论文部分内容阅读
摘 要 2010年7月“两办”印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，这是新形势下进一步加强对领导干部管理和监督的重要举措。然而，此规定虽有进步，但笔者认为仍存在亟待完善之处，并提出相应建议。
关键词 领导干部 报告 有关事项 规定
中图分类号：D630 文献标识码：A
中共中央办公厅、国务院办公厅于今年7月印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》）。《规定》的发布施行，是贯彻落实党的十七届四中全会要求的具体措施，是新形势下进一步加强对领导干部管理和监督，从制度上保证各级领导干部严格按照党的要求办事的一项重要举措。
一、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》出台的背景及主要内容
1997年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅就以中办发〔1997〕3号文件的形式颁布实施了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。其间，中纪委根据十六届四中全会精神要求对1997年规定进行了修订。2006年9月，中央办公厅以中办发〔2006〕30号文的形式再次印发了修订后的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。随着我国政治、经济和社会的发展变化，旧《规定》已经不能完全适应现实需要，亟待修订。2009年9月，党的十七届四中全会明确提出：“完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。”随后，中央领导又多次作出批示，要求修订《规定》，因此，新《规定》应运而生。
与06年《规定》相比，此次修订的主要内容包括以下几方面：第一，把房产、投资、配偶子女从业情况列入报告内容。《规定》仍以报告个人有关事项为主，除住房和投资以外，不涉及其他财产事项。第二，吸收了“两办”1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《收入申报的规定》）的有关内容，将收入申报制度与有关事项报告制度合并，并相应修改了报告主体的范围。为了保持二者适用对象上的一贯性，《规定》将非党员领导干部也纳入了报告主体范围。第三，进一步完善了报告程序，明确了查阅和调查核实报告材料的条件、主体和审批程序，在制度设计上妥善处理了对领导干部的关心爱护和对领导干部的管理监督之间的关系，指导性、针对性和操作性都有所加强。
二、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的部分内容亟待完善
《规定》虽然离官员财产申报制度还有一段距离，但诸多修订也表明了我国正在朝着这一方向努力改进。我们在欣喜的同时，还需要客观地予以分析，冷静审视新《规定》是否能真正起到预期的效果。笔者认为，主要有以下几方面存在问题：
（一）《规定》虽然明确了申报主体范围与申报财产的范围，但与《收入申报的规定》、旧《规定》的范围大同小异。
对于最容易产生权钱交易和不廉洁行为的乡科级领导干部没有予以任何限制，而是在第二十一条明确规定“各省、自治区、直辖市党委和政府，需要扩大报告主体范围或者细化执行程序的，可以根据本规定，结合各自工作实际，制定具体实施办法，报中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部备案。”这样笼统的规定，既没有任何强制力，又没有统一具体的操作办法，显然不利于从根本上遏制各级领导干部的不廉洁行为。
（二）《规定》第八条规定，“领导干部报告个人有关事项，按照干部管理权限由相应的组织（人事）部门负责受理。”
该条明确了申报受理的主体，但究竟相应的组织（人事）部门该由谁来负责核查申报者申报内容的真实性与客观性以及失职（渎职）责任如何承担均为空白，这无疑大大减弱了监督审查的有效性。很多人不免这样认为：领导干部的任免、纪委查案往往是上级领导干部拍板，组织，人事、纪委甚至检察院部门具体操办，下级看领导的眼色行事，暗箱操作，共同获利，相互之间组成一张牢牢的利益之网。倘若不把申报的内容置于阳光之下，就无法保障申报的真实性与客观性。
（三）《规定》的有些内容仍不完善，有漏洞可钻。
《规定》第四条对领导干部应当报告的收入、房产、投资等事项作了列举式的规定，并在第十八条明确了“共同生活的子女”及“房产”的范围。但现实生活中大量狂揽不义之财的领导干部会采取将受贿财产转移到已没有“共同生活”的子女名下、子女过继给其他亲属、夫妻假离婚、钱财暗暗相赠他人等形式规避审查，而这些“对策”却是《规定》没有涉及的。
（四）《规定》公示环节缺失，必然会产生问题。
一是体制上的自体监督,导致体制内对不报告或者报告不实难以监督；二是缺乏公众参与监督的途径和保证公众知情权的程序；三是媒体监督难以获取真实数据,且缺乏有效的制裁手段。这种“秘而不宣”的模式，正是以往类似规定最大的软肋，是直接导致“前腐后继”的重要原因之一。尽管该《规定》增加了组织（人事）部门、纪委、检察院有权查阅所涉及领导干部有关事项的材料，但这种“秘而不宣”的查法有可能会直接导致选择性执法，甚至还会被沦为政治争斗的工具。
（五）《规定》的法律地位有待提升。
纵览数年间出台的一系列规范领导干部廉洁从政的政策文件，最高级别的也莫过于是由中纪委、中组部等中央部委制定，并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的，而与国外诸多国家以立法的形式确立公务员财产申报制度相比，其权威性与约束力显然大打折扣，立法的空白必然导致政策执行的诸多不畅。
三、完善《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的建议
（一）《规定》应当法律化。
领导干部报告个人有关事项应该由全国人大或者全国人大常委会进行立法。但考虑到立法的周期与成本，可采用先修改《公务员法》、增设财产申报等制度，使该制度在具有公务员管理“母法”性质的《公务员法》中得以原则性体现，待时机成熟再制定《领导干部个人事项申报法》。
（二）优化报告种类。
个人有关事项申报应当包括初任申报、日常申报和离职申报。对于初任申报，我们可以借鉴美国的做法，规定首次任职者必须在任职30天内提交有关事项的申报材料，成为提名或选举候选人的在30天内、最迟不得晚于选举前7天提交；同时保留《规定》中日常申报的模式，并规定卸职官员应在卸职后30天内提交离职申报材料。
（三）扩大报告主体范围。
除县(处)级副职以上领导干部外,还应当增加乡镇党政负责人,同时对于非公务员序列的人员如军事机构中的师级以上(含师级)军官、大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的处级以上(含处级)负责人等也可参照该制度要求报告。
（四）明确报告范围。
应进一步扩大财产申报范围，不仅包括领导干部本人的各种财产，还要包括其直系亲属(配偶、子女、父母)的各种财产收入和支出情况；不但要包括其收入转化而成的财产，也包括有继承、赠与、债权债务等形式获得的财产；不但包括其财产数额剧增的变化，也包括其财产剧减的变化；既有定期申报也有即时申报。申报时必须写明财产名称、价值、位置，来源、估价方法、变更情况等。
（五）完善主管机构的设置和报告审查程序。
1、主管机构设置方面，应该有一个独立而有实际权力的政府机构。各国大都享有独立监督权力的政府机构，如韩国公职人员道德委员会和美国的廉政公署等。为了既保证报告主管机构能够较独立地执行职责，又能遵循我国现有的国家机关基本体系，笔者建议以《中华人民共和国宪法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》为依据，规定国家主席、副主席、全国人大、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的报告主管机构为全国人大常委会，其他人的报告及审查机构为各级选举委员会。
2、报告审查程序的规定应进一步完善。报告审查程序是指报告主体进行报告的方式和步骤，包括报告时间、报告方式、公布形式和审查方式等，分为报告程序和审查程序。报告审查程序要求报告主体对报告的有关事项向指定的国家机构定期做出书面报告和登记，并对重要信息做出材料说明。如发现有虚报和计算价值不实等异常情况，法定审查机构应指定期限，令登记者对其登记材料进行补充。对报告材料的公开程度，我们可以采取无限公开原则；但对于非法利用报告材料的，将予以追究其民事赔偿责任甚至刑事责任。
（六）加大处罚力度。
我们可以依照《民法通则》和《公务员法》等有关规定追究违法报告者的民事或行政责任。关于刑事责任，建议修改现行刑法典，增加新的罪名“拒不报告个人事项罪”或“报告个人事项不实罪”。这样针对拒不报告个人有关事项或报告个人有关事项不实的纯正的不作为行为进行刑罚，对贪污腐败起到预防警示之作用，弥补现行刑法只针对事发之后规定的“巨额财产来源不明罪”所存在的立法漏洞。
（作者：硕士，中共洛阳市委党校法学与科技文化教研部讲师，研究方向：行政法学、宪法学）
关键词 领导干部 报告 有关事项 规定
中图分类号：D630 文献标识码：A
中共中央办公厅、国务院办公厅于今年7月印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》）。《规定》的发布施行，是贯彻落实党的十七届四中全会要求的具体措施，是新形势下进一步加强对领导干部管理和监督，从制度上保证各级领导干部严格按照党的要求办事的一项重要举措。
一、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》出台的背景及主要内容
1997年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅就以中办发〔1997〕3号文件的形式颁布实施了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。其间，中纪委根据十六届四中全会精神要求对1997年规定进行了修订。2006年9月，中央办公厅以中办发〔2006〕30号文的形式再次印发了修订后的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。随着我国政治、经济和社会的发展变化，旧《规定》已经不能完全适应现实需要，亟待修订。2009年9月，党的十七届四中全会明确提出：“完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。”随后，中央领导又多次作出批示，要求修订《规定》，因此，新《规定》应运而生。
与06年《规定》相比，此次修订的主要内容包括以下几方面：第一，把房产、投资、配偶子女从业情况列入报告内容。《规定》仍以报告个人有关事项为主，除住房和投资以外，不涉及其他财产事项。第二，吸收了“两办”1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《收入申报的规定》）的有关内容，将收入申报制度与有关事项报告制度合并，并相应修改了报告主体的范围。为了保持二者适用对象上的一贯性，《规定》将非党员领导干部也纳入了报告主体范围。第三，进一步完善了报告程序，明确了查阅和调查核实报告材料的条件、主体和审批程序，在制度设计上妥善处理了对领导干部的关心爱护和对领导干部的管理监督之间的关系，指导性、针对性和操作性都有所加强。
二、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的部分内容亟待完善
《规定》虽然离官员财产申报制度还有一段距离，但诸多修订也表明了我国正在朝着这一方向努力改进。我们在欣喜的同时，还需要客观地予以分析，冷静审视新《规定》是否能真正起到预期的效果。笔者认为，主要有以下几方面存在问题：
（一）《规定》虽然明确了申报主体范围与申报财产的范围，但与《收入申报的规定》、旧《规定》的范围大同小异。
对于最容易产生权钱交易和不廉洁行为的乡科级领导干部没有予以任何限制，而是在第二十一条明确规定“各省、自治区、直辖市党委和政府，需要扩大报告主体范围或者细化执行程序的，可以根据本规定，结合各自工作实际，制定具体实施办法，报中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部备案。”这样笼统的规定，既没有任何强制力，又没有统一具体的操作办法，显然不利于从根本上遏制各级领导干部的不廉洁行为。
（二）《规定》第八条规定，“领导干部报告个人有关事项，按照干部管理权限由相应的组织（人事）部门负责受理。”
该条明确了申报受理的主体，但究竟相应的组织（人事）部门该由谁来负责核查申报者申报内容的真实性与客观性以及失职（渎职）责任如何承担均为空白，这无疑大大减弱了监督审查的有效性。很多人不免这样认为：领导干部的任免、纪委查案往往是上级领导干部拍板，组织，人事、纪委甚至检察院部门具体操办，下级看领导的眼色行事，暗箱操作，共同获利，相互之间组成一张牢牢的利益之网。倘若不把申报的内容置于阳光之下，就无法保障申报的真实性与客观性。
（三）《规定》的有些内容仍不完善，有漏洞可钻。
《规定》第四条对领导干部应当报告的收入、房产、投资等事项作了列举式的规定，并在第十八条明确了“共同生活的子女”及“房产”的范围。但现实生活中大量狂揽不义之财的领导干部会采取将受贿财产转移到已没有“共同生活”的子女名下、子女过继给其他亲属、夫妻假离婚、钱财暗暗相赠他人等形式规避审查，而这些“对策”却是《规定》没有涉及的。
（四）《规定》公示环节缺失，必然会产生问题。
一是体制上的自体监督,导致体制内对不报告或者报告不实难以监督；二是缺乏公众参与监督的途径和保证公众知情权的程序；三是媒体监督难以获取真实数据,且缺乏有效的制裁手段。这种“秘而不宣”的模式，正是以往类似规定最大的软肋，是直接导致“前腐后继”的重要原因之一。尽管该《规定》增加了组织（人事）部门、纪委、检察院有权查阅所涉及领导干部有关事项的材料，但这种“秘而不宣”的查法有可能会直接导致选择性执法，甚至还会被沦为政治争斗的工具。
（五）《规定》的法律地位有待提升。
纵览数年间出台的一系列规范领导干部廉洁从政的政策文件，最高级别的也莫过于是由中纪委、中组部等中央部委制定，并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的，而与国外诸多国家以立法的形式确立公务员财产申报制度相比，其权威性与约束力显然大打折扣，立法的空白必然导致政策执行的诸多不畅。
三、完善《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的建议
（一）《规定》应当法律化。
领导干部报告个人有关事项应该由全国人大或者全国人大常委会进行立法。但考虑到立法的周期与成本，可采用先修改《公务员法》、增设财产申报等制度，使该制度在具有公务员管理“母法”性质的《公务员法》中得以原则性体现，待时机成熟再制定《领导干部个人事项申报法》。
（二）优化报告种类。
个人有关事项申报应当包括初任申报、日常申报和离职申报。对于初任申报，我们可以借鉴美国的做法，规定首次任职者必须在任职30天内提交有关事项的申报材料，成为提名或选举候选人的在30天内、最迟不得晚于选举前7天提交；同时保留《规定》中日常申报的模式，并规定卸职官员应在卸职后30天内提交离职申报材料。
（三）扩大报告主体范围。
除县(处)级副职以上领导干部外,还应当增加乡镇党政负责人,同时对于非公务员序列的人员如军事机构中的师级以上(含师级)军官、大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的处级以上(含处级)负责人等也可参照该制度要求报告。
（四）明确报告范围。
应进一步扩大财产申报范围，不仅包括领导干部本人的各种财产，还要包括其直系亲属(配偶、子女、父母)的各种财产收入和支出情况；不但要包括其收入转化而成的财产，也包括有继承、赠与、债权债务等形式获得的财产；不但包括其财产数额剧增的变化，也包括其财产剧减的变化；既有定期申报也有即时申报。申报时必须写明财产名称、价值、位置，来源、估价方法、变更情况等。
（五）完善主管机构的设置和报告审查程序。
1、主管机构设置方面，应该有一个独立而有实际权力的政府机构。各国大都享有独立监督权力的政府机构，如韩国公职人员道德委员会和美国的廉政公署等。为了既保证报告主管机构能够较独立地执行职责，又能遵循我国现有的国家机关基本体系，笔者建议以《中华人民共和国宪法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》为依据，规定国家主席、副主席、全国人大、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的报告主管机构为全国人大常委会，其他人的报告及审查机构为各级选举委员会。
2、报告审查程序的规定应进一步完善。报告审查程序是指报告主体进行报告的方式和步骤，包括报告时间、报告方式、公布形式和审查方式等，分为报告程序和审查程序。报告审查程序要求报告主体对报告的有关事项向指定的国家机构定期做出书面报告和登记，并对重要信息做出材料说明。如发现有虚报和计算价值不实等异常情况，法定审查机构应指定期限，令登记者对其登记材料进行补充。对报告材料的公开程度，我们可以采取无限公开原则；但对于非法利用报告材料的，将予以追究其民事赔偿责任甚至刑事责任。
（六）加大处罚力度。
我们可以依照《民法通则》和《公务员法》等有关规定追究违法报告者的民事或行政责任。关于刑事责任，建议修改现行刑法典，增加新的罪名“拒不报告个人事项罪”或“报告个人事项不实罪”。这样针对拒不报告个人有关事项或报告个人有关事项不实的纯正的不作为行为进行刑罚，对贪污腐败起到预防警示之作用，弥补现行刑法只针对事发之后规定的“巨额财产来源不明罪”所存在的立法漏洞。
（作者：硕士，中共洛阳市委党校法学与科技文化教研部讲师，研究方向：行政法学、宪法学）