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从“强县扩权”和“扩权强县”到“三级政府”
《商务周刊》：目前，“强县扩权”的思路在河南、安徽、广东等省份出现了很多试点。而河北省目前已经划出了20多个县进行另一种“扩权强县”试点。尽管名称多有不同，但这些地方普遍的做法是，在中央政策和法律允许的前提下，给一些县赋予与设区市部分相同的经济和社会管理权限，这些权限包括极为敏感的税收权、财政结算权、经费划拨权、计划申报权、项目审批权、用地审批权、证照发放权等等。在您看来，在今后一段时期内，这种试点是不是改革的一个风向标？
姚洋：我觉得“强县扩权”、“扩权强县”是取消地级市的一个步骤。我认为，市管县是毫无必要的，从整个国家政府架构来看应该是三级政府，就是中央、省和县。以前我们刚解放的时候就是三级政府，后来区公所相当于乡，地区行署相当于市，变成现在的五级政府。这样的设置层级太多了。当初我们设立地区行署是因为交通不发达，现在已经是信息时代，应该回到解放初的那种架构。也就是说，市只要管好自己市区那一片就行了，县就让它自己发展。
虽然从地域范围看县会比市大，但无所谓。美国的很多市，比如华盛顿特区，它管的范围就是很小的一块，但它周边的县都变成了大的华盛顿地区。我觉得现在的改革试点对冲击我们大一统的观念很有好处。你到下面去一问，大家都恨不得把周边的县都划给中心城区管，这样好去拿很便宜的土地，这不是个好现象。
《商务周刊》：实际上，我国在设立地级市以前，实行的是地区专员制度，但这些地区行署最后都慢慢由虚变实，最终演变成地级市了。
姚洋：因为政府的每个官员都有权力膨胀的需要，当地区专员是没有实权的，只是省里派下来管理这十几个县的工作人员，而当市长他就有权力了。而且原来的制度只设专员不设其他班子，变成地级市之后几大班子都有了。因此大家都有这个冲动要变成市。
不过这样一来，市和县的冲突越来越大，因为财权、财力都集中到中心城区，县里剩下的资源就少了。但是很多事权、事务还是由县在负担，比如教育、修路等等。
如果市有所谓的再分配功能，比如它把十几个县的收入通过地级市重新分配，可能还好一些。但问题在于这种重新分配——转移支付——往往做不到，最后发现这些上收的钱都投在中心城区里盖楼、修路了。另外，我们是不是要在这么小的范围内来做二次分配？十几个县，穷的地方还是穷。如果把再次分配放到全省来做，应该更好一些。比如说广东，珠三角很富裕，但粤北也很穷。韶关也是一个地级市，但它能做多少再分配呢？那个地区都穷。但是如果你把它放到全省，广东省背一个韶关完全能背得动，只要稍微从珠三角挪过来一点就够了。
《商务周刊》：实际上您的观点我们在山东省找到了一个很好的例证。有读者向我们反映，滕州是一个县级市，但是作为地级市的枣庄，在几年的时间内，划走了滕州很多土地。同时，滕州一些税收量大、效益较好的项目，也被枣庄通过各种手段和名目划给中心城区。这样，历史上一直非常富饶的滕州现在变得越来越穷，有被缚住手脚，难以发展的感觉。
姚洋：你说的这种现象是客观存在的。所以，我觉得取消地级市是国家肯定要做的事情，因为地级市除了盘剥各个县，基本没起什么作用。
另外，取消乡一级政府现在还犹豫不决，没有明确。但是“并乡”是一个趋势，就是把乡变大，减少政府人员，因为再小的乡也有五六十人，没有必要多套机构并行。
《商务周刊》：我们在采访中了解到现在虽然这些试点县在一些权力上与地级市平起平坐，但地级市还是有很多办法可以卡住县，比如在人事上。那么，在这场强县扩权的博弈中，在两者力量不对等的情况下，是不是需要有一个外力来推动？
姚洋：这只是过渡期的问题，不是长远的问题。我们的改革不能急，要一步步推动，将来这些人事、干部市里都别管了，直接对省。你们应该到浙江看看，它是做得不错的，所以一直以来它的县域经济就很强大，而且这些城市也就接受了，并没有说打得很厉害。
《商务周刊》：去年许多省份投资过热，中央在全国范围内对地方开发区的减免税进行了大普查时发现，一些地方政府为了实现招商引资的目标，在税法规定的减免税政策之外，施以更多的税收优惠，其中对于共享税种的减免相当于变相减少了中央财政的收入。您认为这方面应该如何平衡，才能既激励了地方，又能保证中央财政和宏观政策的通畅下达？
姚洋：分权是两面的，一是提高地方政府的积极性，但另一方面还会造成地方之间过度的竞争——税收的竞争、投资的竞争、甚至贸易的保护，这都是负面的东西。利弊都有，但到底哪个更大一些？我觉得中国这么长时间以来分权的好处还是大于坏处。但不能说分了权就万事大吉，现在造成的情况，我觉分权之后要对地方政府有一定的约束。一个是中央对它的约束，另一个要发挥地方人代会的作用。
现在的状况是税收逐级往上交，越交越多，但这中间并没有人来和上级政府抗衡。如果人大发挥作用，人大代表都是从各个地方来的，比如地级市要增加一个什么税收比例，如果人大代表不同意，就能产生一个制衡。但我们缺少这种东西。
我们现在看到很多分权的弊端，比如说地方政府的商业化倾向，一个政府相当于一个大公司那样来经营，它只想自己的利益最大化，不是想着全市人民的利益，更不去想全局利益。这就是没有约束的分权造成的。你可能看到这个城市的经济在增长，但这个增长不一定对全市人民是有利的，因为政府会挑一些对它自己有好处的地方去增长，比如房地产。因为房地产价格一高，地方政府的收入就上去了，但对老百姓、对全局、对未来子孙后代没什么好处。
我觉得，看一个城市主要看它的经济增长是不是提高了人民的生活质量和水平。比如大连这个城市大家都说很漂亮，但大连人的收入水平却不高，这并不是一个很成功的战略。但这还算是做得好的，现在各个地方都在拼命地经营城市，卖地、盖楼，抬高房价，就为了政府有更高的收入，吃亏的都是老百姓。这就是分权后的一个坏处。
《商务周刊》：我们应该怎么理解地方总认为它的财权和事权不匹配？
姚洋：这就涉及到地方跟中央的关系了，中央也有责任。税收大头在中央，小头在地方，那么上行下效，就造成了这样的局面：事权是滚雪球似的往下滚，一直滚到乡里去；收入是一级一级地往上提。事权推到乡镇就推不动了，最后只好沉淀下来，所以我们老说乡镇干部坏，乡镇干部也没办法，他的一大堆人也要吃饭。
《商务周刊》：我们现在这种中国式的财政联邦制需要进行什么样的改革？
姚洋：现在这种中国式的财政联邦，除了分税制确定下来之外，其他都没有确定。但就连分税制的确定也不是一个法律文件，而只是国务院的一个行政文件。所以虽然分税制已经做得比较规范了，但是它出身不对。
美国的联邦就很清楚，中央和地方都有什么立法权，财政方面怎么分配，事务管理怎么配合，都写得一清二楚。美国没有增值税，它最大的税种是收入税，个人所得税是联邦政府和州政府各征自己的，也就是一个人给两个政府纳税。在事务上，国防肯定是归联邦政府的，州际的事务主要靠联邦巡回法庭。它做了这么多年，什么情况都出现过，积累了很多经验，除非有新的事务出来，否则几乎无法区分到底是属于联邦还是地方的事情。
当然，我个人认为，在中国目前的情况下是不太可能实行这种联邦制，中国历史上从来都是大一统的国家，我们现在是一个混合体，在政治上我们是单一制的国家，但在财政关系上我们是非常联邦化的国家。我们的财政联邦甚至比美国还要严重得多。
改革开放以来是一个放权的过程，分税制后是往上收了一点，但收得不是很多，把中央和地方的关系稍微理顺了一些，往前走了一步。但现在来看，是走向进一步的放权，放到县这一级。在目前政治体制的现状下，我觉得现在要加强各级人大监督政府的能力，把各级人大由虚变实。
《商务周刊》：目前，“强县扩权”的思路在河南、安徽、广东等省份出现了很多试点。而河北省目前已经划出了20多个县进行另一种“扩权强县”试点。尽管名称多有不同，但这些地方普遍的做法是，在中央政策和法律允许的前提下，给一些县赋予与设区市部分相同的经济和社会管理权限，这些权限包括极为敏感的税收权、财政结算权、经费划拨权、计划申报权、项目审批权、用地审批权、证照发放权等等。在您看来，在今后一段时期内，这种试点是不是改革的一个风向标？
姚洋：我觉得“强县扩权”、“扩权强县”是取消地级市的一个步骤。我认为，市管县是毫无必要的，从整个国家政府架构来看应该是三级政府，就是中央、省和县。以前我们刚解放的时候就是三级政府，后来区公所相当于乡，地区行署相当于市，变成现在的五级政府。这样的设置层级太多了。当初我们设立地区行署是因为交通不发达，现在已经是信息时代，应该回到解放初的那种架构。也就是说，市只要管好自己市区那一片就行了，县就让它自己发展。
虽然从地域范围看县会比市大，但无所谓。美国的很多市，比如华盛顿特区，它管的范围就是很小的一块，但它周边的县都变成了大的华盛顿地区。我觉得现在的改革试点对冲击我们大一统的观念很有好处。你到下面去一问，大家都恨不得把周边的县都划给中心城区管，这样好去拿很便宜的土地，这不是个好现象。
《商务周刊》：实际上，我国在设立地级市以前，实行的是地区专员制度，但这些地区行署最后都慢慢由虚变实，最终演变成地级市了。
姚洋：因为政府的每个官员都有权力膨胀的需要，当地区专员是没有实权的，只是省里派下来管理这十几个县的工作人员，而当市长他就有权力了。而且原来的制度只设专员不设其他班子，变成地级市之后几大班子都有了。因此大家都有这个冲动要变成市。
不过这样一来，市和县的冲突越来越大，因为财权、财力都集中到中心城区，县里剩下的资源就少了。但是很多事权、事务还是由县在负担，比如教育、修路等等。
如果市有所谓的再分配功能，比如它把十几个县的收入通过地级市重新分配，可能还好一些。但问题在于这种重新分配——转移支付——往往做不到，最后发现这些上收的钱都投在中心城区里盖楼、修路了。另外，我们是不是要在这么小的范围内来做二次分配？十几个县，穷的地方还是穷。如果把再次分配放到全省来做，应该更好一些。比如说广东，珠三角很富裕，但粤北也很穷。韶关也是一个地级市，但它能做多少再分配呢？那个地区都穷。但是如果你把它放到全省，广东省背一个韶关完全能背得动，只要稍微从珠三角挪过来一点就够了。
《商务周刊》：实际上您的观点我们在山东省找到了一个很好的例证。有读者向我们反映，滕州是一个县级市，但是作为地级市的枣庄，在几年的时间内，划走了滕州很多土地。同时，滕州一些税收量大、效益较好的项目，也被枣庄通过各种手段和名目划给中心城区。这样，历史上一直非常富饶的滕州现在变得越来越穷，有被缚住手脚，难以发展的感觉。
姚洋：你说的这种现象是客观存在的。所以，我觉得取消地级市是国家肯定要做的事情，因为地级市除了盘剥各个县，基本没起什么作用。
另外，取消乡一级政府现在还犹豫不决，没有明确。但是“并乡”是一个趋势，就是把乡变大，减少政府人员，因为再小的乡也有五六十人，没有必要多套机构并行。
《商务周刊》：我们在采访中了解到现在虽然这些试点县在一些权力上与地级市平起平坐，但地级市还是有很多办法可以卡住县，比如在人事上。那么，在这场强县扩权的博弈中，在两者力量不对等的情况下，是不是需要有一个外力来推动？
姚洋：这只是过渡期的问题，不是长远的问题。我们的改革不能急，要一步步推动，将来这些人事、干部市里都别管了，直接对省。你们应该到浙江看看，它是做得不错的，所以一直以来它的县域经济就很强大，而且这些城市也就接受了，并没有说打得很厉害。
《商务周刊》：去年许多省份投资过热，中央在全国范围内对地方开发区的减免税进行了大普查时发现，一些地方政府为了实现招商引资的目标，在税法规定的减免税政策之外，施以更多的税收优惠，其中对于共享税种的减免相当于变相减少了中央财政的收入。您认为这方面应该如何平衡，才能既激励了地方，又能保证中央财政和宏观政策的通畅下达？
姚洋：分权是两面的，一是提高地方政府的积极性，但另一方面还会造成地方之间过度的竞争——税收的竞争、投资的竞争、甚至贸易的保护，这都是负面的东西。利弊都有，但到底哪个更大一些？我觉得中国这么长时间以来分权的好处还是大于坏处。但不能说分了权就万事大吉，现在造成的情况，我觉分权之后要对地方政府有一定的约束。一个是中央对它的约束，另一个要发挥地方人代会的作用。
现在的状况是税收逐级往上交，越交越多，但这中间并没有人来和上级政府抗衡。如果人大发挥作用，人大代表都是从各个地方来的，比如地级市要增加一个什么税收比例，如果人大代表不同意，就能产生一个制衡。但我们缺少这种东西。
我们现在看到很多分权的弊端，比如说地方政府的商业化倾向，一个政府相当于一个大公司那样来经营，它只想自己的利益最大化，不是想着全市人民的利益，更不去想全局利益。这就是没有约束的分权造成的。你可能看到这个城市的经济在增长，但这个增长不一定对全市人民是有利的，因为政府会挑一些对它自己有好处的地方去增长，比如房地产。因为房地产价格一高，地方政府的收入就上去了，但对老百姓、对全局、对未来子孙后代没什么好处。
我觉得，看一个城市主要看它的经济增长是不是提高了人民的生活质量和水平。比如大连这个城市大家都说很漂亮，但大连人的收入水平却不高，这并不是一个很成功的战略。但这还算是做得好的，现在各个地方都在拼命地经营城市，卖地、盖楼，抬高房价，就为了政府有更高的收入，吃亏的都是老百姓。这就是分权后的一个坏处。
《商务周刊》：我们应该怎么理解地方总认为它的财权和事权不匹配？
姚洋：这就涉及到地方跟中央的关系了，中央也有责任。税收大头在中央，小头在地方，那么上行下效，就造成了这样的局面：事权是滚雪球似的往下滚，一直滚到乡里去；收入是一级一级地往上提。事权推到乡镇就推不动了，最后只好沉淀下来，所以我们老说乡镇干部坏，乡镇干部也没办法，他的一大堆人也要吃饭。
《商务周刊》：我们现在这种中国式的财政联邦制需要进行什么样的改革？
姚洋：现在这种中国式的财政联邦，除了分税制确定下来之外，其他都没有确定。但就连分税制的确定也不是一个法律文件，而只是国务院的一个行政文件。所以虽然分税制已经做得比较规范了，但是它出身不对。
美国的联邦就很清楚，中央和地方都有什么立法权，财政方面怎么分配，事务管理怎么配合，都写得一清二楚。美国没有增值税，它最大的税种是收入税，个人所得税是联邦政府和州政府各征自己的，也就是一个人给两个政府纳税。在事务上，国防肯定是归联邦政府的，州际的事务主要靠联邦巡回法庭。它做了这么多年，什么情况都出现过，积累了很多经验，除非有新的事务出来，否则几乎无法区分到底是属于联邦还是地方的事情。
当然，我个人认为，在中国目前的情况下是不太可能实行这种联邦制，中国历史上从来都是大一统的国家，我们现在是一个混合体，在政治上我们是单一制的国家，但在财政关系上我们是非常联邦化的国家。我们的财政联邦甚至比美国还要严重得多。
改革开放以来是一个放权的过程，分税制后是往上收了一点，但收得不是很多，把中央和地方的关系稍微理顺了一些，往前走了一步。但现在来看，是走向进一步的放权，放到县这一级。在目前政治体制的现状下，我觉得现在要加强各级人大监督政府的能力，把各级人大由虚变实。