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摘要：在新型冠状病毒肺炎疫情的背景下，为进一步提升国家公共卫生应急处置能力，本研究从医疗卫生应急物资统筹调度角度出发，结合目前宁夏现状，归纳形成“以市场和应急需求为导向，以现代信息技术为依托，多要素引入，统一管理，统一调度，实现应急物资从入库、调运到最终使用的多系统全寿命跟踪监督”符合平战结合的新型医疗卫生应急物资调度方法和技术，并基于该方法和技术，从法律法规、体制机制、管理体系建设、预案体系建设、应急物流体系建设、信息体系建设等方面提出相应的方案建议。
关键字：公共卫生应急;应急物资;统筹调度
【中图分类号】R-1 【文献标识码】A 【文章编号】1673-9026（2021）01-174-03
Abstract：In the context of major COVID 19 epidemic，in order to improve the National public health emergency response capacity， depend on the current situation of Ningxia ， this study summarizes and forms the new techniques and methods of Coordinate Scheduling for emergency medical materials that need to conform normal-emergency association. Which should include a number of functions “Market and emergency needs oriented， Relying on modern information technology， Multi-element introduction， Unified management， Unified scheduling， Realize the multi-system whole-life tracking and supervision of emergency materials from warehousing， transportation to final used， etc.” And on this basis， suggestions for the construction are given from the aspects of Laws and regulations， Systems and mechanisms， management system construction， plan system construction， emergency logistics system construction， and information system construction， etc.
Keywords： Public health emergency; Emergency supplies; Coordinate Scheduling
引言
近年來，世界各地频繁爆发各类突发公共卫生事件，目前全球新冠肺炎疫情仍持续扩散，严重威胁着人类健康和生命安全，对全球经济发展、社会稳定产生重大影响。为确保应急医疗救援行动的顺利实施，最大程度地挽救更多的生命，医疗物资的供应与配送至关重要，但新冠疫情爆发初期，口罩、防护服等医疗物资纷纷告急，这让医疗物资供给配置迅速成为公众关注的焦点问题和社会治理中的重要关切。如何解决在突发公共卫生事件应急管理过程中的物资调度问题，成为了应急救援的一个关键所在。
1. 目前我国医疗卫生调度体系存在的问题
课题组对宁夏回族自治区应急管理厅、国药控股、红十字会、卫生健康委和粮食和物资储备局进行了调研，对现有医疗卫生物资调度体系有了一定的了解。
1.1 调度体系不健全。目前调研的几个部门和企业除国药控股和卫生健康委有医疗物资储备和调度经验外，其他部门均未进行过医疗物资的储备和调度。从其他常规物资储备和调度现状来看，多个部门均建有物资储备基地，都独立地进行物资的储备和调度，物资的种类、数量、用途等无法全面掌握，信息孤岛现象严重。有些部门如卫生健康委，因为在此次疫情处置过程中遭遇了极度的医疗物资缺乏的问题，因此主张在自己体系里边单独进行一定数量的储备。但粮食与物资储备局则建议建立统一的储备和调度体系，目前该局的储备库有一定的空置率，且能够通过简单的改造而满足医疗卫生储备的需求，近期该局也进行了相应的信息化改造建设，逐步打造集储存、管理、调度为一体的信息化系统是可以实现的。从总体考虑，集中资金和力量建设统一的物资储存和调度体系相对集约、高效。
1.2 调度现状较为落后。目前除国药控股有自己的调度运输能力外，其他机构自身调度能力有限，调度的形式也是传统点对点式，与目前主流电商和物流企业全流程调度模式差距明显。另外，各部门及企业整个信息化水平及与全应急适应能力相对落后（仅能满足日常生活物资调度和常规自然灾害应急），不足以满足重大疫情应急需求。另外，各单位对防疫物资调度的平战结合均无法给出较好的解决方案。
1.3 物资全周期管理几乎为零。调研各部门、单位对物资的调度均处在出库即结束的现状，无法对物资的调度、运输、使用和回收（报废或无害处理）做全周期的跟踪和管理。
1.4 对顶层设计和法治规范提出迫切需求。从调研情况来看，医疗卫生应急物资的储存和调度缺少深层次的顶层设计和法治制度保障。其中卫生健康委和粮食和物资储备局结合自身情况，要求自上而下地重视和谋划医疗卫生应急物资的储存和调度体系，参照对基本应急物资的储存和调度法治要求，将卫生应急物资进行全方位系统立法规范，让储存和调度主体有法可依、落实责任。 2. 构建我国医疗卫生调度体系的要求
2020年4月上海市政府指出到2025年上海市对重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力达到国际一流水准，成为全球公共卫生最安全城市之一[1]。建立全球采购机制、应急物流服务平台和紧急物资运输快速通道，加强长三角应急物资互济互助和协同联动等[2]。为我们构建更加高效合理的调度体系提供了参考。
2.1 构建完善的法规体系。目前我国关于突发公共卫生事件的法律仅《传染病防治法》和《突发公共卫生应急管理条例》，但是这两部法律存在应急物资应急采购程序、调度职责、调配权限、应急征用企业物资范围等不明的情况[3]。关于应急物流，相关法律法规主要散见于《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中央级救灾储备物资管理办法》《自然灾害救助条例》及各省市的地方性法规中[4];应急物资采购方面尚未出台专门的法律法规和部门规章，《政府采购法》和《招标投标法》对突发公共卫生事件这样重大疫情的应急采购，均采用“例外条款”方式进行回避[5]。另外，《突发公共卫生应急管理条例》是SARS后制定的，其中的“一案三制”应急体系也暴漏出在应急过程及物资调度上机构设置权威性不足和职能缺位的情况[6]。习近平总书记在疫情防控各个阶段多次强调要坚持依法防控，因此以此次疫情为参考，尽快建设适应新形势下的应对突发公共卫生事件的法律体系，明确应急物资的调度机构及其职责，明确应急物资采购、捐赠、存储、调度等各阶段应急处置权限[7]。
2.2 完善医疗应急物资管理和保障机制。本次新冠疫情，目前的医疗物资管理和调度体制机制也在疫情初期带来一定的短缺和混乱。现阶段大规模医疗物资的管理和调度能力已无法满足现代应急管理的要求。
2.2.1医疗应急物资调度机构要合理
以本次疫情医疗物资调度情况及我区各部门调研情况为参考，目前全国乃至我区机构设置及职能上尚无医疗物资统一管理部门，绝大多数部门无存储和调度医疗应急物资的计划，另宁夏国药控股作为应急物资储备企业因医疗应急物资储备成本问题的存在，宁夏地区仅储备几百只（件）的N95口罩、防护服等物资，难以应对突发大规模公共卫生应急，且各部门和企业之间未建立协调机制，无统一的调度管理部门，各部门之间各自为战，卫生健康部门作为此次应急物资调度的主体在疫情初期就出现库存告急的情况。红十字会出现对大量的物资无法合理地进行调度情况。因此有必要建立应急物资管理和调度常态化机制，负责医疗应急物资调度的各部门协调，加强各类主体信息的获取和整合。
2.2.2醫疗物资调度的标准规范要科学全面
本次对我区各相关部门调研显示，各医疗应急物资存储和调度单位在实际工作过程中缺乏可依据的法律法规和标准规范，疫情初期，武汉便暴露出了医疗应急物资调度效率不高的情况，离“第一时间、快速响应”有差距。“调什么、怎么调”的问题困扰着各部门整个调度工作，尤其是对今后重大疫情的应对带来诸多困难。如何确定应急物资需求、分配标准、物流标准、操作规程、如何匹配、人员配备标准（应急物资分发专业化水平）、运输工具、各级调度能力配置、应急期间医疗物资的分配标准（一些人抢购N95口罩，存在过度防护的情况，占用了宝贵的医疗资源。）等急需得到解决。
2.2.3加强预案体系建设
2003年非典之后，我国从国家到地方建设了各层级的突发事件应急预案，但是在此次疫情预案及其应起到的作用不明显，医疗物资应急调度的预案问题突出。因此结合新型冠状病毒肺炎疫情，必须加强应急预案的动态调整机制，定期开展预案的修订工作，明确各类预案修订的主体、期限和具体程序，通过不断积累、学习及对突发公共卫生事件信息收集和分析，预测事件的发展趋势，识别可能带来物资需求变化，并根据实际情况更新预案内容。应进一步完善调度应急预案，提升调度效率。
2.3 信息化系统建设是关键。每一次突发事件都会有其特定的应急物资设备“峰值需求”，应急时期会有大量的各方数据汇聚到物资调度部门。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥更好支撑作用”[8]。但是值得注意的是信息化物资调度控制系统不能仅限于物资调度的设计，应当通盘考虑大应急和未来社会及城市智能化建设，多要素全方位考虑，要确保能方便与全社会整体智能化发展实时融合。
3. 构建我国应急物资调度系统构想的主要内容
3.1 建立目标。应急物资调度系统需以政府为主导，广泛吸收全社会要素，最大限度地实现资源利用的最优化。建设以需求为导向多要素结合的新型应急物资调度系统，以统一管理、统筹全局为原则，以市场和应急需求为导向，以现代信息技术为依托，多要素引入，统一管理，统一调度，实现应急物资从入库、调运到最终使用的全系统全寿命跟踪监督。确保应急物资高效、准确、安全地流动[9]。
3.2 建立关键环节
3.2.1打通数据共享壁垒
新冠发生以来，狭义的信息安全观念和数据碎片化的危害得到了无限放大，直接导致了疫情爆发初期物资短缺和物资调度的混乱，严重影响了全社会的抗疫行动。现代化的应急物资调度系统应当实现各要素信息畅通汇总，应涵盖应急物资生产储备、捐赠分配、交通运输、邮政快递、分发配送、应急需求等各方面信息，为人工智能发挥作用提供最现实的大数据，真正实现快速、智能、高效、安全地调度信息数据流。
3.2.2供需匹配
疫情突发，对医疗物资“紧平衡”情况十分严峻，应急物资的合理高效调度至关重要。需求是物资调度和分配最合理的参考，应急物资调度系统应当以需求为导向，将需求方（医院、防疫机构、社区等）、供应方（存储方、协议企业等）和交通物流单位全部动态接入，通过类似医院现有的诊疗系统（如HIS系统）适时掌握医院病人数、消耗量等信息，向系统提出动态需求，系统根据应急物资的存量和协议企业（含电商平台）供货能力，自动进行匹配，同时根据需求的物资类别消耗反馈，反向为存储单位和协议企业（含电商平台）提供存储和生产需求。疫情触发联动机制的同时，系统应快速与协议物流企业对接，协助做好应急物资的采购、运输和分发工作。协议物流企业是串联起整个调度体系的关键环节，必须确保全流程的高效、准确。 3.2.3平战结合
应急物资存在“需求峰值”的现象，疫情期间大量的应急需求对社会现存应急物资提供能力要求是巨大的，但是不能因为疫情而无限制地放大应急物资的存储和调度规模，应当探索建立以市场经济为依托的应急物资动态管理模式，真正实现应急物资的节约高效、平战结合。将物资的调度实现市场化，将应急物资生产和销售企业接入系统数据流，动态掌握应急物资日常市场行为，将政府和企业存储销售相结合，实时将政府存储物资引入市场流通环节，并将该部分利润投入到资金储备或探索购买疫情防治商业保险，借助保险业协助公共财政应对突发公共卫生事件，综合利用市场商业行为构建新型储备机制;另外，企业与政府签订协议，在原材料和储备方面进行一定基数的时间差动态储备，始终保持一定的应急行为（如，将部分应急物资动态存储6个月后再投入市场），用时间换取存量，实现日常市场行为和疫情防治期间的快速切换。
3.2.4加强全方位监督
应急物资调度体系的监督要求社会各方参与，要将社会监督彻底引入，并起主要作用。所有的物资信息要进行全生命周期电子化管理，实时动态数据更新。要求所有展示数据主动向社会提供，所有数据尽量减少人员控制接口，人为因素要控制到最低水平，确保数据流能最大限度地合理自由流动。
3.3 建立路径
3.3.1 构建协调统一的应急物资调度体系
根据以上主要内容和要素要求，结合我国现阶段政府架构和市场现状，构建各部门、各单位、各要素协调一致、高效准确、平战结合的应急物资调度体系。
政府各部门根据自己的职责根据疫情发展情况，适时介入物资调度工作，期间须整合和确定各部门现有职责，尽量避免出现职责重叠的情况。各相关企业和社会组织要在应急物资管理中心体系下根据要求实现应急物资的各环节流通，并根据协议做好政府要求的各项工作。应急物资管理系统要求以现代最新信息技术为依托，以市场和应急需求为导向，多要素、多维度管理，通过新技术实现物资从入库、调度到最终使用的全系统、全寿命跟踪反馈和监督。
政府要协调市场经济各要素，实现应急物资日常情况下的动态管理。对政府计划存储合理地参与市场流通。将协议企业协议物资纳入系统管理，对协议存储进行管控，实时掌握协议企业应急物资存储基数。力求做到平战结合。
3.3.2 打通应急状态下应急物资调度流程
应急物资调度流程主要由物资需求获取、应急物资来源和应急物流配送等重要环节组成。各个环节均由系统控制，人为因素需尽量控制在最低范围内（保留专家介入端口）。
应急物资需求获取。物资管理系统在收到应急需求触发后，应迅速遍历目前政府储备和企业协议储备等储备情况，结合疫情发展状况，判断目前存储是否满足疫情需求，如果疫情发展较为迅速，系统应主动发出医疗应急物资采购及生产请求，通过专家会商确定全社会各力量用于应急物资全链条供应，确保最短的时间内实现物资需求与供应的平衡
应急物资来源。政府计划存储，政府存储应作为基础物资需求，一旦疫情發生，最低需保证1个月的高强度需求;协议企业加入，协议企业主要包括产能、物资储备能力、市场存储等各种形式的物资存储模式，但要求应当满足疫情期间长期提供应急物资的情况。社会捐赠在疫情期间可能会占一定比例，社会物资的捐赠来源比较复杂，有些物资不适合用于疫情防控，因此社会捐赠管理模块需与捐赠方形成需求和反馈交流机制，尽量减少不适合的物资进入调度系统，减少整个流程的管理负担。
应急物流配送。政府计划存储应将铁路、公路、航空、军队和协议物流企业等政府控制单位纳入应急物流模块，一旦疫情发生，要第一时间根据目前的物流网络和存储点进行匹配，根据就近、安全、快速的物流运输原则，进行配送。另外，做好物资末端接收和分发工作，将社区和医院纳入物流配送管理流程，做好整个配送环节的反馈，除此之外，要探索实现应急物资配送的闭环管理，考虑应急物资的使用和回收处理，做好医疗应急物资的逆向物流处置工作。
4. 结束语
中央全面深化改革委员会第十三次会议指出，提高公共卫生应急物资保障能力，要加强顶层设计、优化部门协同，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的要求，围绕打造医疗防治、物资储备、产能动员“三位一体”的物资保障体系，完善应急物资储存品种、规模、结构，创新储备方式，优化产能保障和区域布局，健全公共卫生应急物资保障工作机制，确保重要应急物资关键时刻调得出、用得上[10]。物资调度作为应急物资保障能力建设的重要环节，直接决定了公共卫生应急物资能不能满足疫情期间“峰值”需求，因此尽快研究建立科学高效的公共卫生应急物资调度体系至关重要。
参考文献
[1] 市政府新闻发布会介绍《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》有关情况. （2020-04-08）[2020-04-20]. http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw9819/nw9822/u21aw1436788.html.
[2] 上海市人民政府. 上海千人视频大会发布重磅意见目标： 全球公共卫生体系最健全城市之一[J]. 上海质量， 2020 （4）： 6-7.
[3] 曾渝：关于建设与完善医疗卫生应急物资保障体系的思考.http：//www.ctoutiao.com/2621941.html.
[4] 陈慧. 我国应急物流体系存在的主要问题与优化建议[J]. 中国流通经济， 2014（8）： 20-24.
[5] 相峰，丁桂花，焦玥.突发公共卫生事件下我国应急供应链体系建设——以新冠肺炎疫情为例[J].上海商学院学报，2020（3）：51-63.
[6] 张甜，邵蓉.突发公共卫生事件应急预案法律效力和体系完善探讨[J].中国卫生产业，2012，（20）：183-184.
[7] 魏际刚，崔立新.从新型冠状病毒防控看应急管理体系的构建[J].科技中国，2020（3）：25-27.
[8] 央视网. 习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调 完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系[EB/OL].（2020-02-14）[2020-04-20].http：//news.cctv.com/2020/02/14/ARTIMtQZo8p1d3QlOtafZbtq200214.shtml.
[9] 袁强， 张静晓， 陈迎. 建立我国应急物流体系的构想与对策——基于新冠肺炎疫情防控的经验教训[J]. 开放导报， 2020， 000（003）：86-92.
[10] 新华网.习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议强调 深化改革健全制度完善治理体系 善于运用制度优势应对风险挑战冲击[EB/OL].（2020-04-27）[2020-11-01].https：//www.spp.gov.cn/dj/zyjs/202004/t20200427_459970.shtml#
基金项目：中国工程院院地合作项目“重大公共卫生事件医疗应急物资储备与供应保障体系研究”（编号2020NXSZ2）
作者简介：董良（1988-），男，汉，山东济南人，工程师，硕士，宁夏回族自治区疾病预防控制中心，研究方向：公共卫生
宁夏回族自治区疾病预防控制中心 宁夏银川 750001
关键字：公共卫生应急;应急物资;统筹调度
【中图分类号】R-1 【文献标识码】A 【文章编号】1673-9026（2021）01-174-03
Abstract：In the context of major COVID 19 epidemic，in order to improve the National public health emergency response capacity， depend on the current situation of Ningxia ， this study summarizes and forms the new techniques and methods of Coordinate Scheduling for emergency medical materials that need to conform normal-emergency association. Which should include a number of functions “Market and emergency needs oriented， Relying on modern information technology， Multi-element introduction， Unified management， Unified scheduling， Realize the multi-system whole-life tracking and supervision of emergency materials from warehousing， transportation to final used， etc.” And on this basis， suggestions for the construction are given from the aspects of Laws and regulations， Systems and mechanisms， management system construction， plan system construction， emergency logistics system construction， and information system construction， etc.
Keywords： Public health emergency; Emergency supplies; Coordinate Scheduling
引言
近年來，世界各地频繁爆发各类突发公共卫生事件，目前全球新冠肺炎疫情仍持续扩散，严重威胁着人类健康和生命安全，对全球经济发展、社会稳定产生重大影响。为确保应急医疗救援行动的顺利实施，最大程度地挽救更多的生命，医疗物资的供应与配送至关重要，但新冠疫情爆发初期，口罩、防护服等医疗物资纷纷告急，这让医疗物资供给配置迅速成为公众关注的焦点问题和社会治理中的重要关切。如何解决在突发公共卫生事件应急管理过程中的物资调度问题，成为了应急救援的一个关键所在。
1. 目前我国医疗卫生调度体系存在的问题
课题组对宁夏回族自治区应急管理厅、国药控股、红十字会、卫生健康委和粮食和物资储备局进行了调研，对现有医疗卫生物资调度体系有了一定的了解。
1.1 调度体系不健全。目前调研的几个部门和企业除国药控股和卫生健康委有医疗物资储备和调度经验外，其他部门均未进行过医疗物资的储备和调度。从其他常规物资储备和调度现状来看，多个部门均建有物资储备基地，都独立地进行物资的储备和调度，物资的种类、数量、用途等无法全面掌握，信息孤岛现象严重。有些部门如卫生健康委，因为在此次疫情处置过程中遭遇了极度的医疗物资缺乏的问题，因此主张在自己体系里边单独进行一定数量的储备。但粮食与物资储备局则建议建立统一的储备和调度体系，目前该局的储备库有一定的空置率，且能够通过简单的改造而满足医疗卫生储备的需求，近期该局也进行了相应的信息化改造建设，逐步打造集储存、管理、调度为一体的信息化系统是可以实现的。从总体考虑，集中资金和力量建设统一的物资储存和调度体系相对集约、高效。
1.2 调度现状较为落后。目前除国药控股有自己的调度运输能力外，其他机构自身调度能力有限，调度的形式也是传统点对点式，与目前主流电商和物流企业全流程调度模式差距明显。另外，各部门及企业整个信息化水平及与全应急适应能力相对落后（仅能满足日常生活物资调度和常规自然灾害应急），不足以满足重大疫情应急需求。另外，各单位对防疫物资调度的平战结合均无法给出较好的解决方案。
1.3 物资全周期管理几乎为零。调研各部门、单位对物资的调度均处在出库即结束的现状，无法对物资的调度、运输、使用和回收（报废或无害处理）做全周期的跟踪和管理。
1.4 对顶层设计和法治规范提出迫切需求。从调研情况来看，医疗卫生应急物资的储存和调度缺少深层次的顶层设计和法治制度保障。其中卫生健康委和粮食和物资储备局结合自身情况，要求自上而下地重视和谋划医疗卫生应急物资的储存和调度体系，参照对基本应急物资的储存和调度法治要求，将卫生应急物资进行全方位系统立法规范，让储存和调度主体有法可依、落实责任。 2. 构建我国医疗卫生调度体系的要求
2020年4月上海市政府指出到2025年上海市对重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力达到国际一流水准，成为全球公共卫生最安全城市之一[1]。建立全球采购机制、应急物流服务平台和紧急物资运输快速通道，加强长三角应急物资互济互助和协同联动等[2]。为我们构建更加高效合理的调度体系提供了参考。
2.1 构建完善的法规体系。目前我国关于突发公共卫生事件的法律仅《传染病防治法》和《突发公共卫生应急管理条例》，但是这两部法律存在应急物资应急采购程序、调度职责、调配权限、应急征用企业物资范围等不明的情况[3]。关于应急物流，相关法律法规主要散见于《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中央级救灾储备物资管理办法》《自然灾害救助条例》及各省市的地方性法规中[4];应急物资采购方面尚未出台专门的法律法规和部门规章，《政府采购法》和《招标投标法》对突发公共卫生事件这样重大疫情的应急采购，均采用“例外条款”方式进行回避[5]。另外，《突发公共卫生应急管理条例》是SARS后制定的，其中的“一案三制”应急体系也暴漏出在应急过程及物资调度上机构设置权威性不足和职能缺位的情况[6]。习近平总书记在疫情防控各个阶段多次强调要坚持依法防控，因此以此次疫情为参考，尽快建设适应新形势下的应对突发公共卫生事件的法律体系，明确应急物资的调度机构及其职责，明确应急物资采购、捐赠、存储、调度等各阶段应急处置权限[7]。
2.2 完善医疗应急物资管理和保障机制。本次新冠疫情，目前的医疗物资管理和调度体制机制也在疫情初期带来一定的短缺和混乱。现阶段大规模医疗物资的管理和调度能力已无法满足现代应急管理的要求。
2.2.1医疗应急物资调度机构要合理
以本次疫情医疗物资调度情况及我区各部门调研情况为参考，目前全国乃至我区机构设置及职能上尚无医疗物资统一管理部门，绝大多数部门无存储和调度医疗应急物资的计划，另宁夏国药控股作为应急物资储备企业因医疗应急物资储备成本问题的存在，宁夏地区仅储备几百只（件）的N95口罩、防护服等物资，难以应对突发大规模公共卫生应急，且各部门和企业之间未建立协调机制，无统一的调度管理部门，各部门之间各自为战，卫生健康部门作为此次应急物资调度的主体在疫情初期就出现库存告急的情况。红十字会出现对大量的物资无法合理地进行调度情况。因此有必要建立应急物资管理和调度常态化机制，负责医疗应急物资调度的各部门协调，加强各类主体信息的获取和整合。
2.2.2醫疗物资调度的标准规范要科学全面
本次对我区各相关部门调研显示，各医疗应急物资存储和调度单位在实际工作过程中缺乏可依据的法律法规和标准规范，疫情初期，武汉便暴露出了医疗应急物资调度效率不高的情况，离“第一时间、快速响应”有差距。“调什么、怎么调”的问题困扰着各部门整个调度工作，尤其是对今后重大疫情的应对带来诸多困难。如何确定应急物资需求、分配标准、物流标准、操作规程、如何匹配、人员配备标准（应急物资分发专业化水平）、运输工具、各级调度能力配置、应急期间医疗物资的分配标准（一些人抢购N95口罩，存在过度防护的情况，占用了宝贵的医疗资源。）等急需得到解决。
2.2.3加强预案体系建设
2003年非典之后，我国从国家到地方建设了各层级的突发事件应急预案，但是在此次疫情预案及其应起到的作用不明显，医疗物资应急调度的预案问题突出。因此结合新型冠状病毒肺炎疫情，必须加强应急预案的动态调整机制，定期开展预案的修订工作，明确各类预案修订的主体、期限和具体程序，通过不断积累、学习及对突发公共卫生事件信息收集和分析，预测事件的发展趋势，识别可能带来物资需求变化，并根据实际情况更新预案内容。应进一步完善调度应急预案，提升调度效率。
2.3 信息化系统建设是关键。每一次突发事件都会有其特定的应急物资设备“峰值需求”，应急时期会有大量的各方数据汇聚到物资调度部门。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥更好支撑作用”[8]。但是值得注意的是信息化物资调度控制系统不能仅限于物资调度的设计，应当通盘考虑大应急和未来社会及城市智能化建设，多要素全方位考虑，要确保能方便与全社会整体智能化发展实时融合。
3. 构建我国应急物资调度系统构想的主要内容
3.1 建立目标。应急物资调度系统需以政府为主导，广泛吸收全社会要素，最大限度地实现资源利用的最优化。建设以需求为导向多要素结合的新型应急物资调度系统，以统一管理、统筹全局为原则，以市场和应急需求为导向，以现代信息技术为依托，多要素引入，统一管理，统一调度，实现应急物资从入库、调运到最终使用的全系统全寿命跟踪监督。确保应急物资高效、准确、安全地流动[9]。
3.2 建立关键环节
3.2.1打通数据共享壁垒
新冠发生以来，狭义的信息安全观念和数据碎片化的危害得到了无限放大，直接导致了疫情爆发初期物资短缺和物资调度的混乱，严重影响了全社会的抗疫行动。现代化的应急物资调度系统应当实现各要素信息畅通汇总，应涵盖应急物资生产储备、捐赠分配、交通运输、邮政快递、分发配送、应急需求等各方面信息，为人工智能发挥作用提供最现实的大数据，真正实现快速、智能、高效、安全地调度信息数据流。
3.2.2供需匹配
疫情突发，对医疗物资“紧平衡”情况十分严峻，应急物资的合理高效调度至关重要。需求是物资调度和分配最合理的参考，应急物资调度系统应当以需求为导向，将需求方（医院、防疫机构、社区等）、供应方（存储方、协议企业等）和交通物流单位全部动态接入，通过类似医院现有的诊疗系统（如HIS系统）适时掌握医院病人数、消耗量等信息，向系统提出动态需求，系统根据应急物资的存量和协议企业（含电商平台）供货能力，自动进行匹配，同时根据需求的物资类别消耗反馈，反向为存储单位和协议企业（含电商平台）提供存储和生产需求。疫情触发联动机制的同时，系统应快速与协议物流企业对接，协助做好应急物资的采购、运输和分发工作。协议物流企业是串联起整个调度体系的关键环节，必须确保全流程的高效、准确。 3.2.3平战结合
应急物资存在“需求峰值”的现象，疫情期间大量的应急需求对社会现存应急物资提供能力要求是巨大的，但是不能因为疫情而无限制地放大应急物资的存储和调度规模，应当探索建立以市场经济为依托的应急物资动态管理模式，真正实现应急物资的节约高效、平战结合。将物资的调度实现市场化，将应急物资生产和销售企业接入系统数据流，动态掌握应急物资日常市场行为，将政府和企业存储销售相结合，实时将政府存储物资引入市场流通环节，并将该部分利润投入到资金储备或探索购买疫情防治商业保险，借助保险业协助公共财政应对突发公共卫生事件，综合利用市场商业行为构建新型储备机制;另外，企业与政府签订协议，在原材料和储备方面进行一定基数的时间差动态储备，始终保持一定的应急行为（如，将部分应急物资动态存储6个月后再投入市场），用时间换取存量，实现日常市场行为和疫情防治期间的快速切换。
3.2.4加强全方位监督
应急物资调度体系的监督要求社会各方参与，要将社会监督彻底引入，并起主要作用。所有的物资信息要进行全生命周期电子化管理，实时动态数据更新。要求所有展示数据主动向社会提供，所有数据尽量减少人员控制接口，人为因素要控制到最低水平，确保数据流能最大限度地合理自由流动。
3.3 建立路径
3.3.1 构建协调统一的应急物资调度体系
根据以上主要内容和要素要求，结合我国现阶段政府架构和市场现状，构建各部门、各单位、各要素协调一致、高效准确、平战结合的应急物资调度体系。
政府各部门根据自己的职责根据疫情发展情况，适时介入物资调度工作，期间须整合和确定各部门现有职责，尽量避免出现职责重叠的情况。各相关企业和社会组织要在应急物资管理中心体系下根据要求实现应急物资的各环节流通，并根据协议做好政府要求的各项工作。应急物资管理系统要求以现代最新信息技术为依托，以市场和应急需求为导向，多要素、多维度管理，通过新技术实现物资从入库、调度到最终使用的全系统、全寿命跟踪反馈和监督。
政府要协调市场经济各要素，实现应急物资日常情况下的动态管理。对政府计划存储合理地参与市场流通。将协议企业协议物资纳入系统管理，对协议存储进行管控，实时掌握协议企业应急物资存储基数。力求做到平战结合。
3.3.2 打通应急状态下应急物资调度流程
应急物资调度流程主要由物资需求获取、应急物资来源和应急物流配送等重要环节组成。各个环节均由系统控制，人为因素需尽量控制在最低范围内（保留专家介入端口）。
应急物资需求获取。物资管理系统在收到应急需求触发后，应迅速遍历目前政府储备和企业协议储备等储备情况，结合疫情发展状况，判断目前存储是否满足疫情需求，如果疫情发展较为迅速，系统应主动发出医疗应急物资采购及生产请求，通过专家会商确定全社会各力量用于应急物资全链条供应，确保最短的时间内实现物资需求与供应的平衡
应急物资来源。政府计划存储，政府存储应作为基础物资需求，一旦疫情發生，最低需保证1个月的高强度需求;协议企业加入，协议企业主要包括产能、物资储备能力、市场存储等各种形式的物资存储模式，但要求应当满足疫情期间长期提供应急物资的情况。社会捐赠在疫情期间可能会占一定比例，社会物资的捐赠来源比较复杂，有些物资不适合用于疫情防控，因此社会捐赠管理模块需与捐赠方形成需求和反馈交流机制，尽量减少不适合的物资进入调度系统，减少整个流程的管理负担。
应急物流配送。政府计划存储应将铁路、公路、航空、军队和协议物流企业等政府控制单位纳入应急物流模块，一旦疫情发生，要第一时间根据目前的物流网络和存储点进行匹配，根据就近、安全、快速的物流运输原则，进行配送。另外，做好物资末端接收和分发工作，将社区和医院纳入物流配送管理流程，做好整个配送环节的反馈，除此之外，要探索实现应急物资配送的闭环管理，考虑应急物资的使用和回收处理，做好医疗应急物资的逆向物流处置工作。
4. 结束语
中央全面深化改革委员会第十三次会议指出，提高公共卫生应急物资保障能力，要加强顶层设计、优化部门协同，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的要求，围绕打造医疗防治、物资储备、产能动员“三位一体”的物资保障体系，完善应急物资储存品种、规模、结构，创新储备方式，优化产能保障和区域布局，健全公共卫生应急物资保障工作机制，确保重要应急物资关键时刻调得出、用得上[10]。物资调度作为应急物资保障能力建设的重要环节，直接决定了公共卫生应急物资能不能满足疫情期间“峰值”需求，因此尽快研究建立科学高效的公共卫生应急物资调度体系至关重要。
参考文献
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基金项目：中国工程院院地合作项目“重大公共卫生事件医疗应急物资储备与供应保障体系研究”（编号2020NXSZ2）
作者简介：董良（1988-），男，汉，山东济南人，工程师，硕士，宁夏回族自治区疾病预防控制中心，研究方向：公共卫生
宁夏回族自治区疾病预防控制中心 宁夏银川 750001