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【摘要】在义务教育均衡发展背景下，本文以G县为观照样本，对当前县域义务教育教师的编制问题、老龄化问题、退补比例失调问题、城乡交流问题、教师待遇问题进行分析归因，并从破解问题的视角进行思考，在改革教师编制、配齐配足教师、加强教师队伍管理、提高教师地位待遇等方面，提出建议和对策。
【关键词】县域义务教育教师问题对策
教师是教育发展的基础。当前，深入贯彻实施教育规划纲要，完善义务教育均衡发展保障机制，在加大教育投入、实现标准化办学条件、提供均等受教育机会的基础上，最关键的问题是加强教师队伍建设。本文以G县为观照面，对深层次制约县域义务教育均衡发展的师资问题进行分析，并试图提出解决问题的策略。
一、G县义务教育学校师资状况调查
目前，G县共有义务教育学校150所，义务教育教师6 998人，其中农村教师5 445人，城区教师1 553人。按照编制标准，教师岗位设编5 825人，扣除不占编制的离岗教师392人，实际超编781人。
现有教师队伍中，正规院校毕业的教师5 109人，占总人数的73%；民转公、民师自费生、招工等教师1 889人，占27%。35岁以下教师1 609人，占23%；36～45岁教师2 432人，占34.75%；46岁以上教师2 957人，占42.25%。
在教师专业职称方面，目前有副高级职称者755人，中级职称者2 674人，中级职称以上者约占49%。令人尴尬的是，2003～2007年，由于实行教师职称评聘分开改革，大批教师虽然取得副高级或中级职称，但是由于5年间一直未聘任，大量教师未获晋职待遇。2008年开始，教师晋职机制改为评聘合一，逐步消化晋职未获聘任的教师，但至今仍有1 184名已经取得中级以上职称资格的教师未获聘任。同时，2008年以后，由于受地级市分配的职称名额所限，达到晋职条件的教师逐年上升，目前有1 389人达到副高职称晋职条件，916人达到中级职称晋职条件，连同原先已经取得晋职资格未聘任的教师，形成了庞大的排队晋职队伍。
2000年开始，随着乡镇行政机构的调整和入学人口变化，G县先后开展了三次大规模学校布局调整，撤并中小学校（主要是农村点校）160多处，实施规模办学，缩小师生比例，扩大优质资源共享，提高教育教学质量，取得了明显成效。
同时，在发展过程中，也出现了新的问题。近几年来，G县城镇化建设加快，农村进城务工人员和外来人员急速向城区集中，一方面，造成城区适龄入学人口膨胀，城区学校办学压力加大，形成了难以化解的大班额、择校热问题，造成城区师生比严重超标，学生上学难重新成为制约教育公平的热点问题。在这种情况下，G县在5年时间内，新建城区义务教育学校5所，从农村考选教师650名，扩增学位4900个，但仍然不能满足需求。另一方面，农村办学条件落后，职业吸引力不高，教师考选进城政策，进一步造成了农村教师队伍的不稳定性。音乐、体育、美术、信息技术教师奇缺，1/4的农村点校没有以上专业教师，难以保证开齐开足课程。
针对以上问题，G县采取了三项举措，希冀化解教师队伍问题。一是加强农村教师补充力度，建立新招考教师农村服务期制度，录用的新教师全部充实到农村学校任教，服务期满方可申请参加城区学校教师招考。2009～2012年招聘的教师405人，全部充实到农村教学一线。同时，实施农村教师特岗计划和农村小学每校新进一名大学生计划，先后为农村学校招聘教师122名，解决英语等学科教师不足的矛盾。二是推进城乡教师交流，通过保留人事关系、增加到农村支教人员补贴、后备干部到农村挂职锻炼、农村教师进城顶岗研修等方式，先后组织城乡共同体学校9批700多人次参加交流。三是加强农村教师培养培训，通过远程研修、对口帮扶、联片教研、送课下乡、资源共享等方式，分层次对农村青年教师、班主任教师、音体美教师、骨干教师进行培训，培养农村教师骨干力量，提升农村教师整体素质。
同时，积极落实教师待遇。顺利完成了“民转公”、教师评聘合一、岗位职称竞聘改革、教师工资县级统筹，实现了城乡教师同工同酬、统一工资，特别是从2008年开始，先后5次提高教师工资，到2012年，全县教师工资平均水平达到了3 000元。
通过这些积极措施，有力地推动了县域城乡义务教育均衡发展。
二、G县义务教育教师问题透视
在座谈调查中，G县无论是教育行政部门领导，还是义务学校校长、教师和学生家长，一致认为，巩固提高义务教育成果，推进城乡义务教育均衡发展，面临最大的困难仍然是师资问题。由于教师超编与结构性缺编矛盾、退补比例不相称、农村教师循环性流失、人员老龄化、教师晋职滞后、人员流动受学校壁垒局限、教师素质参差不齐等原因，使义务教育均衡发展在进入深水期的同时，也步入了更加艰难的高原期。
一是教师实际缺编成为“灯下黑”。从数据来看，G县教师已经超编，但在实际上却缺编教师643人。缺编原因主要有六个方面：①近几年，小学适龄入学人口重新进入高峰，从1.2万人增到1.5万人，相应需要增加教师编制；②为化解城区大班额、择校热问题，扩建新建城区学校，但总编制未因此增加，尽管从农村学校考选了一批教师进城，但是仍然不能满足需要，同时造成了农村学校教师空缺和流失；③为支持民办教育发展，G县鼓励企业参与办学，由企业投资新建3所民办义务教育学校，政府要求全部派驻公办教师，从公办学校中抽调师资补充民办学校，占用了公办教师编制，并进一步抽取了现有师资力量；④由于年龄、健康、转岗、离职进修等原因，有988人不能担任教学任务，但依然占用教师编制，每年还有150人左右的女教师因生育安排产假，附加编制不够；⑤农村教学点布局分散、学生人数少，不适应按照师生比核算教师编制；⑥小学增加了小学英语、计算机、综合实践活动课、安全教育课、心理健康教育等课程，教师并未因课改而增加编制。对此，教育行政部门多次向县政府提出增加新教师请求，但受总体编制所限，问题无法解决。 二是教师老龄化问题越来越突出。随着青年教师逐年向城区集中，农村教师逐渐走向老龄化。目前，农村教师平均年龄达到43.89岁，有的农村小学，教师平均年龄达到48周岁。全县教师队伍中，由“民办教师”转公办或考取民师自费生参加教育工作的共1 976人（其中62.03%分布在农村小学或教学点），占全县教职工总数的28.24%，平均工作年龄超过29年，这批教师大多数扎根农村，为全县“普九”工作做出了重要贡献。但是，这些教师逐渐步入老年教师行列，未来5～10年，他们将全部退休。另外，从教师平均年龄来看，不到17年时间，农村教师队伍将整体更新换代，造成教师巨大亏空，义务教育发展面临严峻挑战。
三是教师退补比例失调。从2007年至2012年的6年间，教师每年因退休、生病和意外死亡以及其他原因，自然减员1 584人，年均264人。而6年间，实际录用新教师640人，仅占自然减员人数的40.4%，退补比例失调，不符合“退补相当”的政策要求。从一些地方的做法来看，增加新教师，有两条渠道：①教育行政部门按照自然减员情况，向人事、编制部门提出申请招聘新教师补缺。但G县由于人员已经超编，很难获批。②县级政府利用县级财政力量自主招聘不在编新教师，实行聘任合同制管理，从G县情况来看，政府负债率高，财政运行紧张，财力不能支撑自主招聘新教师所需经费，故无法实施。由于教师缺口较大，为保证教学正常开展，G县教育行政部门只好通过招工的方式，违规聘任代课教师，费用从公用经费列支。
四是教师流动浮于表面。近年来，G县为提高农村学校办学水平，积极推行城乡干部教师交流。在县级层面，以城乡共同体为平台，组织城区干部教师下乡支教，结对学校每年交流3～5名干部教师，交流的教师身份不变，在原学校保留人事关系、待遇，互相到对方学校交换工作一年，届满各自回归学校建制。在乡镇层面，建立中心学校和薄弱学校对口支援关系，在人事关系不变的前提下，进行干部教师交流。应当说，以上交流模式取得了一定成效，将优质教育资源辐射到农村学校，帮助农村学校培养了一批新的骨干教师，但支教期限太短，总体效益与设计预期差距较大。主要原因是受当前管理体制限制，教师初次配置权在教育行政部门，教师最终支配权在学校，没有将教师身份由“学校人”变成“系统人”，给教师资源重新配置带来很大困难。对城区学校来讲，担心优秀教师长期支教会影响本校教学质量，其骨干教师因生活不便等原因也不愿意扎根在农村。对农村学校来讲，因为教师身份原因，无法有效管理支教教师，一些支教教师没有真正发挥作用，做表面文章、走过场，学校受益甚微。同时，支教政策存在缺陷，城区教师下乡支教享有专项补贴，并可以在晋职时获得加分待遇，而农村学校进城锻炼的教师则没有任何待遇，损伤了农村教师积极性，不愿意进城交流。另外，教师考选进城政策，导致大多数农村青年教师不能安心教学，使农村学校成为教师的“培训基地”，新教师补充成为农村学校的“政策画饼”。这种不健康的教师流动不利于农村学校发展。
五是教师待遇亟须提高。G县经济发展指标在本地级市内排列虽然并不落后，但是由于底子薄、历史欠账多、可支配财力和教育投入捉襟见肘，教师工资水平与同一地市发达县相比，最大差额达到1 200元，在客观上不利于调动教师的积极性。更严重的是，地级市下达的晋职计划太少，造成大量教师不能按时晋职，教师信访上访案件逐年增多，严重影响了教师工作心态，加剧了职业倦怠，难以吸引优秀人才终身从教。
G县的教师问题并非个别，在不少地方的县市区，都不同程度存在上述问题，因而具有一定普遍性，对于研究县域义务教育均衡发展，构建适应教育发展的教师保障机制，具有典型意义。
三、破解县域义务教育教师问题的建议
县域义务教育师资问题，是一个复杂的系统性社会工程。破解这个问题，必须坚持科学发展观，以政府为主导，进行系统规划设计，综合运用法律、行政、经济、督导等手段。
一是改革编制管理。2001年，国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教师编制标准的意见》，之后，各省级行政单位分别制定具体实施办法，县级政府执行省定编制标准，这是我国教师编制管理的基本路线。当前，县域义务教育教师缺编问题之所以难以解决，主要在于管理体制原因，教育部门无法自主增加教师，财政部门按照人事和编制部门核定的教师编制发放工资，人事、编制部门执行省标准和地市有关部门分配的新增编制计划，三方均无自主裁量权，导致负责基层教师编制补充的部门相互推诿、工作机制瘫痪。建议省级进一步改革教师编制设计标准，充分考虑寄宿制学校、农村教学点布局分散、入学人口变化、新课程需要、大龄教师和产假女教师离岗等因素，适当增加教师编制，可以采用师生比和班师比相结合的办法核编定编，以满足正常教育教学需要。在编制执行方面，进一步理顺关系，建立科学灵活的编制调整机制，县级教育部门根据教育实际提出编制计划，发改、人事、编制部门进行立项调研核查，提出增加编制意见，逐级上报审批，改变单靠上级分配编制计划、不顾基层实际需要的单向执行办法。同时，完善教师退出机制，探索建立严格准入、能进能出的教师管理机制，对前些年离岗下海自主创业经营、身体病弱不能承担教学任务、因各种关系脱离教学岗位的人员、不兼课的管理人员等群体，制定具体管理办法，退出教师编制，分类进行妥善安排，以便于腾出编制。按照退补相当的原则，及时补充新教师，保持教师实际岗位与教育事业发展动态平衡。
二是“以县为主”配齐配足教师。按照在国务院领导下、省级统筹、以县为主的义务教育管理体制，县级政府是义务教育的实施主体，义务教育教师配置、管理、使用，是县级政府的重要办学职责。当前存在的义务教育师资问题有政策的原因，有历史的原因，有经济的原因，也有决策和执行的原因，化解问题依然要靠县级政府。当务之急，首先要配齐配足教师。在县域层面，统一城乡教师编制标准，对教师队伍全面摸清底子，综合考虑人口、地理、规模、新增学校等办学因素，查清教师缺编人数、缺编学科、缺编学校，在按规定核编定编的基础上，适当向农村倾斜，通过积极争取补充编制、招聘录用新教师、分流高中学段富裕音体美教师、职员岗位教师回流等方式，多渠道补充合格教师。对寄宿制中小学、乡镇中心学校、民族地区双语教学学校、村办小学及教学点、山区湖区海岛牧区学校等实施特殊师资配备政策，按照课程改革要求，补足配齐农村紧缺学科教师以及心理健康教育教师。中央政府可设专项资金补助，省级政府要加强统筹力度，加强顶层制度设计，出台相关政策，在编制、培养、经费等方面，支持县级政府配齐教师。要建立专项督导和问责制度，将教师配备情况纳入县级党政干部政绩考核和政府年度工作考核，督促县级政府履行职能。 三是加强教师队伍管理。深入实施“国标、省考、县聘、校用”中小学教师职业准入和管理制度，按照《教师资格条例》，省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定，县级教育行政部门履行中小学教师招聘录用、职称评聘、培养培训、考核等管理职能。要改革教师初次分配办法，新招聘的大中专师范毕业生和取得教师资格的综合类大学毕业生，优先补充到农村任教。采取有效措施，用政策和制度卡住考选进城关，严格控制教师大规模向城区集中，切实为农村学校保存青年教师和骨干教师力量，稳定农村教师队伍。要建立刚性中小学教师城乡轮岗交流机制，明确教师是公共教育资源，实行教师统筹统调，人事关系随教师岗位变动流转，每年按照一定比例组织城乡教师换岗交流，特别是城区青年教师、骨干教师和校长必须按批次全员参加城乡交流，交流期限不低于3年。为增强执行效力，促进公平交流，建议修改义务教育法等法律法规，将城乡教师交流纳入法律保障范围，为开展城乡教师交流提供法源支持。要改革教师考核办法，按照《小学教师专业标准》《中学教师专业标准》，对教师进行年度考核，重点突出师德水平、专业能力和业绩贡献，作为教师评优晋职的主要依据，引导教师静心教书、潜心育人、关爱学生、严谨笃学。同时，严禁用升学成绩考核教师，克服应试教育的错误倾向。要加强教师培养培训，将教师培训经费纳入政府预算，推进国培计划、省级远程研修、县级培训和校本培训，完善培训体系，创新培训方式，坚持五年一周期全员培训，培养一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的专业化教师队伍。
四是提高教师地位待遇。按照义务教育保障经费“三个增长”要求，稳步提高教师工资水平，落实义务教育绩效工资，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，建立专项津贴制度，使县域内农村教师工资水平高于城区教师，体现工资倾斜政策。从国家战略来讲，教师工资应当调整到高收入社会阶层，实现高工资、高福利，才能真正体现教师地位，吸引一流学生报考师范专业，吸引优秀人才终身从事教育事业。改革教师职称评聘制度，坚持评聘合一，加大中高级职称晋升比例，逐步解决教师高度关注的职称问题。要建立正常、畅通的教师晋职机制，保证教师按期晋职，教师晋职要向农村和边远贫困地区倾斜，借鉴发达国家教师职称管理办法，逐步形成以中高级职称为主体的教师队伍。要完善教师住房公积金、养老保险、医疗保险等保障政策，建设农村教师周转房，鼓励政府和社会力量奖励教师。加强媒体宣传监管，依法追究恶意炒作扩大负面宣传、损害教师人格、误导社会舆论的不正当行为，在全社会营造尊师重教的道德风尚。
（作者单位：高密县教育局，山东高密，261500）
【关键词】县域义务教育教师问题对策
教师是教育发展的基础。当前，深入贯彻实施教育规划纲要，完善义务教育均衡发展保障机制，在加大教育投入、实现标准化办学条件、提供均等受教育机会的基础上，最关键的问题是加强教师队伍建设。本文以G县为观照面，对深层次制约县域义务教育均衡发展的师资问题进行分析，并试图提出解决问题的策略。
一、G县义务教育学校师资状况调查
目前，G县共有义务教育学校150所，义务教育教师6 998人，其中农村教师5 445人，城区教师1 553人。按照编制标准，教师岗位设编5 825人，扣除不占编制的离岗教师392人，实际超编781人。
现有教师队伍中，正规院校毕业的教师5 109人，占总人数的73%；民转公、民师自费生、招工等教师1 889人，占27%。35岁以下教师1 609人，占23%；36～45岁教师2 432人，占34.75%；46岁以上教师2 957人，占42.25%。
在教师专业职称方面，目前有副高级职称者755人，中级职称者2 674人，中级职称以上者约占49%。令人尴尬的是，2003～2007年，由于实行教师职称评聘分开改革，大批教师虽然取得副高级或中级职称，但是由于5年间一直未聘任，大量教师未获晋职待遇。2008年开始，教师晋职机制改为评聘合一，逐步消化晋职未获聘任的教师，但至今仍有1 184名已经取得中级以上职称资格的教师未获聘任。同时，2008年以后，由于受地级市分配的职称名额所限，达到晋职条件的教师逐年上升，目前有1 389人达到副高职称晋职条件，916人达到中级职称晋职条件，连同原先已经取得晋职资格未聘任的教师，形成了庞大的排队晋职队伍。
2000年开始，随着乡镇行政机构的调整和入学人口变化，G县先后开展了三次大规模学校布局调整，撤并中小学校（主要是农村点校）160多处，实施规模办学，缩小师生比例，扩大优质资源共享，提高教育教学质量，取得了明显成效。
同时，在发展过程中，也出现了新的问题。近几年来，G县城镇化建设加快，农村进城务工人员和外来人员急速向城区集中，一方面，造成城区适龄入学人口膨胀，城区学校办学压力加大，形成了难以化解的大班额、择校热问题，造成城区师生比严重超标，学生上学难重新成为制约教育公平的热点问题。在这种情况下，G县在5年时间内，新建城区义务教育学校5所，从农村考选教师650名，扩增学位4900个，但仍然不能满足需求。另一方面，农村办学条件落后，职业吸引力不高，教师考选进城政策，进一步造成了农村教师队伍的不稳定性。音乐、体育、美术、信息技术教师奇缺，1/4的农村点校没有以上专业教师，难以保证开齐开足课程。
针对以上问题，G县采取了三项举措，希冀化解教师队伍问题。一是加强农村教师补充力度，建立新招考教师农村服务期制度，录用的新教师全部充实到农村学校任教，服务期满方可申请参加城区学校教师招考。2009～2012年招聘的教师405人，全部充实到农村教学一线。同时，实施农村教师特岗计划和农村小学每校新进一名大学生计划，先后为农村学校招聘教师122名，解决英语等学科教师不足的矛盾。二是推进城乡教师交流，通过保留人事关系、增加到农村支教人员补贴、后备干部到农村挂职锻炼、农村教师进城顶岗研修等方式，先后组织城乡共同体学校9批700多人次参加交流。三是加强农村教师培养培训，通过远程研修、对口帮扶、联片教研、送课下乡、资源共享等方式，分层次对农村青年教师、班主任教师、音体美教师、骨干教师进行培训，培养农村教师骨干力量，提升农村教师整体素质。
同时，积极落实教师待遇。顺利完成了“民转公”、教师评聘合一、岗位职称竞聘改革、教师工资县级统筹，实现了城乡教师同工同酬、统一工资，特别是从2008年开始，先后5次提高教师工资，到2012年，全县教师工资平均水平达到了3 000元。
通过这些积极措施，有力地推动了县域城乡义务教育均衡发展。
二、G县义务教育教师问题透视
在座谈调查中，G县无论是教育行政部门领导，还是义务学校校长、教师和学生家长，一致认为，巩固提高义务教育成果，推进城乡义务教育均衡发展，面临最大的困难仍然是师资问题。由于教师超编与结构性缺编矛盾、退补比例不相称、农村教师循环性流失、人员老龄化、教师晋职滞后、人员流动受学校壁垒局限、教师素质参差不齐等原因，使义务教育均衡发展在进入深水期的同时，也步入了更加艰难的高原期。
一是教师实际缺编成为“灯下黑”。从数据来看，G县教师已经超编，但在实际上却缺编教师643人。缺编原因主要有六个方面：①近几年，小学适龄入学人口重新进入高峰，从1.2万人增到1.5万人，相应需要增加教师编制；②为化解城区大班额、择校热问题，扩建新建城区学校，但总编制未因此增加，尽管从农村学校考选了一批教师进城，但是仍然不能满足需要，同时造成了农村学校教师空缺和流失；③为支持民办教育发展，G县鼓励企业参与办学，由企业投资新建3所民办义务教育学校，政府要求全部派驻公办教师，从公办学校中抽调师资补充民办学校，占用了公办教师编制，并进一步抽取了现有师资力量；④由于年龄、健康、转岗、离职进修等原因，有988人不能担任教学任务，但依然占用教师编制，每年还有150人左右的女教师因生育安排产假，附加编制不够；⑤农村教学点布局分散、学生人数少，不适应按照师生比核算教师编制；⑥小学增加了小学英语、计算机、综合实践活动课、安全教育课、心理健康教育等课程，教师并未因课改而增加编制。对此，教育行政部门多次向县政府提出增加新教师请求，但受总体编制所限，问题无法解决。 二是教师老龄化问题越来越突出。随着青年教师逐年向城区集中，农村教师逐渐走向老龄化。目前，农村教师平均年龄达到43.89岁，有的农村小学，教师平均年龄达到48周岁。全县教师队伍中，由“民办教师”转公办或考取民师自费生参加教育工作的共1 976人（其中62.03%分布在农村小学或教学点），占全县教职工总数的28.24%，平均工作年龄超过29年，这批教师大多数扎根农村，为全县“普九”工作做出了重要贡献。但是，这些教师逐渐步入老年教师行列，未来5～10年，他们将全部退休。另外，从教师平均年龄来看，不到17年时间，农村教师队伍将整体更新换代，造成教师巨大亏空，义务教育发展面临严峻挑战。
三是教师退补比例失调。从2007年至2012年的6年间，教师每年因退休、生病和意外死亡以及其他原因，自然减员1 584人，年均264人。而6年间，实际录用新教师640人，仅占自然减员人数的40.4%，退补比例失调，不符合“退补相当”的政策要求。从一些地方的做法来看，增加新教师，有两条渠道：①教育行政部门按照自然减员情况，向人事、编制部门提出申请招聘新教师补缺。但G县由于人员已经超编，很难获批。②县级政府利用县级财政力量自主招聘不在编新教师，实行聘任合同制管理，从G县情况来看，政府负债率高，财政运行紧张，财力不能支撑自主招聘新教师所需经费，故无法实施。由于教师缺口较大，为保证教学正常开展，G县教育行政部门只好通过招工的方式，违规聘任代课教师，费用从公用经费列支。
四是教师流动浮于表面。近年来，G县为提高农村学校办学水平，积极推行城乡干部教师交流。在县级层面，以城乡共同体为平台，组织城区干部教师下乡支教，结对学校每年交流3～5名干部教师，交流的教师身份不变，在原学校保留人事关系、待遇，互相到对方学校交换工作一年，届满各自回归学校建制。在乡镇层面，建立中心学校和薄弱学校对口支援关系，在人事关系不变的前提下，进行干部教师交流。应当说，以上交流模式取得了一定成效，将优质教育资源辐射到农村学校，帮助农村学校培养了一批新的骨干教师，但支教期限太短，总体效益与设计预期差距较大。主要原因是受当前管理体制限制，教师初次配置权在教育行政部门，教师最终支配权在学校，没有将教师身份由“学校人”变成“系统人”，给教师资源重新配置带来很大困难。对城区学校来讲，担心优秀教师长期支教会影响本校教学质量，其骨干教师因生活不便等原因也不愿意扎根在农村。对农村学校来讲，因为教师身份原因，无法有效管理支教教师，一些支教教师没有真正发挥作用，做表面文章、走过场，学校受益甚微。同时，支教政策存在缺陷，城区教师下乡支教享有专项补贴，并可以在晋职时获得加分待遇，而农村学校进城锻炼的教师则没有任何待遇，损伤了农村教师积极性，不愿意进城交流。另外，教师考选进城政策，导致大多数农村青年教师不能安心教学，使农村学校成为教师的“培训基地”，新教师补充成为农村学校的“政策画饼”。这种不健康的教师流动不利于农村学校发展。
五是教师待遇亟须提高。G县经济发展指标在本地级市内排列虽然并不落后，但是由于底子薄、历史欠账多、可支配财力和教育投入捉襟见肘，教师工资水平与同一地市发达县相比，最大差额达到1 200元，在客观上不利于调动教师的积极性。更严重的是，地级市下达的晋职计划太少，造成大量教师不能按时晋职，教师信访上访案件逐年增多，严重影响了教师工作心态，加剧了职业倦怠，难以吸引优秀人才终身从教。
G县的教师问题并非个别，在不少地方的县市区，都不同程度存在上述问题，因而具有一定普遍性，对于研究县域义务教育均衡发展，构建适应教育发展的教师保障机制，具有典型意义。
三、破解县域义务教育教师问题的建议
县域义务教育师资问题，是一个复杂的系统性社会工程。破解这个问题，必须坚持科学发展观，以政府为主导，进行系统规划设计，综合运用法律、行政、经济、督导等手段。
一是改革编制管理。2001年，国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教师编制标准的意见》，之后，各省级行政单位分别制定具体实施办法，县级政府执行省定编制标准，这是我国教师编制管理的基本路线。当前，县域义务教育教师缺编问题之所以难以解决，主要在于管理体制原因，教育部门无法自主增加教师，财政部门按照人事和编制部门核定的教师编制发放工资，人事、编制部门执行省标准和地市有关部门分配的新增编制计划，三方均无自主裁量权，导致负责基层教师编制补充的部门相互推诿、工作机制瘫痪。建议省级进一步改革教师编制设计标准，充分考虑寄宿制学校、农村教学点布局分散、入学人口变化、新课程需要、大龄教师和产假女教师离岗等因素，适当增加教师编制，可以采用师生比和班师比相结合的办法核编定编，以满足正常教育教学需要。在编制执行方面，进一步理顺关系，建立科学灵活的编制调整机制，县级教育部门根据教育实际提出编制计划，发改、人事、编制部门进行立项调研核查，提出增加编制意见，逐级上报审批，改变单靠上级分配编制计划、不顾基层实际需要的单向执行办法。同时，完善教师退出机制，探索建立严格准入、能进能出的教师管理机制，对前些年离岗下海自主创业经营、身体病弱不能承担教学任务、因各种关系脱离教学岗位的人员、不兼课的管理人员等群体，制定具体管理办法，退出教师编制，分类进行妥善安排，以便于腾出编制。按照退补相当的原则，及时补充新教师，保持教师实际岗位与教育事业发展动态平衡。
二是“以县为主”配齐配足教师。按照在国务院领导下、省级统筹、以县为主的义务教育管理体制，县级政府是义务教育的实施主体，义务教育教师配置、管理、使用，是县级政府的重要办学职责。当前存在的义务教育师资问题有政策的原因，有历史的原因，有经济的原因，也有决策和执行的原因，化解问题依然要靠县级政府。当务之急，首先要配齐配足教师。在县域层面，统一城乡教师编制标准，对教师队伍全面摸清底子，综合考虑人口、地理、规模、新增学校等办学因素，查清教师缺编人数、缺编学科、缺编学校，在按规定核编定编的基础上，适当向农村倾斜，通过积极争取补充编制、招聘录用新教师、分流高中学段富裕音体美教师、职员岗位教师回流等方式，多渠道补充合格教师。对寄宿制中小学、乡镇中心学校、民族地区双语教学学校、村办小学及教学点、山区湖区海岛牧区学校等实施特殊师资配备政策，按照课程改革要求，补足配齐农村紧缺学科教师以及心理健康教育教师。中央政府可设专项资金补助，省级政府要加强统筹力度，加强顶层制度设计，出台相关政策，在编制、培养、经费等方面，支持县级政府配齐教师。要建立专项督导和问责制度，将教师配备情况纳入县级党政干部政绩考核和政府年度工作考核，督促县级政府履行职能。 三是加强教师队伍管理。深入实施“国标、省考、县聘、校用”中小学教师职业准入和管理制度，按照《教师资格条例》，省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定，县级教育行政部门履行中小学教师招聘录用、职称评聘、培养培训、考核等管理职能。要改革教师初次分配办法，新招聘的大中专师范毕业生和取得教师资格的综合类大学毕业生，优先补充到农村任教。采取有效措施，用政策和制度卡住考选进城关，严格控制教师大规模向城区集中，切实为农村学校保存青年教师和骨干教师力量，稳定农村教师队伍。要建立刚性中小学教师城乡轮岗交流机制，明确教师是公共教育资源，实行教师统筹统调，人事关系随教师岗位变动流转，每年按照一定比例组织城乡教师换岗交流，特别是城区青年教师、骨干教师和校长必须按批次全员参加城乡交流，交流期限不低于3年。为增强执行效力，促进公平交流，建议修改义务教育法等法律法规，将城乡教师交流纳入法律保障范围，为开展城乡教师交流提供法源支持。要改革教师考核办法，按照《小学教师专业标准》《中学教师专业标准》，对教师进行年度考核，重点突出师德水平、专业能力和业绩贡献，作为教师评优晋职的主要依据，引导教师静心教书、潜心育人、关爱学生、严谨笃学。同时，严禁用升学成绩考核教师，克服应试教育的错误倾向。要加强教师培养培训，将教师培训经费纳入政府预算，推进国培计划、省级远程研修、县级培训和校本培训，完善培训体系，创新培训方式，坚持五年一周期全员培训，培养一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的专业化教师队伍。
四是提高教师地位待遇。按照义务教育保障经费“三个增长”要求，稳步提高教师工资水平，落实义务教育绩效工资，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，建立专项津贴制度，使县域内农村教师工资水平高于城区教师，体现工资倾斜政策。从国家战略来讲，教师工资应当调整到高收入社会阶层，实现高工资、高福利，才能真正体现教师地位，吸引一流学生报考师范专业，吸引优秀人才终身从事教育事业。改革教师职称评聘制度，坚持评聘合一，加大中高级职称晋升比例，逐步解决教师高度关注的职称问题。要建立正常、畅通的教师晋职机制，保证教师按期晋职，教师晋职要向农村和边远贫困地区倾斜，借鉴发达国家教师职称管理办法，逐步形成以中高级职称为主体的教师队伍。要完善教师住房公积金、养老保险、医疗保险等保障政策，建设农村教师周转房，鼓励政府和社会力量奖励教师。加强媒体宣传监管，依法追究恶意炒作扩大负面宣传、损害教师人格、误导社会舆论的不正当行为，在全社会营造尊师重教的道德风尚。
（作者单位：高密县教育局，山东高密，261500）