化行政执法体制改革、以及形成科学有效的权力制约和协调机制方面做出的努力。
从某种意义上来说，J市改革是中央《决定》在地方的缩微版，在中央《决定》尚未正式出台之前，J市已积极推动改革，尽管改革涉及面没有中央广泛，整套改革体系没有中央宏观长远，但是依然“先行先试”地摸索地区改革创新之路。将这些举措结合，实现“组合式创新”，并且这些改革举措均能有效地归属到职能重新界定、流程再造和结构优化三个类别中。作为国家治理体系和治理能力现代化的试行者，其在改革中通过厘清政府与市场、政府与社会之间的界限和关系，关注“由什么样的政府机构”和“采用何种治理流程”来转变和优化政府职能，对推进地区治理体系和治理能力的现代化做出有益尝试[40]。
四、网络分析：基于主体与举措间关系的改革比较
1.改革的整体网络比较
在对《决定》与J市改革方案比较的基础上，借助Ucinet软件描绘二者的改革网络图谱。图1和图2是基于“改革利益相关主体-改革举措”生成的二模网络结构拓扑图，网络中的圆形节点代表目前参与改革的利益相关主体，方形节点代表改革举措。全面深化改革网与J市改革网的整体密度分别是：0.274和0.213，平均距离分别为：1.7556和2.2071，凝聚力指数分别为：0.462和0.513，根据Wellman（1979）的观点，网络密度在0-0.25之间时关系密度较低，为稀疏连接[41]。因此，与十八届三中全会改革相比，J市改革网属于低密度，节点间的关系较为稀疏，网络整体结构较为分散。
通过图1和图2的比较，可以看出，十八届三中全会改革的部署清晰，是全面深化的改革，整体网络结构图中大部分结点之间存在直接联系，改革主体与改革举措间关系紧密，每一项改革举措都由多个部门共同推动，并且政府、企业、公众构成了一个紧密合作的“三角关系”，充分体现出政府治理体系和治理能力的现代化。每一项举措基本上均匀分布在改革主体节点的周围，且各举措节点的大小差异不大，这也体现出十八届三中全会改革部署的整体性、协同性和均衡性。而J市改革网絡中的改革主体与改革举措之间的连线疏密不齐，政府、企业参与改革更多，并且政府节点的形状要明显大于公众、企业和非政府组织三个节点，这表明实际改革中政府、企业、公众、非政府组织四类改革主体之间距离较远，而且彼此间没有任何连线，表明政府在改革过程中没有充分调动起其他利益相关主体的积极性，除政府以外的其他改革主体在改革中的参与性明显不足。虽然各改革举措节点的大小差异不明显，但仍可以看出集中审批、集中交易等节点略大，是J市当前改革的重中之重。 2.改革举措的个体网络比较
图1和图2清晰地描绘出当前全面深化改革和J市改革的整体部署和主线，以及改革中的利益相关主体与各项举措之间的关系，为了更加明确地分析和识别各项改革举措之间的网络结构与特征，进一步归纳改革的相关特点。将上图1、图2所呈现的改革整体网络图谱转换为改革举措之间关系的两个一模子网络图谱，具体见图3、图4所示。
图3反映出全面深化改革的实施重点及各项改革举措间错综复杂的关系，从子群包含的节点数量可以看出，经济体制改革是改革的重中之重，包含6项具体的改革内容；其次是政治体制改革，包含3项具体内容；再次是社会体制改革，包含2项内容；最后是生态文明建设、文化体制建设和国防军队建设三项改革，各包含1项具体的改革内容。全面深化改革实施重点网络中的最大节点是加强对改革的领导，这表明当前改革在处理好多重关系以及明确重点、非重点领域的同时，强化了改革的顶层设计。在组织保障措施方面，中央成立的全面深化改革领导小组，负责改革的总设计、统筹协调、整体推进和督促落实，将改革的整体推进和重点突破相结合，提高了改革决策的科学性，形成改革合力。
与图3全面深化改革的实施重点网络相比，图4反映的J市改革实施举措子网络的节点数量、疏密程度等明显较少。改革举措节点大小及所对应的连线数目总体上差异不大，这反映出J市改革部署兼顾到了均衡、协调，实现各项改革举措，一揽子式地推进。不同形状的节点代表当前J市重点推动的十项改革内容，其中减少审批位于整个网络的核心位置，与其他各项举措之间的联系最紧密，这反映出减少审批是J市推进其他几项改革持续进行的重要抓手。事实上，“试点”改革往往是试点单位针对某一类政策或制度进行的尝试，改革的每一次跨越都是由单项改革的成功而牵动的[42]，而地方主动和中央引导两方面因素的联动又是其成功的必要条件[22]。近年来，J市及其上级政府Q市一直围绕“放权、减负”等工作重点推动政府职能转变，将行政审批改革作为建设服务型政府的重要突破口[43]，实行了政府间放权、政府向市场、社会还权等改革内容，这也顺应了2013年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上提出的“简政放权”思想，并与国务院发布的《关于取消和下放一批行政审批等事项的决定》等文件相呼应。
3.改革网络的中心度比较
在对改革整体网和举措子网络进行描绘的基础上，本文进一步对利益相关主体和改革举措在整个改革网络中的地位和作用进行分析，用度数中心度、接近中心度和中间中心度三类指标测量，其中，度数中心度（Degree Centrality）是衡量一个点与其他点发展关系的能力，接近中心度（Closeness Centrality）和中间中心度（Betweenness Centrality）用来刻画一个点控制网络中其他点之间发展交往关系的能力[44]。
从全面深化改革与J市改革的主体来看，政府在中央和地方的中心度值均较高，说明其在网络中处于最重要的连接性位置，对于其他改革主体的相互交流起到促进作用[45]，对改革的整体掌握程度最高，而J市改革网络中政府的接近中心度1.000高于中央层面的0.334，这反映出地方政府在改革中拥有更多的空间和动力，更能够发挥出引导作用。企业是除政府以外各项中心度指标值最大的改革主体，较为容易地与其他改革主体之间建立起多种关系，而公众不仅容易与其他改革主体建立关系，而且在整个网络中具有较高的掌控能力，也就是说除了政府以外，公众能够显著影响到改革网络结构。值得一提的是，与中央层面的改革相比，企业与公众节点的各项中心度指标值在J市改革中略低，说明地方政府在改革中还没有充分调动起其他利益相关主体的积极性。相比政府、企业和公众节点，非政府组织联系其他改革主体，掌控整体网络结构的能力，以及与其他主体的合作交流能力都亟待提高。中央层面的全面深化改革更强调“多方参与、多元共治”，政府、企业、公众是当前国家治理的重要主体，在改革中形成了稳固的互动、协作关系；而J市改革中除政府以外的其他改革主体的参与和联系程度都较低，变革治理主体与理顺治理关系仍然是当前和未来一段时期改革的重点，而公众在改革网络中的重要地位，反映出广大群众是地方政府行政改革的关键力量。作为一项长期工作，地方政府通常将简政放权作为转变政府职能的重要途径，权力制约旨在调动各种社会资源参与社会治理，形成“多元角色的互动”，让公众和市场主体真切地感受到政府的权力小了，自己的参与空间大了，人民群众发挥作用的多少成为衡量地方改革成效、治理能力的重要标志[46]。
从全面深化改革与J市改革的举措来看，中央层面改革领域更为广泛，包含经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，市场体系、政府职能、城乡一体化、开放型经济、民主政治、法治中国、文化体制、社会事业、社会治理、生态文明、国防军队等节点的中心度值较高，居于整个网络的核心位置，是当前重点推进的改革内容。在J市的改革中，减少审批、集中审批、集中执法、集中交易、投资与贸易便利化等举措的中心度值最高，是着力推进的改革内容。但综观整体治理进程，J市的改革主要集中在经济领域（如减少收费、减少认证、集中交易、工商登记制度、投资贸易便利化等），部分涉及政治领域和社会领域（如减少审批、集中执法、社会组织管理等），原因可能在于：一是由于地方政府受到自身权限、能力、中央政策、法律法规等因素的制约，使得改革的推广只能局限于限定范围内；二是经济政策的试验更容易在短期内看到成效，受到地方政府的追捧[22][47]。
4.改革网络的核心边缘比较
核心边缘分析（Core Periphery）是为了判断所有参与改革的主体和改革举措聚集在哪个模块，“核心”是“共现”的改革主体和改革举措的聚类。“边缘”主要由一系列改革主体构成的分区，由和一系列改革举措的分区（举措相互间没有联系）共同构成。
Freeman（1979）认为高核心度的行动者比处于边缘的行动者拥有更多的连结，Brass（1981）认为处于核心位置能够带来较高的权力和丰富的社会资源[44][48]。在全面深化改革和J市改革的改革主体中，政府处于整个网络的核心位置，与其他节点之间的连线数目最多，对整个网络的控制能力最强，而地方改革中政府的核心度值略高于中央。企业、公众、非政府组织等均处于整个网络的边缘位置，与中央改革相比，地方改革中企业的参与性要强于公众、非政府组织等主体，这说明J市改革主要集中在经济领域。从改革举措来看，全面深化改革的核心结构包括了：社会事业、市场体系、法治中国、文化体制等节点，体现了中央改革部署的全面、多元，综合了经济、社会、政治、文化等多个领域，这也是当前及今后一段時期内国家改革的总体战略方向。在J市的十项改革举措中，集中交易、投资与贸易便利化、集中审批、减少审批等节点位于网络的核心结构，工商登记、集中执法、集中执法、集中支付等改革举措处于网络的边缘结构，进一步验证了J市在当前和今后一段时期改革的推动策略和侧重点主要是发展当地经济。尽管“核心-边缘”结构理论揭示出的结论与上文中心度分析的结果有相似之处，但是它能更好地将不同改革主体和改革举措进行归类，比较清晰地展现改革的战略部署、改革网络的结构归属、利益关系等。 结 论
一方面，基于J市和中央改革文本内容分析发现，J市“先行先试”的政府改革举措中的每一项细化具体改革任务都能与《决定》中的要求密切对应。某种意义上来说，J市改革呈现出一张中央《决定》在地方的微缩图，尽管改革的涉及面没有中央广泛、整套改革体系没有中央宏观长远，但其已经竭尽所能、“先行先试”地探索了因地制宜的改革道路，一定程度上体现了对中央改革精神的回应。
另一方面，运用网络分析法，从改革整体网络结构、个体网络结构、中心度、核心边缘结构等维度出发，对J市改革与三中全会改革的战略路线、参与主体间的关系、举措间的关系，以及实施重点等内容的比较，深入探讨了J市改革对中央精神的回应，并剖析了J市改革的路径与特点。总体上看，中央改革的参与主体具体包含政府、企业、非政府组织、军队四类，而J市改革的参与主体包括了政府、企业与非政府组织三类；中央的改革举措涉及经济、政治、社会、文化、生态和国防建设等几个领域，而J市改革举措主要涉及经济、政治和社会等几大方面，并且J市将各项改革举措“打包”形成的“组合式创新”的做法，也考虑到了在当前环境下改革推动的均衡与协调，一定程度上体现出对中央改革精神的贯彻。
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The Similarities and Differences Between
the Local Government Reform and the Central Spirit
——A Case Study Based on the Pilot Reform of J City Zheng Ye / Xu Mengmeng / Jia Jinxiao
Abstract： The wave of local government reform has swept the whole world， but there are still few researches on the comparison between local government pilot reform and central spirit. Based on the in-depth comparative content analysis and network analysis， this paper compared the "Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform" on the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee and "the pilot reform plan of work" of J city. The results show that the reform of J city， as a local micro edition of the central decision， reflects the central spirit as well as its own characteristics. Specifically， compared with the central comprehensive reform， the reform of J city mainly concentrated in the economic， political and social fields； "combined innovation" approach both balanced and coordinated the reform； reduce the approval is an important starting point to promote the ongoing reform of the other； the public has gradually become an important subject of the reform party. This will provide inspiration and direction for other local governments in China to implement reforms in accordance with local conditions.
Keywords： Local Government； Pilot Reform； Transformation of Government Functions； the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee； Network Analysis
关键词： 地方政府；试点改革；政府职能转变；十八届三中全会；网络分析
改革开放以来，我国地方政府角色和功能的转变，以及世界性地方政府改革的浪潮使得国内有关地方政府的研究成为当前学界所争论的焦点[1]。随着经济持续增长，一方面，经济发展与社会发展不协调的问题日益突显；另一方面，在社会矛盾和社会冲突逐渐增多的情境下，地方政府的行政行为已难以适应经济社会发展的需要，地方政府职能亟待转变[2]，而政府改革可以被看作是政府为了适应社会的变化而对政府体系的结构、功能以及行为进行调整和变革的过程[3]。截止目前，我国进行了七轮的政府改革，其实质内容体现在政府职能体系从计划经济体制向社会主义市场经济体制的演变[4]，转变政府管理模式、构建服务型政府成为政府改革的长期战略目标[5]。
2013年11月9日至12日召开的党的十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），提出了治国理政的新理念和新思路，为社会发展指明了方向。《决定》对谁来改、改什么、怎么改、目标如何等问题都做出了规划，不仅向中国人民，也向世界明确展示了改革的未来路线图和时间表，改革的力度、广度和深度都是空前的[6]。在全球化、国家治理现代化逐步发展的时代背景下，政府改革创新成为世界性潮流。国家治理体系和治理能力现代化的提出，不仅是对过去国家治理过程中的主体、机制、评估及任务的调整；同时也肩负着深化改革、促进发展，建设社会主义和谐社会，全面实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的伟大历史使命。地方政府治理体系的构建与完善是国家治理现代化能否实现的关键。习近平总书记反复强调，“要鼓励地方、基层、群众大胆探索，先行先试，勇于推进理论和实践创新，不断深化对改革规律的认识”[7]。党中央也明确要求各级地方政府要深刻理解中央精神，根据地区实际情况因地制宜、大胆探索、先行先试。当前以天津、湖北、广东、安徽、山东等省市为代表的地方政府已经积极响应中央精神，逐步开展先行先试改革，推动以地方试点、试验区建设等为特点的改革创新。
那么，在党中央全面深化改革的背景下，地方政府改革領会中央精神了吗？是如何领会的？具体而言，与《决定》相比，“先行先试”的地方政府改革实践存在哪些异同与特点？基于此，本研究以十八届三中全会《决定》和山东省J市政府职能转变试点改革工作方案为分析样本，运用内容分析法，对J市改革实施举措进行编码和梳理，并与《决定》进行比较，探索二者异同，采用网络分析法对二者的改革网络（整体网、个体网、中心度、核心边缘结构）进行深入剖析，凝练J市改革的特点，为J市及其他同级中国地方政府因地制宜推动改革提供参考借鉴。
一、文献回顾
政府改革是一个经久不衰的话题，一直以来受到国内外学者的广泛关注。作为一个持续不断的过程，几乎可以肯定的是，只要政府存在，政府改革就不会停止[8]。伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济的来临，西方各国在二十世纪七八十年代进入了政府改革的时代[9]，其力度之大、影响力之强，使得政府改革浪潮席卷全球。地方政府的治理变革与制度创新是各国推动全面改革的突破口。因此，从理论和实践层面探讨国内外地方政府改革具有重要的现实意义。
上世纪70年代末，西方国家兴起了以公共管理革命为特点的政府改革运动，在这场改革运动中，西方各国更加注重地方政府的治理与变革[10-11]。概括而言，体现在以下几方面：一是打破以传统官僚公共行政模式的政府再造，改变官僚政府低效、僵化等问题；二是建立以多中心网络结构为特点的地方治理，实现地方政府与私营部门、第三部门的有效协同；三是实现区域性、国际性的府际合作，解决复杂的行政生态环境下诸多公共事务和问题；四是推动以区域自治、相对独立为代表的地方民主[12]。尽管西方地方政府改革蓬勃发展，但由于各自传统和政治体制的约束，不同国家的地方政府在中央-地方关系上呈现差异化的特点，如：个人主义浓厚、官僚体系相对缺乏的英、美等国，地方政府改革更倾向于通过私有化或民营化的“去官僚制手段”，积极引入竞争机制，推行政府改革计划；对于国家主义、官僚制较发达的德、法等国而言，地方政府在保持对官僚制高度认同的前提下，通过企业管理和企业家精神推进改革[13]。
与西方国家相比，中国作为中央集权制国家，在从计划经济向市场经济转型的过程中，通过实施一系列改革对政府职能及运行机制进行重塑[14]。伴随着大刀阔斧的改革，中国经济实现了快速增长[15]。六次行政体制改革都集中在职能转变、简化结构、公共服务及流程再造等领域[16]，其中“摸着石头过河”和“试错”模式是我国行政体制改革的核心。较之自上而下的政府改革，自下而上的地方政府改革更具优势[17]。国内学者尝试从地方政府实践中梳理出不同的改革路径，主要包括：关注机构重组、管理创新等公共服务为导向的政府改革；以强调中央对地方权力下放的“治权改革”为创新的地方治理；重视民间草根组织的多中心协同共治的政府变革；以及通过制定公众参与规则，建立和拓宽公众参与表达渠道为特点的参与式治理创新[18-21]。不难发现，30多年来中国改革开放的成功是中央政府科学性、前瞻性的改革战略要求和地方政府改革实践中不断探索创新共同推动的结果。 在以往的地方政府改革实践中，相对自由、宽松的“先行先试”贯穿于多个公共政策领域[22]。作为中国情境下“土生土长”的一种独特政策实验，“先行先试”使得中国政策过程的经验有别于西方国家。尽管当前对于地方政府改革“先行先试”的界定学界尚未形成统一认识，但可以将其理解为我国渐进式改革中权力运作的伸缩与权力内涵变迁的产物[23]。具体来说，地方领导者所得到的上级支持的的改革实验，在得到中央相关部门的肯定后，会通过特定的方式（如拟定试点计划等），将有活力的地方改革经验纳入国家政策制定层面[24] 。在历经经济特区、经济开发区、国家高新技术开发区等多个阶段后，“先行先试”逐渐成为由非官方的民间走向官方的正式话语。“先行先试”在国内广为推崇，主要是基于：首先，“先行先试”具有成本较低、效果可期、风险可控等特性，能够降低整体改革的风险；其次，“先行先试”有利于地方政府以“试验”的名义，行使中央的部分职权，推动市场经济改革[23]；最后，“先行先试”能够为破解政府改革中的难题和矛盾提供重要示范，有利于激发地方创新，如历届的“中国地方政府创新奖”中，大量的政府创新不断涌现，并在地方乃至国家层面予以推广，有效地推动了区域发展[25-26]。当然，地方“先行先试”也存在一些不足，如试点过程中可能存在一些人为的政策摩擦和重复建设等问题[27-29]。
纵观当前研究，目前国内仅有少数学者基于特定区域的政府改革创新实践，开展对地方政府改革“先试先行”的探索性分析。已有研究多集中在法理层面的阐释和论证，个案研究主要体现在对政策举措的梳理总结，而对于现代行政体制改革背景下“组合式创新”的实践经验鲜有归纳，更缺乏量化研究；同时，围绕地方政府“先行先试”改革实践与中央精神的比较研究更不多见。当前，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，探讨地方政府“先行先试”的改革路径尤为必要。
二、研究设计
1.数据来源与处理
本研究的数据来源主要包括两大部分：第一部分是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[30]，全文共2万多字，除第一部分全面深化改革的重大意义和指导思想以外，具体包含15类改革举措（6大领域），60条具体细化的改革任务。为了便于数据分析，首先将所有改革举措进行缩写及分类编码，比如：坚持和完善基本经济制度，缩写为“经济制度”，记为“JJZD”，包含的完善产权制度、积极发展混合所有制经济等改革任务分别缩写为“产权制度”、“混合经济”，记为JJZD1、JJZD2等，以此类推。
第二部分来源于《J市关于政府职能转变改革工作的实施方案》以及与改革相关的公文、报告等，本文以工作方案作为主要的分析样本，方案中明确说明了J市十项改革举措的工作目标和工作任务，每一项改革举措所对应的牵头部门及预期完成时间等内容。根据现有的方案内容，汇总出目前J市十项改革具体包含了49条细化的子举措（具体任务）。为了便于数据分析，对方案中的具体改革举措进行缩写和分类编码，比如：减少审批改革，记为“JSSP”，具体包括的精简审批事项、实行审批标准化、推行行政告知承诺、推行区域评估等具体改革任务分别缩写为“审批事项”、“审批标准化”、“行政告知”、“区域评估”，记为JSSP1、JSSP2、JSSP3、JSSP4等，其他各项改革举措按照类似方法进行编码。
2.方法、工具与指标
（1）内容分析法
内容分析法（Content Analysis）是由美国传播学家伯纳德·贝雷尔森（Bernard Berelson）提出，是对具有明确特性的传播内容进行客观、系统和定量描述的研究技术，其研究目的是根据数据对内容进行可再现的、有效的推断[31]。本研究立足于中央和地方政府改革相关的政策文本等资料，探讨地方政府改革是否领会中央要求。具体而言，本研究首先关注对《J市改革方案》与《决定》文本資料的整体比较，即采用内容分析法，对《决定》、《J市改革方案》及其他相关的文献、公文、报告等进行归纳梳理，提炼核心内容，以形成研究要点；其次，从改革主体与改革举措间关系的视角，判断《决定》、《J市改革方案》中的所有改革举措，所涉及到的利益相关主体（改革参与主体），本研究根据现有文本材料，将改革中利益相关主体分别划分为：政府、企业、非政府组织、社会公众和军队五类（十八届三中全会改革），政府、企业、非政府组织、社会公众四类（J市改革）。若某一项改革举措对应着某一类改革主体，则计为“1”，否则计为“0”，最后将改革举措与改革主体间对应关系的数据进行整理汇总，以便进行后续的网络分析。
为保证文本分析结果的客观、严谨，减少主观因素的干扰，本研究对《决定》和《J市改革方案》中每一项改革举措所涉及的利益相关主体（改革参与主体）的分析由三名公共管理专业的研究生共同完成。在正式分析之前，三人先对整体内容进行讨论，明确判断标准和依据；在此基础上，对相关内容进行随机试测，检验所判断结果是否一致；然后三人在规定的时间内独立完成分析工作；最后，将分析结果进行汇总，为检验分析结果的一致性，挑出判断结果不一致的内容，共同探讨得出一致性结论。通常认为，一致性系数在0.7以上时，评价结果即具有可靠性，而本次测评的郝斯提（Hosti， 1969）系数超过了0.7，因此本次分析结果的信度较高[32]。
（2）网络分析法
网络分析法（Network Analysis）是针对关系型数据的分析，关系数据是用来描述关系、联络、关联、群体等方面的数据，是由多个节点和各节点之间的连线所组成的集合（如社会网络），这种关系表达了行为主体之间的关联[33]。近年来，将网络分析与公共政策结合探讨公共政策主体与政策举措间关系的研究逐渐成为热点。具体来说，针对公共政策的网络分析是将网络治理理论引人公共政策领域，分析政策实施过程中的政策主体及要素之间的相互关系的一种研究方法[34-35]。本研究通过对地方政府试点改革网络进行深入分析，重点考察改革的整体网络结构、改革举措的个体网络结构及改革网的中心度、核心边缘结构等内容。这三类指标的具体内容及测度如下所述： 首先，整体网（Overall Network）规模是指网络中包含的全部节点的数目，整体网密度（Density）刻画整体网络联系紧密程度，计算实际关系数与理论上的最大关系数的比值，数值越大密度越大，表明相互之间的关系越紧密，整体网测度包括网络密度、标准差、平均距离、凝聚力指数等指标。
其次，中心度（Centrality）分析是考察个体在整体网络中的地位和位置，综合改革网络中的中心度包括中间中心度（Betweenness Centrality）、接近中心度（Closeness Centrality）和度数中心度（Degree Centrality）。中间中心度用来衡量行为人对资源控制的程度，度数越大表明个人通过这种控制权能获得更多利益好处。本研究主要是看哪些改革主体和改革举措是处于改革网中较为重要的位置。
再次，小群体（Small Group）是指相对稳定、人数不多、有共同目的、相互接触较多的联系体，而小群体内部又可以分化出一些子群体（Subgroup），凝聚子群是一种社会结构研究，一般认为凝聚子群是指在行为人之间具有相对较强、直接、紧密、经常的或者积极关系的集合。本研究从“核心-边缘”结构理论出发，分析改革关系网络的凝聚子群，发现哪些改革主体和改革举措是处于核心位置和边缘位置[36]。
三、内容分析：J市改革与三中全会改革的整体比较
1.J市改革背景及概况
J市位于山东半岛西南部，是山东省青岛市所辖的县级市之一，作为山东省首批沿海开放城市和国家级卫生城市之一，在全国百强县级市排名中名列前茅。J市的上级政府Q市近年来一直将政府职能转变作为各项工作的核心，自“转变职能、规范审批、政务公开、依法行政、效能监督”五项工程到创建“四型机关”、创新实施目标管理绩效考核、创立政务品牌等活动，转变政府职能成效显著。自2012年起，为进一步转变政府职能，Q市围绕“放权、提速、减负、服务”工作重心，逐步探索实施包含审批减量、工商审批后置、收费后置、全程监管、集中审批、集中交易、集中支付、集中执法8项改革工作，将J市列为首家综合试点单位。
J市作为Q市政府职能转变改革综合试点市，自2013年初就着手推进改革，特别是2013年9月13日全市政府职能转变改革试点工作现场会以来，J市按照上级提出的“先行突破、全力打造政府职能转变改革‘J市样板’”的要求，率先进行“边试、边改、边完善”的探索。深入推进以“三减少、四集中、三改革”为主要内容的十项政府职能转变综合改革，其中“三减少”是指减少审批、减少收费、减少认证；“四集中”是指集中审批、集中交易、集中支付、集中执法；“三改革”是指工商登记制度改革、社会组织管理改革、投资与贸易便利化改革。十八届三中全会召开以后，J市结合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的任务要求，立足实际，深化、细化改革试点目标路径、方法措施，不断形成了改革创新的发展共识。2014年1月6日，Q市委有关领导充分肯定了J市的经验做法，认为J市改革试点在理论上有突破、体制机制上有创新，操作性很强[37]。
2.与十八届三中全会《决定》的对应关系
通常认为，我国地方政府改革是以中央政府放权为序幕的[39]，那么，先于十八届三中全会的J市改革，与中央提出的各项改革举措相比，存在着哪些异同？基于现有文本资料，进一步对J市改革与十八届三中全会改革进行了比较分析。
从横向中央部署的各项改革举措来看，中央层面的改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队等多个领域，对推进中国特色社会主义事业做出了“五位一体”的总体布局，是对国家治理现代化理论体系的尝试推进。从纵向的中央和地方改革对比来看，较之《决定》全面深化改革，J市改革在积极响应中央要求的前提下，也凸显自身特色。具体而言，J市试点改革主要以经济、政治和社会等方面为重点，改革举措中的每一项改革任务都能与《决定》中的要求对应起来，尤其是与《决定》中的第（9）、（15）、（16）、（31）、（35）条等内容密切对应，反映了J市政府在建立公平开放透明的市场规则、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构、深化行政执法体制改革、以及形成科学有效的权力制约和协调机制方面做出的努力。
从某种意义上来说，J市改革是中央《决定》在地方的缩微版，在中央《决定》尚未正式出台之前，J市已积极推动改革，尽管改革涉及面没有中央广泛，整套改革体系没有中央宏观长远，但是依然“先行先试”地摸索地区改革创新之路。将这些举措结合，实现“组合式创新”，并且这些改革举措均能有效地归属到职能重新界定、流程再造和结构优化三个类别中。作为国家治理体系和治理能力现代化的试行者，其在改革中通过厘清政府与市场、政府与社会之间的界限和关系，关注“由什么样的政府机构”和“采用何种治理流程”来转变和优化政府职能，对推进地区治理体系和治理能力的现代化做出有益尝试[40]。
四、网络分析：基于主体与举措间关系的改革比较
1.改革的整体网络比较
在对《决定》与J市改革方案比较的基础上，借助Ucinet软件描绘二者的改革网络图谱。图1和图2是基于“改革利益相关主体-改革举措”生成的二模网络结构拓扑图，网络中的圆形节点代表目前参与改革的利益相关主体，方形节点代表改革举措。全面深化改革网与J市改革网的整体密度分别是：0.274和0.213，平均距离分别为：1.7556和2.2071，凝聚力指数分别为：0.462和0.513，根据Wellman（1979）的观点，网络密度在0-0.25之间时关系密度较低，为稀疏连接[41]。因此，与十八届三中全会改革相比，J市改革网属于低密度，节点间的关系较为稀疏，网络整体结构较为分散。
通过图1和图2的比较，可以看出，十八届三中全会改革的部署清晰，是全面深化的改革，整体网络结构图中大部分结点之间存在直接联系，改革主体与改革举措间关系紧密，每一项改革举措都由多个部门共同推动，并且政府、企业、公众构成了一个紧密合作的“三角关系”，充分体现出政府治理体系和治理能力的现代化。每一项举措基本上均匀分布在改革主体节点的周围，且各举措节点的大小差异不大，这也体现出十八届三中全会改革部署的整体性、协同性和均衡性。而J市改革网絡中的改革主体与改革举措之间的连线疏密不齐，政府、企业参与改革更多，并且政府节点的形状要明显大于公众、企业和非政府组织三个节点，这表明实际改革中政府、企业、公众、非政府组织四类改革主体之间距离较远，而且彼此间没有任何连线，表明政府在改革过程中没有充分调动起其他利益相关主体的积极性，除政府以外的其他改革主体在改革中的参与性明显不足。虽然各改革举措节点的大小差异不明显，但仍可以看出集中审批、集中交易等节点略大，是J市当前改革的重中之重。 2.改革举措的个体网络比较
图1和图2清晰地描绘出当前全面深化改革和J市改革的整体部署和主线，以及改革中的利益相关主体与各项举措之间的关系，为了更加明确地分析和识别各项改革举措之间的网络结构与特征，进一步归纳改革的相关特点。将上图1、图2所呈现的改革整体网络图谱转换为改革举措之间关系的两个一模子网络图谱，具体见图3、图4所示。
图3反映出全面深化改革的实施重点及各项改革举措间错综复杂的关系，从子群包含的节点数量可以看出，经济体制改革是改革的重中之重，包含6项具体的改革内容；其次是政治体制改革，包含3项具体内容；再次是社会体制改革，包含2项内容；最后是生态文明建设、文化体制建设和国防军队建设三项改革，各包含1项具体的改革内容。全面深化改革实施重点网络中的最大节点是加强对改革的领导，这表明当前改革在处理好多重关系以及明确重点、非重点领域的同时，强化了改革的顶层设计。在组织保障措施方面，中央成立的全面深化改革领导小组，负责改革的总设计、统筹协调、整体推进和督促落实，将改革的整体推进和重点突破相结合，提高了改革决策的科学性，形成改革合力。
与图3全面深化改革的实施重点网络相比，图4反映的J市改革实施举措子网络的节点数量、疏密程度等明显较少。改革举措节点大小及所对应的连线数目总体上差异不大，这反映出J市改革部署兼顾到了均衡、协调，实现各项改革举措，一揽子式地推进。不同形状的节点代表当前J市重点推动的十项改革内容，其中减少审批位于整个网络的核心位置，与其他各项举措之间的联系最紧密，这反映出减少审批是J市推进其他几项改革持续进行的重要抓手。事实上，“试点”改革往往是试点单位针对某一类政策或制度进行的尝试，改革的每一次跨越都是由单项改革的成功而牵动的[42]，而地方主动和中央引导两方面因素的联动又是其成功的必要条件[22]。近年来，J市及其上级政府Q市一直围绕“放权、减负”等工作重点推动政府职能转变，将行政审批改革作为建设服务型政府的重要突破口[43]，实行了政府间放权、政府向市场、社会还权等改革内容，这也顺应了2013年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上提出的“简政放权”思想，并与国务院发布的《关于取消和下放一批行政审批等事项的决定》等文件相呼应。
3.改革网络的中心度比较
在对改革整体网和举措子网络进行描绘的基础上，本文进一步对利益相关主体和改革举措在整个改革网络中的地位和作用进行分析，用度数中心度、接近中心度和中间中心度三类指标测量，其中，度数中心度（Degree Centrality）是衡量一个点与其他点发展关系的能力，接近中心度（Closeness Centrality）和中间中心度（Betweenness Centrality）用来刻画一个点控制网络中其他点之间发展交往关系的能力[44]。
从全面深化改革与J市改革的主体来看，政府在中央和地方的中心度值均较高，说明其在网络中处于最重要的连接性位置，对于其他改革主体的相互交流起到促进作用[45]，对改革的整体掌握程度最高，而J市改革网络中政府的接近中心度1.000高于中央层面的0.334，这反映出地方政府在改革中拥有更多的空间和动力，更能够发挥出引导作用。企业是除政府以外各项中心度指标值最大的改革主体，较为容易地与其他改革主体之间建立起多种关系，而公众不仅容易与其他改革主体建立关系，而且在整个网络中具有较高的掌控能力，也就是说除了政府以外，公众能够显著影响到改革网络结构。值得一提的是，与中央层面的改革相比，企业与公众节点的各项中心度指标值在J市改革中略低，说明地方政府在改革中还没有充分调动起其他利益相关主体的积极性。相比政府、企业和公众节点，非政府组织联系其他改革主体，掌控整体网络结构的能力，以及与其他主体的合作交流能力都亟待提高。中央层面的全面深化改革更强调“多方参与、多元共治”，政府、企业、公众是当前国家治理的重要主体，在改革中形成了稳固的互动、协作关系；而J市改革中除政府以外的其他改革主体的参与和联系程度都较低，变革治理主体与理顺治理关系仍然是当前和未来一段时期改革的重点，而公众在改革网络中的重要地位，反映出广大群众是地方政府行政改革的关键力量。作为一项长期工作，地方政府通常将简政放权作为转变政府职能的重要途径，权力制约旨在调动各种社会资源参与社会治理，形成“多元角色的互动”，让公众和市场主体真切地感受到政府的权力小了，自己的参与空间大了，人民群众发挥作用的多少成为衡量地方改革成效、治理能力的重要标志[46]。
从全面深化改革与J市改革的举措来看，中央层面改革领域更为广泛，包含经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，市场体系、政府职能、城乡一体化、开放型经济、民主政治、法治中国、文化体制、社会事业、社会治理、生态文明、国防军队等节点的中心度值较高，居于整个网络的核心位置，是当前重点推进的改革内容。在J市的改革中，减少审批、集中审批、集中执法、集中交易、投资与贸易便利化等举措的中心度值最高，是着力推进的改革内容。但综观整体治理进程，J市的改革主要集中在经济领域（如减少收费、减少认证、集中交易、工商登记制度、投资贸易便利化等），部分涉及政治领域和社会领域（如减少审批、集中执法、社会组织管理等），原因可能在于：一是由于地方政府受到自身权限、能力、中央政策、法律法规等因素的制约，使得改革的推广只能局限于限定范围内；二是经济政策的试验更容易在短期内看到成效，受到地方政府的追捧[22][47]。
4.改革网络的核心边缘比较
核心边缘分析（Core Periphery）是为了判断所有参与改革的主体和改革举措聚集在哪个模块，“核心”是“共现”的改革主体和改革举措的聚类。“边缘”主要由一系列改革主体构成的分区，由和一系列改革举措的分区（举措相互间没有联系）共同构成。
Freeman（1979）认为高核心度的行动者比处于边缘的行动者拥有更多的连结，Brass（1981）认为处于核心位置能够带来较高的权力和丰富的社会资源[44][48]。在全面深化改革和J市改革的改革主体中，政府处于整个网络的核心位置，与其他节点之间的连线数目最多，对整个网络的控制能力最强，而地方改革中政府的核心度值略高于中央。企业、公众、非政府组织等均处于整个网络的边缘位置，与中央改革相比，地方改革中企业的参与性要强于公众、非政府组织等主体，这说明J市改革主要集中在经济领域。从改革举措来看，全面深化改革的核心结构包括了：社会事业、市场体系、法治中国、文化体制等节点，体现了中央改革部署的全面、多元，综合了经济、社会、政治、文化等多个领域，这也是当前及今后一段時期内国家改革的总体战略方向。在J市的十项改革举措中，集中交易、投资与贸易便利化、集中审批、减少审批等节点位于网络的核心结构，工商登记、集中执法、集中执法、集中支付等改革举措处于网络的边缘结构，进一步验证了J市在当前和今后一段时期改革的推动策略和侧重点主要是发展当地经济。尽管“核心-边缘”结构理论揭示出的结论与上文中心度分析的结果有相似之处，但是它能更好地将不同改革主体和改革举措进行归类，比较清晰地展现改革的战略部署、改革网络的结构归属、利益关系等。 结 论
一方面，基于J市和中央改革文本内容分析发现，J市“先行先试”的政府改革举措中的每一项细化具体改革任务都能与《决定》中的要求密切对应。某种意义上来说，J市改革呈现出一张中央《决定》在地方的微缩图，尽管改革的涉及面没有中央广泛、整套改革体系没有中央宏观长远，但其已经竭尽所能、“先行先试”地探索了因地制宜的改革道路，一定程度上体现了对中央改革精神的回应。
另一方面，运用网络分析法，从改革整体网络结构、个体网络结构、中心度、核心边缘结构等维度出发，对J市改革与三中全会改革的战略路线、参与主体间的关系、举措间的关系，以及实施重点等内容的比较，深入探讨了J市改革对中央精神的回应，并剖析了J市改革的路径与特点。总体上看，中央改革的参与主体具体包含政府、企业、非政府组织、军队四类，而J市改革的参与主体包括了政府、企业与非政府组织三类；中央的改革举措涉及经济、政治、社会、文化、生态和国防建设等几个领域，而J市改革举措主要涉及经济、政治和社会等几大方面，并且J市将各项改革举措“打包”形成的“组合式创新”的做法，也考虑到了在当前环境下改革推动的均衡与协调，一定程度上体现出对中央改革精神的贯彻。
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The Similarities and Differences Between
the Local Government Reform and the Central Spirit
——A Case Study Based on the Pilot Reform of J City Zheng Ye / Xu Mengmeng / Jia Jinxiao
Abstract： The wave of local government reform has swept the whole world， but there are still few researches on the comparison between local government pilot reform and central spirit. Based on the in-depth comparative content analysis and network analysis， this paper compared the "Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform" on the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee and "the pilot reform plan of work" of J city. The results show that the reform of J city， as a local micro edition of the central decision， reflects the central spirit as well as its own characteristics. Specifically， compared with the central comprehensive reform， the reform of J city mainly concentrated in the economic， political and social fields； "combined innovation" approach both balanced and coordinated the reform； reduce the approval is an important starting point to promote the ongoing reform of the other； the public has gradually become an important subject of the reform party. This will provide inspiration and direction for other local governments in China to implement reforms in accordance with local conditions.
Keywords： Local Government； Pilot Reform； Transformation of Government Functions； the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee； Network Analysis