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摘 要：
公益诉讼是法律监督的一种形式，是法律监督职能的延伸；从法律经济学的角度来看，如果检察机关建立公益诉讼制度，其社会收益是大于诉讼成本的，可以实现资源优化配置；公益诉讼制度的每一项机制必须从诉讼成本与社会收益角度予以全面的权衡,才可使公益诉讼制度的预期价值得到较好的实现。
关键词：公益诉讼制度；法律经济学；诉讼成本；诉讼收益
近年来，随着国有资产流失、环境公害事件、产品质量责任等损害公共利益的现象日趋严重，在这些领域建立公益诉讼制度的呼声越来越高，理论界和司法实务部门也对此进行了积极有效的探索，使公益诉讼制度具备了一定的理论和实践上的基础。同时，也应看到，一项法律制度的设立与执行，要考虑如何有利于资源的优化配置以实现社会效益的最大化。法律经济学就是以经济学的理论和方法来研究法律制度的效益与价值的学说。本文拟以经济学中的成本与收益理论做为切入点，以法律经济学的视角，分析和阐述公益诉讼制度在若干领域的构建，以期对该制度的建立聊尽绵薄之力。
一、 公益诉讼制度的成本分析
经济学意义上的成本，指经济主体为了达到预期的特定目标而必须付出的人力、财力、物力以及时间代价等相关耗费，不仅指可用货币衡量的商品和劳务等有形物，还包括占用的时间、消耗的精力乃至放弃的机会等等。成本可分为现实成本和机会成本。现实成本指的是为了实现特定的目的所实际支付的代价，包括货币、物资、人力等有形物和付出的时间、精力等无形物。现实成本具有可感知性，是实际存在的东西，即使是时间、精力、感情等无形物，也可以体会与计量，是真实的存在。机会成本又称选择性成本，是指在做出一项决策时所放弃的另一种可供选择的途径或可能性。这种潜在的可能性没有成为客观事实，因而是隐性的、观念上的东西。机会成本的存在归因于人类社会资源的稀缺性：人类社会的资源总是有限的 ，一定量的资源如果用于甲用途，就不能用于乙用途，所谓“鱼与熊掌不可得兼”的情况是时常存在的。人们在决策时总是追求机会成本的最小化，力求使现行的选择最大限度地优于所放弃的另一种选择。
法律经济学的成本理论主张，诉讼也是一种投入和产出并存的类经济活动，为了追求核心目标——社会公平与正义的实现，诉讼也要付出一定的成本。诉讼成本指国家和诉讼参与人为了实现一定的诉讼目的，在实施诉讼行为的过程中所支出的各种损耗的总和。诉讼成本也包括现实成本和机会成本。诉讼现实成本体现在国家对诉讼活动的人力、财力、物力资源的投入，以及当事人参加诉讼所付出的费用、时间、精力和感情等等，总之，包括了国家、社会与个人为追求公平与正义的实现所付出的一切努力与消耗；诉讼的机会成本则更多地体现在各种诉讼制度设立时的权衡与取舍上，即当有限的司法资源投入面临多种选择时，如何优中选优，从而将一项司法制度的机会成本降到最低。公益诉讼成本，即在实施公益诉讼行为的过程中所支出的各种损耗的总和。下面就对国有资产流失、环境污染、消费者权益保护这三个领域的公益诉讼成本分别做出具体的分析。
（一）国有资产公益诉讼制度的成本
在国有资产产权变更、国有企业改制日益频繁的今天，因企业内外部的原因造成的国有资产流失现象大量涌现，有统计资料反映，我国国有企业，特别是国有中小型企业所有者权益损失十分严重，国有大、中、小型企业损失占净资产比重分别高达15.2%,59.4%,和52.8%，［1］建立国有资产公益诉讼制度势在必行。国有资产公益诉讼制度的成本主要体现在以下几个方面：首先，调查取证与出庭诉讼需要付出成本。国有资产流失是因行为人的故意和重大过失造成的，渠道复杂，形式多样，且行为具有很大的隐蔽性和专业技术性，因此，对国有资产流失开展调查取证的成本是很高的，需要投入大量的人力、物力、时间和经验知识；国有资产流失案件一般很复杂，需要经历较繁复的诉讼环节与较长的诉讼时间，会牵涉到诉讼人很多的精力、财力和时间。其次，诉讼费用的支付需要付出成本。国有资产流失诉讼行为需要一定的法律专业知识，大多数诉讼人要聘请律师，而且要交纳诉讼费。财产案件根据诉讼请求的标的金额，按照一定的比例累计交纳。国有资产流失的数额一般较为巨大，如果按照现行规定诉讼费用会很高。再次，还有诉讼风险成本。侵犯国有资产的行为人大多身居要职，手握重金，有些甚至与黑恶势力相勾结，举报人、诉讼人有时要面临被打击报复的风险。
（二）环境公益诉讼制度的成本
近年来，我国经济在快速发展的同时也带来了严重的环境问题。诸多的环境问题直接威胁人民的生命财产安全，影响可持续发展。环境公共利益是整个社会公共利益的一个重要组成部分，在环境侵权现象增加的情况下，建立环境公益诉讼制度是必然的选择。环境公益诉讼制度的成本包括：第一，查明危害发生机制所需要的支出。环境公害事件发生时，需要查明危害发生机制以便做为证据使用，而此项工作是具有较高科技含量的，要求调查者拥有相应的技术条件、专业知识和进行各种鉴定的资金。第二，诉讼费用的支出。这项费用包括原告人在庭前预先交纳的诉讼费和双方当事人为应诉而付出的各种开支。由于环境侵权案件大多较为复杂，涉案金额巨大，诉讼环节较多，因此诉讼费用一般很高昂。第三，可能出现的滥诉导致成本增加。我国司法资源是有限的，提起公益诉讼的个人动机有时是复杂的，并不排除功利及追求新闻炒作效应的初始动机。我国没有滥用诉权的相关规定，被告一方可能被一个莫名其妙的案由拖入诉讼中，花费了人大量的人力物力之后得不到相应的补偿，因此必须建立起相应的制度，防止诉权的滥用。
（三）消费者权益公益诉讼制度的成本
当前我国广大人民群众的物质与文化消费生活得到不断丰富的同时，由于受法律、信息和专业知识的限制，其合法权益受到侵害的几率也会增加。在消费品市场上，假冒伪劣商品并未根除，有缺陷产品给消费者造成人身伤害和财产损失的情况经常发生;在商品销售和服务行业中，欺诈行为仍很严重;在医疗及电信服务领域，消费者遭受损害后往往难以获得公正、合理的赔偿;在缺乏竞争的、垄断性的行业和领域，损害社会公众权益的现象尤其突出。建立起消费者权益公益诉讼制度，对于营造良好的消费环境和公平竞争的市场环境，促进经济发展的政策目标，具有十分积极的作用。［2］近十年来，消费者个人为了维护公共利益而提起的訴讼在不断增加，从福建龙岩市邱建东辞职专打标的为1.2元的电信资费官司，到南北律师状告铁道部春运期间涨价违反程序；从河南农民葛锐因0.3元入厕费与郑州铁路分局打了2年多的官司，到贵州游客米龙告世博园票价歧视……消费者公益诉讼在我国可以说是方兴未艾。［3］消费者权益公益诉讼制度成本的特点在于：在侵犯消费者权益的案件中，对于单个利益受侵犯者而言，其诉讼成本往往高于其预期判决价值。在消费者侵权纠纷当中，那些涉及重大人身伤亡或者较大财产损失的事件所占比重并不是很大，数额不大的消费侵权纠纷却在日常生活当中屡见不鲜。受侵犯者提起诉讼必然要花费较多的时间与金钱，这使得消费者对是否诉诸法院感到难以选择，这种局面在小额纠纷中表现得更为突出。比如，小商品的制造商们联合起来实行价格垄断，使数百万的消费者利益受损，但是每个受损的消费者又意识到用诉讼的方式来索回一件小商品的差价，将使成本大于所获的收益，因而大多会选择放弃诉讼。因此，原告是否提起诉讼取决于预期诉讼成本。当某类案件的参与费用高于预期判决价值的时候，原告就不会提起诉讼。然而，如果把这些消费者的权利请求聚合成为一个整体的集团诉讼，其诉讼标的会足以支付诉讼成本。消费者权益公益诉讼制度无疑能够承担起这一任务，它正是“通过若干小的权利请求聚合成一个足以使诉讼成本合理化的权利请求方法——换句话说，即实现诉讼的规模经
济。”［4］
二、 公益诉讼制度的收益分析
与成本理论相对应，经济学中的收益理论也是另一重要的组成部分。收益又称为“损益”，指的是经济主体在一定的时期内，在一定的成本的投入下所实现的经营成果。其主要特征是：1、客观性。收益的计算是建立在实际发生的经济业务基础之上的实际获得的销售产品和提供服务的收入，并不是存在于观念之中的预测与推断的产物。［5］2、相对性。收益是与成本相对应的概念。它是以成本为基础和前提的，依赖于成本的存在。现实生活中偶然发生的无成本的得利，不具备经济学上的意义，因此不能归入“收益”的范围。
收益也可区分为现实收益与机会收益。现实收益既包括以货币、物资等形式表现出来的利润与收入等有形物，也包括精神世界的享受与满足等无形的感受，总之都可以被人们所感知。机会收益指的是只有通过放弃其它某种收益才能取得的收益，其理念来源于经济主体追求利益最大化的“经济理性”，即企业或个人为了追求自我利益的最好实现，他们会以最大的努力去采取最能增进其利益的战略，只要存在能增进其利益的较好的办法，他们主观上决不会放弃较好的战略而去选择较差的战略。［6］
诉讼是一種成本与收益并存的类经济活动。诉讼活动的收益存在层次性，可分为显性收益和隐性收益：显性收益是从经济利益和精神利益等层次上讲的，诉讼可使已被扭曲了的社会关系得以恢复，加害人受到惩罚，被害人得到经济或精神上的抚慰，社会秩序从而恢复常态，有利于创造更多的经济价值。对损害国家、集体或社会公共利益的行为提起的诉讼则能够更加直接地挽回国家、集体、社会所承受的经济损失，使诉讼的经济收益得到完美的体现；隐性收益是从诉讼的核心目标层次上讲的，该收益体现在不可用货币衡量的权利保障、公民自由、司法公正等价值追求上，是更高层面的诉讼收益。公益诉讼制度的建立符合法律经济学中的效益要求，是实现诉讼收益最大化的必然需要。下面就对几种公益诉讼制度的收益加以评析。
（一）国有资产公益诉讼制度的收益
国有资产公益诉讼制度的收益表现为：（1）通过公益诉讼，可以为国家和集体挽回巨额经济损失，使相关责任人受到法律追究，是对社会主义公有制的有力保障，可以实现非常可观的经济价值。如《检察日报》2001年10月21日头版张仁平、苏晖报道：福建霞浦县检察院以原告的身份直接提起民事诉讼，状告该县工业国有资产经营有限公司非法转让国有土地使用权，法院判决转让合同无效，为国家挽回经济损失70万元；（2）国有资产公益诉讼制度承认和确认了公民对国家事务的管理权利，是宪法原则和宪法中的基本权利在诉讼领域的具体体现。我国的国有资产归全体人民所有，对国有资产的管理和使用自然是人民参加管理国家事务的一个重要途径。当国有资产受到不法侵害时，实质上也侵犯了人民群众管理国家事务的权利，人民群众就有权通过提起诉讼的形式来捍卫自己的权利。国有资产公益诉讼制度的建立确保了人民群众对国家财产的管理权；（3）国有资产公益诉讼制度除了能带来现实的显性收益外，还具有潜在的隐性收益。做为一种特殊的公共权利保护方式，做为公民的一种道德义务，国有资产公益诉讼制度能够增强公民做为国家主人的使命感和责任感，树立和维护“公共利益不容侵犯”的公平正义理念，让每一位公民都认识到自己是国家和社会的主人，树立起权利意识、责任意识、义务意识和法治观念，增强自己对国家制度的认知与情感，对国家与宪法的认同以及对国家的忠诚与信心。［7］
（二）环境公益诉讼制度的收益
环境公益诉讼制度的收益表现在：（1）环境保护方面的收益。通过提起环境公益诉讼，制止了危害环境的行为，追究了破坏环境者的法律责任，起到了良好的预防与警示作用，从而有利于环境的保护。如2003年，四川省阆中市检察机关对违规超标排放噪声、烟雾、粉尘等物质的骨粉厂侵害环境一案提起公益诉讼，法院审理后作出一审判决检察院胜诉，被告阆中市群发骨粉厂立即停止对环境的侵害，排除妨害，在一个月内对现有生产机械设备和工艺流程进行更换和改进，直到其排出的烟尘、总悬浮颗粒物、噪声等污染物小于国家规定的浓度限值标准为止；（2）公民权益保护方面的收益。环境公害事件是对不特定公民人身、财产权利的侵害。环境公益诉讼不仅维护了环境公益,而且赋予了公民维护环境公共利益的诉权,使得环境公共利益在遭受潜在的或现实的损害时,公民可以经济便利地提起诉讼,来维护自己的人身、财产安全，体现了人民民主参与对环境保护的重要意义。（3）环境公益诉讼制度的隐性收益体现在司法权力对行政权力的制约上。在环境行政管理活动中,有时存在着行政权的滥用和膨胀行为,其中以滥用职权的情形居多。司法权是一种中立性的权力，将滥用职权的行政行为交由司法权来制约,以修正行政权的不良运作，就成为必然趋势。环境公益诉讼中，对行政机关及其公务员的滥用职权行为提起诉讼，正是通过司法权对行政权的制约从而达到法治的最佳途径。［8］
（三）消费者权益公益诉讼制度的收益
消费者权益公益诉讼制度的收益包括：（1）有利于实现对弱势地位的消费者的保护，实现社会正义。当代社会，从总体上来讲，消费者由于信息、资金等方面的不对称，处于绝对的弱势地位。公益诉讼制度的建立，就是从法律制度上对处于弱势地位的消费者进行倾斜，以诉讼的形式帮助受害人维护自身的合法权益。（2）消费者权益公益诉讼制度可以遏制市场经营中的不正当竞争行为，保证市场经济的良性发展。作为市场经营主体的经营者,追求利润的最大化是其价值取向和追求目标。很多企业特别是大型企业或有特殊地位的企业采取各种形式的垄断来限制市场的竞争, 因此,有必要引入公益诉讼制度,来保证市场经济的自由、平等竞争秩序能够良性的运行。（3）消费者权益公益诉讼制度的隐性收益体现在：建立消费者权益公益诉讼制度有利于构建消费和谐的社会。消费者权益能不能得到充分的保护，是检验市场经济是不是成熟、社会是不是和谐的一个重要标准。建立消费者权益公益诉讼制度，强调经营者、消费者、政府和相关部门要履行应尽的社会责任，共同努力营造一个“消费和谐”的市场环境，促进社会主义和谐社会建设。同时，在一定程度上可以保护最大多数的消费者的利益，缓解消费者与经营者之间的矛盾，预防冲突的发生，也有利于社会的和
谐。［9］
三、 以成本收益分析方法看公益诉讼制度的构建
经济学对成本与收益的关系进行探讨，实质目标是为了追求利润的最大化。众所周知，利润=收益—成本，要获得高额利润，就必然降低成本、增加收益。而在法律经济学领域中，诉讼成本与诉讼收益并不是单纯地以利润为衡量依据的，因为两者除了具备经济因素之外，还都有着隐含的社会效应，这种社会效应不会通过量化的利润体现出来，也难以简单地用诉讼收益减去诉讼成本来计算。这些都决定了诉讼不能单纯地追求利润的最大化，而应该是以最合理的成本换取最佳的收益，实现法律效果与社会效果的统一。对我国来说，公益诉讼制度是一种全新的制度，在确立的时候，要充分考虑我国现有的法治基础和特殊的国情，运用成本和收益的分析方法，在原告资格范围、举证责任、诉讼费用等方面都要进行深入的理论探讨和一定的实践探索。以下结合学界的观点，从主体和举证责任的角度，对公益诉讼制度的构建谈一谈个人拙见:
（一）公益诉讼制度原告主体问题
建立公益诉讼制度的首要问题是启动诉讼的主体——原告资格问题。综观国外立法，在古罗马法中，任何古罗马市民均可代表国家提起维护社会公共利益的诉讼。美国1986年《反欺骗政府法》第二次修正案规定，任何个人或公司发现有人欺骗政府、索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方。［10］德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可以提起民事诉讼。［11］可见，在国外，公益诉讼的原告范围是相当宽泛的，除了国家机关，不特定的公民个人也具有提起公益诉讼的资格。然而，我们认为，从诉讼成本与收益的角度考虑，现阶段我国国有资产公益诉讼宜统一由检察机关提起。首先，检察机关是国家的法律监督机关，负有监督全社会是否遵守法律的职责，当国有资产因各种原因流失而且诉讼主体缺位时，检察机关有义务对此情况进行监督，并采取相应的措施进行补救，体现了国家干预的原则，有利于实现社会公平與正义。其次，由检察机关提起国有资产公益诉讼有着其自身的优势。与其他机关、企事业单位、社会组织和个人相比，检察机关拥有成熟的司法追究制度，具备专业化的人员和丰富的办案经验，无论调查取证还是出庭支持起诉，都有着无可比拟的优越性，这些都会减少公益诉讼中的成本消耗；再次，检察机关行使公益诉讼的起诉权，是司法权力对行政权力的制约与补充，有利于减低行政成本。当前，由于部门利益的驱动，一些有利可图的领域成为诸多行政权力竞相追逐的对象，而对于那些无利可图的诸如国有资产公益诉讼等领域，有时却关注不够，甚至消极不作为。因此，在行政救济缺位的情况下，由检察机关做为最后的保障，承担起维护公共利益的责任，是非常必要的。［12］最后，如前所述，公民个人诉讼能力相对不足，可能出现滥诉的情况，因此在现阶段如果采取公民均享有国有资产公益诉权的做法，从成本意义上来说尚不适宜。
（二）公益诉讼制度的举证责任
在民事诉讼中，双方当事人的举证责任是对等的，谁主张谁举证；在行政诉讼中，被告行政机关负有举证责任。在公益诉讼中，其举证责任必须从成本与收益的角度专门研究。如前文所述，企业国有资产流失是行为人故意和重大过失造成的，渠道复杂，形式多样，行为具有极大的隐蔽性。从近年来国有资产流失的重大案例情况看，在国有资产管理、经营的各个环节都有所表现，许多活动是借国企改制、产权转让、资产重组等经济改革过程的一些环节进行的。企业国有资产运营决策权、财务的管理权一般控制在高管人员手中，具有隐蔽性，局外人很难测定。如果完全由检察机关进行取证，从诉讼成本上讲是非常不经济的，法律应对处于弱势地位的原告一方降低举证责任要求。［13］检察机关只要能证明国有资产利益遭受或者可能遭受损害的事实存在，只需提出国有资产受侵害行为的初步证据，证明需要司法途径的合理性、迫切性，即可以获得请求支持。至于侵害事实的进一步认定，侵害行为与损害结果之间的因果关系，责任说明等应倒置给被告承担。在环境侵害案件中，原告对违法行为人在环境侵权中的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难举出确实充分的证据。因此，多数国家在环境公益诉讼中都采取举证责任倒置的做法。在侵犯消费者权益的产品质量责任、市场垄断等违法行为中，受害人一般缺乏收集证据的技术手段，并且由于科技、文化水平的限制，一般消费者难以知道某种产品可能存在的缺陷；专有技术和生产工艺的复杂性和保密性，也使受害人难以对违法行为举证。
所以在消费公益纠纷案件中，如果按照普通民事诉讼中“谁主张谁举证”的原则，原告方往往只能证明自己受到了损害，而对侵权人的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难或者根本不可能举证，势必使诉讼成本过高，而诉讼收益则不会很理想。
综上，在我国公益诉讼制度的构建中，举证责任的承担应实行举证责任倒置，使起诉方的举证责任得到减轻，使诉讼成本在原告与被告之间做出合理的分配。
注释：
［1］李文龙、魏国辰：《国有小企业改革实务》，经济管理出版社1996年版，第28页。
［2］韩晓波：《消费者权益公益诉讼法律制度研究》，山东大学2006年硕士学位论文，第10页。
［3］莫小春：《和谐社会视野下构建消费者公益诉讼制度的必要性和对策》，载于《商场现代化》2007年12月
［4］［美］波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析》（下），中国大百科全书出版社1997年版，第677页。
［5］周虎全：《收益计量之我见》，载于《内蒙古统计》1999年第2期，第45页。
［6］郭正模：《对退休等经济行为的“机会收益”分析》，载于《天府新论》2007年第6期，第40页。
［7］谢胜利、陈少岩：《论构建和谐社会与建立公益诉讼制度》，载于《海南广播电视大学学报》2007年第2期，第27页。
［8］刘晓军：《环境公益诉讼的宪政价值研究》，载于《晋中学院学报》2006年第4期，第4页。
［9］莫小春：《和谐社会视野下构建消费者公益诉讼制度的必要性和对策》，载于《商场现代化》2007年12月（上旬刊）总第523期，第302页。
［10］韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济法益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第240-242页。
［11］何勤华：《德国法律发展史》，法律出版社1999年版，第472页。
［12］欧阳婧：《公益诉讼及其“外部性”的经济学简析》，载于《阴山学刊》第20卷第4期，第4页。
［13］韩弘力：《企业国有资产流失公益诉讼制度研究》，中国政法大学2007年硕士学位论文，第33页。
（作者通讯地址：天津市红桥区人民检察院，天津 红桥 300130）
公益诉讼是法律监督的一种形式，是法律监督职能的延伸；从法律经济学的角度来看，如果检察机关建立公益诉讼制度，其社会收益是大于诉讼成本的，可以实现资源优化配置；公益诉讼制度的每一项机制必须从诉讼成本与社会收益角度予以全面的权衡,才可使公益诉讼制度的预期价值得到较好的实现。
关键词：公益诉讼制度；法律经济学；诉讼成本；诉讼收益
近年来，随着国有资产流失、环境公害事件、产品质量责任等损害公共利益的现象日趋严重，在这些领域建立公益诉讼制度的呼声越来越高，理论界和司法实务部门也对此进行了积极有效的探索，使公益诉讼制度具备了一定的理论和实践上的基础。同时，也应看到，一项法律制度的设立与执行，要考虑如何有利于资源的优化配置以实现社会效益的最大化。法律经济学就是以经济学的理论和方法来研究法律制度的效益与价值的学说。本文拟以经济学中的成本与收益理论做为切入点，以法律经济学的视角，分析和阐述公益诉讼制度在若干领域的构建，以期对该制度的建立聊尽绵薄之力。
一、 公益诉讼制度的成本分析
经济学意义上的成本，指经济主体为了达到预期的特定目标而必须付出的人力、财力、物力以及时间代价等相关耗费，不仅指可用货币衡量的商品和劳务等有形物，还包括占用的时间、消耗的精力乃至放弃的机会等等。成本可分为现实成本和机会成本。现实成本指的是为了实现特定的目的所实际支付的代价，包括货币、物资、人力等有形物和付出的时间、精力等无形物。现实成本具有可感知性，是实际存在的东西，即使是时间、精力、感情等无形物，也可以体会与计量，是真实的存在。机会成本又称选择性成本，是指在做出一项决策时所放弃的另一种可供选择的途径或可能性。这种潜在的可能性没有成为客观事实，因而是隐性的、观念上的东西。机会成本的存在归因于人类社会资源的稀缺性：人类社会的资源总是有限的 ，一定量的资源如果用于甲用途，就不能用于乙用途，所谓“鱼与熊掌不可得兼”的情况是时常存在的。人们在决策时总是追求机会成本的最小化，力求使现行的选择最大限度地优于所放弃的另一种选择。
法律经济学的成本理论主张，诉讼也是一种投入和产出并存的类经济活动，为了追求核心目标——社会公平与正义的实现，诉讼也要付出一定的成本。诉讼成本指国家和诉讼参与人为了实现一定的诉讼目的，在实施诉讼行为的过程中所支出的各种损耗的总和。诉讼成本也包括现实成本和机会成本。诉讼现实成本体现在国家对诉讼活动的人力、财力、物力资源的投入，以及当事人参加诉讼所付出的费用、时间、精力和感情等等，总之，包括了国家、社会与个人为追求公平与正义的实现所付出的一切努力与消耗；诉讼的机会成本则更多地体现在各种诉讼制度设立时的权衡与取舍上，即当有限的司法资源投入面临多种选择时，如何优中选优，从而将一项司法制度的机会成本降到最低。公益诉讼成本，即在实施公益诉讼行为的过程中所支出的各种损耗的总和。下面就对国有资产流失、环境污染、消费者权益保护这三个领域的公益诉讼成本分别做出具体的分析。
（一）国有资产公益诉讼制度的成本
在国有资产产权变更、国有企业改制日益频繁的今天，因企业内外部的原因造成的国有资产流失现象大量涌现，有统计资料反映，我国国有企业，特别是国有中小型企业所有者权益损失十分严重，国有大、中、小型企业损失占净资产比重分别高达15.2%,59.4%,和52.8%，［1］建立国有资产公益诉讼制度势在必行。国有资产公益诉讼制度的成本主要体现在以下几个方面：首先，调查取证与出庭诉讼需要付出成本。国有资产流失是因行为人的故意和重大过失造成的，渠道复杂，形式多样，且行为具有很大的隐蔽性和专业技术性，因此，对国有资产流失开展调查取证的成本是很高的，需要投入大量的人力、物力、时间和经验知识；国有资产流失案件一般很复杂，需要经历较繁复的诉讼环节与较长的诉讼时间，会牵涉到诉讼人很多的精力、财力和时间。其次，诉讼费用的支付需要付出成本。国有资产流失诉讼行为需要一定的法律专业知识，大多数诉讼人要聘请律师，而且要交纳诉讼费。财产案件根据诉讼请求的标的金额，按照一定的比例累计交纳。国有资产流失的数额一般较为巨大，如果按照现行规定诉讼费用会很高。再次，还有诉讼风险成本。侵犯国有资产的行为人大多身居要职，手握重金，有些甚至与黑恶势力相勾结，举报人、诉讼人有时要面临被打击报复的风险。
（二）环境公益诉讼制度的成本
近年来，我国经济在快速发展的同时也带来了严重的环境问题。诸多的环境问题直接威胁人民的生命财产安全，影响可持续发展。环境公共利益是整个社会公共利益的一个重要组成部分，在环境侵权现象增加的情况下，建立环境公益诉讼制度是必然的选择。环境公益诉讼制度的成本包括：第一，查明危害发生机制所需要的支出。环境公害事件发生时，需要查明危害发生机制以便做为证据使用，而此项工作是具有较高科技含量的，要求调查者拥有相应的技术条件、专业知识和进行各种鉴定的资金。第二，诉讼费用的支出。这项费用包括原告人在庭前预先交纳的诉讼费和双方当事人为应诉而付出的各种开支。由于环境侵权案件大多较为复杂，涉案金额巨大，诉讼环节较多，因此诉讼费用一般很高昂。第三，可能出现的滥诉导致成本增加。我国司法资源是有限的，提起公益诉讼的个人动机有时是复杂的，并不排除功利及追求新闻炒作效应的初始动机。我国没有滥用诉权的相关规定，被告一方可能被一个莫名其妙的案由拖入诉讼中，花费了人大量的人力物力之后得不到相应的补偿，因此必须建立起相应的制度，防止诉权的滥用。
（三）消费者权益公益诉讼制度的成本
当前我国广大人民群众的物质与文化消费生活得到不断丰富的同时，由于受法律、信息和专业知识的限制，其合法权益受到侵害的几率也会增加。在消费品市场上，假冒伪劣商品并未根除，有缺陷产品给消费者造成人身伤害和财产损失的情况经常发生;在商品销售和服务行业中，欺诈行为仍很严重;在医疗及电信服务领域，消费者遭受损害后往往难以获得公正、合理的赔偿;在缺乏竞争的、垄断性的行业和领域，损害社会公众权益的现象尤其突出。建立起消费者权益公益诉讼制度，对于营造良好的消费环境和公平竞争的市场环境，促进经济发展的政策目标，具有十分积极的作用。［2］近十年来，消费者个人为了维护公共利益而提起的訴讼在不断增加，从福建龙岩市邱建东辞职专打标的为1.2元的电信资费官司，到南北律师状告铁道部春运期间涨价违反程序；从河南农民葛锐因0.3元入厕费与郑州铁路分局打了2年多的官司，到贵州游客米龙告世博园票价歧视……消费者公益诉讼在我国可以说是方兴未艾。［3］消费者权益公益诉讼制度成本的特点在于：在侵犯消费者权益的案件中，对于单个利益受侵犯者而言，其诉讼成本往往高于其预期判决价值。在消费者侵权纠纷当中，那些涉及重大人身伤亡或者较大财产损失的事件所占比重并不是很大，数额不大的消费侵权纠纷却在日常生活当中屡见不鲜。受侵犯者提起诉讼必然要花费较多的时间与金钱，这使得消费者对是否诉诸法院感到难以选择，这种局面在小额纠纷中表现得更为突出。比如，小商品的制造商们联合起来实行价格垄断，使数百万的消费者利益受损，但是每个受损的消费者又意识到用诉讼的方式来索回一件小商品的差价，将使成本大于所获的收益，因而大多会选择放弃诉讼。因此，原告是否提起诉讼取决于预期诉讼成本。当某类案件的参与费用高于预期判决价值的时候，原告就不会提起诉讼。然而，如果把这些消费者的权利请求聚合成为一个整体的集团诉讼，其诉讼标的会足以支付诉讼成本。消费者权益公益诉讼制度无疑能够承担起这一任务，它正是“通过若干小的权利请求聚合成一个足以使诉讼成本合理化的权利请求方法——换句话说，即实现诉讼的规模经
济。”［4］
二、 公益诉讼制度的收益分析
与成本理论相对应，经济学中的收益理论也是另一重要的组成部分。收益又称为“损益”，指的是经济主体在一定的时期内，在一定的成本的投入下所实现的经营成果。其主要特征是：1、客观性。收益的计算是建立在实际发生的经济业务基础之上的实际获得的销售产品和提供服务的收入，并不是存在于观念之中的预测与推断的产物。［5］2、相对性。收益是与成本相对应的概念。它是以成本为基础和前提的，依赖于成本的存在。现实生活中偶然发生的无成本的得利，不具备经济学上的意义，因此不能归入“收益”的范围。
收益也可区分为现实收益与机会收益。现实收益既包括以货币、物资等形式表现出来的利润与收入等有形物，也包括精神世界的享受与满足等无形的感受，总之都可以被人们所感知。机会收益指的是只有通过放弃其它某种收益才能取得的收益，其理念来源于经济主体追求利益最大化的“经济理性”，即企业或个人为了追求自我利益的最好实现，他们会以最大的努力去采取最能增进其利益的战略，只要存在能增进其利益的较好的办法，他们主观上决不会放弃较好的战略而去选择较差的战略。［6］
诉讼是一種成本与收益并存的类经济活动。诉讼活动的收益存在层次性，可分为显性收益和隐性收益：显性收益是从经济利益和精神利益等层次上讲的，诉讼可使已被扭曲了的社会关系得以恢复，加害人受到惩罚，被害人得到经济或精神上的抚慰，社会秩序从而恢复常态，有利于创造更多的经济价值。对损害国家、集体或社会公共利益的行为提起的诉讼则能够更加直接地挽回国家、集体、社会所承受的经济损失，使诉讼的经济收益得到完美的体现；隐性收益是从诉讼的核心目标层次上讲的，该收益体现在不可用货币衡量的权利保障、公民自由、司法公正等价值追求上，是更高层面的诉讼收益。公益诉讼制度的建立符合法律经济学中的效益要求，是实现诉讼收益最大化的必然需要。下面就对几种公益诉讼制度的收益加以评析。
（一）国有资产公益诉讼制度的收益
国有资产公益诉讼制度的收益表现为：（1）通过公益诉讼，可以为国家和集体挽回巨额经济损失，使相关责任人受到法律追究，是对社会主义公有制的有力保障，可以实现非常可观的经济价值。如《检察日报》2001年10月21日头版张仁平、苏晖报道：福建霞浦县检察院以原告的身份直接提起民事诉讼，状告该县工业国有资产经营有限公司非法转让国有土地使用权，法院判决转让合同无效，为国家挽回经济损失70万元；（2）国有资产公益诉讼制度承认和确认了公民对国家事务的管理权利，是宪法原则和宪法中的基本权利在诉讼领域的具体体现。我国的国有资产归全体人民所有，对国有资产的管理和使用自然是人民参加管理国家事务的一个重要途径。当国有资产受到不法侵害时，实质上也侵犯了人民群众管理国家事务的权利，人民群众就有权通过提起诉讼的形式来捍卫自己的权利。国有资产公益诉讼制度的建立确保了人民群众对国家财产的管理权；（3）国有资产公益诉讼制度除了能带来现实的显性收益外，还具有潜在的隐性收益。做为一种特殊的公共权利保护方式，做为公民的一种道德义务，国有资产公益诉讼制度能够增强公民做为国家主人的使命感和责任感，树立和维护“公共利益不容侵犯”的公平正义理念，让每一位公民都认识到自己是国家和社会的主人，树立起权利意识、责任意识、义务意识和法治观念，增强自己对国家制度的认知与情感，对国家与宪法的认同以及对国家的忠诚与信心。［7］
（二）环境公益诉讼制度的收益
环境公益诉讼制度的收益表现在：（1）环境保护方面的收益。通过提起环境公益诉讼，制止了危害环境的行为，追究了破坏环境者的法律责任，起到了良好的预防与警示作用，从而有利于环境的保护。如2003年，四川省阆中市检察机关对违规超标排放噪声、烟雾、粉尘等物质的骨粉厂侵害环境一案提起公益诉讼，法院审理后作出一审判决检察院胜诉，被告阆中市群发骨粉厂立即停止对环境的侵害，排除妨害，在一个月内对现有生产机械设备和工艺流程进行更换和改进，直到其排出的烟尘、总悬浮颗粒物、噪声等污染物小于国家规定的浓度限值标准为止；（2）公民权益保护方面的收益。环境公害事件是对不特定公民人身、财产权利的侵害。环境公益诉讼不仅维护了环境公益,而且赋予了公民维护环境公共利益的诉权,使得环境公共利益在遭受潜在的或现实的损害时,公民可以经济便利地提起诉讼,来维护自己的人身、财产安全，体现了人民民主参与对环境保护的重要意义。（3）环境公益诉讼制度的隐性收益体现在司法权力对行政权力的制约上。在环境行政管理活动中,有时存在着行政权的滥用和膨胀行为,其中以滥用职权的情形居多。司法权是一种中立性的权力，将滥用职权的行政行为交由司法权来制约,以修正行政权的不良运作，就成为必然趋势。环境公益诉讼中，对行政机关及其公务员的滥用职权行为提起诉讼，正是通过司法权对行政权的制约从而达到法治的最佳途径。［8］
（三）消费者权益公益诉讼制度的收益
消费者权益公益诉讼制度的收益包括：（1）有利于实现对弱势地位的消费者的保护，实现社会正义。当代社会，从总体上来讲，消费者由于信息、资金等方面的不对称，处于绝对的弱势地位。公益诉讼制度的建立，就是从法律制度上对处于弱势地位的消费者进行倾斜，以诉讼的形式帮助受害人维护自身的合法权益。（2）消费者权益公益诉讼制度可以遏制市场经营中的不正当竞争行为，保证市场经济的良性发展。作为市场经营主体的经营者,追求利润的最大化是其价值取向和追求目标。很多企业特别是大型企业或有特殊地位的企业采取各种形式的垄断来限制市场的竞争, 因此,有必要引入公益诉讼制度,来保证市场经济的自由、平等竞争秩序能够良性的运行。（3）消费者权益公益诉讼制度的隐性收益体现在：建立消费者权益公益诉讼制度有利于构建消费和谐的社会。消费者权益能不能得到充分的保护，是检验市场经济是不是成熟、社会是不是和谐的一个重要标准。建立消费者权益公益诉讼制度，强调经营者、消费者、政府和相关部门要履行应尽的社会责任，共同努力营造一个“消费和谐”的市场环境，促进社会主义和谐社会建设。同时，在一定程度上可以保护最大多数的消费者的利益，缓解消费者与经营者之间的矛盾，预防冲突的发生，也有利于社会的和
谐。［9］
三、 以成本收益分析方法看公益诉讼制度的构建
经济学对成本与收益的关系进行探讨，实质目标是为了追求利润的最大化。众所周知，利润=收益—成本，要获得高额利润，就必然降低成本、增加收益。而在法律经济学领域中，诉讼成本与诉讼收益并不是单纯地以利润为衡量依据的，因为两者除了具备经济因素之外，还都有着隐含的社会效应，这种社会效应不会通过量化的利润体现出来，也难以简单地用诉讼收益减去诉讼成本来计算。这些都决定了诉讼不能单纯地追求利润的最大化，而应该是以最合理的成本换取最佳的收益，实现法律效果与社会效果的统一。对我国来说，公益诉讼制度是一种全新的制度，在确立的时候，要充分考虑我国现有的法治基础和特殊的国情，运用成本和收益的分析方法，在原告资格范围、举证责任、诉讼费用等方面都要进行深入的理论探讨和一定的实践探索。以下结合学界的观点，从主体和举证责任的角度，对公益诉讼制度的构建谈一谈个人拙见:
（一）公益诉讼制度原告主体问题
建立公益诉讼制度的首要问题是启动诉讼的主体——原告资格问题。综观国外立法，在古罗马法中，任何古罗马市民均可代表国家提起维护社会公共利益的诉讼。美国1986年《反欺骗政府法》第二次修正案规定，任何个人或公司发现有人欺骗政府、索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方。［10］德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可以提起民事诉讼。［11］可见，在国外，公益诉讼的原告范围是相当宽泛的，除了国家机关，不特定的公民个人也具有提起公益诉讼的资格。然而，我们认为，从诉讼成本与收益的角度考虑，现阶段我国国有资产公益诉讼宜统一由检察机关提起。首先，检察机关是国家的法律监督机关，负有监督全社会是否遵守法律的职责，当国有资产因各种原因流失而且诉讼主体缺位时，检察机关有义务对此情况进行监督，并采取相应的措施进行补救，体现了国家干预的原则，有利于实现社会公平與正义。其次，由检察机关提起国有资产公益诉讼有着其自身的优势。与其他机关、企事业单位、社会组织和个人相比，检察机关拥有成熟的司法追究制度，具备专业化的人员和丰富的办案经验，无论调查取证还是出庭支持起诉，都有着无可比拟的优越性，这些都会减少公益诉讼中的成本消耗；再次，检察机关行使公益诉讼的起诉权，是司法权力对行政权力的制约与补充，有利于减低行政成本。当前，由于部门利益的驱动，一些有利可图的领域成为诸多行政权力竞相追逐的对象，而对于那些无利可图的诸如国有资产公益诉讼等领域，有时却关注不够，甚至消极不作为。因此，在行政救济缺位的情况下，由检察机关做为最后的保障，承担起维护公共利益的责任，是非常必要的。［12］最后，如前所述，公民个人诉讼能力相对不足，可能出现滥诉的情况，因此在现阶段如果采取公民均享有国有资产公益诉权的做法，从成本意义上来说尚不适宜。
（二）公益诉讼制度的举证责任
在民事诉讼中，双方当事人的举证责任是对等的，谁主张谁举证；在行政诉讼中，被告行政机关负有举证责任。在公益诉讼中，其举证责任必须从成本与收益的角度专门研究。如前文所述，企业国有资产流失是行为人故意和重大过失造成的，渠道复杂，形式多样，行为具有极大的隐蔽性。从近年来国有资产流失的重大案例情况看，在国有资产管理、经营的各个环节都有所表现，许多活动是借国企改制、产权转让、资产重组等经济改革过程的一些环节进行的。企业国有资产运营决策权、财务的管理权一般控制在高管人员手中，具有隐蔽性，局外人很难测定。如果完全由检察机关进行取证，从诉讼成本上讲是非常不经济的，法律应对处于弱势地位的原告一方降低举证责任要求。［13］检察机关只要能证明国有资产利益遭受或者可能遭受损害的事实存在，只需提出国有资产受侵害行为的初步证据，证明需要司法途径的合理性、迫切性，即可以获得请求支持。至于侵害事实的进一步认定，侵害行为与损害结果之间的因果关系，责任说明等应倒置给被告承担。在环境侵害案件中，原告对违法行为人在环境侵权中的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难举出确实充分的证据。因此，多数国家在环境公益诉讼中都采取举证责任倒置的做法。在侵犯消费者权益的产品质量责任、市场垄断等违法行为中，受害人一般缺乏收集证据的技术手段，并且由于科技、文化水平的限制，一般消费者难以知道某种产品可能存在的缺陷；专有技术和生产工艺的复杂性和保密性，也使受害人难以对违法行为举证。
所以在消费公益纠纷案件中，如果按照普通民事诉讼中“谁主张谁举证”的原则，原告方往往只能证明自己受到了损害，而对侵权人的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难或者根本不可能举证，势必使诉讼成本过高，而诉讼收益则不会很理想。
综上，在我国公益诉讼制度的构建中，举证责任的承担应实行举证责任倒置，使起诉方的举证责任得到减轻，使诉讼成本在原告与被告之间做出合理的分配。
注释：
［1］李文龙、魏国辰：《国有小企业改革实务》，经济管理出版社1996年版，第28页。
［2］韩晓波：《消费者权益公益诉讼法律制度研究》，山东大学2006年硕士学位论文，第10页。
［3］莫小春：《和谐社会视野下构建消费者公益诉讼制度的必要性和对策》，载于《商场现代化》2007年12月
［4］［美］波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析》（下），中国大百科全书出版社1997年版，第677页。
［5］周虎全：《收益计量之我见》，载于《内蒙古统计》1999年第2期，第45页。
［6］郭正模：《对退休等经济行为的“机会收益”分析》，载于《天府新论》2007年第6期，第40页。
［7］谢胜利、陈少岩：《论构建和谐社会与建立公益诉讼制度》，载于《海南广播电视大学学报》2007年第2期，第27页。
［8］刘晓军：《环境公益诉讼的宪政价值研究》，载于《晋中学院学报》2006年第4期，第4页。
［9］莫小春：《和谐社会视野下构建消费者公益诉讼制度的必要性和对策》，载于《商场现代化》2007年12月（上旬刊）总第523期，第302页。
［10］韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济法益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第240-242页。
［11］何勤华：《德国法律发展史》，法律出版社1999年版，第472页。
［12］欧阳婧：《公益诉讼及其“外部性”的经济学简析》，载于《阴山学刊》第20卷第4期，第4页。
［13］韩弘力：《企业国有资产流失公益诉讼制度研究》，中国政法大学2007年硕士学位论文，第33页。
（作者通讯地址：天津市红桥区人民检察院，天津 红桥 300130）