论文部分内容阅读
——公平和效率关系新论
[摘要] 在公平与效率的关系问题上，社会公平是经济效率提高的前提条件，“政府管公平、市场管效率”是市场经济发展的必然要求；中国问题的关键在于政府职能错位和社会公平缺失；现代政府从肩负的使命看，只能强调“公平优先”。
[关键词] 社会公平； 经济效率； 政府职能
[中图分类号] F123．16 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962(2005)22-0032-02
最近一年来，就“公平”和“效率”的关系问题，国内理论界又在进行着一场争论。争论的起因，是科学发展观提出后人们对社会经济发展战略及其问题的反思。从交锋点上看，主要出现了“效率优先论”、“公平优先论”和“公平与效率兼顾论”三种主张。从效果上看，这场争论虽在一定程度上提高了全社会对于公平问题的关注，但至今还没有撼动“效率优先、兼顾公平”的主流观点。依笔者之见，争论诸方尽管言之凿凿并各有所据，但却存在着一个共同的缺陷，即在逻辑分析时犯了主体模糊的失误，没有认识到政府、市场这两个不同社会主体在职能和目标上的差异，到头来仍然没有把问题说清楚。为此，笔者将从历史(经验)和逻辑(理论)相结合的角度，对这一问题进行重新探讨，提出管见并就教于大家。
一、中国发展的经验和教训
1979年以来，中国开始了以市场为取向的社会改革。在改革的初期，由于实行了允许辛勤劳动者先富起来的政策，使压抑了多年的生产力得到了释放，经济迅速活跃起来，广大群众得到了不少实惠，一定程度上实现了效率与公平的兼顾。但是，从十四届三中全会开始，在效率与公平关系上出现了一个新提法，就是把以前的“兼顾效率与公平”改变为“效率优先、兼顾公平”，使两者关系由处于同等重要地位变成了效率处于“优先”的第一位、公平处于“兼顾”的第二位，社会公平问题受到了忽视。
在“效率优先”的政策导向下，有些人借“优先”和“兼顾”的差异，有意无意地贬低、轻视社会公平和社会公正，单纯为一切敛聚财富的过程辩护。财富积累过程中的不公平现象，便在“效率优先”这一挡箭牌的保护下，开始大量出现。综观中国的富裕者阶层，尽管不乏凭借自己才智和勤劳致富的个私经营者，但也有靠官商勾结、权钱交易等“寻租”行为而迅速发家的暴富阶层。在国有经济领域，一方面，大批企业和部门依仗行政垄断排挤其他参与者，谋取高额收入；另一方面，更有一些国企经营者和国家公职人员，通过种种不正当手段大肆侵吞国有资产，从而导致国有资产的严重流失。
毋庸讳言，改革开放二十多年，我国社会结构已经逐渐形成以占有财富、权力和知识为特征的强势群体，和以贫困农民、城市农民工、城市失业者与下岗人员等为主的弱势群体。强势群体在公共政策的制定、实施和话语权中有很强的影响，而弱势群体则缺乏相应的组织形式和言论渠道来表达利益要求。到如今，我国基尼系数已经超过国际警戒线，并处在快速上升的阶段，正在走向两极分化的危险。据联合国开发计划署公布的数据，2002年中国的基尼系数为0．45；国内权威研究机构测算的数据也处于0．45～0．50之间，表明中国已成为世界上贫富差距最大的几个国家之一。而劳动和社会保障部最近发表的研究报告也指出，中国居民的收入差距从2003年以来仍急剧加大，目前已达到第二严重的“黄灯”警戒水平，今后五年内若不采取有效措施使其遏止，将恶化到“红灯”的危险水平。
显而易见，“效率优先、兼顾公平”这一似乎两全其美的指导思想，在实践中并没有行得通。尽管我们在不断强调“兼顾”，但结果却是“只惟效率，鲜顾公平”。在财富增加的过程中，不仅居民收入差距越来越悬殊，城乡分化趋势越来越严重，地区发展差距越来越明显，而且资源环境损失越来越巨大，社会保障体系越来越脆弱，群众生存压力越来越沉重，社会矛盾越来越突出。之所以会出现这样的局面，关键在于社会公平的缺失。著名经济学家吴敬琏在分析我国改革开放中出现的诸多矛盾时，将问题的核心归结为“机会的不平等”。与机会不平等相伴而行的是非公平、不正常的竞争过程，这不仅导致了居民收入差距的悬殊，而且严重歪曲了经济效率的判断标准。
二、政府与市场的职能分工
从更深层次上看，公平和效率的关系问题，最终取决于政府和市场的关系，取决于政府和市场的职能分工。因为，不同社会主体的职能不同，它们所追求的目标重点也就不一样。在现代社会中，市场经济的制度及其运行机制像一只看不见的手，调节着整个社会的需求。同时，社会还有一只看得见的手，经常调控着市场经济和社会秩序。这只看得见的手，就是政府及其职能。但政府的职能与作用主要不是经济的而应是社会的，应该管“市场管不了的”或市场、企业无能为力的事，如社会福利、社会保障、生态环境、科技教育、人口、社会公共事务等等。所有这些社会经济管理职能的发挥，其根本出发点，在于维护市场经济条件下的社会公平，营造公平竞争的有利环境。由此可见，政府需要做和擅长做的事，就是确保社会的公平和公正。
从促进一个国家社会经济发展所担负的任务来看，可以给市场与政府作这样一个分工：作为宏观调控的政府，应把目标确定在完善市场机制和维持市场的良好秩序，给企业活动创造一个公平、宽松自由的环境空间，同时为市场经济和经济发展提供必要的基础性服务，并通过税收和福利开支等措施，防止收入分配的严重不均，力求满足社会的有效需求，以保持社会的稳定。作为直接创造经济效益的市场，要对资源进行有效配置并为经济增长提供刺激力，市场机制要能保护和实现“消费者主权”，使经济生活多样化，使生产产品多样化，使社会生活日益丰富多彩。适应这种职能分工的要求，就必须要由政府来管公平，由市场来管效率。因此，“政府管公平、市场管效率”应该是现代市场经济顺利运行的基本逻辑，政府以公平为本、企业以效率为先也就成为理所当然的事。
至于公平和效率能否得到兼顾，或兼顾到什么程度，就取决于政府和市场之间合作或博弈的程度。作为社会中的两大重要组织，在市场经济条件下存在着既分工协作、又激烈竞争的关系。在市场经济发展的过程中，市场要极力拓展自己的活动空间，政府要尽量扩大自己的干预范围，于是不断上演着互攻对方地盘的竞争，进行着增强自己职能和权益的较量。公平和效率的天平，就这样在政府和市场的博弈中最终找到了平衡的支点。
三、研究的结论
通过前面的实践追述和理论分析，我们可以得到以下研究结论：
1．“政府管公平、市场管效率”是市场经济发展的必然要求。
公平和效率的关系，与政府和市场的职能分工紧密相关。政府与市场关系的处理，是保证现代市场经济稳定健康发展的关键，市场不能排斥政府，政府也不能放弃市场。政府只有在社会中倡导“公平为本”的思想，才能确保市场经济发展的正确方向，才能在客观上促进经济效率的提高，才能最终形成公平和效率共存共进的局面。
2．中国问题的关键在于政府职能的错位。
我国改革开放中出现的许多问题，有些是由于市场化改革不到位所致，但更多的却是由于政府在改革中过分强调“效率优先”而迷失了方位、忘却了自己维护社会公平这一基本职能所造成的。长期以来，各级政府大都关注于GDP的增长速度，沉迷于自己管不好也不该自己管的所谓“效率优先”目标，忽视了发展义务教育、调节收入分配、促进充分就业、建立社会保障等本职工作。由于政府把精力和关注点放在了自己的功能领域以外，结果自己分内的事反而没有办好，导致经济社会发展的严重脱节。
3．政府的行为导向应该是“公平优先”。
从建立和谐社会的角度看，现代政府必须要高举“公平优先”的旗帜，以追求“公平为本”为己任。中国政府惟有高举“公平优先”这面大旗，务其正业，实现自己职能的归位，才能提高公民福利，促进社会公平，化解现实矛盾。社会公平是市场经济的基本要求，也是构建社会主义和谐社会的核心价值之一。
(作者单位：中共中央党校党史教研部)
[摘要] 在公平与效率的关系问题上，社会公平是经济效率提高的前提条件，“政府管公平、市场管效率”是市场经济发展的必然要求；中国问题的关键在于政府职能错位和社会公平缺失；现代政府从肩负的使命看，只能强调“公平优先”。
[关键词] 社会公平； 经济效率； 政府职能
[中图分类号] F123．16 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962(2005)22-0032-02
最近一年来，就“公平”和“效率”的关系问题，国内理论界又在进行着一场争论。争论的起因，是科学发展观提出后人们对社会经济发展战略及其问题的反思。从交锋点上看，主要出现了“效率优先论”、“公平优先论”和“公平与效率兼顾论”三种主张。从效果上看，这场争论虽在一定程度上提高了全社会对于公平问题的关注，但至今还没有撼动“效率优先、兼顾公平”的主流观点。依笔者之见，争论诸方尽管言之凿凿并各有所据，但却存在着一个共同的缺陷，即在逻辑分析时犯了主体模糊的失误，没有认识到政府、市场这两个不同社会主体在职能和目标上的差异，到头来仍然没有把问题说清楚。为此，笔者将从历史(经验)和逻辑(理论)相结合的角度，对这一问题进行重新探讨，提出管见并就教于大家。
一、中国发展的经验和教训
1979年以来，中国开始了以市场为取向的社会改革。在改革的初期，由于实行了允许辛勤劳动者先富起来的政策，使压抑了多年的生产力得到了释放，经济迅速活跃起来，广大群众得到了不少实惠，一定程度上实现了效率与公平的兼顾。但是，从十四届三中全会开始，在效率与公平关系上出现了一个新提法，就是把以前的“兼顾效率与公平”改变为“效率优先、兼顾公平”，使两者关系由处于同等重要地位变成了效率处于“优先”的第一位、公平处于“兼顾”的第二位，社会公平问题受到了忽视。
在“效率优先”的政策导向下，有些人借“优先”和“兼顾”的差异，有意无意地贬低、轻视社会公平和社会公正，单纯为一切敛聚财富的过程辩护。财富积累过程中的不公平现象，便在“效率优先”这一挡箭牌的保护下，开始大量出现。综观中国的富裕者阶层，尽管不乏凭借自己才智和勤劳致富的个私经营者，但也有靠官商勾结、权钱交易等“寻租”行为而迅速发家的暴富阶层。在国有经济领域，一方面，大批企业和部门依仗行政垄断排挤其他参与者，谋取高额收入；另一方面，更有一些国企经营者和国家公职人员，通过种种不正当手段大肆侵吞国有资产，从而导致国有资产的严重流失。
毋庸讳言，改革开放二十多年，我国社会结构已经逐渐形成以占有财富、权力和知识为特征的强势群体，和以贫困农民、城市农民工、城市失业者与下岗人员等为主的弱势群体。强势群体在公共政策的制定、实施和话语权中有很强的影响，而弱势群体则缺乏相应的组织形式和言论渠道来表达利益要求。到如今，我国基尼系数已经超过国际警戒线，并处在快速上升的阶段，正在走向两极分化的危险。据联合国开发计划署公布的数据，2002年中国的基尼系数为0．45；国内权威研究机构测算的数据也处于0．45～0．50之间，表明中国已成为世界上贫富差距最大的几个国家之一。而劳动和社会保障部最近发表的研究报告也指出，中国居民的收入差距从2003年以来仍急剧加大，目前已达到第二严重的“黄灯”警戒水平，今后五年内若不采取有效措施使其遏止，将恶化到“红灯”的危险水平。
显而易见，“效率优先、兼顾公平”这一似乎两全其美的指导思想，在实践中并没有行得通。尽管我们在不断强调“兼顾”，但结果却是“只惟效率，鲜顾公平”。在财富增加的过程中，不仅居民收入差距越来越悬殊，城乡分化趋势越来越严重，地区发展差距越来越明显，而且资源环境损失越来越巨大，社会保障体系越来越脆弱，群众生存压力越来越沉重，社会矛盾越来越突出。之所以会出现这样的局面，关键在于社会公平的缺失。著名经济学家吴敬琏在分析我国改革开放中出现的诸多矛盾时，将问题的核心归结为“机会的不平等”。与机会不平等相伴而行的是非公平、不正常的竞争过程，这不仅导致了居民收入差距的悬殊，而且严重歪曲了经济效率的判断标准。
二、政府与市场的职能分工
从更深层次上看，公平和效率的关系问题，最终取决于政府和市场的关系，取决于政府和市场的职能分工。因为，不同社会主体的职能不同，它们所追求的目标重点也就不一样。在现代社会中，市场经济的制度及其运行机制像一只看不见的手，调节着整个社会的需求。同时，社会还有一只看得见的手，经常调控着市场经济和社会秩序。这只看得见的手，就是政府及其职能。但政府的职能与作用主要不是经济的而应是社会的，应该管“市场管不了的”或市场、企业无能为力的事，如社会福利、社会保障、生态环境、科技教育、人口、社会公共事务等等。所有这些社会经济管理职能的发挥，其根本出发点，在于维护市场经济条件下的社会公平，营造公平竞争的有利环境。由此可见，政府需要做和擅长做的事，就是确保社会的公平和公正。
从促进一个国家社会经济发展所担负的任务来看，可以给市场与政府作这样一个分工：作为宏观调控的政府，应把目标确定在完善市场机制和维持市场的良好秩序，给企业活动创造一个公平、宽松自由的环境空间，同时为市场经济和经济发展提供必要的基础性服务，并通过税收和福利开支等措施，防止收入分配的严重不均，力求满足社会的有效需求，以保持社会的稳定。作为直接创造经济效益的市场，要对资源进行有效配置并为经济增长提供刺激力，市场机制要能保护和实现“消费者主权”，使经济生活多样化，使生产产品多样化，使社会生活日益丰富多彩。适应这种职能分工的要求，就必须要由政府来管公平，由市场来管效率。因此，“政府管公平、市场管效率”应该是现代市场经济顺利运行的基本逻辑，政府以公平为本、企业以效率为先也就成为理所当然的事。
至于公平和效率能否得到兼顾，或兼顾到什么程度，就取决于政府和市场之间合作或博弈的程度。作为社会中的两大重要组织，在市场经济条件下存在着既分工协作、又激烈竞争的关系。在市场经济发展的过程中，市场要极力拓展自己的活动空间，政府要尽量扩大自己的干预范围，于是不断上演着互攻对方地盘的竞争，进行着增强自己职能和权益的较量。公平和效率的天平，就这样在政府和市场的博弈中最终找到了平衡的支点。
三、研究的结论
通过前面的实践追述和理论分析，我们可以得到以下研究结论：
1．“政府管公平、市场管效率”是市场经济发展的必然要求。
公平和效率的关系，与政府和市场的职能分工紧密相关。政府与市场关系的处理，是保证现代市场经济稳定健康发展的关键，市场不能排斥政府，政府也不能放弃市场。政府只有在社会中倡导“公平为本”的思想，才能确保市场经济发展的正确方向，才能在客观上促进经济效率的提高，才能最终形成公平和效率共存共进的局面。
2．中国问题的关键在于政府职能的错位。
我国改革开放中出现的许多问题，有些是由于市场化改革不到位所致，但更多的却是由于政府在改革中过分强调“效率优先”而迷失了方位、忘却了自己维护社会公平这一基本职能所造成的。长期以来，各级政府大都关注于GDP的增长速度，沉迷于自己管不好也不该自己管的所谓“效率优先”目标，忽视了发展义务教育、调节收入分配、促进充分就业、建立社会保障等本职工作。由于政府把精力和关注点放在了自己的功能领域以外，结果自己分内的事反而没有办好，导致经济社会发展的严重脱节。
3．政府的行为导向应该是“公平优先”。
从建立和谐社会的角度看，现代政府必须要高举“公平优先”的旗帜，以追求“公平为本”为己任。中国政府惟有高举“公平优先”这面大旗，务其正业，实现自己职能的归位，才能提高公民福利，促进社会公平，化解现实矛盾。社会公平是市场经济的基本要求，也是构建社会主义和谐社会的核心价值之一。
(作者单位：中共中央党校党史教研部)