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摘要：本文从规范性文件审查标准、主要问题以及存在原因和对策分析三方面，对当前地方行政机关文件审查实务工作进行探讨，以期促进政府法制工作经验与交流。
关键词：规范性文件；合法性审查；政府法制
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确将完善规范性文件（以下简称文件）合法性审查机制作为全面深化改革，推进依法治国的重要举措。政府法制机构进一步做好文件审查工作将在深化法治政府建设，提高地方政府制度“软实力”方面发挥更重要作用。笔者结合自身工作，对行政机关文件审查实务进行总结思考，旨在抛砖引玉。
一、文件审查标准
制定规范性文件是行政机关的抽象行政行为，应该符合合法性和合理性行政原则，因此，审查应从文件合法性和适当性着手。前者可以确保文件内容与上位法规定相一致、相衔接，维护国家法制统一，政令畅通。后者从文件必要性、措施可操作性、内容有效性等方面对文件进行规范和完善。
（1）合法性审查。合法性审查是文件审查核心，可从文件制定主体、措施权限、程序合法性开展。主体上，行政机关和获得法律授权具有公共管理职能的事业单位可以制定文件；内容上，文件不得与上位法和上级规定相抵触；不得创设行政许可、行政处罚、行政强制，没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。程序上，制定文件必须把调研论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决作为必经程序，有关群众切身利益的重大决策事项，还要进行风险评估和听证，以风险评估等级和听证意见作为决策的重要参考。
（2）适当性审查。首先，审查时应关注起草前期是否开展了充分的调研论证，全面研判文件出台的必要性；其次，文件是指导职能部门开展具体工作的，所规定措施应该是具体、可操作的，文件内容应体现地方特色和工作特性，不能简单复制上级规定；最后，同级文件新旧规定之间应保持连贯性和一致性。同一领域制定不宜重复制定文件。否则，可能出现文件规定相矛盾、不一致的问题。此外，文件还有标题、结构、语言、逻辑、公布生效日期等方面特殊要求，限于篇幅，不一一赘述。
二、文件制定存在的主要问题
（1）文件制定部门化。地方政府没有立法权，也就没有专门的立法机构。制定文件往往依赖相关职能部门，由部门起草文稿，承担具体工作。文件制定呈现部门利益倾向，相对人利益保护相对较弱。违规设置行政处罚、行政许可前置条件做出不利于管理相对人，变相增加其义务和负担，地方保护主义问题比较突出。例如：笔者在审查市交通运输部门草拟的《出租汽车客运管理办法》时发现文件对申请从事出租汽车客运经营和驾驶员作出“具有本市户口”的非法限制；在审查《建立股权变更税源登记制度规定》时，发现为及时掌握股权变更信息以获取税源信息，税务部门拟将纳税凭证作为公司股权工商变更登记的前置条件，虽方便部门工作，却加重了管理相对人负担，也违反了公司登记制度。
（2）程序合法性不到位。通过审查文件起草说明和相关资料可以发现文件制定的程序不到位问题。一是制定文件缺乏计划。按照规定，部门认为需要以政府名义制定规范性文件，应当事先报请立项。但据笔者了解情况看，很少有部门主动按规定报请立项，制定文件往往是依据领导批示，匆匆启动制定文件。二是公开征求意见不积极。实践中，常有一些文件草案，没有经过公开征求意见却被直接提交法制机构合法性审查，审查发现后，被退回并要求补充征求意见。三是合法性审查不受重视。按规定，合法性审查是制定文件必经程序，对仍有些文件脱离审查监管，直接被送至单位负责人审签签发或提交政府会议讨论。
（3）文件实效性不强。笔者所在地市，一些职能部门法制机构不健全，法制工作往往由业务科室人员兼任，文件由业务科室起草，对行政措施的合法性考虑不足，甚至有些部门起草文件闭门造车，网络上抄抄，兄弟市看看，文件内容大部分与上级规定重复，或者照搬其他地方做法，文件实效性较差。
三、原因和对策浅析
文件制定中产生以上问题，笔者认为，固然与部分行政机关领导干部法律素养不高等主观原因有关，但更主要的是相关行政制度滞后法治政府建设实际需要。
（1）空间有限，需要法律赋予地方政府一定的立法权。由于行政管理常会遇到亟待解决的问题。法律往往滞后实际需要，给依法行政带来实际困难。按照目前的立法体系，地方政府无立法权，自主空间十分有限，迫切需要灵活、有效方式解决实际问题。而地方政府只能依赖职能部门制定文件，文件制定出现部门化倾向，容易产生违规扩权问题。所以，应该依法赋予地方政府立法权，确定一个专司立法的专门机构，规范立法程序。这样不仅可以满足地方政府以更自主、更灵活、更有针对性的方式去处理行政管理问题的需要，也可以从根本上解决文件制定部门化问题。
（2）立法滞后，需要进行规范性文件管理制度顶层设计。当前，我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。由于上述立法缺位，无法将规范性文件从一般行政文件单独划出，管理对象存在不确定性，导致一些文件容易被忽视，并脱离监管。所以应加快进行文件管理制度顶层设计，明确规范性文件的内涵外延，实行文件统一登记、编号和公布的“三统一”制度，未经地方法制机构统一登记、统一编号和统一公布的文件不再具有法律效力，建立文件违法相关责任追究机制这样，才能实现对文件的有效管理。
（3）力量薄弱，需要加强法制机构职能和建设人员队伍。当前法制机构力量薄弱，职能作用未得到充分发挥。一是法制工作人员配备与法治政府建设要求还不相符。法制机构承担法律顾问、文件审查、行政复议等诸多职能，工作专业性强、工作量大。但是，法制机构人员配备未得到应有重视，以笔者所在地为例，个别县政府甚至没有专职的法制工作人员。一些市属单位也未设立专门的政策法规科室。法制人员不足的现状，使法制机构难以承担日益繁重法律事务，文件审查和管理工作力不从心。二是法制机构的角色定位是政府的参谋、顾问，是政府决策的咨询机构。咨询机构发挥作用大小往往取决于政府领导的对参谋顾问工作的重视程度，主观性较大。在习总书记高举依法治国旗帜的现在，如何强化政府法制机构职能，充分发挥其作用，依然是个值得重视的问题。
作者简介：
万琪，（1977年--），女，江西临川人，抚州市政府法制办公室规范性文件审核科副科长，法学硕士研究生。
关键词：规范性文件；合法性审查；政府法制
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确将完善规范性文件（以下简称文件）合法性审查机制作为全面深化改革，推进依法治国的重要举措。政府法制机构进一步做好文件审查工作将在深化法治政府建设，提高地方政府制度“软实力”方面发挥更重要作用。笔者结合自身工作，对行政机关文件审查实务进行总结思考，旨在抛砖引玉。
一、文件审查标准
制定规范性文件是行政机关的抽象行政行为，应该符合合法性和合理性行政原则，因此，审查应从文件合法性和适当性着手。前者可以确保文件内容与上位法规定相一致、相衔接，维护国家法制统一，政令畅通。后者从文件必要性、措施可操作性、内容有效性等方面对文件进行规范和完善。
（1）合法性审查。合法性审查是文件审查核心，可从文件制定主体、措施权限、程序合法性开展。主体上，行政机关和获得法律授权具有公共管理职能的事业单位可以制定文件；内容上，文件不得与上位法和上级规定相抵触；不得创设行政许可、行政处罚、行政强制，没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。程序上，制定文件必须把调研论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决作为必经程序，有关群众切身利益的重大决策事项，还要进行风险评估和听证，以风险评估等级和听证意见作为决策的重要参考。
（2）适当性审查。首先，审查时应关注起草前期是否开展了充分的调研论证，全面研判文件出台的必要性；其次，文件是指导职能部门开展具体工作的，所规定措施应该是具体、可操作的，文件内容应体现地方特色和工作特性，不能简单复制上级规定；最后，同级文件新旧规定之间应保持连贯性和一致性。同一领域制定不宜重复制定文件。否则，可能出现文件规定相矛盾、不一致的问题。此外，文件还有标题、结构、语言、逻辑、公布生效日期等方面特殊要求，限于篇幅，不一一赘述。
二、文件制定存在的主要问题
（1）文件制定部门化。地方政府没有立法权，也就没有专门的立法机构。制定文件往往依赖相关职能部门，由部门起草文稿，承担具体工作。文件制定呈现部门利益倾向，相对人利益保护相对较弱。违规设置行政处罚、行政许可前置条件做出不利于管理相对人，变相增加其义务和负担，地方保护主义问题比较突出。例如：笔者在审查市交通运输部门草拟的《出租汽车客运管理办法》时发现文件对申请从事出租汽车客运经营和驾驶员作出“具有本市户口”的非法限制；在审查《建立股权变更税源登记制度规定》时，发现为及时掌握股权变更信息以获取税源信息，税务部门拟将纳税凭证作为公司股权工商变更登记的前置条件，虽方便部门工作，却加重了管理相对人负担，也违反了公司登记制度。
（2）程序合法性不到位。通过审查文件起草说明和相关资料可以发现文件制定的程序不到位问题。一是制定文件缺乏计划。按照规定，部门认为需要以政府名义制定规范性文件，应当事先报请立项。但据笔者了解情况看，很少有部门主动按规定报请立项，制定文件往往是依据领导批示，匆匆启动制定文件。二是公开征求意见不积极。实践中，常有一些文件草案，没有经过公开征求意见却被直接提交法制机构合法性审查，审查发现后，被退回并要求补充征求意见。三是合法性审查不受重视。按规定，合法性审查是制定文件必经程序，对仍有些文件脱离审查监管，直接被送至单位负责人审签签发或提交政府会议讨论。
（3）文件实效性不强。笔者所在地市，一些职能部门法制机构不健全，法制工作往往由业务科室人员兼任，文件由业务科室起草，对行政措施的合法性考虑不足，甚至有些部门起草文件闭门造车，网络上抄抄，兄弟市看看，文件内容大部分与上级规定重复，或者照搬其他地方做法，文件实效性较差。
三、原因和对策浅析
文件制定中产生以上问题，笔者认为，固然与部分行政机关领导干部法律素养不高等主观原因有关，但更主要的是相关行政制度滞后法治政府建设实际需要。
（1）空间有限，需要法律赋予地方政府一定的立法权。由于行政管理常会遇到亟待解决的问题。法律往往滞后实际需要，给依法行政带来实际困难。按照目前的立法体系，地方政府无立法权，自主空间十分有限，迫切需要灵活、有效方式解决实际问题。而地方政府只能依赖职能部门制定文件，文件制定出现部门化倾向，容易产生违规扩权问题。所以，应该依法赋予地方政府立法权，确定一个专司立法的专门机构，规范立法程序。这样不仅可以满足地方政府以更自主、更灵活、更有针对性的方式去处理行政管理问题的需要，也可以从根本上解决文件制定部门化问题。
（2）立法滞后，需要进行规范性文件管理制度顶层设计。当前，我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。由于上述立法缺位，无法将规范性文件从一般行政文件单独划出，管理对象存在不确定性，导致一些文件容易被忽视，并脱离监管。所以应加快进行文件管理制度顶层设计，明确规范性文件的内涵外延，实行文件统一登记、编号和公布的“三统一”制度，未经地方法制机构统一登记、统一编号和统一公布的文件不再具有法律效力，建立文件违法相关责任追究机制这样，才能实现对文件的有效管理。
（3）力量薄弱，需要加强法制机构职能和建设人员队伍。当前法制机构力量薄弱，职能作用未得到充分发挥。一是法制工作人员配备与法治政府建设要求还不相符。法制机构承担法律顾问、文件审查、行政复议等诸多职能，工作专业性强、工作量大。但是，法制机构人员配备未得到应有重视，以笔者所在地为例，个别县政府甚至没有专职的法制工作人员。一些市属单位也未设立专门的政策法规科室。法制人员不足的现状，使法制机构难以承担日益繁重法律事务，文件审查和管理工作力不从心。二是法制机构的角色定位是政府的参谋、顾问，是政府决策的咨询机构。咨询机构发挥作用大小往往取决于政府领导的对参谋顾问工作的重视程度，主观性较大。在习总书记高举依法治国旗帜的现在，如何强化政府法制机构职能，充分发挥其作用，依然是个值得重视的问题。
作者简介：
万琪，（1977年--），女，江西临川人，抚州市政府法制办公室规范性文件审核科副科长，法学硕士研究生。