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摘要：司法预算是整个司法制度与司法程序运行的物质基础，司法预算的审批、编制、分配以及监督对于实现司法独立以及提高司法质量都县有非常重要的意义。然而，由于我国司法预算在审批、编制、分配以及监督等方面都存在严重的缺陷，已经严重影响到司法的公信力和公正度，有必要在借鉴域外成功经验的基础上，建立被立的、由中央统一负责的司法预算审批机制，合理的司法预算分配体系以及有效的预算监督机制。以提高我国司法机关的司法能力和司法质量，提升司法权威。
关键词：司法预算；审批；编制；分配；监督
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2007)06-0071-05
司法预算是整个司法制度与司法程序运行的物质基础，司法预算制度是否合理直接决定着司法制度与司法程序的运作状况。在我国，司法经费保障政策主要有：实行“分级管理、分级负担”的保障体制；司法机关收取的行政性收费和罚没款收入一律全额上缴国库，履行职能所需经费列入本级财政予以保障，并随着经济发展和财政收入增长逐步加大投入；制定并落实县级公用经费基本保障标准，规范基层司法机关经费保障工作；中央和省级财政增加对贫困地区司法机关专项补助经费，完善支付和管理方式，强化项目管理；优化资源配置，发挥司法资源的整体效能。然而，受经济发展水平及政治体制的制约，现行的司法预算制度已经越来越不能适应形势发展的需要，无论是法院、检察院系统的改革纲要，还是学者们关于司法改革的建议，司法经费保障体制，即司法预算制度，都受到普遍关注。笔者以法院为中心，以域外成功经验为参照，审思当前我国的司法预算制度。并在此基础上提出对策建议，以期为我国司法预算制度的完善提供一些建设性的思路。
一、司法预算的审批
现代国家的收支对于国民经济和公民生活影响巨大，具有极其重要的经济和政治意义。所以，自英国1688年革命以后，议会为了强化其对于行政机关的节制权，开始采用逐年议决预算制度：凡是经议会逐年议决的支出及征收，如果一年期满，没有经过议会决议，政府即无征收或支出的权力。由于这一制度中蕴含着深刻的权力制衡理念，被现代绝大多数的国家采纳。现在人们普遍认为，民主法治国家的特征之一就是立法部门垄断政府预算的审批权。在我国，《宪法》第62、第99条和现行《预算法》都明确规定，全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告，因此，司法预算的审批权应由人大行使是毫无疑问的。
尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总的下一级总预算，但是，其有权批准的预算却限于本级政府。目前，依据“分级管理、分灶吃饭”的原则，我国司法经费由各同级财政负担，即中央财政负责中央司法机关的预算，地方各级财政负责其同级司法机关的预算，相应地，各级人大也就享有对同级司法预算的批准权。这种司法预算审批体制在实践中暴露出很多问题，例如，地方各级司法机关的财政开支，包括工资福利、业务经费、建设资金等，悉听地方政府支配，导致司法机关与本级本地区政府形成利益共同体，引发地方保护主义，也为个别地方政府干涉司法提供了条件。此外，由于我国各地区经济社会发展的不平衡，也导致司法系统内的苦乐不均，贫困边远地区经费短缺严重，影响司法的有效运转。
司法预算究竟在各级政府之间如何安排，实际上是一个司法权在中央和地方以及地方各级闯的纵向划分问题。就立法权而言，权力的基础是民意，所以，除部分涉及公民基本权利和国家基本制度应由全国性立法部门依据法律保留原则独占外，各级立法部门都可以依循各自地域内的民意对相关事宜予以立法治理，并且借助法律体系效力位阶的设计予以协调一致；就行政权而言，权力的目标是公共产品的提供，而不同公共产品受益范围的差异决定行政部门纵向分层的合理性和必然性，并且借助基于隶属产生的领导服从关系确保上下级行政机关的政令畅通。但是，就司法权而言，权力的本质是法院代表国家对各类纠纷所作的居中裁判。而裁判的有效性受司法独立、司法公正以及司法权威的影响。实践证明，由一个处于独立地位的权威部门针对当事人之间纷争所予以的公平裁决才具有形式和实质相统一的效力。基于事权与财权统一的原则，司法预算支出应中央财政负担，而全国人大也应拥有司法预算的审批权。实际上，在大多数国家，司法预算是国家预算的一部分，由议会批准。在我国历史上，1941年以后，南京国民政府将各省司法经费一律改为由中央国库直拨，尽管适逢国难当头以及之后恶性通货膨胀，效果不是很好，但其中体现的司法预算理念，可以为当前司法改革借鉴。
当然，全国人大拥有司法预算审批权也不是绝对的。因为依据三权分立理论，权力机关应尊重和保障司法部门的司法权，为防止其滥用预算审批权干涉司法权，应通过必要的制度设计予以约束。可以考虑借鉴1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行职责，是每一会员国的义务”的规定。在我国宪法、法律中强调保障司法机关履行职能是全国人大审批司法预算应遵循的基本原则。或者是借鉴巴拿马宪法第211条之规定，“司法预算不得低于中央政府总收入的2％”，在我国宪法、法律中应明确设定司法预算在财政收入中所占的最低比例。
二、司法预算的编制
按照上述分析，司法预算应列入中央预算，那么，司法预算也应遵循中央预算的相关规定予以编制和执行。根据我国预算法律法规，中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，编制部门预算草案，于每年12月10日前报财政部，财政部审核中央各部门预算草案，对不符合相关要求的予以纠正，具体编制中央预算草案，汇总地方预算草案，并在每年全国人大会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财政经济委员会进行初步审查，最后国务院在全国人大举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。全国人大预算批准之日30日内，财政部应向中央各部门批复，国务院负责组织中央预算的执行，财政部具体负责实施，管理和监督预算资金的收付，并经由中央国库办理预算收入的收纳、划分、留解和库款的支拨。由此可见，国务院、财政部在中央预算的编制和执行中举足轻重。但是，司法预算如果适用相关规定的话，不免令人生成疑虑，如何防止司法部门向拥有财政权的行政部门退让甚至顺从，尽管目前类似情形在我国基本发生于地方的司法部门和行政部门之间。
“司法部门招致立法部门侵涉的危险远小于行政部门，因而司法权与行政权保持中立就更为艰难和必要。尤其在我国，司法与行政不分并从属于行政的历史传统有几千年，至今仍有一定影响，以致于部分司法部门将保障行政权及实现行政目标放在 重要地位，法治理念下的司法权对行政权的制约难以有效实现。因此，逻辑推演的必然结果就是适度限制行政部门在司法预算编制和执行中的权力。当然，财政是行政部门的基本职能，组织财政收入和保持财政收支平衡的行政目标，决定行政部门不能完全置身司法预算之外。台湾地区1997年7月21日修正“中华民国宪法”增修条文第5条第6项规定：“司法院所提出之年度司法概算，行政院不得删减，但得加注意见，编人中央政府总预算案，送立法院审议／”这样，一方面削弱行政部门在编制预算时的审核权，另一方面通过行政部门附议的方式确保行政部门对于预算的不同意见为立法部门所重视，能够有效平衡财政权与司法权。我们可以借鉴该立法例，每年由最高法院编制全国法院系统的司法预算，送财政部汇总，财政部虽然无权改动预算，但是可以附加书面异议，由国务院就此向全国人大报告。全国人大批准司法预算后，国务院及财政部门按照预算拨付款项，最高法院具体负责执行。
司法权的核心是审判权，但是，法院作为一种社会组织，其内部不可避免地存在着一些行政性事务，例如案件日程和统计、法院人员编制安排以及法官录用、考核、晋升和罢免等等，而司法预算的编制和执行就是重要内容之一，对此予以管理所衍生的权力就是司法事务管理权，这是保证审判权顺利有效运作的辅助性权力。在我国，司法事务管理权曾经与法院分离而由司法行政机关行使，例如1979年《人民法院组织法》第17条第3款规定，“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”，这显然有悖于司法权独立于行政权的原则，因此，1983年修订删去相关条文，由法院自己行使内部事务的管理，这也是各国的普遍作法。司法预算编制完全回归将强化司法事务管理权，有利于法院系统的独立，但是，司法独立还应包括某个法院的独立，乃至法官个人的独立，而司法事务管理权对审判独立构成异化或侵犯，例如预算编制和执行的至上而下体制可能致使上下级法院的监督关系转变成领导关系，或者法官对司法经费的依赖可能致使其唯司法事务管理者马首是瞻。实际上，在英国，1971年《Beech-ing Royal Commission Report》发表后。司法改革小组将司法管理控制权基本上从法官手中转移到大法官办公厅的文职人员手中，并且逐渐地介入应受法官专管的领域；而在美国，则是由联邦巡回上诉法院的首席法官和其他经过挑选的法官组成联邦司法会议进行政策决定，包括司法预算的编制、分配和监督，具体职责则由其领导下的规模很大的联邦法院行政管理局承担。我国法院内部机构设置的改革应以此为鉴，建立法官中心型的内部管理机制，同时，法官系列之外专设司法事务管理机构和人员，服务于司法审判。
三、司法预算的分配
在司法预算得到充分供给的前提下，还必须对司法预算进行合理的分配。只有这样，才能真正发挥司法经费的预期效用。从各国实践看，司法预算的分配一般遵循如下几点：第一，就不同级别的法院而言，重点放在低级别法院。这是因为，司法的最终目的是为了解决纠纷，而社会上绝大多数的纠纷(在我国，这一比例占80％以上)都是在较低级别的法院中解决的。如果低级别法院的司法资源能够得到充分保障，不仅有利于当事人以及其他诉讼参与人减少诉讼投入，早日摆脱讼累，而且有利于国家司法系统节约大量的人力、物力的投入。第二，就法院内部而言，应当尽量保障办案经费、法官工资的投入。因为纠纷能否解决以及解决的质量主要在于法官的素质。因此，在预算分配时应当优先考虑对办案经费、法官工资等方面的投入。
就目前情况看，由于我国的司法预算不是中央统一预算，而由同级政府编制并执行，各级法院的经费状况在很大程度上取决于同级政府的经济实力，这使得不同级别的法院之间经费差别很大。相对而言，中央财政保障下的最高法院经费最有保障，省财政保障下的高级法院次之，市财政保障下的中级法院再次之，县级财政保障下的基层法院最差，尤其是在经济不发达地区。这种状况更为严重。而在有限司法经费的分配上，“硬件”方面投入过多，“软件”方面投入相对不足，相当多的地方在办案经费、法官工资都没有得到充分保障的情况下，却争相建造豪华的办公大楼、购买豪华轿车。在工资待遇方面，由于我国没有像英、美、德、法、日本等国一样有专门的法官待遇法，而是将法官等同于公务员，与法院其他辅助人员一样，完全按照公务员的等级序列享受工资待遇。这样做的后果，是使司法权地方化，司法权行政化，相当多的党政领导将法院等同于一个普通行政机关，相当多的法官在心理上将司法审判混同于一般的行政工作，失去对法官工作应有的敬畏，丧失法官本应具有的职业优越感。由于经费保障不力，经费分配失衡，法官待遇偏低，法官的投入与收益不成比例，相当多法院的法官辞职作律师、改行，或想方设法调入省城和经济发达地区，尤其是在《法官法》严格控制了法官的任职条件和资格后，这一问题更为严峻。调查表明，中西部经济欠发达地区正面临着全面的“法官荒”。
因此，必须采取有效措施确保司法预算的合理分配。首先，要充分考虑到经济发达地区与经济不发达地区法院之间以及低级别法院和高级别法院之间司法预算的分配情况，尽量保证司法预算配置的横向平衡以及纵向平衡。就发达地区与不发达地区而言，尽管经济发达地区消费水平较高，因而司法经费的数额应相对充裕一些，但发达地区与不发达地区法院在经费预算分配上差距不可太大。就高级别法院与低级别法院而言，除因高级别法院法官职级较高，工资福利略高于低级别法院法官外，在其他经费的支出方面，低级别法院与高级别法院应保持相对平衡，不应有过大的差距。其次，应确保对办案经费以及法官工资福利的投入。为保证对办案经费、法官工资福利等“软件”方面的投入与盖办公楼、购买交通工具等“硬件”方面的投入结构合理，法律应规定各级地方法院在编制预算草案时应将拟投入“硬件”方面和“软件”方面的各项资金详细列明，最高法院司法行政委员会在对地方各级法院编制的司法预算草案进行审查时，如果认为某一法院的预算在“软件”方面与“硬件”方面配置不合理，有权予以适当调整。最后，应严格区分法院的审判人员与辅助人员的薪金等级，确保审判人员的薪酬高于辅助人员。此外，还应严格规定法院在司法行政方面的重大决策都必须由司法行政委员会讨论决定，一般司法行政人员只有执行权，没有决定权，从而确保法官在法院中的主体地位。
四、司法预算的监督
预算监督既是对预算编制正确性与合理性的反馈和评价，也是对预算执行情况的检查和纠正，是预算目标真正得以实现的保证。预算监督按照监督主体的不同可以分为内部监督和外部监督。前者是预算单位对预算收支进行自我约束，后者则可进一步分为人大监督、政府监督、财政监督和审计监督 等”。就司法内部监督而言，预算资金收支的内部控制应以法官民主管理机构和程序为依托，不得借此干预司法审判；就人大监督而言，司法预算的审批本身就有预算监督的侧面，此外对预算执行情况报告的批准以及常委会对预算的调整方案和决算的审批也是预算监督的重要环节，在必要情形下，人大还可采用质询等方式强化监督的权威性。此外，依据《宪法》、《审计法》，审计机关有权对预算执行情况进行审计监督，以维护预算的法律严肃性。而基于“审计风暴”现象的冷静思考，有学者主张改革现行的审计机关直属国务院总理领导的机构设置，由行政型模式转为立法型模式，设立与一府两院相平行的审计院，直接向全国人大及其常委会负责并报告工作。这一建议对于司法预算具有特殊意义，毕竟超脱行政利益的预算监督更有利于避免对司法权的可能侵害。
司法预算监督的一个重要方面就是对预算收入的管理。目前，我国司法部门的收入除财政预算拨款以外还有诉讼费和罚没收入。依据财政部、最高法院联合颁布的1999年《人民法院诉讼费用管理办法》以及2001年《人民法院财务管理暂行办法》的规定，对诉讼费和罚没收入实行收缴分离、收支两条线，相关收入上缴财政专户或国库后与预算拨款一起纳入人民法院部门预算统一管理，较过去法院仅将相关收入数字报同级财政，坐收坐支的“一条线”管理的制度，确实有所提高。但是，仍应进一步改进：第一，将诉讼费等预算外资金纳人预算内管理，确保预算的完整和公开，保证人大对财政资金使用的全面监控，减少乱收费和腐败滋生；第二，实践中，地方各级政府以“明脱暗挂”等方式变相捆绑司法经费和地方财政，形成司法部门的创收冲动，因此，应将预算安排与诉讼费等收入彻底脱钩，按照核定范围和标准拨付工资福利、业务经费和建设基金；第三，合理化诉讼费的收费标准，诉讼收费的主要目的应是防止滥用诉权和适度分担财政开支。有学者认为其属于规费，应遵循“成本或费用填补原则-L10J，是忽略了诉权的基本权利属性和司法的公共产品特征。
司法预算监督的另一个重要方面就是对预算支出的管理。依据2001年《人民法院财务管理暂行办法》之规定，司法预算支出包括保障其机构正常运转、完成日常工作任务的基本支出，为完成特定工作任务或事业发展目标的项目支出和用财政预算拨款以外资金安排的自筹基本建设支出等，其监督内容、方法以及主体与其他预算支出监督区别不大。但是，基于我国司法改革全面启动的特殊背景，司法预算规模应予以扩大，主要包括但不限于以下因素：第一，随着依法治国进程的加快，公民权利意识提高，法律纠纷呈现膨胀趋势，虽然可以通过建立其他替代性纠纷解决方式等予以缓解，但是治本之道是增加司法资源；第二，近年来司法改革的实践之一就是逐步提高司法的门槛，形成精英化的法官群体，那么，与人员的高素质及其业务的复杂性相一致，有必要实行高薪制予以保障，而且为确保法官全国范围内的有序流动，也需要全面统一法官的工资福利，防止地区间经济发展的差异所带来的贫困落后地区的司法困境；第三，司法效率亟待提高，新加坡、巴拿马等国家的司法改革经验揭示，司法领域基础设施投资的增加，以及在案件追踪、实务研究和判决过程中引入高新技术，可以极大地缩短审案期限和提高结案率，而我国在相关方面比较薄弱；第四，为减弱司法改革的阻力，需要以司法改革特别预算的方式支付改革成本，维护运转稳定。
总之，历史的实践已经表明，独立的司法预算和充分的经费保障是实现司法公正和效率的基础。我国现行司法预算不符合司法规律，亟需改革和完善，应将司法预算列入中央预算，由全国人大审议和批准；对司法预算要进行合理的分配；法院内法官民主管理机构负责司法预算编制和执行的决策，具体管理由法院内司法事务管理机构承担，政府及其财政部门仅享有预算提交时的附议权；司法预算的监督应从收支两方面人手，人大监督与审计监督密切配合发挥主要作用。唯如此，司法公正才有真正的经费保障。目前，我国最高人民法院、最高人民检察院在其改革纲要。中均提出要探索建立人民法院、人民检察院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央和省级财政预算的制度。此举，对于完善我国的司法预算制度无疑具有极为重要意义。我们有理由期待，中国司法部门有能力回应人民群众对公平正义的期待，为建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会作出新的更大的贡献。
关键词：司法预算；审批；编制；分配；监督
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2007)06-0071-05
司法预算是整个司法制度与司法程序运行的物质基础，司法预算制度是否合理直接决定着司法制度与司法程序的运作状况。在我国，司法经费保障政策主要有：实行“分级管理、分级负担”的保障体制；司法机关收取的行政性收费和罚没款收入一律全额上缴国库，履行职能所需经费列入本级财政予以保障，并随着经济发展和财政收入增长逐步加大投入；制定并落实县级公用经费基本保障标准，规范基层司法机关经费保障工作；中央和省级财政增加对贫困地区司法机关专项补助经费，完善支付和管理方式，强化项目管理；优化资源配置，发挥司法资源的整体效能。然而，受经济发展水平及政治体制的制约，现行的司法预算制度已经越来越不能适应形势发展的需要，无论是法院、检察院系统的改革纲要，还是学者们关于司法改革的建议，司法经费保障体制，即司法预算制度，都受到普遍关注。笔者以法院为中心，以域外成功经验为参照，审思当前我国的司法预算制度。并在此基础上提出对策建议，以期为我国司法预算制度的完善提供一些建设性的思路。
一、司法预算的审批
现代国家的收支对于国民经济和公民生活影响巨大，具有极其重要的经济和政治意义。所以，自英国1688年革命以后，议会为了强化其对于行政机关的节制权，开始采用逐年议决预算制度：凡是经议会逐年议决的支出及征收，如果一年期满，没有经过议会决议，政府即无征收或支出的权力。由于这一制度中蕴含着深刻的权力制衡理念，被现代绝大多数的国家采纳。现在人们普遍认为，民主法治国家的特征之一就是立法部门垄断政府预算的审批权。在我国，《宪法》第62、第99条和现行《预算法》都明确规定，全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告，因此，司法预算的审批权应由人大行使是毫无疑问的。
尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总的下一级总预算，但是，其有权批准的预算却限于本级政府。目前，依据“分级管理、分灶吃饭”的原则，我国司法经费由各同级财政负担，即中央财政负责中央司法机关的预算，地方各级财政负责其同级司法机关的预算，相应地，各级人大也就享有对同级司法预算的批准权。这种司法预算审批体制在实践中暴露出很多问题，例如，地方各级司法机关的财政开支，包括工资福利、业务经费、建设资金等，悉听地方政府支配，导致司法机关与本级本地区政府形成利益共同体，引发地方保护主义，也为个别地方政府干涉司法提供了条件。此外，由于我国各地区经济社会发展的不平衡，也导致司法系统内的苦乐不均，贫困边远地区经费短缺严重，影响司法的有效运转。
司法预算究竟在各级政府之间如何安排，实际上是一个司法权在中央和地方以及地方各级闯的纵向划分问题。就立法权而言，权力的基础是民意，所以，除部分涉及公民基本权利和国家基本制度应由全国性立法部门依据法律保留原则独占外，各级立法部门都可以依循各自地域内的民意对相关事宜予以立法治理，并且借助法律体系效力位阶的设计予以协调一致；就行政权而言，权力的目标是公共产品的提供，而不同公共产品受益范围的差异决定行政部门纵向分层的合理性和必然性，并且借助基于隶属产生的领导服从关系确保上下级行政机关的政令畅通。但是，就司法权而言，权力的本质是法院代表国家对各类纠纷所作的居中裁判。而裁判的有效性受司法独立、司法公正以及司法权威的影响。实践证明，由一个处于独立地位的权威部门针对当事人之间纷争所予以的公平裁决才具有形式和实质相统一的效力。基于事权与财权统一的原则，司法预算支出应中央财政负担，而全国人大也应拥有司法预算的审批权。实际上，在大多数国家，司法预算是国家预算的一部分，由议会批准。在我国历史上，1941年以后，南京国民政府将各省司法经费一律改为由中央国库直拨，尽管适逢国难当头以及之后恶性通货膨胀，效果不是很好，但其中体现的司法预算理念，可以为当前司法改革借鉴。
当然，全国人大拥有司法预算审批权也不是绝对的。因为依据三权分立理论，权力机关应尊重和保障司法部门的司法权，为防止其滥用预算审批权干涉司法权，应通过必要的制度设计予以约束。可以考虑借鉴1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行职责，是每一会员国的义务”的规定。在我国宪法、法律中强调保障司法机关履行职能是全国人大审批司法预算应遵循的基本原则。或者是借鉴巴拿马宪法第211条之规定，“司法预算不得低于中央政府总收入的2％”，在我国宪法、法律中应明确设定司法预算在财政收入中所占的最低比例。
二、司法预算的编制
按照上述分析，司法预算应列入中央预算，那么，司法预算也应遵循中央预算的相关规定予以编制和执行。根据我国预算法律法规，中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，编制部门预算草案，于每年12月10日前报财政部，财政部审核中央各部门预算草案，对不符合相关要求的予以纠正，具体编制中央预算草案，汇总地方预算草案，并在每年全国人大会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财政经济委员会进行初步审查，最后国务院在全国人大举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。全国人大预算批准之日30日内，财政部应向中央各部门批复，国务院负责组织中央预算的执行，财政部具体负责实施，管理和监督预算资金的收付，并经由中央国库办理预算收入的收纳、划分、留解和库款的支拨。由此可见，国务院、财政部在中央预算的编制和执行中举足轻重。但是，司法预算如果适用相关规定的话，不免令人生成疑虑，如何防止司法部门向拥有财政权的行政部门退让甚至顺从，尽管目前类似情形在我国基本发生于地方的司法部门和行政部门之间。
“司法部门招致立法部门侵涉的危险远小于行政部门，因而司法权与行政权保持中立就更为艰难和必要。尤其在我国，司法与行政不分并从属于行政的历史传统有几千年，至今仍有一定影响，以致于部分司法部门将保障行政权及实现行政目标放在 重要地位，法治理念下的司法权对行政权的制约难以有效实现。因此，逻辑推演的必然结果就是适度限制行政部门在司法预算编制和执行中的权力。当然，财政是行政部门的基本职能，组织财政收入和保持财政收支平衡的行政目标，决定行政部门不能完全置身司法预算之外。台湾地区1997年7月21日修正“中华民国宪法”增修条文第5条第6项规定：“司法院所提出之年度司法概算，行政院不得删减，但得加注意见，编人中央政府总预算案，送立法院审议／”这样，一方面削弱行政部门在编制预算时的审核权，另一方面通过行政部门附议的方式确保行政部门对于预算的不同意见为立法部门所重视，能够有效平衡财政权与司法权。我们可以借鉴该立法例，每年由最高法院编制全国法院系统的司法预算，送财政部汇总，财政部虽然无权改动预算，但是可以附加书面异议，由国务院就此向全国人大报告。全国人大批准司法预算后，国务院及财政部门按照预算拨付款项，最高法院具体负责执行。
司法权的核心是审判权，但是，法院作为一种社会组织，其内部不可避免地存在着一些行政性事务，例如案件日程和统计、法院人员编制安排以及法官录用、考核、晋升和罢免等等，而司法预算的编制和执行就是重要内容之一，对此予以管理所衍生的权力就是司法事务管理权，这是保证审判权顺利有效运作的辅助性权力。在我国，司法事务管理权曾经与法院分离而由司法行政机关行使，例如1979年《人民法院组织法》第17条第3款规定，“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”，这显然有悖于司法权独立于行政权的原则，因此，1983年修订删去相关条文，由法院自己行使内部事务的管理，这也是各国的普遍作法。司法预算编制完全回归将强化司法事务管理权，有利于法院系统的独立，但是，司法独立还应包括某个法院的独立，乃至法官个人的独立，而司法事务管理权对审判独立构成异化或侵犯，例如预算编制和执行的至上而下体制可能致使上下级法院的监督关系转变成领导关系，或者法官对司法经费的依赖可能致使其唯司法事务管理者马首是瞻。实际上，在英国，1971年《Beech-ing Royal Commission Report》发表后。司法改革小组将司法管理控制权基本上从法官手中转移到大法官办公厅的文职人员手中，并且逐渐地介入应受法官专管的领域；而在美国，则是由联邦巡回上诉法院的首席法官和其他经过挑选的法官组成联邦司法会议进行政策决定，包括司法预算的编制、分配和监督，具体职责则由其领导下的规模很大的联邦法院行政管理局承担。我国法院内部机构设置的改革应以此为鉴，建立法官中心型的内部管理机制，同时，法官系列之外专设司法事务管理机构和人员，服务于司法审判。
三、司法预算的分配
在司法预算得到充分供给的前提下，还必须对司法预算进行合理的分配。只有这样，才能真正发挥司法经费的预期效用。从各国实践看，司法预算的分配一般遵循如下几点：第一，就不同级别的法院而言，重点放在低级别法院。这是因为，司法的最终目的是为了解决纠纷，而社会上绝大多数的纠纷(在我国，这一比例占80％以上)都是在较低级别的法院中解决的。如果低级别法院的司法资源能够得到充分保障，不仅有利于当事人以及其他诉讼参与人减少诉讼投入，早日摆脱讼累，而且有利于国家司法系统节约大量的人力、物力的投入。第二，就法院内部而言，应当尽量保障办案经费、法官工资的投入。因为纠纷能否解决以及解决的质量主要在于法官的素质。因此，在预算分配时应当优先考虑对办案经费、法官工资等方面的投入。
就目前情况看，由于我国的司法预算不是中央统一预算，而由同级政府编制并执行，各级法院的经费状况在很大程度上取决于同级政府的经济实力，这使得不同级别的法院之间经费差别很大。相对而言，中央财政保障下的最高法院经费最有保障，省财政保障下的高级法院次之，市财政保障下的中级法院再次之，县级财政保障下的基层法院最差，尤其是在经济不发达地区。这种状况更为严重。而在有限司法经费的分配上，“硬件”方面投入过多，“软件”方面投入相对不足，相当多的地方在办案经费、法官工资都没有得到充分保障的情况下，却争相建造豪华的办公大楼、购买豪华轿车。在工资待遇方面，由于我国没有像英、美、德、法、日本等国一样有专门的法官待遇法，而是将法官等同于公务员，与法院其他辅助人员一样，完全按照公务员的等级序列享受工资待遇。这样做的后果，是使司法权地方化，司法权行政化，相当多的党政领导将法院等同于一个普通行政机关，相当多的法官在心理上将司法审判混同于一般的行政工作，失去对法官工作应有的敬畏，丧失法官本应具有的职业优越感。由于经费保障不力，经费分配失衡，法官待遇偏低，法官的投入与收益不成比例，相当多法院的法官辞职作律师、改行，或想方设法调入省城和经济发达地区，尤其是在《法官法》严格控制了法官的任职条件和资格后，这一问题更为严峻。调查表明，中西部经济欠发达地区正面临着全面的“法官荒”。
因此，必须采取有效措施确保司法预算的合理分配。首先，要充分考虑到经济发达地区与经济不发达地区法院之间以及低级别法院和高级别法院之间司法预算的分配情况，尽量保证司法预算配置的横向平衡以及纵向平衡。就发达地区与不发达地区而言，尽管经济发达地区消费水平较高，因而司法经费的数额应相对充裕一些，但发达地区与不发达地区法院在经费预算分配上差距不可太大。就高级别法院与低级别法院而言，除因高级别法院法官职级较高，工资福利略高于低级别法院法官外，在其他经费的支出方面，低级别法院与高级别法院应保持相对平衡，不应有过大的差距。其次，应确保对办案经费以及法官工资福利的投入。为保证对办案经费、法官工资福利等“软件”方面的投入与盖办公楼、购买交通工具等“硬件”方面的投入结构合理，法律应规定各级地方法院在编制预算草案时应将拟投入“硬件”方面和“软件”方面的各项资金详细列明，最高法院司法行政委员会在对地方各级法院编制的司法预算草案进行审查时，如果认为某一法院的预算在“软件”方面与“硬件”方面配置不合理，有权予以适当调整。最后，应严格区分法院的审判人员与辅助人员的薪金等级，确保审判人员的薪酬高于辅助人员。此外，还应严格规定法院在司法行政方面的重大决策都必须由司法行政委员会讨论决定，一般司法行政人员只有执行权，没有决定权，从而确保法官在法院中的主体地位。
四、司法预算的监督
预算监督既是对预算编制正确性与合理性的反馈和评价，也是对预算执行情况的检查和纠正，是预算目标真正得以实现的保证。预算监督按照监督主体的不同可以分为内部监督和外部监督。前者是预算单位对预算收支进行自我约束，后者则可进一步分为人大监督、政府监督、财政监督和审计监督 等”。就司法内部监督而言，预算资金收支的内部控制应以法官民主管理机构和程序为依托，不得借此干预司法审判；就人大监督而言，司法预算的审批本身就有预算监督的侧面，此外对预算执行情况报告的批准以及常委会对预算的调整方案和决算的审批也是预算监督的重要环节，在必要情形下，人大还可采用质询等方式强化监督的权威性。此外，依据《宪法》、《审计法》，审计机关有权对预算执行情况进行审计监督，以维护预算的法律严肃性。而基于“审计风暴”现象的冷静思考，有学者主张改革现行的审计机关直属国务院总理领导的机构设置，由行政型模式转为立法型模式，设立与一府两院相平行的审计院，直接向全国人大及其常委会负责并报告工作。这一建议对于司法预算具有特殊意义，毕竟超脱行政利益的预算监督更有利于避免对司法权的可能侵害。
司法预算监督的一个重要方面就是对预算收入的管理。目前，我国司法部门的收入除财政预算拨款以外还有诉讼费和罚没收入。依据财政部、最高法院联合颁布的1999年《人民法院诉讼费用管理办法》以及2001年《人民法院财务管理暂行办法》的规定，对诉讼费和罚没收入实行收缴分离、收支两条线，相关收入上缴财政专户或国库后与预算拨款一起纳入人民法院部门预算统一管理，较过去法院仅将相关收入数字报同级财政，坐收坐支的“一条线”管理的制度，确实有所提高。但是，仍应进一步改进：第一，将诉讼费等预算外资金纳人预算内管理，确保预算的完整和公开，保证人大对财政资金使用的全面监控，减少乱收费和腐败滋生；第二，实践中，地方各级政府以“明脱暗挂”等方式变相捆绑司法经费和地方财政，形成司法部门的创收冲动，因此，应将预算安排与诉讼费等收入彻底脱钩，按照核定范围和标准拨付工资福利、业务经费和建设基金；第三，合理化诉讼费的收费标准，诉讼收费的主要目的应是防止滥用诉权和适度分担财政开支。有学者认为其属于规费，应遵循“成本或费用填补原则-L10J，是忽略了诉权的基本权利属性和司法的公共产品特征。
司法预算监督的另一个重要方面就是对预算支出的管理。依据2001年《人民法院财务管理暂行办法》之规定，司法预算支出包括保障其机构正常运转、完成日常工作任务的基本支出，为完成特定工作任务或事业发展目标的项目支出和用财政预算拨款以外资金安排的自筹基本建设支出等，其监督内容、方法以及主体与其他预算支出监督区别不大。但是，基于我国司法改革全面启动的特殊背景，司法预算规模应予以扩大，主要包括但不限于以下因素：第一，随着依法治国进程的加快，公民权利意识提高，法律纠纷呈现膨胀趋势，虽然可以通过建立其他替代性纠纷解决方式等予以缓解，但是治本之道是增加司法资源；第二，近年来司法改革的实践之一就是逐步提高司法的门槛，形成精英化的法官群体，那么，与人员的高素质及其业务的复杂性相一致，有必要实行高薪制予以保障，而且为确保法官全国范围内的有序流动，也需要全面统一法官的工资福利，防止地区间经济发展的差异所带来的贫困落后地区的司法困境；第三，司法效率亟待提高，新加坡、巴拿马等国家的司法改革经验揭示，司法领域基础设施投资的增加，以及在案件追踪、实务研究和判决过程中引入高新技术，可以极大地缩短审案期限和提高结案率，而我国在相关方面比较薄弱；第四，为减弱司法改革的阻力，需要以司法改革特别预算的方式支付改革成本，维护运转稳定。
总之，历史的实践已经表明，独立的司法预算和充分的经费保障是实现司法公正和效率的基础。我国现行司法预算不符合司法规律，亟需改革和完善，应将司法预算列入中央预算，由全国人大审议和批准；对司法预算要进行合理的分配；法院内法官民主管理机构负责司法预算编制和执行的决策，具体管理由法院内司法事务管理机构承担，政府及其财政部门仅享有预算提交时的附议权；司法预算的监督应从收支两方面人手，人大监督与审计监督密切配合发挥主要作用。唯如此，司法公正才有真正的经费保障。目前，我国最高人民法院、最高人民检察院在其改革纲要。中均提出要探索建立人民法院、人民检察院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央和省级财政预算的制度。此举，对于完善我国的司法预算制度无疑具有极为重要意义。我们有理由期待，中国司法部门有能力回应人民群众对公平正义的期待，为建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会作出新的更大的贡献。