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摘 要:近年来，中国的义务教育财政体制进行了重大调整，从而使农村义务教育取得了较好的成就，并积累了一定的经验，但仍存在很多问题。应针对相应问题采取相应的对策，如实行统筹城乡发展的义务教育财政体制，采取照顾代课人员的考录及补偿政策，中央财政建立激励机制对地方化解债务给予适当支持，促进义务教育的均衡发展。
关键词:农村;义务教育；财政体制；对策
随着改革开放的进一步深化，中国的义务教育财政体制发生了重大变化，大幅调整了支持义务教育经费投入政策，出台了一系列有力措施，尤其是努力加大对农村义务教育的经费扶持力度，使义务教育发展走上了快速健康发展的快车道。但在实施过程中遇到了不少新问题，需要从理论上进行总结和分析，不断改进和完善，以促进农村义务教育事业取得更大的进步。
一、现行义务教育财政体制的基本特点
(一)由社会办教育转变为政府办教育
根据公共产品理论，公共产品的提供应该由政府负责，接收方无需为此提供任何经费。义务教育就属于此类。基于此认识，政府发展义务教育的指导思想由社会办教育转变为政府办教育，把义务教育作为公共产品来提供。
从公平角度讲，义务教育是每个人都平等接受基础教育的基本权利。1986年颁布的义务教育法曾规定，国家对接受义务教育的学生免收学费，但由于政府投入不足，小学生、初中生仍需缴纳一定的杂费。直到2006年，新修订的义务教育法将不收学费杂费作为一条重要原则予以确立，同时确立国家建立义务教育经费保障机制(以下简称“新机制”)保证义务教育制度实施。2006年春季开学．新机制从西部地区率先实行。2007年农村义务教育阶段的学杂费全部免除。2008年普及至城市，全国实现真正的义务教育。
（二）财政经费投入大为提高
农村税费改革前，农村义务教育经费主要由农民承农村义务教育经费保障新机制建立后，农民的负扫大大减轻。近几年来，财政教育投入增长较快，1978年全国预算内教育支出仅为75亿元，2003农村义务教育投入总额l365亿元，2007年达到了2992元，年均增长21.7%。同期，全国教育经费总投入年均增长为18.3%。2003年农村义务教育财政性经费投入总额143亿元，2007年增长到2839亿元，年均增长25.5%。农村税费改革后，取消了两项教育经费，造成农村义务教育经费存在很大缺口。为此，国务院颁布《关于教育与发展的决定》，形成了“国务院导下，由地方政府负责分级管理，以县为主”的管理体制，加大了中央财政对农村义务教育的扶持力度。
(三)教育经费保障法律化和制度化
从1995年中国颁布《教育法》开始，中国的义务教育日趋法律化和制度化。确定对农村义务教育实行“在国务院领导，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。明确各级政府的责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围．建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年新修订的《义务教育法》，明确了义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制，并将省级统筹写入法律，为实现教育公平提供了经费上的制度保障。
(四)建立和完善义务教育经费转移支付制度
通过专项转移支付使经费投入向困难地区倾斜，帮助贫困地区提高教育服务水平。2005年教育部颁发《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确要求有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，推进县(市、区)域内义务教育均衡发展。使资金向中西部地区倾斜，向尚未实现普九的县份倾斜，向农村薄弱学校倾斜，极大地改善了薄弱学校的办学条件，为提高农村地区义务教育水平奠定了良好基础。
二、当前农村义务教育财政体制存在的主要问题
(一)学校间差距仍然较大
长期以来我国东、中、西部发展条件及水平不同，特别是山区与平原地区交通及经济发展水平差距甚远，在一定程度上影响学校间办学条件，使城乡之间、东中西部地区之间、重点学校与普通学校之问存在明显差距。许多农村学校在教学设施，师资力量等方面远远落后于城市。致使农村小孩涌入城市求学，跨城区择校现象禁而不止。这不仅增加了增加了农村孩子的教育成本，也影响教学效率的提高、素质教育的实施，不符合教育公平。
(二)代课人员难以清退
代课人员是没有事业编制的临时教师，广泛分布在西部地区和偏远农村，为农村教育的发展做出了很大贡献。代课教师基本没有接受过系统培训，教学水平十分有限，长期任教不利于教学质量和国民素质的提高。但是清退代课教师绝非易事，尤其是清退大多在不发达地区，特别是西部的交通不便、经济极其落后、教育科技文化极不发达的边远山区和少数民族地区的代课教师。一方面由于这些地区经济落后，条件艰苦，根本无法吸引人才、留住人才，造成了教师资源缺乏。如果清退代课老师，该地区的教育更加难以保证。另外，代课教师不属事业编制，没有财政保障，只有微薄的收入。一旦被清退，立刻失去经济来源，稍有处理不当，会引发社会问题。
(三)义务教育债务化解难度不小
20世纪末的“普九”教育形成了庞大的债务．即通称的“普九”债务。经清理核实，全国农村义务教育债务总规模约1100亿元，拖欠对象主要是农村承建商、教职工和学生家长。农村学生家长和教师等个人债务约为473亿元，农村承建商债务约为495亿元，农村信用合作社等金融机构债务约为132亿元。债务形式主要是施工队垫款、银行贷款以及向教师和社会借款等。目前，全国农村义务教育阶段已经全部免除学杂费，2009年农村义务教育阶段公用经费补助标准也将有大幅提高。但全面免除学杂费后，学校完全丧失资金来源，一些债主讨债强烈。甚至采取极端措施，严重影响到正常的教学秩序。如何有效解决“普九”债务迫在眉睫。但义务教育债务化解从全国来看不容乐观。首先，由于义务教育的产品性质，农村“普九”债务应由财政解决，但在许多地方特别是中西部地区，县乡级财政不少是吃饭财政乃至赤字财政，维持正常运转较为闲难，单靠县、乡两级财政很难化解“普九”债务。其次，一些地方仍有监控不严现象，学校间存在相互攀比，在资金来源未落实的情况下学校盲目建设，造成旧债未清又举新债。再次，义务教育债务化解尚无统一做法，均由各地为政，因此，在诸如责任主体、清理核实、资金筹措等方面问题不少。
三、完善义务教育财政体制的对策建议
(一)推进学校均衡发展的财政政策
首先，平衡分配城乡教学资源，实现呈现统筹发展。当前要加大城市反哺农村的力度，改变以往财政拨款向示范性学校即重点学校倾斜的做法。其次，统一制定义务教育阶段学校基本教学条件的规定，作为政府合理配置教育资源的依据，以确保每一所学校都能按照这一规定拥有大致均衡的物质条件。同时，还要落实农民工子女进城接受平等义务教育的财政政策，对实施义务教育的民办学校应同样提供免费课本及寄宿生活补助，扶持其达到基本教学条件，提高教育水平。再次，实施引导和鼓励教师到农村任教的财政政策。对农村地区、边远地区、贫困地区初中及小学教师给予专门津贴．建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，适当提高乡村学校中、高级教师职务岗位比例，安排专项资金解决农村教师住房问题。
（二）解决代课人员的财政政策
鉴于代课教师曾经发挥的不可替代的作用，应适当降低转正考试难度，对曾经被评为优秀教师、业绩突出的代课人员应安排免费考前培训，适当采取加分或降低录取分数；对适合在非教学岗位工作的代课教师可转录为非教学人员；对辞退的代课人员应给予合理的经济补偿，并由财政出资给工作十年以上或年满50周岁的代课人员办理养老保险。对于教师编制空编和聘用代课教师并存、代课教师反弹现象应认真分析原因，对于暂时清退不了的或者需要短时聘用的代课教师，应制定有效政策督促地方政府提高代课教师薪酬待遇，用几年时间逐步使代课人员报酬达到当地退休人员退休金的平均水平。
(三)采取激励机制化解义务教育债务
针对“普九”债务，中央财政应建立激励机制，在财力上对地方给予适当支持，共同解决这个历史遗留问题。在严格制止新债的基础上，按照谁举债谁负责、先清理后化解、先试点后推开、先化解后奖励、激励与约束相结合的原则．逐步化解，还应加紧清理及化解其他教育债务，巩固义务教育新政的成果。除此之外，要坚持分类分批解决，采取以奖代补的方式，明确奖励政策，让地方政府心中有数，积极多渠道筹措资金偿还债务，卸下沉重的包袱，轻装前进。对财政困难的县份，中央及省级财政应加大转移支付力度，帮助这些地区化解债务，缩小与发达地区的教育发展距离。为建立健全农村义务教育经费保障机制、促进农村义务教育健康发展创造良好的环境，尽快实现地区间义务教育事业的均衡发展。
参考文献：
[l]教育部 国家统计局 财政部关于2010年全国教育经费执行情况统计公告 教财[2011]14号 2011-12-23．
[2]李存才．农村“普九”化债一箭双雕【N】．中国财经报，2009-02-07．
[3]赵慧君 杨清溪 我国农村义务教育实现免费的路径回探—改革开放以来我国农村义务教育财政政策的演变 教育科学研究2009-2.
[4]【美】布里姆莱．教育财政学【M】．北京：中国人民大学出版社，2008．
[5]翟帆，赵秀红．中国农村义务教育实现跨越式发展【N】．中国教育报，2008-10-28．
关键词:农村;义务教育；财政体制；对策
随着改革开放的进一步深化，中国的义务教育财政体制发生了重大变化，大幅调整了支持义务教育经费投入政策，出台了一系列有力措施，尤其是努力加大对农村义务教育的经费扶持力度，使义务教育发展走上了快速健康发展的快车道。但在实施过程中遇到了不少新问题，需要从理论上进行总结和分析，不断改进和完善，以促进农村义务教育事业取得更大的进步。
一、现行义务教育财政体制的基本特点
(一)由社会办教育转变为政府办教育
根据公共产品理论，公共产品的提供应该由政府负责，接收方无需为此提供任何经费。义务教育就属于此类。基于此认识，政府发展义务教育的指导思想由社会办教育转变为政府办教育，把义务教育作为公共产品来提供。
从公平角度讲，义务教育是每个人都平等接受基础教育的基本权利。1986年颁布的义务教育法曾规定，国家对接受义务教育的学生免收学费，但由于政府投入不足，小学生、初中生仍需缴纳一定的杂费。直到2006年，新修订的义务教育法将不收学费杂费作为一条重要原则予以确立，同时确立国家建立义务教育经费保障机制(以下简称“新机制”)保证义务教育制度实施。2006年春季开学．新机制从西部地区率先实行。2007年农村义务教育阶段的学杂费全部免除。2008年普及至城市，全国实现真正的义务教育。
（二）财政经费投入大为提高
农村税费改革前，农村义务教育经费主要由农民承农村义务教育经费保障新机制建立后，农民的负扫大大减轻。近几年来，财政教育投入增长较快，1978年全国预算内教育支出仅为75亿元，2003农村义务教育投入总额l365亿元，2007年达到了2992元，年均增长21.7%。同期，全国教育经费总投入年均增长为18.3%。2003年农村义务教育财政性经费投入总额143亿元，2007年增长到2839亿元，年均增长25.5%。农村税费改革后，取消了两项教育经费，造成农村义务教育经费存在很大缺口。为此，国务院颁布《关于教育与发展的决定》，形成了“国务院导下，由地方政府负责分级管理，以县为主”的管理体制，加大了中央财政对农村义务教育的扶持力度。
(三)教育经费保障法律化和制度化
从1995年中国颁布《教育法》开始，中国的义务教育日趋法律化和制度化。确定对农村义务教育实行“在国务院领导，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。明确各级政府的责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围．建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年新修订的《义务教育法》，明确了义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制，并将省级统筹写入法律，为实现教育公平提供了经费上的制度保障。
(四)建立和完善义务教育经费转移支付制度
通过专项转移支付使经费投入向困难地区倾斜，帮助贫困地区提高教育服务水平。2005年教育部颁发《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确要求有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，推进县(市、区)域内义务教育均衡发展。使资金向中西部地区倾斜，向尚未实现普九的县份倾斜，向农村薄弱学校倾斜，极大地改善了薄弱学校的办学条件，为提高农村地区义务教育水平奠定了良好基础。
二、当前农村义务教育财政体制存在的主要问题
(一)学校间差距仍然较大
长期以来我国东、中、西部发展条件及水平不同，特别是山区与平原地区交通及经济发展水平差距甚远，在一定程度上影响学校间办学条件，使城乡之间、东中西部地区之间、重点学校与普通学校之问存在明显差距。许多农村学校在教学设施，师资力量等方面远远落后于城市。致使农村小孩涌入城市求学，跨城区择校现象禁而不止。这不仅增加了增加了农村孩子的教育成本，也影响教学效率的提高、素质教育的实施，不符合教育公平。
(二)代课人员难以清退
代课人员是没有事业编制的临时教师，广泛分布在西部地区和偏远农村，为农村教育的发展做出了很大贡献。代课教师基本没有接受过系统培训，教学水平十分有限，长期任教不利于教学质量和国民素质的提高。但是清退代课教师绝非易事，尤其是清退大多在不发达地区，特别是西部的交通不便、经济极其落后、教育科技文化极不发达的边远山区和少数民族地区的代课教师。一方面由于这些地区经济落后，条件艰苦，根本无法吸引人才、留住人才，造成了教师资源缺乏。如果清退代课老师，该地区的教育更加难以保证。另外，代课教师不属事业编制，没有财政保障，只有微薄的收入。一旦被清退，立刻失去经济来源，稍有处理不当，会引发社会问题。
(三)义务教育债务化解难度不小
20世纪末的“普九”教育形成了庞大的债务．即通称的“普九”债务。经清理核实，全国农村义务教育债务总规模约1100亿元，拖欠对象主要是农村承建商、教职工和学生家长。农村学生家长和教师等个人债务约为473亿元，农村承建商债务约为495亿元，农村信用合作社等金融机构债务约为132亿元。债务形式主要是施工队垫款、银行贷款以及向教师和社会借款等。目前，全国农村义务教育阶段已经全部免除学杂费，2009年农村义务教育阶段公用经费补助标准也将有大幅提高。但全面免除学杂费后，学校完全丧失资金来源，一些债主讨债强烈。甚至采取极端措施，严重影响到正常的教学秩序。如何有效解决“普九”债务迫在眉睫。但义务教育债务化解从全国来看不容乐观。首先，由于义务教育的产品性质，农村“普九”债务应由财政解决，但在许多地方特别是中西部地区，县乡级财政不少是吃饭财政乃至赤字财政，维持正常运转较为闲难，单靠县、乡两级财政很难化解“普九”债务。其次，一些地方仍有监控不严现象，学校间存在相互攀比，在资金来源未落实的情况下学校盲目建设，造成旧债未清又举新债。再次，义务教育债务化解尚无统一做法，均由各地为政，因此，在诸如责任主体、清理核实、资金筹措等方面问题不少。
三、完善义务教育财政体制的对策建议
(一)推进学校均衡发展的财政政策
首先，平衡分配城乡教学资源，实现呈现统筹发展。当前要加大城市反哺农村的力度，改变以往财政拨款向示范性学校即重点学校倾斜的做法。其次，统一制定义务教育阶段学校基本教学条件的规定，作为政府合理配置教育资源的依据，以确保每一所学校都能按照这一规定拥有大致均衡的物质条件。同时，还要落实农民工子女进城接受平等义务教育的财政政策，对实施义务教育的民办学校应同样提供免费课本及寄宿生活补助，扶持其达到基本教学条件，提高教育水平。再次，实施引导和鼓励教师到农村任教的财政政策。对农村地区、边远地区、贫困地区初中及小学教师给予专门津贴．建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，适当提高乡村学校中、高级教师职务岗位比例，安排专项资金解决农村教师住房问题。
（二）解决代课人员的财政政策
鉴于代课教师曾经发挥的不可替代的作用，应适当降低转正考试难度，对曾经被评为优秀教师、业绩突出的代课人员应安排免费考前培训，适当采取加分或降低录取分数；对适合在非教学岗位工作的代课教师可转录为非教学人员；对辞退的代课人员应给予合理的经济补偿，并由财政出资给工作十年以上或年满50周岁的代课人员办理养老保险。对于教师编制空编和聘用代课教师并存、代课教师反弹现象应认真分析原因，对于暂时清退不了的或者需要短时聘用的代课教师，应制定有效政策督促地方政府提高代课教师薪酬待遇，用几年时间逐步使代课人员报酬达到当地退休人员退休金的平均水平。
(三)采取激励机制化解义务教育债务
针对“普九”债务，中央财政应建立激励机制，在财力上对地方给予适当支持，共同解决这个历史遗留问题。在严格制止新债的基础上，按照谁举债谁负责、先清理后化解、先试点后推开、先化解后奖励、激励与约束相结合的原则．逐步化解，还应加紧清理及化解其他教育债务，巩固义务教育新政的成果。除此之外，要坚持分类分批解决，采取以奖代补的方式，明确奖励政策，让地方政府心中有数，积极多渠道筹措资金偿还债务，卸下沉重的包袱，轻装前进。对财政困难的县份，中央及省级财政应加大转移支付力度，帮助这些地区化解债务，缩小与发达地区的教育发展距离。为建立健全农村义务教育经费保障机制、促进农村义务教育健康发展创造良好的环境，尽快实现地区间义务教育事业的均衡发展。
参考文献：
[l]教育部 国家统计局 财政部关于2010年全国教育经费执行情况统计公告 教财[2011]14号 2011-12-23．
[2]李存才．农村“普九”化债一箭双雕【N】．中国财经报，2009-02-07．
[3]赵慧君 杨清溪 我国农村义务教育实现免费的路径回探—改革开放以来我国农村义务教育财政政策的演变 教育科学研究2009-2.
[4]【美】布里姆莱．教育财政学【M】．北京：中国人民大学出版社，2008．
[5]翟帆，赵秀红．中国农村义务教育实现跨越式发展【N】．中国教育报，2008-10-28．